ECLI:NL:RBOVE:2024:4395

Uitspraak

RECHTBANK OVERIJSSEL

Zittingsplaats Zwolle

Bestuursrecht

zaaknummers: ZWO 22/888 en ZWO 22/889

uitspraak van de meervoudige kamer in de zaken tussen

Autogroep Twente B.V., uit Harbrinkhoek,
en Autogroep Twente Hengelo, uit Hengelo, eisers 1a,

Autolease Twente B.V., uit Hengelo, eiseres 1b,

[eiser 1], uit [woonplaats 1] , eiser 1c,

[eiseres 1] B.V., uit [vestigingsplaats 1] , eiseres 1d,

[eiser 2], uit [woonplaats 2] , eiser 1e,

[eiseres 2] B.V., uit [vestigingsplaats 2] , eiseres 1f,

[eiser 3], uit [woonplaats 3] , eiser 1g, en
[eiser 4], rechtsopvolger van eiser 1g,

[eiser 5], uit [woonplaats 4] , eiser 1h,

De Gouden Appel Holding B.V., uit Enschede, eiseres 1i,

GPR Vastgoed IV B.V., uit Hengelo, eiseres 1j,

eisers in ZWO 22/888 (hierna gezamenlijk te noemen: eisers 1),

gemachtigde: ing. M.H. Middelkamp,

DCB brandstoffen V B.V. en DCB energy B.V., uit Spijkenisse,

eisers in ZWO 22/889 (hierna te noemen: eisers 2)

gemachtigde: mr. dr. ing. P. de Haan,

het college van burgemeester en wethouders van Hengelo, verweerder.

Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Shell Verkoopmaatschappij Nederland B.V.,

uit Rotterdam (hierna te noemen: Shell).

Inleiding

1.1

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers 1 en eisers 2 (hierna gezamenlijk te noemen: eisers) tegen de verlening van een omgevingsvergunning voor het realiseren van een LNG-afgiftepunt aan de [adres 1] . Bij besluit van 1 april 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder deze omgevingsvergunning aan Shell verleend.

1.2

Verweerder heeft met een verweerschrift op de beroepen gereageerd.

1.3

De rechtbank heeft de beroepen op 25 april 2024 op zitting behandeld. Namens eisers 1 heeft hun gemachtigde ing. M.H. Middelkamp aan de zitting deelgenomen, vergezeld door ing. [naam 1] , werkzaam voor SGDM. Namens eisers 2 is hun gemachtigde mr. dr. ing. P. de Haan verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] . Namens Shell hebben [naam 5] ,

[naam 6] en [naam 7] aan de zitting deelgenomen.

Beoordeling door de rechtbank

Aanleiding

2.1

Op 26 januari 2021 heeft Shell bij verweerder een omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren van een LNG-afgiftepunt bij tankstation [locatie] , op het perceel aan de [adres 1] (hierna: de locatie). De locatie ligt op het bedrijventerrein [locatie] . In de aanvraag en daarbij behorende stukken is aangegeven dat op de locatie een type C-inrichting aanwezig is, waarvoor een vergunning is verleend die betrekking heeft op de opslag en aflevering van LPG. Op het bestaande tankstation zijn drie (gecompartimenteerde) ondergrondse tanks aanwezig ten behoeve van het tanken van motorvoertuigen voor het wegverkeer en de inrichting heeft een vergunning voor het afleveren van benzine, diesel, V-Power, GTL, Adblue en LPG.

Shell wil de LPG-tank en -leidingen verwijderen, de aflevering van LPG stoppen en naast de overige genoemde brandstoffen ook LNG gaan verkopen, als duurzamer alternatief voor diesel, voor goederenvervoer (vrachtwagens). Daartoe dient de aanvraag van 26 januari 2021, die betrekking heeft op zowel het afleveren van LNG als de opslag van LNG in bovengrondse tanks. Om voor deze activiteit ruimte te maken wordt op de locatie ook het aanhangerverhuurbedrijf, inclusief de carwash, gesloopt. De aanvraag ziet op het plaatsen en in gebruik nemen van een LIN-tank, een tank met LNG en afleverzuilen. Verder is in de bijlage bij de aanvraag aangegeven dat de doorzet van LNG naar verwachting 3.500 ton per jaar zal zijn.

