Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 20/1715
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] , wonende te [plaats] , eiser,
gemachtigde: mr. S.J.M. Jaasma,
en
het college van burgemeester en wethouders van Deventer, verweerder,
gemachtigde: mr. M. Ichoh.
Procesverloop
Bij besluit van 31 oktober 2019 (het eerste dwangsombesluit) heeft verweerder aan eiser een last opgelegd en daaraan een dwangsom verbonden van in totaal € 25.000,-.
Bij besluit van 17 maart 2020 (het tweede dwangsombesluit) heeft verweerder aan eiser een last opgelegd en daaraan een dwangsom verbonden van € 20.000,-.
Bij besluit van 23 maart 2020 (het eerste invorderingsbesluit) heeft verweerder eiser meegedeeld dat hij overgaat tot invordering van de verbeurde dwangsom van € 25.000,- uit het eerste dwangsombesluit.
Tegen deze drie primaire besluiten heeft eiser bezwaar gemaakt. Ook heeft eiser de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht om ten aanzien van het tweede dwangsombesluit en het invorderingsbesluit een voorlopige voorziening te treffen.
Deze verzoeken om voorlopige voorziening zijn bij de rechtbank geregistreerd met de zaaknummers AWB 20/682 en AWB 20/775.
Bij uitspraak van 28 april 2020 heeft de voorzieningenrechter beide verzoeken om voorlopige voorziening afgewezen wegens het ontbreken van voldoende spoedeisend belang.
Bij besluit van 27 augustus 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiser ongegrond verklaard.
Tegen het bestreden besluit heeft eiser beroep ingesteld.
Bij besluit van 31 augustus 2020 (het tweede invorderingsbesluit) heeft verweerder eiser meegedeeld dat hij overgaat tot invordering van de verbeurde dwangsom van € 20.000,- uit het tweede dwangsombesluit.
Tegen het tweede invorderingsbesluit heeft eiser bezwaar gemaakt. Verweerder heeft dit bezwaarschrift ter behandeling doorgestuurd naar de rechtbank. Uit artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt namelijk dat het beroep van eiser van rechtswege mede betrekking heeft op het tweede invorderingsbesluit.
In september 2020 zijn partijen naar aanleiding van deze zaak en het beroep met zaaknummer AWB 20/360 een mediationtraject gestart. Op 12 april 2021 heeft eiser de rechtbank meegedeeld dat het mediationtraject niet is geslaagd en de rechtbank gevraagd om de behandeling van beide beroepen voort te zetten.
Daarna heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Het beroep is, samen met het beroep met zaaknummer AWB 20/360, op 14 december 2021 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, vergezeld door zijn dochter [naam 1] en bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Ook was, op verzoek van eiser, tijdens de zitting aanwezig [naam 2] (hierna te noemen: [naam 2] ), tot juni 2019 werkzaam bij de gemeente Deventer.
Overwegingen
Aanleiding
1. Dit geschil heeft een lange geschiedenis. Hieronder geeft de rechtbank kort samengevat en in hoofdlijnen de meest relevante feiten en gebeurtenissen weer. Onder het kopje ‘Beoordeling van het beroep’ gaat de rechtbank uitgebreider en gedetailleerder in op wat er in het verleden is gebeurd, waarvoor verweerder precies bouwvergunning heeft verleend en in hoeverre eiser in afwijking van de aan hem verleende vergunning heeft gebouwd.
1.1
Eiser huurt sinds 2006 van de gemeente Deventer een woonwagenstandplaats op het perceel [adres] te [plaats] (hierna te noemen: het perceel).
1.2
Bij besluit van 22 november 2006, verzonden op 24 november 2006 (hierna te noemen: de vergunning van 24 november 2006), heeft verweerder aan eiser een bouwvergunning verleend voor het bouwen van een chalet op het perceel. Dit betreft een zogenoemde ‘boomstamwoning’. Eiser heeft hierover verklaard dat deze woning als een soort bouwpakket is aangeleverd en op het perceel door de bouwer/aannemer is gemonteerd. Deze bouwer/aannemer is gevestigd in Letland.
1.3
Tijdens en na de bouw van het chalet heeft de gemeente Deventer controles uitgevoerd. Geconstateerd is dat het chalet in afwijking van de vergunning van 24 november 2006 (want hoger en groter) was gerealiseerd. Vanwege deze gewijzigde uitvoering heeft eiser op 4 juli 2007 aanvullende, gewijzigde bouwtekeningen bij verweerder ingediend.
1.4
In de periode na de bouw van het chalet (in of voor 2009) heeft eiser een tweetal kleine bijgebouwen (bergingen) op en vlak naast het perceel gebouwd. Ook heeft eiser daar een pergola gebouwd.
1.5
Na controles op het perceel op 14 mei 2018 en 27 maart 2019 heeft verweerder eiser er bij brief van 25 april 2019 op gewezen dat het chalet is gebouwd in afwijking van de aan hem verleende vergunning, dat voor de twee bergingen en de pergola een omgevingsvergunning is vereist en dat is geconstateerd dat achter of naast het chalet een Volkswagenbusje en vijf campers zijn gestald. In deze brief heeft verweerder eiser in de gelegenheid gesteld om binnen 8 weken voor de illegale bouwwerken een omgevingsvergunning aan te vragen. Ook heeft verweerder eiser in deze brief gesommeerd om het Volkswagenbusje en de campers binnen die termijn te verwijderen.
