Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 21/110
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Stichting De Faunabescherming, uit Amstelveen, eiseres
(gemachtigde: mr. B.N. Kloostra),
en
het college van Gedeputeerde Staten van Overijssel, verweerder
(gemachtigden: H.G. Bos, H.L. Gerrevink en A.G. van der Wal).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Stichting Faunabeheereenheid Overijssel
Stichting Faunabeheereenheid Overijssel
uit Deventer (de FBE).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de vergunning die verweerder op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) heeft verleend aan de FBE voor het verjagen van kolganzen, grauwe ganzen en brandganzen met ondersteunend afschot in en rond een aantal Overijsselse Natura 2000-gebieden. Deze natuurvergunning ziet op het doden van ganzen in de periode van 1 maart tot 1 oktober
(de zomerperiode). Met het besluit van 27 november 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres en anderen tegen het besluit van 25 mei 2020 tot het verlenen van deze natuurvergunning ongegrond verklaard.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een (aanvullend)verweerschrift.
De rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) als deskundige geraadpleegd. De StAB heeft op 17 november 2022 een eindverslag uitgebracht. Verweerder heeft schriftelijk gereageerd op dit eindverslag.
Op 29 november 2022 heeft de rechtbank uitspraak gedaan in de beroepsprocedures van eiseres en Vogelbescherming Nederland (de Vogelbescherming) met de zaaknummers ZWO 20/1640 en ZWO 20/1639. Deze procedures waren gericht tegen de natuurvergunning die verweerder aan de FBE heeft verleend voor het verjagen van kolganzen, grauwe ganzen en brandganzen in en rond een aantal Overijsselse Natura 2000-gebieden in de periode van 1 oktober tot 1 maart (de winterperiode). Ook in deze procedures heeft de rechtbank de StAB als deskundige geraadpleegd. De rechtbank heeft het eindverslag van de StAB van 7 februari 2022 over de winterperiode ook toegevoegd aan het dossier in deze zaak over
de zomerperiode. Zij heeft partijen gelegenheid gegeven om in het kader van deze zaak te reageren op dit eindverslag. Verweerder en eiseres hebben dit gedaan.
De rechtbank heeft op 29 november 2022 uitspraak gedaan in het beroep van eiseres met zaaknummer ZWO 20/1639 en het beroep van de Vogelbescherming met zaaknummer ZWO 20/1640 tegen de natuurvergunning voor het verjagen van ganzen met ondersteunend afschot in de winterperiode (de wintervergunning). [1]
De rechtbank heeft het beroep van eiseres tegen de natuurvergunning voor het verjagen van ganzen met ondersteunend afschot in de zomerperiode (de zomervergunning) op 24 januari 2023 op een zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [persoon 1] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres, de gemachtigden van verweerder en [persoon 2] namens de FBE. De rechtbank heeft het beroep behandeld samen met het beroep van Wildbeheereenheid
De Noordwesthoek met zaaknummer ZWO 21/39, het beroep van drie maatschappen
met zaaknummer ZWO 21/63 en het beroep van de Vogelbescherming met zaaknummer ZWO 21/81. Ook die beroepen richten zich tegen het bestreden besluit. In die beroepen doet de rechtbank apart uitspraak.
Beoordeling door de rechtbank
Samenvatting
2. De rechtbank beoordeelt of de natuurvergunning voor het doden van kolganzen, grauwe ganzen en brandganzen in en rond Overijsselse Natura 2000-gebieden in de zomerperiode (de vergunde activiteit) in stand kan blijven. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
De rechtbank concludeert dat de zomervergunning niet in stand kan blijven. De redenen daarvoor zijn dat de vergunde activiteit in de vergunning onvoldoende is beschreven, dat niet kan worden uitgesloten dat de vergunde activiteit zal leiden tot significante gevolgen voor de in de vergunning genoemde Natura 2000-gebieden en dat in de passende beoordeling onvoldoende is gekeken naar de mogelijke cumulatieve effecten van andere projecten. De rechtbank baseert deze conclusie voor een belangrijk deel op de eindverslagen van de StAB over de zomer- en de winterperiode.
Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Voor zover de gronden van eiseres overeenkomen met de gronden die zij heeft aangevoerd in de beroepsprocedure tegen de wintervergunning zal de rechtbank verwijzen naar haar uitspraak van 29 november 2022 in die procedure.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Waar gaat deze zaak over?
3. Het is verboden zonder natuurvergunning een project te realiseren dat niet
direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied,
maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Gedeputeerde Staten mogen alleen een natuurvergunning verlenen als de aanvrager van de vergunning voor het project een passende beoordeling heeft gemaakt van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied en daaruit de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. In de passende beoordeling moet rekening worden gehouden met de instandhoudingsdoelstellingen voor het Natura 2000-gebied. Dit is geregeld in artikel 2.7, tweede en derde lid, en artikel 2.8, eerste en derde lid, van de Wnb.
Een natuurvergunning gaat over de bescherming van één of meer Natura 2000-gebieden (gebiedsbescherming) en niet over de bescherming van beschermde diersoorten (soortenbescherming). Dat betekent niet dat de bescherming van diersoorten geen rol kan spelen bij het verlenen van een natuurvergunning. Veel Natura 2000-gebieden zijn namelijk niet alleen aangewezen ter bescherming van bepaalde daarin voorkomende landschapstypen maar ook ter bescherming van bepaalde daarin voorkomende diersoorten.
Verweerder heeft de FBE met een besluit van 27 augustus 2019 een ontheffing verleend voor het doden van grauwe ganzen, kolganzen en brandganzen met behulp van het geweer ter voorkoming van belangrijke schade aan agrarische gewassen op agrarische percelen in de periode van 1 oktober tot 1 april (de ontheffing van 27 augustus 2019). Deze ontheffing gaat over de bescherming van de drie genoemde ganzensoorten (soortenbescherming). Op grond van deze ontheffing heeft de FBE toestemming om onder bepaalde voorwaarden deze ganzensoorten af te schieten in de provincie Overijssel. Voor deze zaak is vooral van belang dat op grond van de ontheffing in de periode van 1 maart tot 1 april ganzen mogen worden verjaagd en gedood met gebruikmaking van het geweer van één uur voor zonsopkomst
tot 12:00 uur ’s middags en dat daarbij geen lokmiddelen mogen worden gebruikt. Deze ontheffing geldt tot 1 september 2024. Deze ontheffing is onherroepelijk en staat daarmee
in rechte vast.
