Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 17/1926
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Stichting Leefbaar Buitengebieden
[eiser 1]te Ulicoten respectievelijk [naam plaats] , eisers, gemachtigde: ing. M.H. Middelkamp,
[eiser 1]te Ulicoten respectievelijk [naam plaats] , eisers, gemachtigde: ing. M.H. Middelkamp,
en
het college van burgemeester en wethouders van Raalte, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 20 maart 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder aan [naam landbouwbedrijf] (hierna: [naam landbouwbedrijf] ) een omgevingsvergunning verleend voor het milieu neutraal wijzigen van het veehouderijbedrijf op het perceel [adres] te [plaats] (hierna: perceel 34).
Bij besluit van 24 juli 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar, voor zover ingediend door de Stichting Leefbaar Buitengebied (hierna: SLB), niet-ontvankelijk verklaard. Het bezwaar, voor zover ingediend door [eiser 1] (hierna: [eiser 1] , is ongegrond verklaard.
SLB en [eiser 1] hebben tegen het bestreden besluit pro forma beroep ingesteld. Op 7 december 2017 zijn de gronden van beroep ingebracht.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Op 17 januari 2018 heeft SLB een vraag van de rechtbank beantwoord en nadere stukken ingebracht. Op 26 januari 2018 hebben eisers aanvullende beroepsgronden ingebracht.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 februari 2018. SLB en [eiser 1] hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door P. Droste en H. Vollenbroek.
Overwegingen
Eerdere besluitvorming
1. Op perceel 34 exploiteert [naam landbouwbedrijf] een agrarisch bedrijf. Op 25 oktober 2011 is een omgevingsvergunning verleend voor het houden van 1.666 vleesvarkens, 2 koeien, 1 paard en 1 pony op perceel 34. Deze vergunning ziet op het huisvesten van de vleesvarkens in drie stallen. Op een naburig perceel, [naam naburig perceel] te [plaats] (hierna: perceel 36), exploiteert [naam landbouwbedrijf] eveneens een agrarisch bedrijf. De vergunde situatie betreft het houden van 800 vleeskalveren.
2. Bij besluit van 6 juni 2016 heeft verweerder aan [naam landbouwbedrijf] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een varkensstal en het uitbreiden en wijzigen van een bestaande varkensstal op perceel 34. Deze omgevingsvergunning ziet op het verlengen van een bestaande stal, het bouwen van een nieuwe stal (op de locatie waar twee kleine stallen worden gesloopt) en het wijzigen van het aantal te houden vleesvarkens van 1.666 in 4.396 vleesvarkens. Het houden van 2 koeien, 1 paard en 1 pony is ongewijzigd gebleven.
Deze rechtbank heeft in haar uitspraak van 7 december 2016, zaaknummer 16/1921, ECLI:NL:RBOVE:2016:4852, het hiertegen gerichte beroep, voor zover ingediend door SLB, niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep, voor zover ingediend door Olthof, is ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak is hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling).
Thans voorliggende besluitvorming
3. Op 9 maart 2017 heeft [naam landbouwbedrijf] verweerder verzocht hem een omgevingsvergunning te verlenen voor het wijzigen van de watervoorziening op perceel 34. Ter zitting hebben verweerders gemachtigden deze aanvraag toegelicht. Uit deze toelichting blijkt het volgende. Het bedrijfsgedeelte van perceel 34 was voorheen zelfstandig aangesloten op het waterleidingnet. Vanwege de sloop van stallen op dit perceel is deze aansluiting afgekoppeld. Het bedrijfsgedeelte op perceel 34 is vervolgens, door middel van een tijdelijke voorziening (bovengrondse slang/buis), aangesloten op de watervoorziening van perceel 36. Nu de sloopwerkzaamheden op perceel 34 zijn afgerond, dient de voormalige (afgekoppelde) aansluiting op het waterleidingnet te worden hersteld. Deze (voorheen reeds aanwezige) voorziening maakt geen deel uit van de op 6 juni 2016 aan [naam landbouwbedrijf] verleende omgevingsvergunning. De reden daarvoor is dat in die aanvraag abusievelijk de tijdelijke watervoorziening is opgenomen en deze tijdelijke watervoorziening vervolgens is vergund. [naam landbouwbedrijf] wil deze omissie herstellen door middel van de aanvraag van 9 maart 2017.