1.6
Op 6 juni 2019 heeft eiser bij verweerder een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend ter legalisering van het chalet, de twee bergingen en de pergola.
Bij besluit van 26 juli 2019 heeft verweerder deze aanvraag afgewezen, omdat hij het, kort gezegd, ruimtelijk/planologisch niet gewenst vindt om medewerking te verlenen aan legalisering van de genoemde bouwwerken. Bij besluit van 7 januari 2020 heeft verweerder het hiertegen door eiser gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 26 juli 2019, met aanvulling van de motivering van dat besluit, in stand gelaten. Tegen het besluit van 7 januari 2020 heeft eiser beroep ingesteld. Dat is het beroep met zaaknummer AWB 20/360.
1.7
Op 5 augustus 2019 hebben eiser en zijn dochter met medewerkers van de gemeente Deventer een gesprek gevoerd over de illegale bebouwing op het perceel.
1.8
Op 13 augustus 2019 hebben twee toezichthouders van de gemeente Deventer opnieuw een controle uitgevoerd op het perceel. Daarbij is geconstateerd dat de situatie op het perceel voor wat betreft de bebouwing ongewijzigd was ten opzichte van de situatie die is beschreven in de brief van 25 april 2019. Ook hebben de toezichthouders geconstateerd dat op of naast het perceel nog steeds campers en een voertuig waren gestald.
1.9
Daarna heeft de besluitvorming plaatsgevonden zoals vermeld onder ‘Procesverloop’.
De bestreden besluitvorming
De primaire besluiten
2.1
In het eerste dwangsombesluit heeft verweerder eiser gelast om binnen drie maanden na de verzending van dat besluit:
1. het chalet in overeenstemming te brengen en te houden met de vergunning van
24 november 2006, zoals aangepast op 4 juli 2007;
2. de twee bergingen en de pergola geheel te verwijderen en verwijderd te houden; en
3. de gestalde campers / kampeermiddelen te verwijderen en verwijderd te houden.
Aan het niet of niet geheel voldoen aan deze last heeft verweerder een dwangsom verbonden van € 12.500,- voor onderdeel 1, € 7.500,- voor onderdeel 2 en € 5.000,- voor onderdeel 3.
2.2
Uit een controle op 7 februari 2020 is verweerder gebleken dat de situatie op het perceel ten opzichte van de eerdere controles nog ongewijzigd was. Bij brief van 18 februari 2020 heeft verweerder daarom de dwangsom uit het eerste dwangsombesluit verbeurd verklaard.
2.3
Uit een controle op 3 maart 2020 is verweerder gebleken dat de afmetingen van het chalet niet waren gewijzigd, maar dat de bergingen, de pergola en de campers / kampeermiddelen wel waren verwijderd.
2.4
In het tweede dwangsombesluit heeft verweerder eiser gelast om binnen drie maanden na de verzending van dat besluit het chalet in overeenstemming te brengen en houden met de vergunning van 24 november 2006, zoals aangepast op 4 juli 2007.
Aan het niet of niet geheel voldoen aan deze last heeft verweerder een dwangsom verbonden van € 20.000,-.
2.5
Bij het eerste invorderingsbesluit heeft verweerder besloten om de verbeurde dwangsom van € 25.000,- geheel in te vorderen, omdat eiser die nog niet aan verweerder had betaald.
Het bestreden besluit
2.6
In het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de twee lasten onder dwangsom terecht en op goede gronden aan eiser zijn opgelegd en dat hij ook op juiste gronden is overgegaan tot invordering van de verbeurde dwangsom van € 25.000,-.
Het tweede invorderingsbesluit
2.7
Aan het tweede invorderingsbesluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat uit een controle op 23 juni 2020 is gebleken dat de situatie op het perceel ongewijzigd was ten opzichte van de situatie zoals die op 3 maart 2020 was.
De beroepsgronden van eiser
3. Eiser heeft tegen het bestreden besluit en het tweede invorderingsbesluit meerdere gronden aangevoerd. Hij heeft allereerst gemotiveerd betoogd dat het chalet niet in afwijking van de aan hem verleende bouwvergunning is gerealiseerd. Indien wordt geoordeeld dat dit wel het geval is, dan is eiser om meerdere redenen van mening dat verweerder daarvoor aan hem geen lasten onder dwangsom had mogen opleggen. Tot slot heeft eiser aangevoerd dat verweerder had moeten afzien van het invorderen van de verbeurde dwangsommen, omdat hij diverse gezondheidsklachten heeft en niet in staat is om de dwangsommen te betalen.