Verweerder heeft de FBE met een besluit van 31 maart 2020 een ontheffing verleend voor het doden van grauwe ganzen, kolganzen en brandganzen met behulp van het geweer ter voorkoming van belangrijke schade aan agrarische gewassen op agrarische percelen in de periode van 1 april tot 1 oktober (de ontheffing van 31 maart 2020). Ook deze ontheffing gaat over soortenbescherming. Op grond van deze ontheffing mogen in de periode van 1 april tot 1 oktober grauwe ganzen en kolganzen worden verjaagd en gedood met gebruikmaking van het geweer en met gebruikmaking van lokmiddelen van één uur voor zonsopkomst tot één uur na zonsondergang. Daarnaast mogen op grond van deze ontheffing in de periode van 1 april tot 1 augustus brandganzen worden verjaagd en gedood met gebruikmaking van het geweer en met gebruikmaking van lokmiddelen van één uur voor zonsopkomst tot één uur na zonsondergang. Deze ontheffing geldt tot 1 september 2024. Deze ontheffing is onherroepelijk en staat daarmee in rechte vast.
Het schieten op ganzen in en nabij Natura 2000-gebieden kan leiden tot het verstoren van andere diersoorten, ter bescherming waarvan die gebieden zijn aangewezen. Daarom heeft de FBE op 25 februari 2020 bij verweerder een natuurvergunning aangevraagd voor – kort gezegd – het verjagen van ganzen met ondersteunend afschot in de zomerperiode.
Met het besluit van 25 mei 2020 heeft verweerder aan de FBE een natuurvergunning verleend voor het doden van grauwe ganzen, kolganzen en brandganzen met behulp van het geweer, in het kader van schadebeheer en -bestrijding, in de zomerperiode op agrarische percelen in en rond de Natura 2000-gebieden De Wieden, Engbertsdijksvenen, Ketelmeer
& Vossemeer, Rijntakken (deelgebied Uiterwaarden IJssel), Uiterwaarden Zwarte Water en Vecht, Zwarte Meer, Weerribben, Sallandse Heuvelrug en Veluwerandmeren (de Natura 2000-gebieden). Deze vergunning is verleend tot 1 oktober 2024. Aan de vergunning ligt een passende beoordeling ten grondslag die is opgesteld door het bureau Sweco op 18 februari 2020 (de passende beoordeling van Sweco). Sweco heeft in deze passende beoordeling verwezen naar de passende beoordeling die Tauw op 26 september 2019 heeft opgesteld in het kader van de aanvraag van de wintervergunning (de passende beoordeling van Tauw). Verweerder heeft de passende beoordeling van Tauw ook betrokken bij zijn beoordeling van de aanvraag voor de zomervergunning.
Aan de natuurvergunning zijn voor acht van de negen Natura 2000-gebieden voorschriften verbonden. De voorschriften en de daarin opgenomen beperkingen verschillen per Natura 2000-gebied.
Voor zeven van de negen Natura 2000-gebieden zijn zones aangewezen, waarbinnen met beperkingen mag worden geschoten op ganzen. De StAB heeft deze zones aangeduid als “mitigatiezones”. De rechtbank zal deze term hierna ook gebruiken.
Deze mitigatiezones bestaan uit de gebieden die liggen binnen een straal van 300 meter rondom de leefgebieden van bepaalde, kwalificerende broedvogelsoorten in de Natura 2000-gebieden. Kwalificerende vogelsoorten zijn de vogelsoorten ter bescherming waarvan de Natura 2000-gebieden zijn aangewezen. In dit geval gaat het om de broedvogelsoorten aalscholver, roerdomp, woudaap, purperreiger, bruine kiekendief, porseleinhoen, kwartelkoning, watersnip en paapje. Als leefgebied van de aalscholver zijn aangemerkt de broedkolonies van aalscholvers in het Natura 2000-gebied Rijntakken. Bij het vaststellen van de leefgebieden van de andere vogelsoorten is uitgegaan van de beheertypen die het leefgebied van deze soorten vormen. De afstand van 300 meter is gebaseerd op de verstoringsafstand van een geweerschot met een kogel. Deze verstoringsafstand is gebaseerd op meerdere ecologische onderzoeken en op een praktijkonderzoek van Sweco, waarvan
de resultaten zijn neergelegd in een rapport van 5 maart 2019 (het schietgeluidenrapport). [2]
In de leefgebieden mag niet op ganzen geschoten worden, omdat in die gebieden geen agrarisch grasland ligt. In de mitigatiezones rondom deze gebieden mag in de broedperiode van de desbetreffende soorten alleen op ganzen worden geschoten met een maximale verjaagfrequentie van driemaal per week en tweemaal per dag, met gebruik van een .22-kogel (in plaats van hagel) en zonder gebruik van lokmiddelen.
Daarnaast zijn voor zes van de negen Natura 2000-gebieden zones aangewezen, waarbinnen in bepaalde periodes een verbod geldt op het doden van ganzen als binnen een bepaalde afstand van de afschotlocatie een bepaalde vogelsoort, een broedkolonie van zwarte sternen of een beverburcht aanwezig is. De StAB heeft deze zones aangeduid als “bufferzones”.
De rechtbank zal deze term hierna ook gebruiken.
De hiervoor bedoelde afstanden zijn gebaseerd op de verstoringsafstanden van de desbetreffende diersoorten. De bufferzones zijn vastgesteld rondom beverburchten
,broedkolonies van de zwarte stern en locaties waar in een periode van vijf jaar voorafgaand aan het besluit van 25 mei 2020 kleine zwanen
,wilde zwanen, kolganzen, grauwe ganzen en kraanvogels zijn waargenomen. Ook is voor kraanvogels een bufferzone vastgesteld in een zone van vier kilometer buiten de begrenzing van Natura 2000-gebied Engbertsdijksvenen
.
,broedkolonies van de zwarte stern en locaties waar in een periode van vijf jaar voorafgaand aan het besluit van 25 mei 2020 kleine zwanen
,wilde zwanen, kolganzen, grauwe ganzen en kraanvogels zijn waargenomen. Ook is voor kraanvogels een bufferzone vastgesteld in een zone van vier kilometer buiten de begrenzing van Natura 2000-gebied Engbertsdijksvenen
.
Met het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft de zomervergunning in stand gelaten.
De rechtbank zal de vergunde activiteit hierna ook aanduiden als ‘het doden van ganzen’ of als ‘het project’.
Welke activiteiten maken deel uit van het project?