2.2

Op 22 september 2021 heeft verweerder het ontwerp van het bestreden besluit voor zes weken ter inzage gelegd. Hiertegen hebben eisers 2 een zienswijze ingediend.

2.3

Daarna heeft verweerder het bestreden besluit genomen.

Het bestreden besluit

3.1

In het bestreden besluit heeft verweerder aan Shell een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten ‘bouwen van een bouwwerk’, ‘gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan’ en ‘veranderen of veranderen van de werking van een inrichting’ (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, c en e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)).

3.2

De omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, is verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 3°, van de Wabo. Aan het besluit tot verlening van de vergunning voor deze activiteit ligt onder meer het op 25 januari 2021 door AECOM Netherlands BV uitgebrachte document ‘Ruimtelijke onderbouwing’ ten grondslag (hierna: de ruimtelijke onderbouwing).

3.3

Verder ligt onder meer aan het bestreden besluit ten grondslag de kwantitatieve risicoanalyse ‘LNG-tankstation [locatie] [adres 1] ’ (hierna: de QRA), die op 10 september 2020 is uitgebracht door Adviesgroep AVIV BV.

De beroepen van eisers 1 en eisers 2

4.1

Eisers hebben meerdere beroepsgronden aangevoerd, die gedeeltelijk met elkaar overeenkomen. De beroepsgronden die zowel eisers 1 als eisers 2 hebben ingediend hebben betrekking op de volgende onderdelen van het bestreden besluit: externe veiligheid, geluid, het vergunnen van activiteiten die in strijd zijn met het bestemmingsplan, het wel of niet vereist zijn van een verklaring van geen bedenkingen (vvgb), verkeer en parkeren en het indienen van gegevens over de uitvoering van de bouwwerkzaamheden. Ook hebben eisers gesteld dat niet de beste beschikbare technieken (BBT) zijn toegepast.

4.2

Eisers 1 hebben daarnaast gemotiveerd betoogd dat onvoldoende rekening is gehouden met hun belangen. Bij aanvullende beroepschriften van 11 en 13 april 2024 hebben zij, samengevat weergegeven, onder meer nog aangevoerd dat in de omgevingsvergunning niet of onvoldoende is geborgd dat de adviezen van de Brandweer Twente (hierna: de brandweer) worden nageleefd, dat ten onrechte geen milieueffectrapportage aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd, dat de LNG-tank met een bouwhoogte van

19 meter de beeldkwaliteit te erg aantast en dat in het bestreden besluit ten onrechte niet is aangehaakt bij de Wet natuurbescherming. Verder hebben eisers 1, met name ter onderbouwing van hun beroepsgrond dat op het gebied van externe veiligheid geen sprake is van een aanvaardbaar beschermingsniveau, het rapport ‘Onderzoek omgevingsvergunning LNG station [locatie] ’ ingediend. Dit rapport is opgesteld door ing. [naam 1] en heeft als dagtekening 3 april 2024.

4.3

Eisers 2 hebben, naast de gezamenlijke beroepsgronden, aangevoerd dat ten onrechte niet is onderzocht of er behoefte is aan een (nieuw) LNG-afgiftepunt en dat in de voorschriften van de omgevingsvergunning niet is geborgd dat de jaarlijkse doorzet van de LNG-installatie maximaal 3.500 ton LNG per jaar bedraagt.

Ontvankelijkheid en relativiteitsvereiste

5.1

In artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) staat dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bepaalt dat onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

Eisers 1

5.2

Uit de stukken en wat ter zitting is besproken, is de rechtbank gebleken dat Autogroep Twente Hengelo een handelsnaam is van Autogroep Twente B.V. en dat het bezoekadres van Autogroep Twente Hengelo is gelegen direct naast de locatie. Naar het oordeel van de rechtbank volgt hieruit dat eisers 1a bij het bestreden besluit belanghebbenden zijn als bedoeld in de Awb. Het bezoekadres van eiseres 1b ligt eveneens in de directe nabijheid van de locatie, zodat zij ook belanghebbende is bij het bestreden besluit.

