Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummers: ZWO 22/742 en ZWO 23/1645
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaken tussen
Natuurvereniging IJsseldelta, uit Kampen, eiseres
(gemachtigde: B.F. Zeven),
en
het college van burgemeester en wethouders van Kampen(het college), verweerder
(gemachtigde: W.R. Beukhof).
Als derde-partij neemt aan de zaken deel:
[bedrijf 1] B.V.uit [vestigingsplaats] (de vergunninghouder) (gemachtigde: mr. T.D. Rijs).
[bedrijf 1] B.V.uit [vestigingsplaats] (de vergunninghouder) (gemachtigde: mr. T.D. Rijs).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseres tegen de omgevingsvergunningen voor het realiseren van een strandpaviljoen in Kampen.
1.1.
Met een besluit van 20 april 2021 heeft het college aan de vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een strandpaviljoen aan de IJssel voor de periode van 1 april tot en met 31 oktober in de jaren 2021 en 2022 (de zomerseizoenen 2021 en 2022). Met een besluit van 1 maart 2022 (het bestreden besluit I) heeft het college het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 20 april 2021 ongegrond verklaard en is hij bij dat besluit gebleven. Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld.
1.2.
Met een besluit van 12 april 2023 (het bestreden besluit II) heeft het college aan de vergunninghouder opnieuw een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een strandpaviljoen aan de IJssel, deze keer voor de periode van 1 april tot en met 31 oktober in de jaren 2023 en 2024 (de zomerseizoenen 2023 en 2024). Eiseres heeft tegen het bestreden besluit II rechtstreeks beroep ingesteld bij de rechtbank.
1.3.
Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
De rechtbank heeft de beroepen op 14 december 2023 op zitting behandeld. Op de zitting zijn verschenen de gemachtigden van eiseres, het college en de vergunninghouder. Verder was namens eiseres aanwezig [naam 1] en namens het college [naam 2].
1.5.
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De aanvragen om een omgevingsvergunning zijn ingediend op 19 maart 2021 en 23 maart 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Beoordeling door de rechtbank
Samenvatting
2. De rechtbank beoordeelt in de eerste plaats of eiseres nog procesbelang heeft bij een beoordeling van het bestreden besluit I.
2.1.
De rechtbank is van oordeel dat eiseres geen procesbelang meer heeft bij de beoordeling van dit besluit, omdat deze omgevingsvergunning inmiddels is uitgewerkt en een nieuwe omgevingsvergunning is verleend. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3. In de tweede plaats beoordeelt de rechtbank of sprake is van een beroep van eiseres tegen het bestreden besluit II. Alleen als deze vraag bevestigend wordt beantwoord, komt de rechtbank toe aan een beoordeling van de vraag of het college opnieuw omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen voor het strandpaviljoen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
3.1.
De rechtbank stelt vast dat eiseres rechtstreeks beroep heeft ingesteld tegen het bestreden besluit II en zij zal dit beroep behandelen. De rechtbank is van oordeel dat de omgevingsvergunning voor het strandpaviljoen voor de zomerseizoenen 2023 en 2024 in stand kan blijven. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4. De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Feiten en omstandigheden
5. De rechtbank gaat bij de beoordeling van de beroepen uit van de volgende feiten en omstandigheden.
5.1.
Met het besluit van 20 april 2021 heeft het college aan de vergunninghouder een tijdelijke en seizoensgebonden omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een strandpaviljoen nabij de [adres] op de kadastrale percelen gemeente Kampen, [adres] (het projectgebied). Het projectgebied ligt aan de IJssel ten noorden van de Stadsbrug.
5.1.1.
De omgevingsvergunning heeft betrekking op de activiteiten het bouwen van een bouwwerk, het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of werkzaamheden, het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan en het aanleggen van een uitweg, zoals bedoeld in respectievelijk artikel 2.1, eerste lid, onder a, b, c en e, en artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo.
5.1.2.
Het project bestaat uit het bouwen van een horecavoorziening in de vorm van een strandpaviljoen. De horecavoorziening (opslagcontainer, toiletunits, horecapaviljoen met uitgiftepunt, keuken, spoelkeuken en zitruimte) bestaat uit één bouwlaag, heeft een oppervlakte van 345 m² en wordt aangeduid als “het Hanzepaviljoen”. Bij het strandpaviljoen wordt door middel van vlonders een terras aangelegd. Ook wordt een zandstrand gerealiseerd dat wordt aangeduid als het stadsstrand. Het terras krijgt een oppervlakte van 890 m² en bevindt zich zowel aan de noord- als aan de zuidzijde van de trap die vanaf de weg over de dijk richting de IJssel en het stadsstrand loopt. Daardoor moeten mensen die het strand willen bezoeken over het terras lopen. De bebouwing en het terras worden gerealiseerd tegen de dijk aan de kant van de IJssel (buitendijks). Rondom de horecavoorziening, het terras en het stadsstrand wordt een hek geplaatst. Ook langs de waterlijn loopt een (deels drijvend) hek. In de voorschriften van de omgevingsvergunning is bepaald dat dit strand tijdens het zomerseizoen openbaar toegankelijk is van 08:00 uur tot 24:00 uur en dat het gehele afgebakende terrein tijdens het zomerseizoen buiten deze openingstijden is afgesloten. Op het grasveld aan de andere kant van de dijk (binnendijks) worden parkeerplaatsen voor fietsen, minder validen en laden en lossen en een opstelplaats voor de afvalcontainers van het strandpaviljoen gerealiseerd.
5.1.3.
De omgevingsvergunning is verleend voor de zomerseizoenen 2021 en 2022. Buiten deze zomerseizoenen is de exploitatie van het strandpaviljoen niet toegestaan en moeten alle seizoensgebonden gebouwen, bouwwerken en materialen zijn verwijderd en verwijderd worden gehouden.
5.1.4.
Het projectgebied ligt gedeeltelijk in het Natura 2000-gebied Rijntakken (het Natura 2000-gebied). Ook maakt een deel van het projectgebied deel uit van het Natuurnetwerk Nederland (NNN).
5.2.
Met het bestreden besluit I heeft het college het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 20 april 2021 ongegrond verklaard.
5.3.
Met het bestreden besluit II heeft het college aan de vergunninghouder opnieuw een tijdelijke en seizoensgebonden omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een strandpaviljoen in het projectgebied. Deze vergunning heeft betrekking op hetzelfde project als de op 20 april 2021 verleende vergunning, met dien verstande dat het terras is verkleind tot 670 m². Ook worden de horecavoorziening en het terras verplaatst, waardoor deze in hun geheel ten noorden van de trap komen te liggen. Ten zuiden hiervan komt een opgang naar het strand, waardoor mensen die het strand willen bezoeken niet meer over het terras hoeven te lopen. Deze vergunning is verleend voor de zomerseizoenen 2023 en 2024.
5.4.