Op 20 maart 2017 heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Deze vergunning is verleend met toepassing van artikel 3.10, derde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) omdat de verandering van de inrichting volgens verweerder niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de bij besluit van 6 juni 2016 verleende omgevingsvergunning is toegestaan.
In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar, voor zover ingediend door SLB, niet- ontvankelijk verklaard. Hierbij heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de statutaire doelstelling dermate algemeen is geformuleerd dat deze onvoldoende onderscheidend is om op grond daarvan te kunnen oordelen dat het belang van SLB, gelet op haar statutaire doelstelling, rechtstreeks is betrokken bij de bestreden omgevingsvergunning. Gelet hierop kan SLB in dit geval niet worden aangemerkt als belanghebbende. Verweerder heeft hierbij verwezen naar het oordeel van deze rechtbank in de hiervoor genoemde uitspraak van 7 december 2016. [eiser 1] woont op het nabij gelegen perceel [adres] te Mariënheem. Het bezwaar, voor zover ingediend door [eiser 1] , is ongegrond verklaard.
Standpunten van partijen en oordeel van de rechtbank hierover
4. SLB voert in beroep aan dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zij geen belanghebbende is bij het primaire besluit. SLB verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3431, waarin SLB wel is aangemerkt als belanghebbende. Verder stelt SLB dat de Afdeling in meerdere uitspraken heeft geoordeeld dat zij belanghebbende is.
5. Verweerder stelt dat de uitspraken van de Afdeling waarin SLB als belanghebbende is aangemerkt, alle zien op het verlenen van vergunningen op grond van de Natuurbeschermingswet (hierna: Nbw). Dergelijke vergunningen hebben een grotere reikwijdte dan vergunningen op grond van de Wabo, zodat het oordeel van de Afdeling in Nbw-geschillen niet zonder meer mag worden doorgetrokken naar het thans voorliggende geschil.
6. De rechtbank overweegt als volgt.
6.1.
Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken (artikel 1:2, eerste lid, van de Awb). Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen (artikel 1.2, derde lid, van de Awb).
Indien sprake is van een rechtspersoon die blijkens zijn doelstelling een algemeen belang behartigt, dient te worden beoordeeld of de statutaire doelstelling geografisch en functioneel (enigszins) is toegesneden op datgene dat met het bestreden besluit mogelijk wordt gemaakt. Het statutaire doel van de rechtspersoon mag immers niet zo veelomvattend zijn dat het onvoldoende onderscheidend is om op grond daarvan te kunnen oordelen dat het belang van de rechtspersoon rechtstreeks is betrokken bij het bestreden besluit. Verder dient de rechtspersoon feitelijke werkzaamheden te verrichten waaruit blijkt dat hij het rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang in het bijzonder behartigt. Het louter in rechte opkomen tegen besluiten kan als regel niet worden aangemerkt als feitelijke werkzaamheden in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Een andere uitleg zou immers betekenen dat voor de ontvankelijkheid van een bezwaar of beroep van een rechtspersoon in zoverre voldoende is dat hij dergelijke rechtsmiddelen pleegt aan te wenden. De uitleg van de criteria van artikel 1:2, derde lid, van de Awb zou er dan op neer komen dat het beroepsrecht in feite voor een ieder open zou staan (actio popularis).
6.2.