Eiser 1c, eiser 1e en eiser 1h wonen in de nabijheid van de locatie en zijn naar het oordeel van de rechtbank ook belanghebbenden bij het bestreden besluit.

Eiseres 1d en eiseres 1f zijn gevestigd in de nabijheid van de locatie en zijn ook aan te merken als belanghebbenden bij het bestreden besluit.

Eiseres 1i is gevestigd op grote afstand van de locatie. Ter zitting is namens haar echter gesteld dat zij eigenaar is van een gebouw dat aan de overkant van de weg, in de directe nabijheid van de locatie ligt. Verweerder heeft dat niet bestreden. Gelet hierop merkt de rechtbank eiseres 1i ook aan als belanghebbende bij het bestreden besluit.

Eiseres 1j is gevestigd op geruime afstand (circa 500 tot 800 meter) van de locatie. Ter zitting is namens eiseres 1j aangevoerd dat haar belang bij het bestreden besluit erin is gelegen dat haar personeel en leveranciers dagelijks door de risicocontour van 50 meter rond de LNG-installatie moeten reizen om bij het pand van eiseres 1j te komen. Dit is naar het oordeel van de rechtbank echter onvoldoende om aan te nemen dat eiseres 1j voldoende rechtstreeks belang bij het bestreden besluit heeft om in dit geval als belanghebbende in de zin van de Awb te worden aangemerkt. Voor zover het beroep is ingesteld door eiseres 1j, zal de rechtbank dat daarom niet-ontvankelijk verklaren. Daarbij betrekt de rechtbank het feit dat eiseres 1j geen zienswijze heeft ingediend tegen het ontwerpbesluit en niet is gebleken dat haar dit redelijkerwijs niet kan worden verweten.^[1]

Verder hebben eisers 1 ter zitting verklaard dat eiser 1g is overleden. Daarbij hebben zij aangegeven dat [eiser 4] , de echtgenote van eiser 1g, de zaak namens hem wil voortzetten. Zij is eigenaar van het gebouw aan de [adres 2] , aldus eisers 1. Verweerder heeft dit niet bestreden.

De rechtbank overweegt dat het belang van [eiser 3] bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep met zijn overlijden is vervallen.^[2]Op basis van wat eisers 1 ter zitting naar voren hebben gebracht zal de rechtbank [eiser 4] aanmerken als zijn rechtsopvolger in deze zaak. Gelet op de korte afstand tussen het gebouw aan de [adres 2] en de locatie, is zij belanghebbende bij het bestreden besluit.

Eisers 2

5.3

DCB brandstoffen V B.V. is de enig aandeelhouder van DCB Energy B.V. en de exploitante van DCB Energy Borne, gevestigd aan de [adres 3] . Op die locatie verkoopt DCB Energy Borne onder meer LNG en andere duurzame motorbrandstoffen. Het tankstation aan de [adres 3] ligt op ongeveer 3 km van de locatie. Gelet op de omstandigheid dat LNG een relatief nieuwe brandstof is, volgt hieruit naar het oordeel van de rechtbank dat eisers 2 werkzaam zijn in hetzelfde marktsegment en binnen hetzelfde verzorgingsgebied als Shell, zodat zij belanghebbende zijn bij het bestreden besluit en hun beroep ontvankelijk is.

5.4

Artikel 8:69a van de Awb schrijft voor dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

5.5

Ter zitting is besproken in hoeverre dit relativiteitsvereiste uit artikel 8:69a van de Awb in dit geval aan eisers 2 moet worden tegengeworpen. Eisers 2 hebben zich op het standpunt gesteld dat het relativiteitsvereiste hen in ieder geval niet kan worden tegengeworpen voor zover hun beroep is gericht tegen het meewerken aan het gebruik van gronden en bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan, de vraag of een vvgb is vereist en de vraag of er behoefte is aan een nieuw LNG-afgiftepunt op zo’n korte afstand van DCB Energy Borne. Verweerder heeft ter zitting verklaard dit niet te bestrijden. De rechtbank is van oordeel dat op deze drie onderdelen het relativiteitsvereiste uit artikel 8:69a van de Awb inderdaad niet in de weg staat aan een eventuele gegrondverklaring van het beroep van eisers 2 en vernietiging van het bestreden besluit. De overige beroepsgronden van eisers 2 kunnen, gelet op het bepaalde in artikel 8:69a van de Awb, naar het oordeel van de rechtbank niet leiden tot een vernietiging van het bestreden besluit.^[3]Ter zitting hebben eisers 2 op dit punt nog naar voren gebracht dat het bestreden besluit tot oneerlijke concurrentie leidt, omdat zij aan eisen moeten voldoen waaraan Shell volgens de bestreden vergunning niet hoeft te voldoen. Dit hebben eisers 2 echter niet aannemelijk gemaakt, zodat deze stelling al om deze reden niet tot een ander oordeel leidt.