4.1
Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder het project waarvoor de natuurvergunning is verleend te beperkt heeft opgevat. Volgens eiseres had verweerder
niet alleen moeten kijken naar het verjagen van ganzen met ondersteunend afschot in de zomerperiode, maar ook naar het afschot van ganzen in winterperiode, naar het agrarisch gebruik in en rond de Natura 2000-gebieden (agrarisch gebruik) en naar andere preventieve maatregelen die worden ingezet tegen de aanwezigheid van ganzen, ook wel aangeduid als het weren en verjagen van ganzen (andere preventieve maatregelen). Eiseres is van mening dat al deze activiteiten onlosmakelijk met elkaar samenhangen en daarom samen één doorlopend project vormen. [3]
4.2
Verweerder is van mening dat het afschot in de winterperiode, het agrarisch gebruik en de andere preventieve maatregelen niet onlosmakelijk samenhangen met het verjagen van ganzen met ondersteunend afschot in de zomerperiode. Daarom maken deze activiteiten volgens verweerder geen deel uit van het project. [4]
4.3
De rechtbank is het met verweerder eens dat het afschot van ganzen in de winterperiode, het agrarisch gebruik en de andere preventieve maatregelen geen onderdeel zijn van het project waarvoor de natuurvergunning is aangevraagd en verleend. Daarom heeft verweerder deze activiteiten terecht niet betrokken bij de beoordeling van de aanvraag en zijn deze activiteiten terecht niet meegenomen in de passende beoordeling. Eiseres heeft deze beroepsgrond ook al aangevoerd in het beroep tegen de wintervergunning en zij heeft in het beroep tegen de zomervergunning geen nieuwe argumenten aangevoerd. Daarom verwijst de rechtbank in dit kader naar de overwegingen 3.3.1 tot en met 3.3.4 van de uitspraak van 29 november 2022 over de wintervergunning [5] . Deze beroepsgrond slaagt niet.
Is de beschrijving van de vergunde activiteit in de zomervergunning accuraat en zijn in de passende beoordeling alle gevolgen van deze activiteit beoordeeld?
5.1
Eiseres stelt zich op het standpunt dat de door verweerder gegeven beschrijving van de vergunde activiteit geen realistisch beeld geeft van de omvang en aard van deze activiteit en dat daardoor de verstoringen worden onderschat. Volgens eiseres kan alleen door uit te gaan van een worst case scenario de zekerheid worden verkregen dat significante gevolgen uitblijven. Verder voert zij aan dat de vergunde activiteit met zich brengt dat het gebied wordt doorkruist met auto’s, dat in het gebied jagers rondlopen, schieten en honden roepen en dat er honden blaffen. Volgens eiseres blijkt uit de passende beoordeling niet dat met zekerheid kan worden uitgesloten dat de verstoring die dit veroorzaakt niet leidt tot significante gevolgen. Volgens eiseres is het effect van de inzet van honden helemaal niet beoordeeld, terwijl dit effect heel groot kan zijn, te meer omdat de honden vrij rondlopen. Ook is niet in kaart gebracht waar auto’s aan- en afrijden voor de jacht.
5.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de beschrijving van de activiteit in de zomervergunning accuraat is, ook voor wat betreft de intensiteit. Volgens verweerder is
er geen andere wijze waarop schadebestrijding door het verjagen van ganzen met ondersteunend afschot plaatsvindt. De intensiteit en de gemiddelde aantallen zijn afgeleid uit het Faunaregistratiesysteem, waarin jagers hun activiteiten, de locaties en de geschoten aantallen noteren. Verweerder merkt op dat, als er al een jachthond wordt meegenomen,
dit niet is voor het verjagen van ganzen, maar enkel om een geschoten gans op te halen. Deze jachthonden worden erop getraind om goed te luisteren (fluitsignaal) en niet te blaffen of te piepen tijdens het uitvoeren van hun taak. Ook worden ze erop getraind rustig te kunnen zitten, wachten en volgen. Er is volgens verweerder geen optische verstoring door honden, omdat de vergunde activiteit plaatsvindt op agrarische percelen en niet in het leefgebied.
Verder voert verweerder aan dat verkeersbewegingen plaatsvinden op de openbare weg. Mogelijke verstoring door aan- en afrijden is volgens verweerder vergelijkbaar met reguliere verkeersbewegingen in het gebied en met reguliere vervoersbewegingen ten behoeve van agrarische activiteiten. Daarom kan worden uitgesloten dat het gebruik van honden en het aan- en afrijden met voertuigen zal leiden tot significante gevolgen.
5.3
De rechtbank is het met eiseres eens dat de vergunde activiteit in de zomervergunning onvoldoende is beschreven. Daardoor is het niet duidelijk of in de passende beoordeling alle gevolgen van deze activiteit zijn betrokken. De rechtbank
zal dit hierna toelichten.
5.3.1
In de zomervergunning is – anders dan in de wintervergunning – geen concrete beschrijving gegeven van de activiteit. Uit het dossier en uit wat partijen op de zitting hebben verklaard, leidt de rechtbank af dat de manier waarop de activiteit wordt verricht
in de zomerperiode niet anders is dan in de winterperiode. Daarom gaat zij uit van de beschrijving die is gegeven in de wintervergunning. Deze beschrijving, die bij alle partijen bekend is en door eiseres in haar beroepsgronden is geciteerd, luidt: “Eén tot vier jagers zoeken een locatie aan de rand van een agrarisch schadeperceel. Zij verstoppen zich in een sloot, een rietkraag of achter een camouflagenet. Als er ganzen binnen schootsafstand van de jagers en het schadeperceel zijn, dit is tussen 20 en 30 meter, wordt op een enkele gans geschoten. De rest van de ganzen vliegt door. De jachthond haalt de geschoten gans op.
In de praktijk zijn de jagers vaak twee uur aanwezig en schieten zij dan enkele of helemaal geen ganzen. Uit de registratie van de afschotgegevens blijkt dat het gemiddelde aantal geschoten ganzen op minder dan 3 stuks per verjaagactie ligt.”