In de statuten van SLB is de navolgende doelstelling verwoord:
“Het bevorderen van evenwicht tussen de diverse gebruiksfuncties in het buitengebied met daarbij speciale zorg voor de natuur, het water, het landschap en het milieu in het buitengebied, waaronder onder andere begrepen:
- het behoud, de bescherming en verbetering van de kwaliteit en diversiteit van de natuur, het drinkwater en het milieu;
- het stimuleren en verbeteren van leeftijdsbestendige woongebieden, met daarbij behorende infrastructurele voorzieningen en recreatiemogelijkheden;
- bescherming van de gezondheid en belangen van mens en dier, het behoud van agrarisch landschap, onder meer ten behoeve van de voedselvoorziening;
- behoedzaam en rationeel gebruik van nationale hulpbronnen;
- het nemen van maatregelen om het hoofd te bieden aan lokale, regionale of mondiale milieuproblemen,
en het verrichten van al hetgeen met het vorenstaande verband houdt of daartoe bevorderlijk
kan zijn.”
De rechtbank heeft in de hiervoor genoemde uitspraak van 7 december 2016 geoordeeld dat deze statutaire doelstelling dermate algemeen is geformuleerd dat deze onvoldoende onderscheidend is om op grond daarvan te kunnen oordelen dat het belang van SLB rechtstreeks is betrokken bij de bestreden omgevingsvergunning.
De Afdeling heeft in de door SLB aangehaalde uitspraak van 21 december 2016 omtrent deze statutaire doelstelling het navolgende geoordeeld:
“Dit doel is gericht op het behartigen van algemene belangen als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Voorts behoren belangen betrokken bij de verlening van een Nbw-vergunning voor een agrarisch bedrijf tot de belangen die SLB blijkens haar statutaire doelstelling behartigt.”
Gelet op deze overweging van de Afdeling is de rechtbank thans van oordeel dat het statutaire doel van SLB is gericht op het behartigen van algemene belangen als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb. De rechtbank komt terug van haar oordeel over de statuten van SLB, zoals neergelegd in haar uitspraak van 7 december 2016.
Verder is de rechtbank van oordeel dat belangen betrokken bij de verlening van een Wabo-vergunning voor de activiteit ‘milieu’ (als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo) voor een agrarisch bedrijf behoren tot de belangen die SLB blijkens haar statutaire doelstelling behartigt. Voor het hanteren van een onderscheid tussen vergunningen op grond van de Nbw en vergunningen op grond van de Wabo, activiteit ‘milieu’, is in de statuten geen grondslag aan te wijzen.
6.3.
Ten aanzien van de vraag of SLB feitelijke werkzaamheden ontplooit om haar statutaire doelstellingen te verwezenlijken, overweegt de rechtbank het volgende.
Ten aanzien van de feitelijke werkzaamheden van SLB heeft de Afdeling in deze uitspraak het navolgende geoordeeld:
“Naast deze algemene statutaire doelstelling van SLB is, teneinde te kunnen bepalen of haar belang rechtstreeks is betrokken bij de bestreden besluiten, van belang of SLB met het oog op de behartiging van haar doelstelling feitelijke werkzaamheden verricht in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb. In de uitspraak van 19 december 2014, waar het college naar verwijst, is voorts overwogen dat de vraag of een rechtspersoon als belanghebbende kan worden aangemerkt op een zeker moment anders kan worden beoordeeld, bijvoorbeeld omdat geruime tijd geen relevante feitelijke werkzaamheden meer worden verricht. De Afdeling overweegt dat bij een beoordeling van de feitelijke werkzaamheden in dit verband acht dient te worden geslagen op de periode voorafgaand aan het indienen van bezwaar, hetgeen in het voorliggende geval een beoordeling met zich brengt van de feitelijke werkzaamheden van SLB in 2015, maar dat, zoals in de uitspraak van 19 december 2014 is overwogen, ook werkzaamheden langer dan een jaar geleden van belang kunnen zijn, nu de continuïteit van de activiteiten ter beoordeling voorligt.