De vergunninghouder heeft het strandpaviljoen gerealiseerd in de zomerseizoenen 2021, 2022 en 2023. Voor het einde van deze zomerseizoenen is het strandpaviljoen telkens weer afgebroken. Na het zomerseizoen 2022 heeft een tussentijdse evaluatie plaatsgevonden. In januari 2023 heeft een eindevaluatie plaatsgevonden.
Heeft eiseres nog procesbelang bij de beoordeling van bestreden besluit I?
6. De rechtbank is van oordeel dat eiseres geen procesbelang meer heeft bij een beoordeling van het bestreden besluit I. Daarom zal de rechtbank het beroep tegen dit besluit niet-ontvankelijk verklaren. Zij licht dit hierna toe.
6.1.
De bestuursrechter is alleen dan tot het beoordelen van rechtsvragen geroepen als dit van betekenis is voor het geschil over een besluit van een bestuursorgaan. Daarbij geldt dat het doel dat de indiener voor ogen staat met het ingestelde rechtsmiddel moet kunnen worden bereikt en voor hem feitelijk van betekenis moet zijn. Indien de aan de orde zijnde vergunning niet meer geldig is, zoals in deze zaak, kan er toch een belang bij een inhoudelijk oordeel van het ingestelde rechtsmiddel bestaan. Dat oordeel kan dan worden betrokken bij toekomstige besluiten. Ook kan belang bij het rechtsmiddel worden aangenomen, indien wordt gesteld dat ten gevolge van bestuurlijke besluitvorming schade is geleden die voor vergoeding in aanmerking zou kunnen komen en dit tot op zekere hoogte aannemelijk wordt gemaakt.
6.2.
Het bestreden besluit I gaat over de omgevingsvergunning voor de zomerseizoenen 2021 en 2022. Hieruit volgt dat deze vergunning inmiddels is uitgewerkt. Eiseres heeft niet gesteld dat zij schade heeft geleden door het bestreden besluit I en dat is ook overigens niet aannemelijk geworden. Ook is inmiddels een nieuwe omgevingsvergunning verleend. De beroepsgronden van eiseres kunnen worden beoordeeld in het kader van de procedure tegen die nieuwe vergunning. Daarom heeft zij geen belang meer bij een beoordeling van haar gronden tegen het bestreden besluit I.
Is sprake van een beroep tegen het bestreden besluit II?
7. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit I. Hangende dit beroep heeft het college het bestreden besluit II genomen.
7.1.
De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit II niet kan worden aangemerkt als een besluit tot wijziging van het bestreden besluit I, zoals bedoeld in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De redenen daarvoor zijn dat de periode waarvoor de oorspronkelijke omgevingsvergunning is verleend al lang was verstreken op het moment dat het bestreden besluit II werd genomen, dat het strandpaviljoen op dat moment al geruime tijd niet meer aanwezig was en dat het bestreden besluit II is genomen na een evaluatie die kennelijk al was voorzien toen de oorspronkelijke vergunning werd verleend. Daarom is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van een wijziging van de oorspronkelijke vergunning maar van een nieuwe vergunning. Daarom heeft het beroep van eiseres tegen het bestreden besluit I niet mede betrekking op het bestreden besluit II.
7.2.
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het bestreden besluit II. Zij heeft het college verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter, zoals bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Awb. Het college en de vergunninghouder hebben hiermee ingestemd. Het college heeft het bezwaarschrift doorgezonden aan de rechtbank. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien om te oordelen dat het college de zaak kennelijk ten onrechte geschikt heeft geacht voor rechtstreeks beroep. Daarom behandelt zij nu ook het beroep tegen het bestreden besluit II.
Zijn de gronden die eiseres heeft ingebracht tegen het bestreden besluit I ook gericht tegen het bestreden besluit II?
8. Het college en de vergunninghouder hebben aangevoerd dat eiseres een deel van de gronden die zij heeft aangevoerd tegen het bestreden besluit I niet heeft aangevoerd tegen het bestreden besluit II. Het gaat daarbij met name om de gronden dat sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject en dat het project in strijd is met de provinciale omgevingsvergunning. Verder heeft de vergunninghouder aangevoerd dat, voor zover eiseres deze gronden alsnog heeft aangevoerd in haar brief van 2 december 2023 of op de zitting van 14 december 2023, dit in strijd is met de goede procesorde. Volgens de vergunninghouder heeft zij in dat geval onvoldoende gelegenheid gehad om op deze gronden te reageren en moeten deze gronden daarom buiten beschouwing worden gelaten.
8.1.
De rechtbank is van oordeel dat de beroepsgronden die eiseres heeft ingediend tegen het bestreden besluit I ook zijn gericht tegen het bestreden besluit II. Eiseres heeft de gronden van het beroep tegen het bestreden besluit II ingediend in een brief van 11 augustus 2023. In deze brief heeft eiseres uitdrukkelijk verwezen naar het beroepschrift van 14 april 2022 in de beroepsprocedure tegen het bestreden besluit I. Hieruit blijkt duidelijk dat het haar intentie was om de daarin beschreven beroepsgronden ook in te dienen in de beroepsprocedure tegen het bestreden besluit II. Dat eiseres dit beroepschrift niet heeft bijgevoegd, doet hier naar het oordeel van de rechtbank niet aan af. Dit beroepschrift en de daarin neergelegde beroepsgronden zijn bekend bij het college en de vergunninghouder, aangezien zij ook partij zijn in de procedure tegen het bestreden besluit I. Naar het oordeel van de rechtbank hebben het college en de vergunninghouder voldoende gelegenheid gehad om kennis te nemen van deze beroepsgronden en daarop te reageren in het kader van de procedure tegen het bestreden besluit II. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de omgevingsvergunningen die aan de orde zijn in beide beroepsprocedures, met uitzondering van de periodes waarvoor zij gelden, in essentie hetzelfde zijn. Van strijd met een goede procesorde is daarom geen sprake. De rechtbank zal deze beroepsgronden hierna bespreken.
Was het college bevoegd om af te wijken van het bestemmingsplan?
9. Eiseres stelt zich op het standpunt dat het college geen gebruik had mogen maken van de afwijkingsbevoegdheid van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de Wabo, gelezen in combinatie met artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor), omdat sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van categorie D11.2 van de bijlage van het Besluit milieueffectrapportage (Besluit mer). Daartoe voert zij aan dat het gaat om 345 m² aan bebouwing, een terras van 1.100 m², een totale omheinde oppervlakte van 4.919 m² en daarnaast nog de binnendijkse oppervlakte voor parkeren en laden en lossen. Volgens eiseres is dit alles van ingrijpende aard, mede gelet op de omstandigheden dat voorafgaand aan de vergunningverlening op de locatie geen bebouwing aanwezig was en het project grotendeels in een Natura 2000-gebied en een Nationaal Landschap wordt gerealiseerd. Daarnaast stelt eiseres zich op het standpunt dat geen sprake is van een tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan in de zin van artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II van het Bor, omdat het vergunde project niet zonder onomkeerbare gevolgen kan worden beëindigd. Daartoe voert zij aan dat de aangebrachte zandlaag de onderliggende graslaag vernietigt.