5.3.2
De StAB concludeert in het eindverslag over de zomervergunning dat de passende beoordeling en de door verweerder gegeven onderbouwing van de vergunning onvoldoende rekening hebben gehouden met verstoring door de aanwezigheid van jagers, honden en auto’s. De beoordeling en onderbouwing gaan volgens de StAB niet uit van wat met de vergunning wordt toegelaten. Van het enkel in de ochtend uitvoeren van schietacties is geen sprake en de vergunning stelt geen eisen aan het gebruik van honden. Bovendien laat de vergunning de aanwezigheid van honden direct aansluitend aan leefgebied toe. Verder gaat het benaderen van schietlocaties ook gepaard met het betreden van in de regel onverstoorde locaties, aldus de StAB. [6]
5.3.3
In het eindverslag over de wintervergunning heeft de StAB onder meer geconstateerd dat de wintervergunning geen voorschriften bevat over het aantal personen (en honden) dat het afschot mag uitvoeren (of daarbij aanwezig mag zijn). Daarnaast biedt de passende beoordeling van Tauw volgens de StAB geen inzicht in de locatie waar het afschot zal plaatsvinden en de routes die afgelegd moeten worden om op die locaties te komen. De StAB stelt dat de passende beoordeling van Tauw daarmee geen inzicht biedt
in de mogelijke verstoring die uitgaat van het handelen van de jagers en hun honden voorafgaand aan het afschot, tijdens het innemen van de jachtpositie. Volgens de StAB is
de intensiteit van de verstoring die uitgaat van de activiteiten voorafgaand aan het innemen van de jachtpositie in de vergunning niet gelimiteerd. Hoewel in de overwegingen bij de wintervergunning staat dat één tot vier jagers de activiteit uitvoeren, is het aantal jagers in de voorschriften niet beperkt. [7] De StAB stelt dat van het benaderen van de afschotlocatie
en het zich na afloop verwijderen van die locatie vanwege het rijden met de auto door het Natura 2000-gebied enige verstoring zal uitgaan. Volgens de StAB zal van de aanwezigheid van de jagers en hun honden die te voet het laatste stuk naar de afschotlocatie afleggen en de aanwezigheid na het afschot op en rond de agrarische percelen van de honden en de jagers een grotere verstoring uitgaan. [8]
De rechtbank is met eiseres van oordeel dat deze constateringen van de StAB ook relevant zijn voor de zomervergunning. De rechtbank stelt vast dat de door de StAB genoemde effecten in de passende beoordeling van Sweco voor de zomervergunning evenmin zijn beoordeeld.
5.3.4
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling mag een bestuursrechter in beginsel afgaan op de inhoud van het verslag van een deskundige als bedoeld in artikel 8:47 van
de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dat is anders als dat verslag onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat, dat het niet aan
de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd. [9]
5.3.5
De rechtbank is niet gebleken dat de eindverslagen van de StAB onzorgvuldig tot stand zijn gekomen of andere gebreken bevatten, waardoor ze niet gevolgd zouden kunnen worden.
Verweerder, eiseres en de FBE hebben gereageerd op het conceptverslag over de wintervergunning. Verweerder heeft ook gereageerd op het conceptverslag van de StAB over de zomervergunning. De StAB heeft in bijlagen bij de eindverslagen gereageerd op deze reacties. Verweerder en eiseres hebben een schriftelijke reactie ingediend op het eindverslag over de wintervergunning en verweerder heeft ook een schriftelijke reactie ingediend op het eindverslag over de zomervergunning. Verder zijn verweerder, eiseres
en de FBE op de zitting van 24 januari 2023 ingegaan op een aantal aspecten van het eindverslag over de zomervergunning. De rechtbank ziet in wat partijen hebben aangevoerd geen aanleiding om te twijfelen aan de constateringen en de conclusies van de StAB. Daarom gaat de rechtbank af op de inhoud van de eindverslagen.
5.3.6
De rechtbank concludeert dat de vergunde activiteit in de zomervergunning (en
de daarbij behorende voorschriften) onvoldoende accuraat is beschreven. De beschrijving
en de voorschriften geven onvoldoende inzicht in de locaties waar het afschot zal plaatsvinden en de routes daar naartoe en daar vandaan. Ook zijn de schietacties in de natuurvergunning onvoldoende gelimiteerd in ruimte en het aantal deelnemende jagers en honden. Dit heeft tot gevolg dat de gevolgen van de activiteit in de passende beoordeling niet volledig zijn beoordeeld.
5.3.7
Dit betekent dat deze beroepsgrond slaagt.
Kan worden uitgesloten dat de vergunde activiteit zal leiden tot significante gevolgen?
6.1
Eiseres stelt zich op het standpunt dat niet met zekerheid kan worden uitgesloten dat de vergunde activiteit significante gevolgen zal hebben voor beschermde soorten waarvoor de Natura 2000-gebieden zijn aangewezen. Zij voert daarbij onder meer het volgende aan.
De vergunde activiteit zal per definitie tot verstoring leiden, omdat dit het doel is van verjaging met ondersteunend afschot. Dit geldt temeer omdat de activiteit ook mag plaatsvinden in de periode voor zonsopkomst en de periode na zonsondergang.
Op basis van de passende beoordeling is niet de zekerheid verkregen dat het afschot van ganzen niet tot significante gevolgen zal leiden voor onder andere de porseleinhoen, roerdomp of kraanvogel. Het is niet realistisch om te veronderstellen dat de vergunde activiteit wel effect zal hebben op ganzen en niet op deze en andere vogelsoorten die veel gevoeliger zijn voor verstoring. Ook de aan de vergunning verbonden voorschriften sluiten dergelijke gevolgen niet met de vereiste wetenschappelijke zekerheid uit.
De passende beoordeling van Sweco kan niet worden aangemerkt als passende beoordeling in de zin van de Wnb en de Habitatrichtlijn, omdat deze onvoldoende gebiedsspecifiek is en niet ingaat op de specifieke leefomstandigheden van de in de verschillende Natura 2000-gebieden voorkomende soorten, de ligging en het gebruik van de landbouwgrond ten behoeve van de bescherming waarvan het afschot wordt toegestaan. Verder geldt dat een wetenschappelijke onderbouwing van veel van de stellingen waarop de passende beoordeling van Sweco is gebaseerd, ontbreekt.
Het standpunt dat significante gevolgen kunnen worden voorkomen door het in acht nemen van mitigatie- en bufferzones is niet gefundeerd. De verstoringsafstanden en de mitigatie- en bufferzones zijn niet goed vastgesteld. Bovendien zijn de voorschriften met betrekking tot die zones in het veld niet na te leven en niet te handhaven. In het veld is voor jagers volstrekt onduidelijk waar afschot wel en niet mag plaatsvinden en/of welk geweer daarbij mag worden gebruikt. Ook kan niet worden uitgesloten dat in de perioden (vanaf één uur) vóór zonsopkomst en (tot één uur) na zonsondergang andere vogelsoorten dan ganzen worden gedood of verstoord. Het is dan nog donker, waardoor geen onderscheid kan worden gemaakt tussen verschillende soorten. Ook kunnen daardoor de mitigatie- en bufferzones niet in acht worden genomen.
Het vaststellen van de precieze broedlocaties van soorten waarvoor de Natura 2000-gebieden zijn aangewezen, is feitelijk onmogelijk, ecologisch bezien ongewenst en mogelijk strafbaar. Deze vogelsoorten broeden niet ieder jaar op dezelfde plek. De broedlocaties zijn gebaseerd op gegevens uit het verleden en bieden alleen al daardoor geen, of op zijn minst onvoldoende, zekerheid over de broedgebieden in het jaar dat de activiteit plaatsvindt. Daarnaast geldt dat de broedlocaties niet in een ongestoorde situatie zijn vastgesteld.