Beoordeling van het beroep
Bevoegdheid tot invordering van de dwangsommen
4. De rechtbank is van oordeel dat de rechtsvordering tot betaling van de tweede verbeurd verklaarde dwangsom in ieder geval niet is verjaard. Dit volgt reeds uit artikel 5:35, eerste en tweede lid, van de Awb, zoals dit artikel luidt sinds 1 april 2021. Eiser heeft ter zitting ook erkend dat de rechtsvordering tot betaling van de tweede verbeurd verklaarde dwangsom niet is verjaard. Hij heeft ter zitting echter wel gesteld dat de rechtsvordering tot betaling van de eerste verbeurd verklaarde dwangsom is verjaard, omdat verweerder ten aanzien van deze dwangsom na de aanmaning van 23 maart 2020 geen stuitingshandeling meer heeft verricht. De rechtbank volgt eiser hier niet in. In reactie op de brief van de rechtbank van 8 december 2021 heeft verweerder op 12 december 2021 meerdere stukken met betrekking tot de invordering van beide dwangsommen ingediend. Uit deze stukken blijkt dat verweerder in mei 2020 met eiser voor de eerste verbeurd verklaarde dwangsom een betalingsregeling heeft getroffen. Hiermee heeft verweerder eiser voor wat betreft deze dwangsom uitstel van betaling gegeven als bedoeld in artikel 4:94, eerste en vierde lid, van de Awb. Zie ook de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de raad van State (de Afdeling) van 19 april 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1060, rechtsoverwegingen 6 t/m 6.3). Artikel 4:111, eerste lid, van de Awb bepaalt dat de verjaringstermijn van de rechtsvordering tot betaling aan een bestuursorgaan wordt verlengd met de tijd gedurende welke de schuldenaar na de aanvang van die termijn uitstel van betaling heeft. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de betalingsregeling die eiser en verweerder hiervoor hebben getroffen dat ook de rechtsvordering tot betaling van de eerste verbeurd verklaarde dwangsom niet is verjaard.
Is sprake van overtredingen?
5.1
Voor de vraag of verweerder bevoegd is om de lasten onder dwangsom op te leggen moet allereerst worden beoordeeld of sprake is van overtredingen waartegen verweerder handhavend kan of moet optreden. Gelet op wat eiser in beroep heeft aangevoerd splitst de rechtbank de beoordeling hiervan op in de twee bergingen, de pergola en de campers / kampeermiddelen enerzijds en het chalet anderzijds.
1. De bergingen, pergola en campers / kampeermiddelen
5.2
In het eerste dwangsombesluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat zowel de twee bergingen als de pergola in strijd zijn met de regels van het thans geldende bestemmingsplan ‘Digitalisering analoge bestemmingsplannen’ en zijn gebouwd zonder dat de daarvoor vereiste bouw- dan wel omgevingsvergunning is verleend. De stalling van de campers / parkeermiddelen is volgens verweerder ook in strijd met de regels van het huidige bestemmingsplan en tevens met artikel 5:6 van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Deventer. Eiser heeft de standpunten uit het eerste dwangsombesluit in beroep niet meer concreet bestreden. Hij heeft in beroep enkel gesteld dat de bergingen volgens het in 2006 geldende bestemmingsplan waren toegestaan en dat op grond van dat bestemmingsplan ook campers op het perceel mochten staan. Wat hier verder ook van zij, hieruit volgt niet dat voor de bouw van de bergingen geen bouw- of omgevingsvergunning vereist was en ook niet dat de campers ten tijde van het eerste dwangsombesluit zonder nadere vergunning of toestemming op of vlak naast het perceel mochten worden gestald. Eiser heeft ook anderszins niet gesteld en onderbouwd dat dit het geval is. Ter zitting heeft hij verklaard dat hij de bergingen, de pergola en de campers / kampeermiddelen inderdaad heeft verwijderd en dat het hem voor wat betreft de opgelegde lasten onder dwangsom alleen nog om het chalet gaat. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de bergingen, de pergola en de stalling van de campers / kampeermiddelen illegaal waren en dat hij in beginsel bevoegd was om daartegen handhavend op te treden.
2. Het chalet
5.3
Zowel aan het eerste als aan het tweede dwangsombesluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat het chalet op twee punten afwijkt van de vergunning van 24 november 2006, zoals die vergunning is aangepast met de bouwtekeningen van 4 juli 2007. Volgens verweerder is aan eiser een bouwvergunning verleend voor een chalet met een hoogte van 4,5 meter, terwijl het gerealiseerde chalet een nokhoogte heeft van 5,08 meter. Daarnaast
heeft het gerealiseerde chalet een overkapte veranda, gedeeltelijk met wanden, wat volgens verweerder afwijkt van de aan eiser verleende vergunning. Omdat de veranda gedeeltelijk met wanden is uitgevoerd, moet deze als een aanbouw worden aangemerkt. Volgens artikel 30.2.2, aanhef en onder c, van het bestemmingsplan ‘Digitalisering analoge bestemmingsplannen’ mag de oppervlakte van een woonwagen, inclusief aanbouwen, uitbouwen en bijgebouwen, niet meer bedragen dan 120 m². Omdat met het realiseren van het chalet zelf (dus zonder de veranda) deze maximaal toegestane oppervlakte al ruimschoots is overschreden, is de veranda in strijd met het bestemmingsplan, aldus verweerder.
Verweerder is van mening dat, omdat eiser het chalet in afwijking van de vergunning heeft gebouwd en in stand gelaten, hij de artikelen 2.1, aanhef en onder a en c, en 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) heeft overtreden.
5.4
Eiser is, zoals hiervoor al vermeld, van mening dat het chalet zoals dat is gerealiseerd niet afwijkt van de aan hem verleende vergunning. Ter onderbouwing hiervan heeft hij in beroep aangevoerd dat in de vergunning van 24 november 2006 geen maximale bouwhoogte is bepaald, terwijl ook het destijds geldende bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ geen maximale bouwhoogte voorschreef. Daarnaast heeft eiser aangevoerd dat hij op 4 juli 2007 aangepaste bouwtekeningen bij verweerder heeft ingediend waarop een maximale hoogte van 4,85 meter was aangegeven. Volgens eiser is deze hoogte doorgekrast en vervangen door een maximale hoogte van 4,5 meter. Volgens eiser is onduidelijk waarom dit is gebeurd en waar de hoogte van 4,5 meter vandaan komt.