9.1.
De rechtbank is van oordeel dat het college bevoegd was om een afwijking van het bestemmingsplan toe te staan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de Wabo, gelezen in combinatie met artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II van het Bor. Zij licht dit hierna toe.
9.1.1.
Het grootste deel van het projectgebied heeft op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Buitengebied 2014” (het bestemmingsplan) de enkelbestemming “natuur”. Binnen deze bestemming mogen bouwwerken, geen gebouwen zijnde, worden gebouwd. Deze bestemming rust op het deel van het projectgebied waar het standsstrand, de horecavoorziening en het terras zijn voorzien. Dit deel van het projectgebied heeft ook de dubbelbestemming “waarde - natuur”. Andere delen van het projectgebied hebben de enkelbestemmingen “water”, “agrarisch”, “verkeer” en “groen”.
9.1.2.
Het project is in strijd met het bestemmingsplan, omdat op gronden met de bestemming “natuur” geen gebouwen mogen worden gebouwd en het gebruik van het projectgebied als stadsstrand en strandpaviljoen met bijbehorende voorzieningen niet past binnen de bestemmingen van het projectgebied. Om toch mee te kunnen werken aan het project heeft het college gebruik gemaakt van de bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan, neergelegd in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de Wabo, gelezen in combinatie met artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II van het Bor.
9.1.3.
Op grond van artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II van het Bor komt voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar. Het begrip gebruiken in artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II van het Bor moet ruim worden uitgelegd. Het heeft niet alleen betrekking op het gebruik van gronden en bouwwerken, maar ook op het bouwen in strijd met het bestemmingsplan. [1]
9.1.4.
Op grond van artikel 5, zesde lid, van bijlage II van het Bor is artikel 4, onderdeel 11, niet van toepassing op een activiteit als bedoeld in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit mer. In onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer zijn als activiteiten van categorie D 11.2 aangewezen: De aanleg, wijziging of uitbreiding van een stedelijk ontwikkelingsproject met inbegrip van de bouw van winkelcentra of parkeerterreinen.
9.1.5.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) hangt het antwoord van de vraag of sprake is van een (wijziging van een) stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van het Besluit mer af van de concrete omstandigheden van het geval. Daarbij spelen onder meer aspecten als de aard en de omvang van de voorziene ontwikkeling een rol. Het antwoord op de vraag of een activiteit kan worden aangemerkt als een activiteit als bedoeld in kolom I van categorie 11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer, is niet afhankelijk van het antwoord op de vraag of per saldo aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan. [2]
9.1.6.
De rechtbank is van oordeel dat het project, gelet op de aard en omvang, niet kan worden aangemerkt als een stedelijk ontwikkelingsproject. Weliswaar verandert het toegestane gebruik van het projectgebied door het tijdelijk realiseren van het strandpaviljoen met terras en het aanleggen van het stadsstrand, maar dat betekent niet dat sprake is van een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in kolom I van categorie 11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer. Naar het oordeel van de rechtbank is de ruimtelijke uitstraling van het project op de omgeving relatief beperkt, gelet op de omvang daarvan, de overige bebouwing van Kampen en IJsselmuiden in de omgeving, waaronder woningen, bedrijven, detailhandel en horeca, en de ontsluiting daarvan. Daarbij is verder van belang dat de beperkte bebouwing tegen de dijk wordt geplaatst en niet boven de dijk uitkomt. Ook is relevant dat de bebouwing en de bijbehorende voorzieningen seizoensgebonden zijn en dat de projectlocatie in de situatie vóór het verlenen van de omgevingsvergunning (de oude situatie) ook al feitelijk werd gebruikt voor recreatie en dat daar toen ook al een recreatiestrandje aanwezig was. In de vergunde situatie wordt deze recreatie onder meer voor wat betreft de openingstijden, het parkeren en het achterlaten van afval meer gereguleerd. Daarbij betrekt de rechtbank ook dat van aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu niet is gebleken.
9.1.7.
Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat het feitelijk mogelijk en aannemelijk is dat de vergunde activiteit na de vergunde termijn zonder onomkeerbare gevolgen kan worden beëindigd. [3] Uit de stukken en wat op de zitting is besproken blijkt dat de bebouwing en het terras na elk zomerseizoen worden verwijderd. Dat ervoor is gekozen om een deel van de vlonders te laten liggen om het terrein bereikbaar te houden, betekent niet dat de activiteit niet zonder onomkeerbare gevolgen kan worden beëindigd. Ook de omstandigheid dat de graslaag die in de oude situatie aanwezig was, wordt bedekt door het aanbrengen van de zandlaag, leidt niet tot de conclusie dat het feitelijk niet mogelijk en niet aannemelijk is dat de vergunde activiteit zonder onomkeerbare gevolgen kan worden beëindigd. Naar het oordeel van de rechtbank is het aannemelijk dat de zandlaag - zo nodig - kan worden verwijderd en dat de graslaag zich uiteindelijk kan herstellen.
9.1.8.
Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat het college bevoegd was de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen op de grondslag van artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II van het Bor. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.
Doet het project onevenredige afbreuk aan de natuurlijke en landschappelijke waarden?
10. Eiseres stelt zich op het standpunt dat het college geen omgevingsvergunning had mogen verlenen voor het project, omdat dit afbreuk doet aan het behoud, de bescherming en/of het herstel van de aanwezige natuurlijke en landschappelijke waarden. Volgens eiseres werkt de vestiging van een horecagelegenheid op deze locatie verstorend op de natuurlijke omgeving. Ook vergeleken met de oude situatie, waarin het strandje alleen bij mooi weer in de zomermaanden werd gebruikt, is sprake van een serieuze aantasting.
10.1.
De rechtbank is van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het project geen onevenredige afbreuk doet aan de natuurlijke en landschappelijke waarden. Daarom mocht het college een omgevingsvergunning verlenen voor het aanbrengen van oppervlakteverhardingen en vlonders en het aanleggen van voorzieningen ten behoeve van recreatief medegebruik. Zij zal dit hierna toelichten.
10.1.1.
Het college heeft de vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo. Deze vergunning is verleend voor het aanbrengen van oppervlakteverhardingen en vlonders en het aanleggen van voorzieningen ten behoeve van recreatief medegebruik op gronden met de enkelbestemming “natuur” en de dubbelbestemming “waarde - natuur”. Deze vergunning is vereist op grond van de artikelen 15.3.1, aanhef en onder b, f, en g, en 35.3.1, aanhef en onder c, g, en h, van de planregels.
10.1.2.