Eiseres gaat in dit verband uitgebreid in op de bever, de kwartelkoning, het porseleinhoen, de roerdomp, de grote karekiet, de purperreiger, de kleine zwaan, de wilde zwaan, de kolgans en de kraanvogel
.
.
6.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat kan worden uitgesloten dat de vergunde activiteit zal leiden tot significante gevolgen voor de Natura 2000-gebieden. Verweerder voert in dat kader onder meer het volgende aan.
Aan de zomervergunning is een passende beoordeling ten grondslag gelegd. Deze is gemaakt door een gerenommeerd ecologisch onderzoeksbureau op basis van recente wetenschappelijke literatuur, wetenschappelijk onderzoek en eigen ecologische expertise.
Er is geen aanleiding om aan deze passende beoordeling te twijfelen. Uit de passende beoordeling blijkt dat het afschot van ganzen buiten de verstoringsafstanden geen significant verstorende gevolgen heeft voor beschermde vogels. Binnen die afstanden heeft deze activiteit mogelijk wel significant verstorende gevolgen. Om die mogelijke gevolgen uit te sluiten zijn in de voorschriften mitigerende maatregelen opgenomen.
Uit de passende beoordeling blijkt dat het project voor een deel van de broedvogelsoorten met zekerheid niet leidt tot significante gevolgen. Daarnaast geldt dat, voor zover voor een deel van de broedvogelsoorten wel sprake zou kunnen zijn van significante gevolgen, in de passende beoordeling maatregelen zijn voorgesteld waarmee deze gevolgen worden gemitigeerd. Deze mitigerende maatregelen zijn overgenomen in (de voorschriften die zijn verbonden aan) de zomervergunning. Op basis van de vergunning mogen ganzen niet worden bestreden binnen de leefgebieden van deze soorten. De vergunning gaat niet uit
van broedplaatsen uit het verleden. De grenzen van de leefgebieden zijn gebaseerd op de beheerplantypen binnen de natuurgebieden die geschikt zijn voor de desbetreffende soorten. De verstoringsafstanden gelden vanaf de grenzen van het leefgebied van die soorten. Hierdoor worden niet alleen de bekende broedgebieden beschermd, maar de gehele potentiële leefgebieden. In de mitigatiezones rond deze leefgebieden is het afschot van ganzen in tijd en ruimte flink beperkt ten opzichte van het afschot buiten die zones. De mitigatiezones kunnen in het veld worden nageleefd en gehandhaafd. Daarmee zijn ook voor deze soorten significante gevolgen uitgesloten.
De gegevens over de locatie van de (potentiële) leefgebieden zijn van recente datum (2018). De gegevens over de instandhoudingsdoelstellingen die zijn gebruikt, komen uit de aanwijsdocumenten zoals opgesteld door het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Dit zijn de meest actuele gegevens over de instandhoudingsdoelstellingen. Om een indicatie van de populatietrends te krijgen, zijn de meest recente telgegevens van Sovon gebruikt. De vergunning bevat kaarten waarin de leefgebieden van de aangewezen soorten zijn weergegeven. Deze leefgebieden zijn inzichtelijk gemaakt door het ecologisch bureau op basis van de Natura 2000 Beheertypenkaart, waarnemingsgegevens (NDFF) en ecologische expertise.
Verweerder stemt in met de door Sweco gehanteerde verstoringsafstand van 300 meter voor de relevante broedvogelsoorten, omdat wetenschappelijk onderzoek specifiek gericht op verstoring van broedvogels door het geluid van een geweerschot bij schadebeheer en bestrijding tot op heden ontbreekt. Deze afstand is gebaseerd op meerdere ecologische onderzoeken, wetenschappelijk onderzoek en een praktijkonderzoek van Sweco uit 2019. Door de verjaging te beperken tot maximaal drie dagen per week, waarbij ten minste één dag tussen de opeenvolgende dagen met verjaging wordt aangehouden, wordt de potentiële verstoring verminderd. Naast deze beperking in frequentie, leidt de mitigerende maatregel ook tot beperking van de geluidsverstoring door niet met hagel maar met een kogel te schieten. Daardoor ligt het geluid op een afstand van 100 meter van het geweer tussen 42 en 59 dB(A). Daarmee ligt het nabij het achtergrondgeluid en onder het geluidsniveau van 60 dB(A) waarboven geluidsverstoring van vogels veelal wordt vastgesteld.
Verweerder stemt ook in met de keuze van Sweco om de verstoringsafstanden van niet-broedvogels uit de passende beoordeling van Tauw na te volgen, omdat wetenschappelijk onderzoek specifiek gericht op verstoring van niet-broedvogels door het geluid van een geweerschot bij schadebeheer en bestrijding tot op heden ontbreekt. Deze afstanden zijn gebaseerd op het onderzoek van Krijgsveld naar de verstoringsafstand door recreatietypen. Doordat daarbij is gekozen voor de grootste verstoringsafstand, is uitgegaan van een worstcasescenario dat voldoet aan het voorzorgbeginsel.
De verstoringsafstanden en de bufferzones zijn op een juiste manier vastgesteld. De bufferzones kunnen in het veld worden nageleefd en gehandhaafd. Een soort die toch foerageert buiten een bufferzone kan bij een eventuele verstoring uitwijken naar de bufferzone om daar ongestoord verder te foerageren. Dit maakt dat een soort weliswaar zou kunnen worden verstoord buiten de bufferzone door het afschot van ganzen, maar dat er geen sprake zal zijn van een significante verstoring.
In de perioden (vanaf één uur) vóór zonsopkomst en (tot één uur) na zonsondergang is het niet donker. Er is dan voldoende licht om ganzen te herkennen op soort en om ganzen goed onder schot te krijgen. Een jachtaktehouder kent zijn gebied en hij bereidt zich voor op de schadebestrijdingsactie. Daarbij kan hij gebruikmaken van hulpmiddelen om in de schemer te schieten (o.a. nachtkijker). Daarbij komt dat een schadebestrijder in geval van twijfel niet schiet en dus – zo nodig – wacht tot het voldoende licht is.
6.3
De rechtbank is van oordeel dat niet kan worden uitgesloten dat het project zal leiden tot significante gevolgen voor de Natura 2000-gebieden. Dit oordeel is gebaseerd
op de eindverslagen van de StAB over de zomerperiode en de winterperiode. De rechtbank zal dit hierna toelichten.