5.5
Over de vraag of het chalet in afwijking van de aan eiser verleende vergunning is gebouwd overweegt de rechtbank als volgt.
5.5.1
Voorafgaande aan het indienen van de aanvraag om bouwvergunning voor het chalet, heeft eiser hierover op 6 september 2005 een zogenoemd préadvies van verweerder gevraagd. Bij brief van 15 maart 2006 heeft verweerder eiser meegedeeld dat het bouwplan voor het plaatsen van het chalet in overeenstemming is met de voorschriften van het in ontwerp zijnde bestemmingsplan ‘Zandweerd-Noord / Platvoet’, mits de goothoogte van het chalet beperkt blijft tot 3,5 meter en de maximale bouwhoogte tot 4,5 meter. Daarbij is ook aangegeven dat de bebouwde oppervlakte van het chalet, aan- en uitbouwen en bijgebouwen per standplaats maximaal 120 m² mag bedragen. In het préadvies van 15 maart 2006 heeft verweerder eiser meegedeeld dat, als aan deze voorwaarden wordt voldaan, hij in principe bereid is om mee te werken aan het verlenen van een bouwvergunning voor het chalet.
5.5.2
Op 11 augustus 2006 heeft eiser zijn aanvraag om een bouwvergunning voor het chalet bij verweerder ingediend. In deze aanvraag is vermeld dat het chalet een oppervlakte heeft van 120 m². In de aanvraag is niet de hoogte van het chalet vermeld. Op dat moment gold voor het perceel het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’. Het bestemmingsplan ‘Zandweerd-Noord / Platvoet’ is vastgesteld op 10 februari 2009.
5.5.3
In de tekst van de vergunning van 24 november 2006 is niet expliciet vermeld wat de bouwhoogte van het chalet is en ook niet welke oppervlakte dat heeft. Wel staat in de tekst dat de vergunning wordt verleend overeenkomstig de daarbij behorende gewaarmerkte stukken en voorwaarden. Op het préadvies van 15 maart 2006 staat een stempel waaruit blijkt dat dat hoort bij en onderdeel is van de vergunning van 24 november 2006.
5.5.4
Op de bouwtekening bij de vergunning van 24 november 2006 staat de hoogte van het chalet ook niet vermeld. Wel blijkt uit deze bouwtekening dat vergunning is verleend voor een chalet met een oppervlakte van 135 m² (breedte 13,5 meter en lengte 10,0 meter, inclusief een overkapt terras aan de linker voorzijde van de woning).
5.5.5
Eiser en [naam 2] hebben ter zitting verklaard dat al tijdens de bouw van het chalet bleek dat dit groter en hoger werd dan volgens de vergunning van 24 november 2006 was toegestaan. Eiser en medewerkers van verweerder, waaronder [naam 2] , hebben hierover met elkaar gesproken. Dit heeft er allereerst toe geleid dat de huurovereenkomst voor de standplaats van eiser is gewijzigd en aangepast op de grotere uitvoering van het chalet. In die huurovereenkomst is de standplaats vergroot van 180 m² naar 240 m² en ook is, als gevolg hiervan, de huurprijs van de standplaats verhoogd. Verder hebben eiser en [naam 2] ter zitting verklaard dat zij hebben besproken dat, als eiser ook zijn bouwvergunning wilde laten aanpassen aan de gewijzigde uitvoering van het chalet, hij daarvoor aanvullende bouwtekeningen bij verweerder moest indienen. Dit heeft ertoe geleid dat eiser op 4 juli 2007 de gewijzigde bouwtekeningen bij verweerder heeft ingediend. [naam 2] heeft ter zitting verder verklaard dat hij als medewerker van de afdeling Juridische Zaken wel betrokken is geweest bij gesprekken over het chalet van eiser, maar niet bij de daadwerkelijke vergunningverlening.
5.5.6
Op de gewijzigde bouwtekeningen die eiser heeft ingediend heeft verweerder alleen een stempel ‘Ontvangstbevestiging’ gezet, met daarin vermeld de ontvangstdatum 4 juli 2007. Op één van deze gewijzigde bouwtekeningen is aangegeven dat de nokhoogte van het chalet 4,5 meter bedraagt. Verder is op de gewijzigde bouwtekeningen de overkapte veranda van het chalet ingetekend.
5.5.7
De rechtbank stelt allereerst vast dat eiser niet heeft bestreden dat het gerealiseerde chalet een hoogte heeft van 5.08 meter.