Kennisgeving van het ontwerpbesluit

6.1

Eisers 1 hebben ter zitting aangevoerd dat omwonenden en omliggende bedrijven onvoldoende zijn geïnformeerd over de terinzagelegging van het ontwerp van het bestreden besluit, omdat het huis-aan-huisblad niet wordt bezorgd op het industrieterrein [locatie] . Hierdoor is volgens eisers 1 het betrokken publiek niet geïnformeerd zoals had gemoeten. Zij zijn van mening dat het bestreden besluit daardoor in strijd met het Verdrag van Aarhus^[4]en afdeling 3.4 van de Awb tot stand is gekomen en moet worden vernietigd. Dat omwonenden en omliggende bedrijven beter hadden moeten worden geïnformeerd blijkt volgens eisers 1 ook uit de adviezen van de brandweer en het op basis daarvan opgenomen voorschrift 4.6 van de bestreden omgevingsvergunning. In dat voorschrift staat dat Shell de bedrijven binnen een straal van 200 meter vanaf het tankstation moet informeren over de risico’s en het handelingsperspectief bij incidenten met LNG.

6.2

Artikel 3:12, eerste lid, van de Awb bepaalt op welke wijze een bestuursorgaan kennis geeft van een ontwerpbesluit. Verweerder heeft ter zitting onweersproken verklaard dat het ontwerpbesluit en de terinzagelegging daarvan zijn gepubliceerd en aangekondigd in het huis-aan-huisblad, op de gemeentelijke website en op ‘officiëlebekendmakingen.nl’. Gelet hierop, hebben eisers 1 niet aannemelijk gemaakt dat de kennisgeving van het ontwerpbesluit in dit geval in strijd met dat artikel 3:12, eerste lid, van de Awb of met het Verdrag van Aarhus heeft plaatsgevonden. De rechtbank ziet dan ook geen reden om te oordelen dat de bekendmaking van het ontwerpbesluit en de terinzagelegging daarvan onvoldoende of onrechtmatig is geweest. Verder overweegt de rechtbank dat eisers 1 in deze procedure alleen voor hun eigen belangen kunnen opkomen. Voor zover zij met deze beroepsgrond opkomen voor de belangen van andere omwonenden of omliggende bedrijven, staat het relativiteitsvereiste uit artikel 8:69a van de Awb in zoverre in de weg aan vernietiging van het bestreden besluit als gevolg van deze beroepsgrond.

Inhoudelijke beoordeling van de beroepen

7.1

De rechtbank zal de verschillende beroepsgronden afzonderlijk bespreken en beoordelen, voor zover de rechtbank, gelet op het navolgende, aan die beroepsgronden toekomt.

7.2

Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wabo. De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 26 januari 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan

8.1.1

In de ruimtelijke onderbouwing is vastgesteld dat de locatie volgens het bestemmingsplan ‘Bedrijventerrein [locatie] ’ (het bestemmingsplan) de bestemming ‘Bedrijventerrein - Industrie’ (artikel 7 van de planregels) heeft. Volgens artikel 7.2.7 van de planregels mag de hoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, maximaal 5 m bedragen. De aangevraagde LNG-tank met ontluchtingspijp heeft een hoogte van 19 m. Ook onderdeel van het aangevraagde bouwplan is een LIN-tank met ontluchtingspijp, met een hoogte van 7,5 m. In de ruimtelijke onderbouwing is geconcludeerd dat voor deze strijdigheden met het bestemmingsplan een omgevingsvergunning kan worden verleend, omdat, kort gezegd, binnen de bestemming ‘Bedrijventerrein - Industrie’ gebouwen met een hoogte tot 20 m zijn toegestaan. Deze conclusie heeft verweerder in het bestreden besluit overgenomen.