6.3.1
De StAB concludeert in het eindverslag over de zomerperiode dat de passende beoordeling van Sweco, de door verweerder gegeven onderbouwing van de zomervergunning en de aan deze vergunning verbonden voorschriften onvoldoende zekerheid bieden dat de vergunde activiteit, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, geen significant negatieve gevolgen zal hebben voor (de instandhoudingsdoelstellingen voor en de natuurlijke kenmerken van) de Natura 2000-gebieden. De STAB baseert deze conclusie op de volgende (samenvatting van de) constateringen die zij in haar onderzoek heeft gedaan. [10]
De passende beoordeling en de door verweerder gegeven onderbouwing van de vergunning gaan ervan uit dat een volgende verjaagactie in dezelfde week op 300 meter afstand van de vorige zou mogen plaatsvinden. De voorschriften laten echter ruimte voor de interpretatie dat op één locatie tweemaal per dag op drie dagen per week afschot kan plaatsvinden.
De ligging van de leefgebieden van (vogel)soorten waarvoor mitigerende voorschriften
zijn opgenomen, is niet deugdelijk onderbouwd. Het rapport waarin de leefgebieden van (vogel)soorten zijn vastgesteld is onvolledig en gebaseerd op verouderde gegevens.
De passende beoordeling en de door verweerder gegeven onderbouwing van de vergunning omvatten onvoldoende onderbouwing dat op een afstand van 300 meter geen sprake meer is van een herkenbaar piekgeluid. De mitigerende voorschriften waarbij het gebruik van een kogelgeweer is voorgeschreven, zijn gebaseerd op onderzoek waaruit niet de conclusie kan worden getrokken dat op afstanden van 200 en 300 meter geen sprake meer is van een herkenbaar piekgeluid. Daarnaast bevatten de passende beoordeling en het schietgeluidenrapport geen bron voor de stelling dat verstoringseffecten vanwege afschot met name boven de waarde van 60 dB(A) worden vastgesteld.
In de passende beoordeling is voor alle soorten een afstand van 100 meter aangehouden
als zijnde de afstand waarbuiten geen verstoring zal optreden. Voor sommige soorten is
de verstoringsafstand evenwel groter dan 100 meter, al kan het vermenigvuldigen van een verstoringsafstand met drie wel als een conservatieve benadering worden beschouwd. Aan de algemene verstoringsafstand van 300 meter komt in deze zaak echter weinig betekenis toe, omdat die niet is gebruikt voor het begrenzen van een bufferzone (als zone waarin afschot niet is toegestaan), maar voor het bepalen van een mitigatiezone. Los van de kanttekeningen die bij de afstand van 300 meter kunnen worden geplaatst, staat de vergunning binnen de mitigatiezone afschot toe. Vanwege het voorgeschreven gebruik van een .22-kogel, heeft dat afschot weliswaar een kleiner geluidexplosieniveau dan wanneer een hagelgeweer zou worden gebruikt, maar het afschot kan op kortere afstanden dan 300 meter van de potentiële broedlocaties van aangewezen soorten plaatsvinden. In het slechtst denkbare geval kan afschot tot op enkele meters van broedlocaties plaatsvinden. Het afschot kan daarmee alsnog tot aanzienlijke geluidniveaus ter plaatse van broedlocaties leiden. Daarom concludeert de StAB dat de beperking van de frequentie van het afschot het maatgevende mitigerende effect is van de voorschriften betreffende de mitigatiezones. [11]
Uit de passende beoordeling en de door verweerder gegeven onderbouwing van de vergunning blijkt niet op welke manier potentiële effecten zijn uitgesloten, noch waarom verstoring in voldoende mate is beperkt als tweemaal per dag op drie dagen per week mag worden geschoten.
De passende beoordeling en de door verweerder gegeven onderbouwing van de vergunning geven aanleiding voor de vrees dat de vergunde activiteit leidt tot een verminderd aantal broedparen dan wel een verminderd broedsucces van de betreffende vogelsoorten, zonder dat is onderbouwd of aannemelijk is gemaakt dat de frequentie van het afschot zodanig is beperkt dat het afschot geen effect op de instandhoudingsdoelstellingen zal hebben.
6.3.2
Naar aanleiding van de gronden die eiseres aanvoert tegen de bufferzones die in
de voorschriften van de natuurvergunning voor de zomerperiode zijn voorgeschreven voor onder meer de kleine zwaan en de kraanvogel, verwijst de StAB in het eindverslag over de zomerperiode naar hetgeen daarover is opgemerkt in het eindverslag over de winterperiode. [12] In het eindverslag over de winterperiode heeft de StAB onder meer geconstateerd dat de verstoringsafstanden die zijn gebruikt voor het vaststellen van de bufferzones niet representatief zijn voor de desbetreffende vogelsoorten en dat de gebruikte
waarnemingen niet geschikt zijn om te bepalen waar deze vogelsoorten voorkomen. Ook heeft de StAB kritische opmerkingen gemaakt over het veronderstelde mitigerende effect van de bufferzones, onder meer omdat niet op voorhand is uitgesloten dat het afschot en
de daarmee gepaard gaande geluidsbelasting vermijding van dat deel van het Natura 2000-gebied met zich brengt, omdat de mitigerende werking van die zones teniet wordt gedaan doordat direct daarbuiten afschot is toegestaan en omdat de stelling dat vogels na 12:00 uur terugkeren in de passende beoordeling niet is onderbouwd. Verder heeft de StAB geconcludeerd dat het vaststellen van de afwezigheid van bepaalde soorten zeer lastig
is vanwege het beperkte zicht vanuit de afschotpositie en de aanwezigheid van
landschapselementen. Dit geldt zowel voor de schadebestrijders als voor de handhavers. Daarnaast geldt volgens de StAB dat het waarnemen en herkennen van de vogelsoorten op 300 tot 700 meter afstand bij het innemen van de afschotpositie in de schemer door de beperkte aanwezigheid van licht vrijwel niet mogelijk is, terwijl een inventarisatie op de dag voor het afschot geen waarborg geeft over de aanwezigheid van soorten op de dag van afschot. De StAB heeft geconcludeerd dat de passende beoordeling van Tauw geen zekerheid geeft dat negatieve gevolgen voor diverse aangewezen soorten van de Natura 2000-gebieden zijn uitgesloten. [13]
6.3.3
Zoals de rechtbank in 5.3.4 heeft overwogen, mag een bestuursrechter in beginsel afgaan op de inhoud van het verslag van een deskundige. Zoals de rechtbank in 5.3.5 heeft overwogen is niet gebleken dat de eindverslagen van de StAB over de zomer- en de winterperiode onzorgvuldig tot stand zijn gekomen of andere gebreken bevatten, waardoor ze niet gevolgd zouden kunnen worden. De rechtbank ziet in wat partijen hebben aangevoerd geen aanleiding om te twijfelen aan de constateringen en de conclusies van de StAB. Daarom gaat de rechtbank (ook in het kader van deze beroepsgrond) af op de inhoud van de eindverslagen over de zomer- en (voor zover relevant in deze zaak) de winterperiode.