5.5.8
Op basis van de hiervoor vermelde feiten, verklaringen en gebeurtenissen is de rechtbank van oordeel dat aan eiser vergunning is verleend voor een chalet met een hoogte van maximaal 4,5 meter. Allereerst blijkt dit uit de omstandigheid dat het préadvies van
15 maart 2006 onderdeel is van de vergunning van 24 november 2006. Uit dit préadvies blijkt duidelijk dat het verweerders bedoeling was om vergunning te verlenen voor een chalet met een hoogte van 4,5 meter. Daarnaast blijkt expliciet uit de bouwtekeningen van 4 juli 2007 dat vergunning is verleend voor deze hoogte. Eisers stelling dat hij oorspronkelijk een bouwtekening heeft ingeleverd waarop een hoogte van 4,85 meter was aangegeven, maakt dit niet anders. In de eerste plaats heeft eiser deze stelling onvoldoende onderbouwd om daarin mee te kunnen gaan. Daarnaast geldt dat, zelfs als zou kunnen worden aangenomen dat eiser wel zo’n bouwtekening heeft ingediend en de hoogte van het chalet daarop door een medewerker van verweerder is aangepast naar 4,5 meter, dit nog niet meebrengt dat eiser nu vergunning heeft voor een chalet met een hoogte van meer dan 4,5 meter. In dat geval zou namelijk eerder moeten worden aangenomen dat de door eiser gewenste hoogte van 4,85 meter door verweerder destijds niet is geaccepteerd.
5.5.9
De rechtbank is echter wel van oordeel dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het chalet voor wat betreft de oppervlakte in afwijking van de vergunning is gebouwd. De overkapte veranda, gedeeltelijk met wanden, is namelijk ingetekend op de aanvullende bouwtekeningen van 4 juli 2007 en naar het oordeel van de rechtbank zijn die tekeningen onderdeel geworden van de aan eiser verleende vergunning. Weliswaar heeft verweerder op deze tekeningen niet met een stempel expliciet aangegeven dat die behoren bij en onderdeel zijn van de vergunning van 24 november 2006, maar naar het oordeel van de rechtbank is voldoende aannemelijk geworden dat dit wel de bedoeling van partijen is geweest. Wat eiser en [naam 2] ter zitting hebben verklaard over de reden voor het indienen van deze tekeningen komt in grote lijnen met elkaar overeen. Verweerder heeft wel een ontvangststempel op die aanvullende bouwtekeningen gezet en die tekeningen in het bestreden besluit mede ten grondslag gelegd aan zijn conclusie dat vergunning is verleend voor een chalet met een hoogte van 4,5 meter. Verder heeft verweerder zowel in het eerste als in het tweede dwangsombesluit expliciet verklaard dat hij de aanvullende tekeningen van 4 juli 2007 aan de verleende vergunning heeft toegevoegd en dat die daarvan onderdeel zijn. Op grond van deze feiten en bevindingen is de rechtbank van oordeel dat de aanvullende bouwtekeningen van 4 juli 2007 onderdeel zijn geworden van de vergunning van 24 november 2006 en dat aan eiser vergunning is verleend voor een chalet zoals dat op die tekeningen is weergegeven, dus inclusief de overkapte veranda met wanden.
5.5.10
Verweerder heeft zowel in het eerste en tweede dwangsombesluit als in het bestreden besluit niet concreet vastgesteld wat de vergunde oppervlakte van het chalet volgens hem is en wat de daadwerkelijk gerealiseerde oppervlakte van het chalet is. In het besluit van 26 juli 2019 (het onderwerp van de procedure met zaaknummer AWB 20/360) heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat vergunning is verleend voor een chalet met een oppervlakte van 135 m² en dat het gerealiseerde chalet, inclusief de veranda, een oppervlakte van 173 m² heeft. Deze oppervlaktes zijn ook vastgesteld in het verslag van het gesprek dat medewerkers van de gemeente Deventer op 5 augustus 2019 met eiser en zijn dochter hebben gevoerd. Verder heeft verweerder ter zitting verklaard dat het waarschijnlijk is dat het chalet dat nu op het perceel staat, inclusief veranda, een oppervlakte heeft van 173 m². Eiser heeft ter zitting verklaard dat het chalet is uitgevoerd zoals dat is weergegeven op de tekeningen van 4 juli 2007.
5.5.11
In rechtsoverweging 5.5.4 heeft de rechtbank al geconcludeerd dat uit de bouwtekening bij de vergunning van 24 november 2006 blijkt dat op die datum vergunning is verleend voor een chalet met een oppervlakte van 135 m² (inclusief een overkapt terras aan de linker voorzijde van het chalet). Op die tekening staat de veranda nog niet weergegeven. Dit betekent dat met het accepteren van de bouwtekeningen van 4 juli 2007 vanwege de veranda in ieder geval vergunning is verleend voor een chalet met een grotere oppervlakte dan 135 m². Uit de bouwtekeningen van 4 juli 2007 die in het dossier zitten kan de exacte oppervlakte niet worden afgeleid. Op één van de tekeningen van 4 juli 2007, gezien in samenhang met andere tekeningen uit het dossier, lijkt te staan dat het chalet inclusief veranda een breedte heeft van 16,3 meter en een lengte van 10,3 meter. Op die tekening is de veranda echter niet concreet ingetekend, terwijl op de tekeningen van 4 juli 2007 waarop de veranda wel duidelijk is weergegeven geen maatvoering staat. Op basis van de bouwtekeningen van 4 juli 2007 en de standpunten van partijen acht de rechtbank het echter voldoende aannemelijk dat eiser over een vergunning beschikt voor een chalet met overkapte veranda, gedeeltelijk met wanden, met een oppervlakte van in totaal 173 m² en dat het chalet zoals dat is gerealiseerd die oppervlakte ook heeft.