8.1.2

Verder is in de ruimtelijke onderbouwing overwogen dat een LNG-tankstation niet is opgenomen in de bij de planregels behorende Staat van bedrijfsactiviteiten - Bedrijventerrein - Industrie (bijlage 5 bij het bestemmingsplan; hierna: de Staat van bedrijfsactiviteiten). Volgens de ruimtelijke onderbouwing zijn echter op basis van de QRA en in overleg met het bevoegd gezag de veiligheidscontouren van LPG en LNG gelijkwaardig bevonden. Daarom behoudt het aangevraagde LNG-tankstation dezelfde milieuclassificering als het bestaande LPG-tankstation. Die classificering is volgens de ruimtelijke onderbouwing milieucategorie 3.1 als bedoeld in de Staat van bedrijfsactiviteiten. Omdat op de locatie bedrijven tot en met milieucategorie 3.2 zijn toegestaan, is in de ruimtelijke onderbouwing geconcludeerd dat de aangevraagde verandering van LPG naar LNG binnen het bestemmingsplan past. Daarbij is tevens betrokken dat LNG niet wordt genoemd in de artikelen 2 tot en met 4 van het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi) en dat de LNG-installatie op grond van de Circulaire externe veiligheid LNG-tankstations (de Circulaire) niet wordt geclassificeerd als een Bevi-inrichting. Daarom is de LNG-installatie ook niet in strijd met artikel 28.1, aanhef en onder a, van de planregels (Algemene gebruiksregels), aldus de ruimtelijke onderbouwing.

8.1.3

In het ontwerpbesluit dat op 22 september 2021 ter inzage is gelegd heeft verweerder het standpunt uit de ruimtelijke onderbouwing, dat de LNG-installatie niet in strijd is met gebruiksregels van het bestemmingsplan, overgenomen. Naar aanleiding van de door eisers 2 ingediende zienswijze heeft verweerder dit standpunt in het bestreden besluit gewijzigd. In het bestreden besluit heeft verweerder geconcludeerd dat een LNG-afgiftepunt als zodanig niet is opgenomen in de Staat van bedrijfsactiviteiten en daarom op de locatie niet is toegestaan. De omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo die met het bestreden besluit is verleend ziet daarom niet alleen op de met het bestemmingsplan strijdige hoogte van de LNG-tank en LIN-tank, maar ook op het gebruik van de locatie voor een LNG-afgiftepunt.

8.1.4

In het verweerschrift heeft verweerder aangevoerd dat het bestreden besluit op dit punt onjuist is. Omdat de locatie volgens het bestemmingsplan de nadere aanduiding ‘verkooppunt motorbrandstoffen met lpg’ heeft, is daar op grond van artikel 7.1, aanhef en onder b, van de planregels een brandstofverkooppunt toegestaan. De verkoop van LNG op de locatie moet worden gezien als brandstofverkooppunt, zodat het aangevraagde gebruik niet in strijd is met de bestemming, aldus verweerder in het verweerschrift.

8.2

Eisers bestrijden dat het opslaan en verkopen van LNG qua milieucategorie vergelijkbaar is met het opslaan en verkopen van LPG. Gelet op de maximale doorzet per jaar, moet volgens eisers voor de LNG-installatie milieucategorie 4.1 worden aangehouden. Ook is de vergunde activiteit volgens hen in strijd met artikel 28.1, aanhef en onder a, van de planregels, omdat volgens de Circulaire ten aanzien van het plaatsgebonden risico en het groepsrisico van LNG-tankstations moet worden aangesloten bij het Bevi. Omdat hiermee in het bestreden besluit onvoldoende rekening is gehouden, is volgens eisers geen sprake van een goede ruimtelijke ordening.

8.3

De rechtbank overweegt als volgt.

8.3.1

Voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:682).