6.3.4
Verweerder heeft in de beroepsprocedure tegen de wintervergunning een aantal argumenten aangevoerd tegen het eindverslag van de StAB over de wintervergunning. De rechtbank heeft in de uitspraak van 29 november 2022 over de wintervergunning geoordeeld dat deze argumenten geen aanleiding geven om te twijfelen aan de constateringen en conclusies van de StAB. Voor de motivering van dit oordeel verwijst de rechtbank hier naar die uitspraak. [14]
6.3.5
In de reactie op het eindverslag over de zomerperiode en op de zitting heeft verweerder verwezen naar een uitspraak van de Afdeling van 21 december 2022 [15] . Volgens verweerder ondersteunt deze uitspraak zijn standpunt dat door middel van het vaststellen van de mitigatie- en bufferzones significante gevolgen kunnen worden uitgesloten.
Volgens verweerder geeft de Afdeling in deze uitspraak aan dat bij het aanhouden van een verstoringsafstand van 150 meter om Natura 2000-gebieden, kan worden uitgesloten dat uitvoering van het Faunabeheerplan van de provincie Friesland (dat ziet op het afschieten van duizenden grauwe ganzen, kolganzen en brandganzen in de periode van 1 oktober tot uiterlijk 31 mei) tot significante, negatieve gevolgen leidt voor deze ganzensoorten en voor andere voor de Natura 2000-gebieden aangewezen soorten. Daarbij volgt de Afdeling de lijn dat de Natura 2000-gebieden groot van omvang en robuust zijn aangewezen, zodat significant negatieve gevolgen door verstoring van buiten het gebied zijn uit te sluiten. Volgens verweerder geldt dit ook voor de Natura 2000-gebieden in Overijssel. Verder voert verweerder aan dat het om dezelfde activiteit (het afschieten van ganzen) gaat en dat de Natura 2000-gebieden in Overijssel in grote lijnen zijn aangewezen voor dezelfde soorten als de gebieden in Friesland. Bovendien hebben de mitigatie- en bufferzones een straal van minimaal 300 meter.
De rechtbank is van oordeel dat deze uitspraak van de Afdeling niet afdoet aan de hiervoor weergegeven conclusies van de StAB.
Daartoe overweegt de rechtbank in de eerste plaats dat de uitspraak van de Afdeling gaat over de goedkeuring van een faunabeheerplan in het kader van een vrijstelling voor het afschieten van ganzen. Het gaat daarbij om soortenbescherming van ganzen en niet om gebiedsbescherming. De Afdeling concludeert in deze uitspraak dat er geen reden is om te oordelen dat de verstoringsafstand van 150 meter strijd oplevert met artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb. [16] Het gaat daarbij vooral om de in dat artikellid, onder c, gestelde eis dat de maatregelen (hier: het afschieten van ganzen) niet mogen leiden tot verslechtering van de staat van instandhouding van de desbetreffende soort (hier: de beschoten ganzensoorten).
De Afdeling geeft in de uitspraak geen oordeel over de vraag of met een verstoringsafstand van 150 meter kan worden uitgesloten dat het afschieten van ganzen leidt tot significante gevolgen voor de diersoorten waarvoor de Natura 2000-gebieden zijn aangewezen.
In de tweede plaats is van belang dat de verstoringsafstand die wordt gehanteerd door
de provincie Friesland een andere werking heeft dan de mitigatie- en bufferzones die verweerder heeft vastgesteld. Binnen de in Friesland gehanteerde verstoringsafstand van 150 meter mag helemaal niet op ganzen worden geschoten. In de mitigatiezones mag wel
op ganzen worden geschoten, maar zijn daar bepaalde beperkingen aan verbonden. Zoals
de StAB heeft aangegeven in het eindverslag over de zomervergunning nemen deze beperkingen niet weg dat binnen die zones op een veel kortere afstand van de broedlocaties van de kwalificerende soorten op ganzen mag worden geschoten. Ook in de bufferzones mag wel op ganzen worden geschoten, mits binnen een bepaalde afstand geen exemplaren van de relevante soorten aanwezig zijn. Uit het eindverslag van de StAB over de winterperiode volgt dat met deze bufferzones niet kan worden gegarandeerd dat niet op
te korte afstand van de desbetreffende soorten wordt geschoten.
6.3.6
Verder heeft verweerder naar aanleiding van het eindverslag van de StAB over
de zomerperiode aangevoerd dat het aan de FBE is om met zodanige kaarten te werken dat duidelijk is waar de mitigatiezones liggen en welk geweer gebruikt mag worden. Als wordt getwijfeld, ligt het volgens verweerder voor de hand om het kogelgeweer (minste verstoring) te gebruiken. Verweerder wijst erop dat de FBE beschikt over (bestanden van) “GIS-kaarten” van de leefgebieden, waarop de mitigatie- en bufferzones te zien zijn en waarop kan worden ingezoomd tot op perceelsniveau.
De StAB heeft in reactie op dit standpunt van verweerder aangegeven dat zij de FBE heeft verzocht om versies van de kaarten te mogen inzien met een hoge resolutie, teneinde te kunnen beoordelen of aan de hand van die kaarten in het veld is vast te stellen waar men zich bevindt ten opzichte van de zones en de natuurwaarden. De StAB heeft vastgesteld dat uit de daarop toegezonden kaarten niet is op te maken waar de zones of natuurwaarden zich precies bevinden. De StAB heeft geconstateerd dat uit de reactie van verweerder op het conceptverslag blijkt dat er kennelijk wel gedetailleerder (digitaal) kaartmateriaal beschikbaar is voor gebruik in het veld. De StAB heeft dit ter kennisgeving aangenomen. [17]
De rechtbank is van oordeel dat er geen aanleiding bestaat om eraan te twijfelen dat de FBE beschikt over kaarten waarop de mitigatie- en bufferzones goed zichtbaar zijn en waarop tot perceelsniveau kan worden ingezoomd. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de StAB in het eindverslag over de wintervergunning heeft geconcludeerd dat het in zijn algemeenheid technisch mogelijk is dat een jager (een gemachtigde jachthouder of jachtaktehouder) bij gebruik van een app op een smartphone tot op enkele meters
nauwkeurig zijn locatie kan vaststellen ten opzichte van een bufferzone op een digitale
kaart. Daarmee is volgens de StAB voor wat betreft de kenbaarheid van de ligging van de bufferzone uitvoering mogelijk van het verbod om niet te schieten in die zone. De rechtbank ziet niet in waarom dit anders zou zijn voor de ligging van de mitigatiezones en de uitvoerbaarheid van de voorschriften die daaraan zijn verbonden (voor de verjaagfrequentie, de keuze voor een hagel- of kogelgeweer en het al dan niet mogen gebruiken van lokmiddelen). Naar het oordeel van de rechtbank doet dit echter niet af aan de overige constateringen en conclusies van de StAB.