5.5.12
Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank van oordeel is dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat het gerealiseerde chalet te hoog is, omdat het een hoogte heeft van 5,08 meter, terwijl vergunning is verleend voor een hoogte van 4,50 meter. Verweerder heeft echter ten onrechte geconcludeerd dat het chalet ook voor wat betreft de oppervlakte in afwijking van de verleende vergunning is gebouwd.
Tussenconclusie
6. De tussenconclusie is dat het eerste en tweede dwangsombesluit voor wat betreft het chalet gedeeltelijk op een onjuiste grondslag berusten. Verweerder heeft dat in het bestreden besluit ten onrechte niet onderkend. De tussenconclusie is echter ook dat voor wat betreft de twee bergingen, de pergola en de stalling van de campers / kampeermiddelen sprake is van overtredingen en dat het gerealiseerde chalet qua hoogte afwijkt van de verleende vergunning. De rechtbank moet daarom vervolgens de vraag beantwoorden of verweerder, mede gelet op de beginselplicht tot handhavend optreden, voor deze overtredingen in het eerste en tweede dwangsombesluit in redelijkheid aan eiser een last onder dwangsom heeft kunnen opleggen.
Beginselplicht tot handhavend optreden
7. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in de concrete situatie behoort te worden afgezien.
Is handhavend optreden redelijk?
1. De bergingen, pergola en campers / kampeermiddelen
8.1
De rechtbank ziet geen aanleiding om te oordelen dat verweerder de last onder dwangsom uit het eerste dwangsombesluit met betrekking tot de bergingen, pergola en de campers / kampeermiddelen niet mocht opleggen. Ten tijde van het eerste dwangsombesluit was de aanvraag om omgevingsvergunning die eiser hiervoor had ingediend afgewezen en bestond geen concreet zicht op legalisatie van de desbetreffende overtredingen. Verder heeft eiser in beroep geen redenen aangevoerd op grond waarvan kan worden aangenomen dat handhavend optreden hiertegen zodanig onevenredig was in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat verweerder van handhavend optreden had moeten afzien. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het bestreden besluit, voor zover daarin de last onder dwangsom tegen de bergingen, pergola en campers / kampeermiddelen is gehandhaafd, in stand kan blijven.
2. Het chalet
8.2
Voor het chalet geldt ook dat ten tijde van het eerste en tweede dwangsombesluit de aanvraag om omgevingsvergunning die eiser hiervoor had ingediend was afgewezen. In zoverre bestond ten tijde van die besluiten geen concreet zicht op legalisering van het chalet.
8.3.1
Eiser is van mening dat wel om andere redenen concreet zicht op legalisatie bestaat. Ter onderbouwing hiervan heeft hij in beroep aangevoerd dat hij in het verleden met de gemeente heeft onderhandeld over de aankoop van het perceel en dat hij die grond nog steeds wil kopen. Weliswaar heeft de gemeente Deventer ook met een woningbouwvereniging gesproken over de aankoop van het perceel, maar volgens eiser is het onrealistisch om te veronderstellen dat een woningbouwvereniging één standplaats met daarop een koopchalet zou willen overnemen. Volgens hem ligt het daarom eerder in de lijn der verwachtingen dat de gemeente de grond alsnog aan hem verkoopt. Daarnaast heeft eiser aangevoerd dat het chalet vanwege de bijzondere constructie en de gebruikte materialen nog in hoogte zal afnemen. Tussen de balken zit namelijk isolatiemateriaal dat langzaam, door het daarop liggende gewicht, ingedrukt wordt. Volgens eiser is de hoogte van het chalet inmiddels al gezakt tot 5,0 meter en zijn verwachting is dat deze hoogte in de komende vijf jaren nog met twintig tot dertig centimeter zal afnemen. Ter onderbouwing hiervan heeft eiser onder meer verwezen naar de verklaring van Stui Recreatie van 27 december 2020, waarin deze de ‘inklinking’ in de komende jaren inschat op minimaal 15 en maximaal 22 centimeter.
8.3.2
De rechtbank overweegt hierover dat een eventuele aankoop van het perceel door eiser geen concreet zicht op legalisatie biedt. Dat zal namelijk niet wegnemen dat het chalet hoger is dan volgens de aan hem verleende vergunning is toegestaan. Datzelfde geldt voor wat eiser heeft aangevoerd over het zakken van de hoogte van het chalet in de komende jaren. Ook dat laat onverlet dat het chalet nu hoger is dan is toegestaan en eiser heeft niet gesteld, laat staan aangetoond, dat de hoogte uiteindelijk zal zakken naar 4,5 meter. Alleen al hierom biedt wat eiser op dit punt heeft aangevoerd geen concreet zicht op legalisatie van de overtreding.