8.3.2

Artikel 7.1, aanhef en onder a tot en met c van de planregels bepaalt dat de voor “Bedrijventerrein – Industrie” aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. bedrijven, zoals deze zijn genoemd in de Staat van bedrijfsactiviteiten onder de

categorieën 1, 2, 3.1, 3.2, 4.1 en 4.2 én voor zover deze qua categorie overeenkomen

met de ter plaatse van de aanduiding “bedrijf tot en met categorie” aangeduide

milieucategorieën;

b. brandstofverkooppunt, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding “verkooppunt

motorbrandstoffen met lpg”;

c. een LPG-vulpunt uitsluitend ter plaatse van de aanduiding “vulpunt lpg”;

(…)

Niet in geschil is dat als gevolg van de functieaanduidingen van de locatie alsmede de daarvoor verleende vergunning ter plaatse bedrijven tot en met categorie 3.2 als bedoeld in de Staat van bedrijfsactiviteiten en een LPG-tankstation zijn toegestaan.

8.3.3

Artikel 31 van de planregels (Algemene wijzigingsregels) bevat een bevoegdheid voor verweerder om, indien aan de in dat artikel gestelde voorwaarden wordt voldaan, de bestemming van een perceel op onderdelen te wijzigen teneinde bij een brandstofverkooppunt een LPG-vulpunt toe te staan. De voorwaarde onder onderdeel d van artikel 31.1 bepaalt dat het LPG-vulpunt wordt gesitueerd ter plaatse van de aanduiding “verkooppunt motorbrandstoffen met lpg” en/of binnen de gronden met de bestemming “bedrijf-brandstofverkooppunt”.

8.3.4

Uit de artikelen 7.1 en 31.1 van de planregels blijkt dat in het bestemmingsplan onderscheid wordt gemaakt tussen reguliere brandstoffen (zoals benzine en diesel) enerzijds en LPG anderzijds. Dat blijkt ook uit de Staat van bedrijfsactiviteiten, waarin benzineservicestations zonder LPG in een lagere milieucategorie zijn ingedeeld dan benzineservicestations met LPG. Verder maakt het bestemmingsplan onderscheid tussen brandstofverkooppunten en LPG-vulpunten. In het bestemmingsplan worden reguliere brandstoffen (zoals benzine en diesel) dus anders behandeld dan LPG. De rechtbank acht de regels in onderlinge samenhang duidelijk en oordeelt hierom dat een installatie voor de verkoop van LPG niet rechtstreeks valt onder ‘brandstofverkooppunt’ als bedoeld in artikel 7.1, onder b, van de planregels. Datzelfde geldt dan ook voor een LNG-installatie.

8.3.5

Dit betekent vervolgens dat op basis van artikel 7.1, aanhef en onder a, van de planregels moet worden beoordeeld of de aangevraagde LNG-installatie qua gebruik binnen het bestemmingsplan past. Tussen partijen is echter niet in geschil dat een LNG-tankstation niet is opgenomen in de Staat van bedrijfsactiviteiten. De rechtbank ziet geen aanleiding om daarover anders te oordelen. Hieruit volgt dat een LNG-tankstation niet op basis van artikel 7.1, aanhef en onder a, van de planregels is toegestaan. Op grond hiervan is de rechtbank van oordeel dat voor het gebruik van de locatie voor een LNG-tankstation wel degelijk een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo is vereist. Met het bestreden besluit heeft verweerder deze activiteit verleend. De rechtbank ziet in de stellingname van verweerder in het verweerschrift geen aanleiding om te oordelen dat de omgevingsvergunning voor deze activiteit ten overvloede zou zijn afgegeven.

Vvgb

9.1

Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat in dit geval niet is vereist dat de gemeenteraad eerst een vvgb afgeeft voordat de omgevingsvergunning kan worden verleend. Volgens verweerder valt het bouwplan namelijk onder categorie 4 van de lijst ‘Categorieën gevallen waarvoor een “verklaring van geen bedenkingen” van de gemeenteraad tegen de verlening van de omgevingsvergunning
nietis vereist’ (hierna: de lijst). Die categorie (bedrijfsdoeleinden op een bedrijventerrein) bepaalt dat geen vvgb is vereist voor: ‘
(bouw)projecten/activiteiten (waaronder wijziging van het gebruik) voor bedrijfsdoeleinden met bijbehorende voorzieningen als wegen en groen, niet zijnde detailhandelsbedrijven op een bestaand en als zodanig bestemd bedrijventerrein mits geen overschrijding plaatsvindt van de in het bestemmingsplan toegelaten milieucategorieën.’