Op grond van de artikelen 15.3.3, aanhef en onder b, en 35.3.3, aanhef en onder b, van de planregels, wordt de in 15.3.1 en 35.3.1 genoemde vergunning slechts verleend, indien door het uitvoeren van het ander werk dan wel door de daarvan direct of indirect te verwachten gevolgen geen blijvend onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de natuurlijke en landschappelijke waarden of hieraan door het stellen van voorwaarden niet of onvoldoende kan worden tegemoetgekomen.
10.1.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat door de direct of indirect te verwachten gevolgen van het aanbrengen van de oppervlakteverhardingen en de vlonders en het aanleggen van de voorzieningen ten behoeve van het recreatief medegebruik geen blijvend onevenredige afbreuk zal worden gedaan aan de natuurlijke en landschappelijke waarden. De rechtbank stelt voorop dat het gaat om een tijdelijke vergunning voor twee jaar voor seizoensgebonden activiteiten. In het bestemmingsplan is vastgelegd dat de kernwaarden van het gebied de grote mate van openheid en de bijbehorende randen van het Nationaal Landschap IJsseldelta en de kleinschaligheid en openheid van het rivierenlandschap zijn. De rechtbank stelt vast dat het paviljoen met bijbehorende voorzieningen zichtbaar is in het landschap en dat dit het bestaande beeld van een natuurlijke oever verstoort. De rechtbank is het echter met het college eens dat deze verstoring niet onevenredig is. Daarbij is van belang dat de locatie ligt ingeklemd tussen IJsselmuiden en Kampen, daar waar de stadsbrug ligt en veel wegen samenkomen. Bovendien werd in de oude situatie ook al veelvuldig gebruik gemaakt van de locatie en vond er toen ook al verstoring plaats. Verder is van belang dat het paviljoen en de bijbehorende voorzieningen tegen het dijklichaam worden geplaatst en het hoogste punt niet boven de dijk uitkomt.
10.1.4.
Hieruit volgt dat het college omgevingsvergunning mocht verlenen voor het aanbrengen van oppervlakteverhardingen en vlonders en het aanleggen van voorzieningen ten behoeve van recreatief medegebruik. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.
Is het project in strijd met de Omgevingsverordening?
11. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de omgevingsvergunning is verleend in strijd met artikel 2.7.3, vierde lid, van de Omgevingsverordening Overijssel 2017 (de Omgevingsverordening). Daartoe voert zij aan dat de vergunning voor wat betreft de buitendijks gelegen gronden is verleend voor een gebied dat deel uitmaakt van het NNN. Het gaat daarbij om “bestaand gebied” in de zin van artikel 2.7.2, tweede lid, van de Omgevingsverordening. Volgens eiseres maakt de omgevingsvergunning activiteiten mogelijk die leiden tot een significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van het gebied en tot een significante vermindering van de oppervlakte van dat gebied of de samenhang van dat gebied. Eiseres is van mening dat de oppervlakte van het gebied (het areaal) door het project met 4.912 m² vermindert en dat ook de kwaliteit en de samenhang van het gebied afneemt. Volgens eiseres heeft het hooiland een belangrijke voedselfunctie voor onder meer ganzen, vleermuizen, steenuilen, huismussen en scholeksters die in de nabijheid leven en broeden. De graslaag van het hooiland wordt in het voorjaar vervangen door een zandpakket waarop het strandpaviljoen en vlonders worden geplaatst. Daarbij komt dat het aantal recreanten dat gebruikmaakt van het gebied door de aanwezigheid van het paviljoen zal toenemen. Ook zal de periode waarin recreanten gebruikmaken van het gebied volgens eiseres toenemen. Daarbij komt dat de realisatie van het horecabedrijf in 2021 tot gevolg heeft gehad dat ook het stroomafwaarts gelegen strandje, dat ook in het Natura 2000-gebied ligt, in 2021 eveneens is gebruikt door recreanten die zich niet langer welkom voelen op het strandje van het paviljoen. Daardoor wordt nog 3.000 m² extra verstoord.
11.1.
De rechtbank is van oordeel dat de omgevingsvergunning niet is verleend in strijd met artikel 2.7.3, vierde lid, van de Omgevingsverordening. Zij zal dit hierna uitleggen.
11.1.1.
Het deel van het projectgebied dat ligt tussen de IJssel en de dijk maakt als “bestaande natuur” deel uit van het NNN, gebied Uiterwaarden IJssel, deelgebied IJsseldelta Noord en IJsseldal tot Deventer. Daarom mag een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2º, van de Wabo, gelezen in combinatie met artikel 4 van bijlage II van het Bor, wordt afgeweken van het bestemmingsplan geen activiteiten mogelijk maken die leiden tot een significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van deze gebieden, tot een significante vermindering van de oppervlakte van die gebieden of tot een significante vermindering van de samenhang tussen die gebieden. Dit houdt in ieder geval in dat het areaal, de kwaliteit en de samenhang van de gebieden moet worden behouden. Dit staat in artikel 1.2.1, eerste lid, aanhef en onder e, en artikel 2.7.3, vierde en vijfde lid, van de Omgevingsverordening.
11.1.2.
De rechtbank is van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het vergunde project geen significant negatief effect heeft op het NNN voor wat betreft de kwaliteit, het areaal of de samenhang van het gebied. Het college heeft zich daarbij mogen baseren op onder meer de ecologische QuickScan van 19 maart 2021 (de ecologische quickscan) [4] en de aanvullende rapportage van [bedrijf 2] (de aanvullende rapportage). [5] Uit de beschrijving van de wezenlijke kenmerken en waarden van het deelgebied Uiterwaarden IJssel in bijlage 1b van de Omgevingsverordening volgt niet dat nieuwe ontwikkelingen niet mogelijk zijn. De rechtbank is het met het college eens dat de ontwikkeling past binnen de gebiedskenmerken van de locatie en de ambitie die de provincie daarvoor heeft. De ontwikkeling draagt bij aan de ambitie om de beleefbaarheid en zichtbaarheid van het water te vergroten. De ontwikkeling doet geen afbreuk aan de overige ambities van de provincie, omdat in de oude situatie ook al geen sprake was van een open vlakte, omdat de ontwikkeling geen invloed heeft op de waterkwaliteit en omdat uit de ecologische quickscan en de aanvullende rapportage blijkt dat de natuurlijke waarden niet worden geschaad. Verder heeft het college van belang kunnen achten dat de bebouwing plaatsvindt in de uiterwaarden en dus niet op de oeverwallen, waardoor geen afbreuk wordt gedaan aan de ambitie om hier de natuurlijke variatie te herstellen. Ook komen de ambities op het gebied van “ruimte voor de rivier” niet in het gedrang, omdat alle bebouwing in het hoogwaterseizoen wordt afgebroken. Er wordt niet gegraven of gedempt, waardoor geulen en meanders, voor zover die al aanwezig zijn, niet worden aangetast. De locatie bevindt zich dicht bij de stad Kampen en het dorp IJsselmuiden met bebouwing van 2 of 3 lagen aan de dichtstbijzijnde straat en hogere bebouwing aan de overzijde in het historisch hart van Kampen. Daarnaast wordt de bebouwing maximaal tegen de dijk aan gesitueerd en is deze slechts één bouwlaag hoog. Daarnaast is ook in dit kader van belang dat de projectlocatie in de oude situatie ook al werd bezocht door grote aantallen bezoekers en dat de recreatie door het project meer wordt gereguleerd. In de nieuwe situatie is met hekken duidelijk aangegeven binnen welk terrein men zich mag bevinden en wordt dus ook voorkomen dat bezoekers zich verspreiden over de hele omgeving. Als recreanten zich daar niet aan houden, kan daartegen handhavend worden opgetreden.