8.4.1
Eiser heeft verder gemotiveerd betoogd dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. In dit verband heeft hij onder meer aangevoerd dat verweerder al sinds 2006 weet dat het chalet 5,08 meter hoog is. Vanaf 2006 wordt namelijk al op het perceel gecontroleerd. In 2009 heeft een handhavingsonderzoek plaatsgevonden, maar ook toen heeft verweerder niks gezegd over de hoogte en de omvang van het chalet. Verder zou ook moeten worden gekeken naar het overgangsrecht in het huidige bestemmingsplan ‘Digitalisering analoge bestemmingsplannen’. Daarin is volgens eiser geregeld dat bestaande bouwwerken met 10% mogen worden vergroot. Indien wordt uitgegaan van de vergunde hoogte van 4,5 meter, zou op grond van deze regeling toestemming kunnen worden verleend voor een chalet met een hoogte van 4,95 meter en zou een overtreding van nog maar 13 centimeter overblijven, aldus eiser. Ook is handhavend optreden volgens hem in strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat verweerder redelijk recent wel een omgevingsvergunning heeft verleend voor een woonwagen met een hoogte van 5,25 meter op een andere locatie in Deventer. Handhavend optreden tegen de hoogte van het chalet is volgens eiser ook disproportioneel, omdat dit voor hem onomkeerbare en onredelijke gevolgen heeft. Vanwege de bijzondere constructie van het chalet is het namelijk niet mogelijk om dit met 58 cm in te korten, maar zal er een volledig nieuwe constructie moeten komen. Ter onderbouwing hiervan heeft eiser opnieuw verwezen naar de verklaring van Stui Recreatie van 27 december 2020, waarin deze heeft verklaard dat uit onderzoek is gebleken dat er vrijwel geen mogelijkheden zijn om het chalet onbeschadigd en zonder risico te verlagen. Eiser kan het financieel niet dragen om chalet zodanig te verbouwen dat er 58 centimeter wordt afgehaald en zijn gezondheid laat het niet toe dat hij de verbouwing zelf doet. In 2018 heeft hij namelijk een ernstig verkeersongeluk gehad, waarvan hij nog steeds lichamelijke beperkingen ondervindt.
8.4.2
De rechtbank is van oordeel dat handhavend optreden tegen de (resterende) overtreding in dit geval inderdaad onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Uit wat de rechtbank hiervoor heeft overwogen en geoordeeld volgt dat de overtreding alleen nog de overschrijding van de toegestane bouwhoogte met 58 centimeter betreft. [naam 2] heeft ter zitting verklaard dat medewerkers van verweerder na de bouw van het chalet metingen hebben verricht en dat toen al is geconstateerd dat het chalet te hoog was. Verweerder heeft daarop en daartegen destijds geen actie ondernomen. Wel zit in het dossier een brief van verweerder aan eiser van 22 juni 2009, waaruit blijkt dat op 16 juni 2009 een controle op het perceel had plaatsgevonden en was geconstateerd dat eiser zonder vergunning de twee bergingen had gebouwd. In deze brief heeft verweerder eiser aangeschreven om de bergingen te verwijderen. In de brief staat echter niets over de hoogte van het chalet. Verweerder heeft eiser uiteindelijk pas per brief van 25 april 2019 voor het eerst aangeschreven over de hoogte van het chalet. Verder acht de rechtbank van belang dat in dit geval sprake is van een op zichzelf staande situatie. Het chalet is vrijstaand, ligt aan de rand van een groen stadspark en daartegenover, aan de andere kant van de weg die voor het chalet langs loopt, staan flats. Eiser heeft geen buren die op korte afstand van hem wonen en aan de dwangsombesluiten ligt ook geen handhavingsverzoek ten grondslag. Ook heeft eiser naar het oordeel van de rechtbank aannemelijk gemaakt dat hij het gehele chalet moet afbreken en opnieuw moet opbouwen om aan de last te kunnen voldoen. Mede vanwege de gang van zaken in dit geschil, vindt de rechtbank dit een te verstrekkend gevolg. Eiser kan inderdaad worden verweten dat hij zijn chalet 58 centimeter te hoog heeft gebouwd. Hij heeft daarover echter vrijwel direct contact opgenomen met verweerder en daarna heeft veelvuldig overleg plaatsgevonden tussen eiser en medewerkers van verweerder. Verweerder heeft de zaak daarna meer dan tien jaar laten rusten. Gezien deze feiten en omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat het onredelijk is om nog van eiser te verlangen dat hij zijn woning met 58 centimeter verlaagt. Naar het oordeel van de rechtbank wordt eisers belang hierdoor onevenredig aangetast in verhouding tot de belangen die daarmee zijn gediend. In dit verband stelt de rechtbank vast dat het voornaamste belang van verweerder hierbij het voorkomen van ongewenste precedentwerking lijkt te zijn. Gelet op de omstandigheden van dit geschil (de bijzondere wijze van totstandkoming van de uiteindelijke vergunning, de veelvuldige gesprekken daarover tussen eiser en medewerkers van verweerder, de lange duur dat verweerder niet tegen de overtreding heeft opgetreden, de vrije ligging van het chalet, de afwezigheid van buren en de ernstige gevolgen die handhavend optreden voor eiser heeft) is het naar het oordeel van de rechtbank maar de vraag of aan deze uitspraak veel precedentwerking kan worden ontleend.
Eindconclusie over de dwangsombesluiten
9.1
Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank van oordeel is dat het bestreden besluit, voor zover daarin de last onder dwangsom met betrekking tot de bergingen, de pergola en de campers / kampeermiddelen uit het eerste dwangsombesluit is gehandhaafd, in stand kan blijven.
9.2
Voor zover in het bestreden besluit de last onder dwangsom met betrekking tot het chalet uit het eerste dwangsombesluit en het tweede dwangsombesluit zijn gehandhaafd, kan dit besluit niet in stand blijven. De rechtbank zal het bestreden besluit in zoverre vernietigen en het eerste dwangsombesluit in zoverre herroepen. Het tweede dwangsombesluit zal de rechtbank geheel herroepen.