9.2

In de Staat van bedrijfsactiviteiten staat dat een benzineservicestation met een doorzet van minder dan 1.000 m³ LPG per jaar in milieucategorie 3.1 valt. Een benzineservicestation met een doorzet van meer dan 1.000 m³ LPG per jaar valt volgens de Staat van bedrijfsactiviteiten in milieucategorie 4.1. In het bestreden besluit is aan Shell een omgevingsvergunning verleend voor een doorzet van 3.500 ton LNG per jaar (voorschrift 3.4 van de vergunning). Op blz. 9 van de QRA staat dat, uitgaande van een bepaalde dichtheid, dit gelijk is aan 8.644 m³ LNG per jaar.

9.3

Zoals onder rechtsoverweging 8.1.2 is uiteengezet, is in de ruimtelijke onderbouwing ervan uitgegaan dat de nieuwe LNG-situatie milieuclassificering 3.1 heeft. Op basis van de hiervoor vastgestelde doorzet van meer dan 1.000 m³ per jaar van de LNG-installatie en gelet op wat in de Staat van bedrijfsactiviteiten staat over de milieuclassificering van benzineservicestations met LPG, is de rechtbank van oordeel dat milieucategorie 3.1 te laag is voor het LNG-tankstation waarvoor in het bestreden besluit omgevingsvergunning is verleend. De rechtbank ziet in de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam van 11 februari 2022^[5]en de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 10 november 2023^[6]steun voor dit oordeel. In die uitspraken werd ook geoordeeld dat milieucategorie 4.1 het best passend is voor een LNG-tankstation met een doorzet van meer dan 1.000 m³ LNG per jaar.

9.4

Nu naar het oordeel van de rechtbank een benzineservicestation met een doorzet van meer dan 1.000 m³ LNG per jaar moet worden gekwalificeerd als een bedrijf uit milieucategorie 4.1 als bedoeld in de Staat van bedrijfsactiviteiten, betekent dit dat in het bestreden besluit toestemming is verleend voor een bedrijfsactiviteit die de milieucategorieën die volgens het bestemmingsplan op de locatie zijn toegestaan overschrijdt. Dit betekent dat het bouwproject/de activiteit waarvoor omgevingsvergunning is verleend niet onder categorie 4 van de lijst valt. Verder is niet gesteld en gebleken dat het bouwproject/de activiteit onder één van de andere categorieën van de lijst valt. Dit betekent dat verweerder voorafgaand aan het verlenen van de omgevingsvergunning op grond van artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht een vvgb aan de gemeenteraad had moeten vragen. Als gevolg van het ontbreken van een vvgb van de gemeenteraad was verweerder niet bevoegd om het bestreden besluit te nemen.

Dit betekent dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven.

Externe veiligheid

10.1

In de QRA is de risicoberekening voor de LPG-situatie afgezet tegen de risicoberekening voor de LNG-situatie. Bij de berekening van het risico van het LPG-tankstation is uitgegaan van een doorzet van maximaal 1.000 m³ LPG per jaar. Bij de berekening van het risico van het LNG-tankstation is uitgegaan van een doorzet van 3.500 ton per jaar (dat in de QRA is gelijkgesteld aan 8.644 m³ LNG per jaar). In de QRA is geconcludeerd dat het plaatsen van de LNG-installatie leidt tot een toename van het extern veiligheidsrisico. De contour voor de grenswaarde van het plaatsgebonden risico van

1,0 10⁻⁶ (1 op 1.000.000) per jaar ligt grotendeels buiten het terrein van de inrichting, maar niet over objecten van derden. Verder ligt de contour voor de grenswaarde van het plaatsgebonden risico deels buiten het gebied van 50 meter rond het vulpunt. Deze afstand van 50 m is de minimumafstand die moet worden aangehouden vanaf het vulpunt tot kwetsbare objecten. Daarnaast is in de QRA geconcludeerd dat het groepsrisico zowel in de LPG-situatie als in de LNG-situatie groter is dan de oriëntatiewaarde en toeneemt door het plaatsen van de LNG-installatie en het verwijderen van de LPG-installatie. Volgens de QRA dient het groepsrisico bij de verdere besluitvorming conform het Bevi door verweerder te worden verantwoord.