11.1.3.
Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat de omgevingsvergunning niet is verleend in strijd met artikel 2.7.3, vierde lid, van de Omgevingsverordening. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.
Is het project in strijd met een goede ruimtelijke ordening?
12. De rechtbank ziet in wat eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet mocht uitgaan van de ruimtelijke onderbouwing van het project die is neergelegd in het document “Ruimtelijke motivering [bedrijf 1]” van RECHTBANK Consilium van 19 maart 2021. De rechtbank is het niet met eiseres eens dat sprake is van een grootschalig project. Daarom ziet de rechtbank geen aanleiding om te oordelen dat het project in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Zijn voor het project ook een vergunning en ontheffing op grond van de Wnb nodig?
13. Eiseres stelt zich op het standpunt dat voor het project ook een vergunning en ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) hadden moeten worden aangevraagd, althans dat (meer) onderzoek had moeten worden gedaan naar de vraag of het project in overeenstemming is met de Wnb.
13.1.
Eiseres voert aan dat het projectgebied in en in de directe nabijheid van het Natura 2000-gebied ligt en dat voor dit gebied instandhoudingsdoelstellingen gelden voor onder meer de kwartelkoning, de aalscholver, de dodaars, de fuut, de grauwe gans, de kievit, de krakeend, de meerkoet, de roerdomp, de scholekster, de wilde eend, de rivierprik, de meervleermuis en de bever. Zij is van mening dat de onderzoeken die het college ten grondslag heeft gelegd aan de omgevingsvergunning ontoereikend zijn.
Eiseres voert aan dat uit de door haar overgelegde notitie “Second opinion [bedrijf 1]” van ecologisch bureau [bedrijf 3] B.V. van 17 mei 2021 (de notitie van [bedrijf 3]) blijkt dat het gebied potentieel leefgebied is voor onder meer de kwartelkoning. Ook wijst zij erop dat tijdens een telling door haar leden op 15 maart 2022 in het projectgebied exemplaren van de volgende vogelsoorten zijn waargenomen: aalscholver, dodaars, fuut, grauwe gans, kievit, krakeend, meerkoet, roerdomp, scholekster en wilde eend. Verder wijst zij erop dat in het projectgebied door haar leden een rivierprik en meervleermuizen zijn waargenomen. Eiseres is van mening dat bij de aanvraag van de omgevingsvergunning ten onrechte geen vogeltellingen zijn overgelegd. Dit had volgens eiseres wel gemoeten omdat het gebied valt onder de Vogelrichtlijn.
Verder voert eiseres aan dat het project significante gevolgen kan hebben voor de meervleermuis. Zij stelt dat meervleermuizen die aan het eind van de avond of begin van de nacht foerageren boven de oever en het water van de Ijssel worden afgeschrikt door het licht en lawaai van het strandpaviljoen dat zijn deuren en verlichte terrassen open mag houden tot 24:00 uur. Zij stelt dat de afname van voedsel in de broedtijd leidt tot een kleiner aantal nakomelingen. Ook in dit kader wijst zij op het rapport van [bedrijf 3]. Volgens dit rapport zijn meervleermuizen erg gevoelig voor verstoring door licht en kan elke extra verlichting in principe een negatief effect hebben op deze vleermuizen en ertoe leiden dat ze het gebied vermijden. Wanneer zich in Kampen verblijfplaatsen van de meervleermuis bevinden, kan het verstoren van een vliegroute volgens het rapport effecten hebben op het functioneren van de verblijfplaats. Verder wijst eiseres erop dat in Kampen regelmatig foeragerende meervleermuizen worden waargenomen.
Voorts wijst eiseres erop dat het project blijkens de notitie van [bedrijf 3] mogelijk verstorend kan werken op de trekroute van de bever wat mogelijk een negatief effect kan hebben op de instandhoudingsdoelstellingen.
13.2.
Daarnaast voert eiseres aan dat de rivierprik, de rivierrombout, de meervleermuis, de bever en de otter worden beschermd op grond van artikel 3.5 van de Wnb. Volgens eiseres is geen dan wel onvoldoende onderzoek gedaan naar de verstoring van deze diersoorten ten gevolge van het project. Eiseres voert aan dat uit de notitie van [bedrijf 3] blijkt dat op het stadsstrand uitsluipende larven van de beschermde rivierrombout voorkomen. Deze kunnen worden doodgetrapt door de bezoekers van het stadsstrand. Eiseres wijst erop dat het strand en een deel van het open water fysiek worden beïnvloed door het project, aangezien in de periode van april tot november tussen de twee kribben bij het stadsstrand een hek drijft dat zwemmers tussen die kribben en buiten de vaargeul moet houden. De verleende omgevingsvergunning maakt volgens eiseres nieuwe en intensievere activiteiten mogelijk tussen dat hek en het hek aan de voet van de dijk. Volgens eiseres had onderzoek gedaan moeten worden naar de gevolgen daarvan voor de rivierrombout en de rivierprik. Verder wijst eiseres erop dat in Kampen verschillende beverburchten zijn en dat de otter via de IJssel naar Zwolle trekt en dat er dus trekroutes langs het stadsstrand lopen.
14. De rechtbank is van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat voor het project geen vergunning op grond van de Wnb is vereist, omdat op voorhand kan worden uitgesloten dat het project significante gevolgen zal hebben voor de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied. Zij zal dit hierna toelichten.
14.1.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.
14.2.
Op grond van artikel 2.2aa van het Bor zijn als categorieën van activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo aangewezen:
a. het realiseren van een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, voor zover dat project bestaat uit een activiteit waarop het verbod, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdelen a tot en met h of in artikel 2.2 van de Wabo van toepassing is en voor zover voor dat project geen vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is aangevraagd of verleend;
b. het verrichten van een handeling als bedoeld in artikel 3.5 van de Wnb, voor zover die handeling bestaat uit een activiteit waarop het verbod, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdelen a tot en met h van de Wabo van toepassing is en voor zover voor die handeling geen ontheffing is aangevraagd of verleend.
14.3.
Op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
14.4.