6.3.7
Op grond van het voorgaande concludeert de rechtbank dat uit de passende beoordeling onvoldoende zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van de gebieden niet zal aantasten. Daarom is het bestreden besluit in strijd met artikel 2.8, derde lid, van de Wnb genomen. Voorts is het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van de Awb onzorgvuldig tot stand gekomen en in strijd met artikel 3:46 van de Awb onvoldoende gemotiveerd.
6.3.8
Dit betekent dat deze beroepsgrond slaagt.
Is voldoende rekening gehouden met de cumulatieve gevolgen van andere activiteiten?
7.1
Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder een onvolledige cumulatietoets heeft uitgevoerd. Uit de passende beoordeling van Sweco blijkt niet dat is geïnventariseerd welke andere plannen of projecten van invloed kunnen zijn op dezelfde instandhoudingsdoelstellingen van beschermde soorten. Volgens eiseres zijn de cumulatieve gevolgen van agrarisch gebruik, recreatie en rietsnijden ten onrechte niet beoordeeld. Volgens eiseres kan er niet zonder nadere beoordeling vanuit worden gegaan dat het agrarisch gebruik van percelen in en om de Natura 2000-gebieden kan worden aangemerkt als bestaand gebruik. In de meeste gevallen zal namelijk geen sprake zijn van continuïteit en volledige overeenstemming voor wat betreft de plaatsen en de voorwaarden waaronder de activiteit wordt uitgevoerd. Op veel percelen is sinds de aanmelding van de Natura 2000-gebieden sprake geweest van wisselend gebruik van percelen en gewaswisseling.
7.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat bij de beoordeling van de aanvraag geen rekening hoefde te worden gehouden met mogelijke cumulatieve gevolgen van het agrarisch gebruik van de gronden en rietsnijden. In de cumulatietoets hoeft volgens verweerder alleen rekening te worden gehouden met reeds (natuur)vergunde projecten die nog niet zijn gerealiseerd. Dit heeft Sweco in de passende beoordeling gedaan. Met bestaande projecten hoeft geen rekening te worden gehouden. Ook wijst verweerder erop dat het agrarisch gebruik al is beoordeeld in de beheerplannen van de Natura 2000-gebieden.
7.3
De rechtbank constateert dat in de passende beoordeling van Sweco is ingegaan op de vraag of er cumulatieve gevolgen zijn van andere plannen en projecten. Daarbij zijn vier projecten besproken die reeds zijn vergund, maar nog niet volledig zijn afgerond. Het gaat om het uitvoeren van herstel- en instandhoudingsmaatregelen in Natura 2000-gebied Uiterwaarden Zwarte Water en Vecht, het inrichten, beheren en monitoren van nieuw in te richten watergangen voor het project Kadeversterking Kampereilanden, het uitvoeren van interne PAS-maatregelen in Natura 2000-gebied Zwarte Meer en het verondiepen van de zandwinplassen bij Windesheim. Sweco concludeert dat uit de beoordeling van de effecten van verstoring door cumulatie van verjaging met ondersteunend afschot met deze reeds vergunde projecten blijkt dat significant negatieve gevolgen ook in cumulatie kunnen worden uitgesloten voor broedvogels en niet-broedvogels.
7.4
De rechtbank is van oordeel dat in de passende beoordeling onvoldoende is gekeken naar de mogelijke cumulatieve gevolgen van andere projecten. De rechtbank zal dit hierna uitleggen.
7.4.1
Naar het oordeel van de rechtbank had verweerder in het bestreden besluit in ieder geval de gevolgen van het afschot van ganzen in de winterperiode moeten betrekken in de beoordeling van de mogelijke cumulatieve gevolgen, aangezien de wintervergunning is verleend vóór de zomervergunning en deze vergunning nog niet is uitgewerkt.
7.4.2
De rechtbank verwijst in dit kader naar de overwegingen 6.3.1 en 6.3.3 van de uitspraak van 29 november 2022 over de wintervergunning. Ook in dit geval geldt dat eiseres ten aanzien van eventuele plannen of projecten die volgens haar ook in de cumulatietoets hadden moeten worden betrokken onvoldoende heeft toegelicht wat die activiteiten precies behelzen, waar die zullen plaatsvinden, welke effecten daarvan zullen uitgaan en voor welke gebieden en soorten daarvan gevolgen te verwachten zijn.
7.4.3
Nu uit de passende beoordeling ook op dit punt onvoldoende zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van de gebieden niet zal aantasten, is het bestreden besluit ook hierom in strijd met artikel 2.8, derde lid, van de Wnb genomen. Voorts is het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van de Awb onzorgvuldig tot stand gekomen en in strijd met artikel 3:46 van de Awb onvoldoende gemotiveerd.
7.4.4
Dit betekent dat deze beroepsgrond slaagt.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is gegrond. Daarom vernietigt de rechtbank het bestreden besluit, met uitzondering van de beslissing om eiseres een vergoeding van € 525,- toe te kennen voor de kosten die zij in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken.
9. De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb nu zelf een beslissing en herroept ook het besluit van 25 mei 2020, omdat
de passende beoordelingen van Sweco en Tauw ook aan dat besluit ten grondslag liggen, terwijl uit die passende beoordelingen niet de zekerheid kan worden verkregen dat het project niet de natuurlijke kenmerken van de gebieden zal aantasten. Dit betekent dat de natuurvergunning niet meer bestaat en dat verweerder een nieuw besluit moet nemen op de aanvraag van de FBE van 25 februari 2020. De rechtbank wijst erop dat verweerder bij de voorbereiding van dit nieuwe besluit de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb moet toepassen. [18]
10. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen.
De rechtbank berekent deze vergoeding met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 837,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend (1 punt) en aan de zitting van de rechtbank deelgenomen (1 punt). De vergoeding bedraagt daarom € 1.674,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 27 november 2020, met uitzondering van de beslissing om eiseres een vergoeding van € 525,- toe te kennen voor de kosten die zij in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken;
- herroept het primaire besluit van 25 mei 2020;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde deel van het bestreden besluit van 27 november 2020;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 360,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, voorzitter, en mr. E. Hoekstra en mr. B.A.J. Haagen, leden, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 8:47
1. De bestuursrechter kan een deskundige benoemen voor het instellen van een onderzoek. (…)
4 De bestuursrechter stelt een termijn binnen welke de deskundige aan hem een schriftelijk verslag van het onderzoek uitbrengt. (…).
Habitatrichtlijn
Artikel 6
(…)
2 De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
3 Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden. (…).
Wet natuurbescherming (Wnb)
Artikel 2.7
(…)
2 Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
3 Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8. (…).
Artikel 2.8
1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied. (…)
3 Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. (…).