Uit de door SLB verstrekte inlichtingen en het verhandelde ter zitting is gebleken dat SLB in de periode voor 1 oktober 2015 activiteiten verrichtte die onder meer bestonden uit het middels een website informeren van het publiek over de effecten van veehouderijen, het onderhouden van contacten met milieudefensie en het samenwerken tegen de vestiging van intensieve veehouderijen in onder andere Vroomshoop, het voeren van overleg met een raadslid en het bijwonen van diverse bijeenkomsten aangaande veehouderijen. SLB heeft de activiteit dat zij desgevraagd burgers bijstaat, niet met stukken gestaafd. Gelet op het vorenstaande heeft het college zich in de bestreden besluiten terecht op het standpunt gesteld dat SLB tot 1 oktober 2015 feitelijke werkzaamheden verrichtte ter behartiging van een belang dat rechtstreeks bij de besluiten is betrokken.”
Dit oordeel heeft de Afdeling eveneens geformuleerd in haar uitspraak van 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2819.
Op verzoek van de rechtbank heeft SLB een overzicht ingebracht van de door haar ontplooide feitelijke werkzaamheden. SLB heeft verwezen naar een website die zij beheert en zij heeft e-mails ingebracht die zijn gegenereerd in de periode 12 september 2016 tot 27 november 2017. Uit deze e-mails blijkt dat de werkzaamheden bestaan uit het voeren van overleg met een raadslid over agrarische herontwikkeling, het informeren van een Tweede Kamerlid over asbestdaken in het buitengebied met het oog op komende beraadslaging/besluitvorming in de Tweede Kamer, het onderhouden van contacten met de vereniging Leefmilieu, het participeren in het burgerplatform ‘Minder beesten’, het inspreken op gemeentelijke plannen, het pogen om besluitvorming over natuurbehoud te bewerkstelligen en het beantwoorden van vragen van burgers over ontwikkelingen in het buitengebied. De rechtbank constateert dat een deel van deze feitelijke werkzaamheden, zoals het inspreken op gemeentelijke plannen en (in mindere mate) het informeren van burgers, herleidbaar kan zijn tot het in rechte opkomen tegen besluiten. Deze werkzaamheden worden in de jurisprudentie niet aangemerkt als feitelijke werkzaamheden in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Dit laat onverlet dat SLB in de periode voorafgaand aan het maken van bezwaar ook (enkele) feitelijke werkzaamheden verrichtte ter behartiging van een belang dat rechtstreeks bij het primaire besluit is betrokken.
6.4.
Gelet op vorenstaande oordeelt de rechtbank, anders dan zij heeft gedaan in haar hiervoor genoemde uitspraak van 7 december 2016, dat SLB is aan te merken als belanghebbende bij het primaire besluit tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor het milieuneutraal wijzigen van het veehouderijbedrijf op perceel 34.
6.5.
Het beroep, voor zover ingediend door SLB, is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit, voor zover daarbij het bezwaar van SLB niet-ontvankelijk is verklaard, vernietigen. Nu de bezwaargronden van SLB en [eiser 1] identiek zijn, de bezwaren van [eiser 1] wel inhoudelijk zijn besproken in het bestreden besluit en SLB en [eiser 1] identieke inhoudelijke beroepsgronden hebben ingebracht, zal de rechtbank, zelf in de zaak voorziend, de identieke beroepsgronden van SLB en [eiser 1] in deze uitspraak beoordelen.