Het projectgebied ligt gedeeltelijk in het Natura 2000-gebied. Dit deel van het projectgebied is alleen aangewezen als Vogelrichtlijngebied en dus niet als Habitatrichtlijngebied. Dit betekent dat voor het gebied waar het in deze zaak om gaat alleen instandhoudingsdoelstellingen gelden voor vogelsoorten, waaronder de door eiseres genoemde soorten. Voor andere delen van het Natura 2000-gebied gelden ook instandhoudingsdoelstellingen voor andere door eiseres genoemde diersoorten, te weten de rivierprik, de meervleermuis en de bever.
14.5.
Het college heeft zijn standpunt dat kan worden uitgesloten dat het project zal leiden tot een significante verstoring van de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied vooral gebaseerd op de ecologische quickscan, het ecologisch rapport van Natuurbank Overijssel van 12 april 2021 [6] (het ecologisch rapport) en de aanvullende rapportage. De rechtbank merkt deze documenten aan als adviezen van deskundigen.
14.6.
Een bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het orgaan de adviseur een reactie op wat de partij over het advies heeft aangevoerd. [7]
14.7.
De rechtbank is van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat kan worden uitgesloten dat het project zal leiden tot significante gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen van de door eiseres genoemde vogelsoorten. De rechtbank stelt hierbij voorop dat het college de door eiseres genoemde waarnemingen van deze vogelsoorten in en nabij het projectgebied niet betwist. De omstandigheid dat het project mogelijk een negatieve invloed heeft op de aanwezigheid van deze vogelsoorten in het projectgebied, leidt niet zonder meer tot de conclusie dat sprake is van significante gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen van deze soorten. In de ecologische quickscan, het ecologisch rapport en de aanvullende rapportage is aangegeven dat het projectgebied in de oude situatie geen broedbiotoop was van kwalificerende broedvogelsoorten. Er zijn geen brede rietkragen, moerasgebieden, hooilanden of andere voor kwalificerende broedvogelsoorten geschikte broedbiotopen aanwezig. Daarbij komt dat het gebied in de oude situatie al intensief werd gebruikt als recreatiegebied in de zomerperiode en daarbuiten ook als plaats om honden uit te laten en als hangplek voor de plaatselijke jeugd. Het gebied is ook geen geschikt broedgebied, omdat het ligt ingeklemd tussen Kampen en IJsselmuiden en daardoor in de huidige situatie al verstoring kent door geluid, licht en optische verstoring. Het projectgebied werd door kwalificerende vogelsoorten uitsluitend gebruikt als foerageergebied. Deze functie van het gebied zal door het project verminderen, maar er is geen sprake van een essentieel foerageergebied, nu de vermindering van dit foerageergebied niet zal leiden tot aantasting van de functionaliteit van eventuele vaste voortplantings- en/of rustplaatsen van de betrokken vogelsoorten. Ook hierbij is van belang dat het strand ook in de oude situatie al intensief werd gebruikt. Naar het oordeel van de rechtbank geven de notitie van [bedrijf 3] en wat eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding om te twijfelen aan de rapporten van Natuurbank Overijssel en [bedrijf 2] en bestond er voor het college geen aanleiding om vogeltellingen te laten doen.
14.8.
In het ecologisch rapport heeft Natuurbank Overijssel aangegeven dat het projectgebied en het gebied daaromheen zijn aangegeven als zoekgebied voor leefgebied van de kwartelkoning. In de aanvullende notitie heeft [bedrijf 2] opgemerkt dat de uitbreidingsdoelstelling voor de kwartelkoning niet hoeft te worden gerealiseerd via een voorgenomen project. Volgens [bedrijf 2] zijn het projectgebied en de directe omgeving door het intensieve recreatieve gebruik dat al plaatsvond vóór het realiseren van het project ongeschikt als leefgebied voor de kwartelkoning. Alleen al hierom zullen de zoekgebieden voor uitbreiding van het leefgebied van de kwartelkoning in het plangebied en de directe omgeving niet functioneren als leefgebied voor de kwartelkoning. [bedrijf 2] is van mening dat elders in het Natura 2000-gebied voldoende uitbreidingsmogelijkheden zijn in gebieden met een lage recreatiedruk. Daarom staat het project er niet aan in de weg dat de uitbreidingsopgave voor kwartelkoning in het Natura 2000-gebied gehaald kan worden. De notitie van [bedrijf 3] geeft geen aanleiding om hieraan te twijfelen. Daarom mocht het college uitgaan van de adviezen van Natuurbank Overijssel en [bedrijf 2].
14.9.
Verder is de rechtbank van oordeel dat het college zich ook op het standpunt heeft kunnen stellen dat op voorhand kan worden uitgesloten dat het project significante gevolgen zal hebben voor de rivierprik, de bever en de meervleermuis. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat voor het projectgebied zelf geen instandhoudingsdoelstellingen gelden voor deze diersoorten. Hieruit volgt dat het project niet leidt tot een aantasting van de omvang of kwaliteit van leefgebieden van deze soorten binnen die delen van het gebied die voor deze soorten zijn aangewezen. In de aanvullende notitie heeft [bedrijf 2] opgemerkt dat het project ook niet leidt tot een zodanige verstoring van een dispersieroute van de bever, de meervleermuis of de rivierprik dat dit een negatieve invloed kan hebben op het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen van deze soorten. Doordat de IJssel ter hoogte van de projectlocatie ruim 200 meter breed is, is er voldoende ruimte voor de rivierprik, de bever en de meervleermuis om het strandpaviljoen ongestoord te passeren. Daarbij is mede van belang dat [bedrijf 2] heeft opgemerkt dat de rivierprik überhaupt niet gevoelig is voor menselijke aanwezigheid op de oeverzone van de rivier. Naar het oordeel van de rechtbank geven de notitie van [bedrijf 3] en wat eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding om te twijfelen aan het standpunt van [bedrijf 2] en mocht het college daarvan uitgaan.
14.10.
Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt.
15. De rechtbank is het ook met het college eens dat voor het project geen ontheffing op grond van de Wnb nodig was, omdat het project niet zal leiden tot verstoring van beschermde diersoorten, noch tot het beschadigen of vernielen van voortplantingsplaatsen of rustplaatsen. Zij zal dit hierna uitleggen.
15.1.
Op grond van artikel 3.5, tweede lid, van de Wnb is het verboden in het wild levende dieren van soorten, genoemd in bijlage IV, onderdeel a, bij de Habitatrichtlijn, bijlage II bij het Verdrag van Bern of bijlage I bij het Verdrag van Bonn, met uitzondering van de soorten, bedoeld in artikel 1 van de Vogelrichtlijn, opzettelijk te verstoren. Op grond van het vierde lid is het verboden de voortplantingsplaatsen of rustplaatsen van dieren als bedoeld in het eerste lid te beschadigen of te vernielen. Op grond van artikel 3.8, eerste lid, van de Wnb kan ontheffing worden verleend van deze verboden.