De invorderingsbesluiten
10.1
Het is vaste rechtspraak dat bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht moet worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 1 april 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:942).
1. De bergingen, pergola en campers / kampeermiddelen
10.2
Niet in geschil is dat eiser niet tijdig heeft voldaan aan de onderdelen 2 en 3 van het eerste dwangsombesluit en dat hij daardoor een dwangsom van € 12.500,- heeft verbeurd.
Eiser heeft in beroep aangevoerd dat hij diverse gezondheidsklachten heeft en mede daardoor de dwangsom niet kan betalen. Zijn stelling dat hij de dwangsom niet kan betalen, heeft eiser echter niet onderbouwd. Daarnaast blijkt uit de stukken dat eiser en verweerder voor de dwangsom uit het eerste dwangsombesluit een betalingsregeling hebben getroffen. Eiser heeft dan ook niet aannemelijk gemaakt dat het evident is dat hij vanwege zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn om de dwangsom van € 12.500,- (volledig) te betalen.
Wat eiser in beroep heeft aangevoerd vormt dan ook geen reden om te oordelen dat verweerder niet had mogen overgaan tot invordering van deze dwangsom.
2. Het chalet
10.3
Hiervoor heeft de rechtbank geoordeeld dat de last onder dwangsom met betrekking tot het chalet uit het eerste dwangsombesluit en de last onder dwangsom uit het tweede dwangsombesluit ten onrechte aan eiser zijn opgelegd. Daaruit volgt dat verweerder ook ten onrechte is overgegaan tot invordering van de dwangsom van € 12.500,- wegens het niet voldoen aan onderdeel 1 uit het eerste dwangsombesluit en de dwangsom van € 20.000,- wegens het niet voldoen aan de last uit het tweede dwangsombesluit. De rechtbank zal deze invorderingsbesluiten ook herroepen.
Conclusie
11. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen voor zover daarin de last onder dwangsom met betrekking tot het chalet uit het eerste dwangsombesluit,
het tweede dwangsombesluit en het besluit tot invordering van de dwangsom van € 12.500,- wegens het niet voldoen aan de last met betrekking tot het chalet uit het eerste dwangsombesluit zijn gehandhaafd. Ook zal de rechtbank het eerste dwangsombesluit en eerste invorderingsbesluit, voor zover die betrekking hebben op het chalet, en het tweede dwangsombesluit en tweede invorderingsbesluit herroepen.
Het gevolg hiervan is dat eiser de dwangsom van € 12.500,- wegens het niet tijdig voldoen aan de onderdelen 2 en 3 uit het eerste dwangsombesluit nog wel aan verweerder moet betalen, voor zover hij dat nog niet heeft gedaan.
12.1
Omdat het beroep gegrond is, bestaat aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
De rechtbank stelt vast dat de proceskosten van eiser uitsluitend bestaan uit kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) stelt de rechtbank de proceskostenvergoeding voor de beroepsfase vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroep en 1 punt voor het verschijnen ter zitting; waarde per punt: € 759,-; wegingsfactor 1).
12.2
Omdat de twee dwangsombesluiten en de twee invorderingsbesluiten geheel of gedeeltelijk worden herroepen, moet de rechtbank ook beoordelen of reden bestaat om aan eiser voor de bezwaarfase een kostenvergoeding toe te kennen. De rechtbank stelt vast dat eiser zelf bezwaar heeft gemaakt tegen het eerste dwangsombesluit en dat zijn gemachtigde namens hem bezwaar heeft gemaakt tegen het tweede dwangsombesluit en het eerste invorderingsbesluit. Verder blijkt uit het verslag van de bezwaarschriftencommissie van de gemeente Deventer van 7 augustus 2020 dat eisers gemachtigde de hoorzitting op 11 maart 2020 niet heeft bijgewoond en de hoorzitting op 27 mei 2020 wel. In de bezwaarschriften is echter niet gevraagd om een kostenvergoeding voor de bezwaarfase en uit het verslag van de bezwaarschriftencommissie blijkt ook niet dat dit tijdens de hoorzittingen wel is gedaan. Omdat eiser hier niet om heeft gevraagd, kan op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb voor de bezwaarfase geen kostenvergoeding aan hem worden toegekend.
12.3
Voor het indienen van het bezwaar tegen het tweede invorderingsbesluit kent de rechtbank ook geen procespunt toe. Gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Awb moet dat bezwaar worden aangemerkt als een aanvulling van het beroep, die op grond van het Bpb niet voor vergoeding in aanmerking komt.
12.4
Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het door eiser betaalde griffierecht aan hem vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarin de last onder dwangsom met betrekking tot het chalet uit het eerste dwangsombesluit, het tweede dwangsombesluit en het besluit tot invordering van de dwangsom van € 12.500,- wegens het niet voldoen aan de last met betrekking tot het chalet uit het eerste dwangsombesluit zijn gehandhaafd;
- herroept deze primaire besluiten in zoverre;
- herroept ook het tweede invorderingsbesluit;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser in beroep tot een bedrag van
€ 1.518,-:
- gelast verweerder het betaalde griffierecht van € 178,- aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.P.W. Esmeijer, rechter, in aanwezigheid van
mr. P.J.H. Bijleveld, griffier, op
De beslissing wordt op de eerstvolgende donderdag na deze datum in het openbaar uitgesproken.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.