10.2.1

Op basis van de QRA heeft verweerder zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het plaatsgebonden risico geen belemmering vormt voor vergunningverlening. Daarnaast is verweerder in het bestreden besluit ingegaan op de verantwoording van het groepsrisico, waarbij tevens de adviezen van de brandweer zijn betrokken. Verweerder heeft geconcludeerd dat het groepsrisico aanvaardbaar is, mede gelet op de veiligheidsvoorzieningen die zijn en moeten worden getroffen en de voorschriften die in de vergunning zijn opgenomen.

10.2.2

In het verweerschrift heeft verweerder naar voren gebracht dat alle bestaande gebouwen die als beperkt kwetsbare objecten moeten worden aangemerkt, buiten de plaatsgebonden risicocontour van 1,0 10⁻⁶ per jaar liggen. Bij nader inzien zijn op grond van het bestemmingsplan binnen die contour echter nog wel uitbreidingsmogelijkheden voor die gebouwen toegestaan, die ten onrechte niet in het bestreden besluit zijn meegenomen. Het bestreden besluit is op dit onderdeel onvoldoende gemotiveerd. Het verweerschrift bevat op dit onderdeel een aanvullende motivering, op basis waarvan volgens verweerder kan worden geconcludeerd dat geen sprake is van een onaanvaardbaar veiligheidsrisico. Daarbij heeft verweerder de rechtbank gevraagd om een bestuurlijke lus toe te passen. Ter zitting is besproken dat hiermee (mede) is bedoeld te vragen om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.

10.3

De rechtbank ziet geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Hiervoor heeft de rechtbank geoordeeld dat verweerder niet bevoegd was om het bestreden besluit te nemen, omdat niet eerst een vvgb aan de gemeenteraad is gevraagd. Dit betekent dat verweerder een nieuw besluit moet nemen op de aanvraag van Shell, rekening houdend met deze uitspraak. In dat nieuwe besluit dient verweerder tevens het geconstateerde gebrek op het onderdeel externe veiligheid te herstellen. Ook dient verweerder in dat nieuwe besluit het rapport van Weber van 3 april 2024 te betrekken.

Overige beroepsgronden

11. Gelet op het voorgaande behoeven de overige beroepsgronden van eisers geen bespreking meer.

Conclusie en gevolgen

12.1

Het beroep, voor zover dat is ingesteld door eiseres 1j, is niet-ontvankelijk. Het beroep, voor zover dat is ingesteld door de overige eisers 1, is gegrond. Het beroep van eisers 2 is ook gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. Dit betekent dat verweerder opnieuw op de aanvraag van Shell moet beslissen, met inachtneming van deze uitspraak.

12.2

Omdat de beroepen gegrond zijn, moet verweerder het betaalde griffierecht aan eisers vergoeden. Ook krijgen eisers (met uitzondering van eiseres 1j) een vergoeding van hun proceskosten. Zowel voor eisers 1 als voor eisers 2 stelt de rechtbank de hoogte van deze vergoeding op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) vast op

€ 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroep en 1 punt voor het verschijnen ter zitting: waarde per punt: € 875,-; wegingsfactor 1). Daarbij overweegt de rechtbank dat niet is gebleken dat eisers 1 voor het rapport van Weber kosten hebben gemaakt, die op grond van het Bpb voor vergoeding in aanmerking komen.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep, voor zover dat is ingesteld door eiseres 1j, niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep, voor zover dat is ingesteld door de overige eisers 1, en het beroep van eisers 2 gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
gelast verweerder zowel aan eisers 1 als aan eisers 2 het griffierecht van € 365,- te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers 1 tot een bedrag van € 1.750,-;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers 2 tot een bedrag van € 1.750,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Ketelaars-Mast, voorzitter, en mr. M. van Veelen en mr. B.A.J. Haagen, leden, in aanwezigheid van mr. P.J.H. Bijleveld, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op

griffier

de voorzitter is verhinderd deze

uitspraak te ondertekenen

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.