15.2.
Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat niet ieder initiatief dat tot gevolg heeft dat een beschermde diersoort zich moet aanpassen aan de veranderde omgeving een opzettelijke verontrusting is in de zin van artikel 3.5, tweede of vierde lid, van de Wnb. Foerageergebieden en vliegroutes worden in beginsel niet beschermd via het soortenbeschermingsregime van de Wnb. Hierop gelden twee uitzonderingen. De eerste uitzondering betreft gevallen waarbij een foerageergebied of vliegroute samenvalt met een vaste voortplantings- of rustplaats. De tweede uitzondering betreft gevallen waarbij essentiële foerageergebieden of vliegroutes die niet samenvallen met een vaste voortplantings- of rustplaats zodanig worden aangetast dat daardoor de functionaliteit van de vaste voortplantings- of rustplaatsen van de betrokken diersoort wordt aangetast. Onder een essentieel foerageergebied wordt daarbij verstaan: een foerageergebied dat van wezenlijk belang is voor het functioneren van de voortplantings- of rustplaats wanneer er geen alternatieve foerageergebieden zijn om eventuele aantasting daarvan op te vangen. Onder een essentiële vliegroute wordt verstaan: een vliegroute die van wezenlijk belang is als er geen goede alternatieve vliegroute is om vanuit de voortplantingsplaats of rustplaats een essentieel foerageergebied te bereiken of omvliegen vanuit de voortplantingsplaats of rustplaats naar een essentieel foerageergebied via een alternatieve route te veel energie kost. [8]
15.3
Tussen partijen is niet in geschil dat het projectgebied geen vaste voortplantings- of rustplaats is van de door eiseres genoemde soorten.
15.4.
In de ecologische quickscan staat dat de rivierrombout mogelijk voorkomt in het open water en het zandstrand in het plangebied, maar dat het open water en het zandstrand niet fysiek worden beïnvloed door de aanleg en exploitatie van het strandpaviljoen en dat deze soortgroepen niet gevoelig zijn voor optische verstoring, licht of geluid. De rechtbank ziet in de notitie van [bedrijf 3] en wat eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding om aan deze informatie te twijfelen. Daarbij neemt zij in aanmerking dat het strand en het open water in de oude situatie ook al intensief werden gebruikt door recreanten. Verder is zij van oordeel dat het college zich, onder verwijzing naar de aanvullende notitie van [bedrijf 2], op het standpunt heeft kunnen stellen dat de kans dat een larf van een rivierrombout door bezoekers wordt vertrapt zeer gering is.
15.5.
Over de bever en de otter staat in de ecologische quickscan dat het projectgebied geen potentieel leefgebied vormt voor deze soorten. In de aanvullende notitie heeft [bedrijf 2] opgemerkt dat de IJssel breed genoeg is om de bever ongestoord te kunnen laten passeren op zijn dispersieroute. Volgens het college geldt datzelfde voor de otter. Daarom is er volgens het college geen sprake van aantasting van een essentiële trekroute en dus ook niet van een verstoring in de zin van de Wnb. Verder wijst het college erop dat in het kennisdocument van BIJ12 wordt opgemerkt dat bevers snel kunnen wennen aan menselijke activiteiten, ook in de buurt van bebouwing en zelfs in woonwijken. Ook dat duidt er volgens het college op dat geen sprake is van verstoring. De rechtbank ziet in de notitie van [bedrijf 3] en wat eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding om hieraan te twijfelen. Daarom mocht het college daarvan uitgaan.
15.6.
In de ecologische quickscan staat verder dat er tijdens het veldbezoek geen vleermuizen zijn waargenomen en dat er geen aanwijzingen zijn gevonden dat vleermuizen een rust- of voortplantingsplaats in het plangebied bezetten. Potentiële verblijfplaatsen, zoals gebouwen, bouwwerken of bomen ontbreken in het plangebied. Gelet op de inrichting, het gevoerde beheer en de kleine oppervlakte, wordt het plangebied niet als essentieel foerageergebied voor vleermuizen beschouwd. Door het bebouwen van het plangebied en toepassen van verlichting neemt de betekenis van het landgedeelte als foerageergebied voor vleermuizen af. Iedere toename van kunstlicht op het open water vormt een vermindering van de kwaliteit van de IJssel als foerageergebied voor meer- en watervleermuizen. Gelet op de ligging van bebouwing aan weerszijden van het plangebied, direct naast de IJssel, is de toename van kunstlicht vermoedelijk dusdanig gering dat geen sprake is van een meetbaar negatief effect. Met andere woorden, de openbare verlichting, auto’s en gebouwen stralen reeds dusdanig veel licht uit dat de toegevoegde verlichting van het strandpaviljoen niet leidt tot een meetbare toename van verlichting. Het plangebied vormt geen verbindende schakel in een lijnvormig landschapselement en maakt daarom geen onderdeel uit van een vliegroute van vleermuizen. Mogelijk vormt de IJssel een vliegroute, maar die wordt niet negatief beïnvloed door uitvoering van de voorgenomen activiteiten (aangenomen dat er geen directe verlichting wordt geplaatst op de oever en het open water). Het uitvoeren van de voorgenomen activiteiten heeft geen negatief effect op (essentiële) vliegroutes van vleermuizen. In de aanvullende notitie heeft [bedrijf 2] daaraan toegevoegd dat de IJssel zo groot is dat er voldoende ruimte over is voor de meervleermuis. De rechtbank ziet in de notitie van [bedrijf 3] en wat eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding om aan de adviezen van Natuurbank Overijssel en [bedrijf 2] te twijfelen. Daarom mocht het college daarvan uitgaan.
15.7.
Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt.
16. De rechtbank constateert dat eiseres op de zitting voor het eerst heeft aangevoerd dat het project leidt tot het vernielen van een aantal in het projectgebied voorkomende beschermde plantensoorten. De rechtbank is van oordeel dat dit in strijd is met een goede procesorde, omdat de andere partijen hierdoor onvoldoende gelegenheid hebben gehad om op deze beroepsgrond te reageren. Daarom zal de rechtbank deze beroepsgrond buiten beschouwing laten.
Conclusie en gevolgen
17. Het beroep tegen het bestreden besluit I is niet-ontvankelijk. Dit betekent dat de rechtbank dit beroep niet inhoudelijk beoordeelt. Het rechtstreeks beroep tegen het bestreden besluit II is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt en dat de omgevingsvergunning voor het strandpaviljoen voor de zomerseizoenen 2023 en 2024 in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I niet-ontvankelijk;
- verklaart het rechtstreeks beroep tegen het bestreden besluit II ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H.M. Hesseling, voorzitter, en mr. V.P.K. van Rosmalen en mr. B.A.J. Haagen, leden, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
artikel 6:19
1 Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. […].
artikel 7:1a
1. In het bezwaarschrift kan de indiener het bestuursorgaan verzoeken in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter, zulks in afwijking van artikel 7:1. […]
3 Het bestuursorgaan kan instemmen met het verzoek indien de zaak daarvoor geschikt is. […]
5 Indien het bestuursorgaan instemt met het verzoek zendt het het bezwaarschrift, onder vermelding van de datum van ontvangst, onverwijld door aan de bevoegde rechter. […].
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […], […].
artikel 2.11
1 Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, waaromtrent regels zijn gesteld in een bestemmingsplan […], wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien het werk of de werkzaamheid daarmee in strijd is of in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening. […].
artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat; […].
Besluit omgevingsrecht (Bor)
artikel 4
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking: […]
11. ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.
Artikel 5
[…]
6. Artikel 4, onderdelen 9 en 11, is niet van toepassing op een activiteit als bedoeld in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage.
Bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (Besluit m.e.r.)
Onderdeel D Activiteiten, plannen en besluiten, ten aanzien waarvan de procedure als bedoeld in de artikelen 7.16 tot en met 7.20 van de wet van toepassing is
[…]
D 11.2: Kolom 1 (Activiteiten): De aanleg, wijziging of uitbreiding van een stedelijk ontwikkelingsproject met inbegrip van de bouw van winkelcentra of parkeerterreinen.
[…].
Omgevingsverordening Overijssel 2017 (de Omgevingsverordening)
artikel 1.2.1
1. Waar in deze verordening instructies worden gegeven ten aanzien van de inhoud van en de toelichting op bestemmingsplannen, moeten deze instructies ook geacht worden gericht te zijn op: […]
e. omgevingsvergunningen waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) van het geldende bestemmingsplan of de geldende beheersverordening wordt afgeweken, voor zover het betreft artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor); […].
artikel 2.7.1 Begripsbepalingen
In deze verordening wordt verstaan onder: […]
wezenlijke kenmerken en waarden: actuele en potentiële waarden, gebaseerd op de natuurdoelen voor het gebied, zoals omschreven in de bijlage 1b Wezenlijke kenmerken en waarden van het NNN; […].
artikel 2.7.3 Beschermingsregime
1. Het beschermingsregime voor gebieden die op de kaart als bedoeld in artikel 2.7.2 Werkingsgebied zijn aangeduid als gebiedscategorie ‘Bestaand' wordt vastgelegd in een bestemmingsplan of in beheersverordening. Voor de overige gebieden binnen het NNN geldt dat het beschermingsregime uitsluitend vastgelegd kan worden in een bestemmingsplan. […].
4 Bestemmingsplannen die betrekking hebben op gebieden die op de kaart als bedoeld in artikel 2.7.2 zijn aangeduid als NNN wijzen geen bestemmingen aan of stellen geen regels die activiteiten mogelijk maken die leiden tot een significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden, of tot een significante vermindering van de oppervlakte van die gebieden, of van de samenhang tussen die gebieden.
5 De verplichtingen die voortvloeien uit lid 2 tot en met 4 houden in ieder geval in: behoud van areaal, kwaliteit en samenhang van de betrokken gebieden. […].
Bestemmingsplan Buitengebied 2014 (het bestemmingsplan)
artikel 15 Natuur
15.1
Bestemmingsomschrijving
De voor 'Natuur' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. het behoud, de bescherming en/of het herstel van de aanwezige natuurlijke en landschappelijke waarden, zoals deze met name tot uitdrukking komen in de openheid dan wel de relatieve openheid, het (micro)reliëf, het beplantingspatroon, de wateroppervlakten (met name in de vorm van kolken), de flora en de fauna,
met de daarbij behorende bouwwerken en voorzieningen.
15.2
Bouwregels
15.2.1
Gebouwen
Op deze gronden mogen geen gebouwen worden gebouwd.
15.2.2
Bouwwerken, geen gebouw zijnde
Binnen deze bestemming mogen bouwwerken, geen gebouw zijnde ten dienste van deze bestemming worden gebouwd met inachtneming van de volgende regels:
a. de bouwhoogte mag niet meer dan 2 m bedragen.
15.3
Omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden
15.3.1
Verbod
Het is verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren:
a. het afgraven, ophogen of egaliseren van gronden of het scheuren van grasland;
b. het aanbrengen van oppervlakteverhardingen; […]
f. het aanleggen van voorzieningen ten behoeve van het recreatief medegebruik;
g. het aanbrengen van oeverbeschoeiingen, kaden, aanleg- en ligplaatsen of vlonders; […].
15.3.3
Afwegingskader
De in 15.3.1 genoemde omgevingsvergunning wordt slechts verleend:
a. indien voor het werk of de werkzaamheid een vergunning ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 of de Flora- en Faunawet is vereist en deze is verleend indien zulks vereist is;
b. indien door het uitvoeren van het ander werk dan wel door de daarvan direct of indirect te verwachten gevolgen geen blijvend onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de natuurlijke en landschappelijke waarden of hieraan door het stellen van voorwaarden niet of onvoldoende kan worden tegemoetgekomen.
artikel 35 Waarde - Natuur
35.1
Bestemmingsomschrijving
De voor 'Waarde - Natuur' aangewezen gronden zijn, behalve voor de andere daar voorkomende bestemming(en), mede bestemd voor:
a. de bescherming van de aangewezen Natura 2000-gebieden 'Uiterwaarden IJssel', 'Ketelmeer & Vossemeer' en 'Zwarte Meer' door het voorkomen van een significant negatieve aantasting van de natuurlijke waarden van deze gebieden;
b. de instandhouding of het herstel van de habitattypen en soorten, waarvoor instandhoudingsdoelen zijn geformuleerd in het (ontwerp)besluit en/of het aanwijzingsbesluit voor de Natura 2000-gebieden 'Uiterwaarden IJssel', 'Ketelmeer & Vossemeer' en 'Zwarte Meer';
c. het behoud, herstel of de duurzame ontwikkeling van de actuele natuurwaarden van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS).
35.3.1
Verbod
Het is verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren: […]
c. het aanbrengen van oppervlakteverhardingen; […]
g. het aanleggen van voorzieningen ten behoeve van het recreatief medegebruik;
h. het aanbrengen van oeverbeschoeiingen, kaden, aanleg- en ligplaatsen of vlonders; […].
35.3.3
Afwegingskader
De in 35.3.1 genoemde omgevingsvergunning wordt slechts verleend:
a. indien voor het werk of de werkzaamheid een vergunning ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 of de Flora- en Faunawet is vereist en deze is verleend indien zulks vereist is;
b. indien door het uitvoeren van het ander werk dan wel door de daarvan direct of indirect te verwachten gevolgen geen blijvend onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de natuurwaarden of hieraan door het stellen van voorwaarden niet of onvoldoende kan worden tegemoetgekomen.