7. SLB en [eiser 1] (hierna: eisers) stellen in hun beroepschrift, nader toegelicht ter zitting, dat het bestreden besluit is gebaseerd op de omgevingsvergunning voor de inrichting op perceel 34, die op 6 juni 2016 aan [naam landbouwbedrijf] is verleend. Eisers zijn van mening dat de bedrijfsonderdelen op perceel 34 en perceel 36 tezamen één inrichting vormen en dat daarom niet had kunnen worden volstaan met een omgevingsvergunning voor de inrichting op perceel 34. Er had daarentegen een integrale omgevingsvergunning voor de bedrijfsonderdelen op percelen 34 en 36 moeten worden verleend. Eisers hebben daarom hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van deze rechtbank van 7 december 2016. Om te voorkomen dat in die (nog lopende) procedure en toekomstige procedures aan eisers wordt tegengeworpen dat zij impliciet hebben ingestemd met verweerders standpunt dat er sprake is van twee inrichtingen, voelen eisers zich genoodzaakt om de op 20 maart 2017 verleende omgevingsvergunning eveneens te bestrijden. Verder stellen eisers dat zij willen voorkomen dat zij in de (nabije) toekomst worden geconfronteerd met talloze omgevingsvergunningen voor milieu neutrale wijzigingen. [naam landbouwbedrijf] zal alles moeten regelen binnen voornoemde integrale omgevingsvergunning die betrekking heeft op beide percelen. Het onderdeel ‘geluid’ dient alsdan te worden meegenomen in die integrale vergunning, aldus eisers.
8. De rechtbank overweegt als volgt.
8.1.
De rechtbank overweegt allereerst dat zij een geschil moet beoordelen zoals dat aan haar is voorgelegd. In deze zaak is sprake van een verleende omgevingsvergunning voor het milieu neutraal wijzigen (in casu: het wijzigen van de watervoorziening) van de inrichting op perceel 34. Besluitvorming over mogelijke toekomstige aanvragen voor milieu neutrale wijzigingen is thans niet aan de orde en kan in deze uitspraak dan ook geen rol spelen.
8.2.
Ten aanzien van het inhoudelijke geschil overweegt de rechtbank het volgende.
Ingevolge artikel 2.14, vijfde lid, in samenhang met artikel 3.10, derde lid, van de Wabo, wordt de omgevingsvergunning - voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e - verleend indien deze een verandering van een inrichting of de werking daarvan betreft, die niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning is toegestaan, waarvoor geen verplichting bestaat tot het maken van een milieueffectrapport als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer, en die niet leidt tot een andere inrichting dan waarvoor eerder een omgevingsvergunning is verleend.
Ter beoordeling staat slechts of verweerder de aanvraag om omgevingsvergunning terecht heeft beoordeeld als een aanvraag om milieu neutrale wijziging als bedoeld in artikel 2.14, vijfde lid, in samenhang met artikel 3.10, derde lid, van de Wabo. Die vraag dient niet te worden beantwoord aan de hand van de feitelijke situatie, maar aan de hand van de milieugevolgen die volgens de geldende vergunning zijn toegestaan en van de wijzigingen zoals aangevraagd. Voor zover de inrichting in afwijking van de milieuvergunning dan wel de omgevingsvergunning is opgericht of in werking is, betreft dat een kwestie van handhaving die in dit geding niet aan de orde is.
Het standpunt van eisers, inhoudende dat de inrichtingen op percelen 34 en 36 tezamen één inrichting vormen en (daarom) mer-plichtig zijn, heeft van doen met de rechtmatigheid van de op 6 juni 2016 aan [naam landbouwbedrijf] verleende omgevingsvergunning. Daarmee is niet gesteld dat verweerder ten onrechte heeft gevonden dat sprake is van een, ten opzichte van de geldende vergunning, voor het milieu neutrale wijziging. Nu ter toetsing alleen voorligt of ten opzichte van de geldende vergunning sprake is van een voor het milieu neutrale wijziging kan de beroepsgrond van eisers dat sprake is van één inrichting waartoe de percelen 34 en 36 behoren geen doel treffen.
Eisers hebben ook overigens niet gesteld dat de vergunde wijziging resulteert in milieugevolgen die niet reeds zijn afgedekt in de aan [naam landbouwbedrijf] op 6 juni 2016 verleende omgevingsvergunning.
8.3.
De rechtbank oordeelt, gelet hierop, dat verweerder terecht de gevraagde omgevingsvergunning heeft verleend met toepassing van artikel 3.10, derde lid, van de Wabo.
9. Het beroep, voor zover ingediend door SLB, is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit, voor zover daarbij het bezwaar van SLB niet-ontvankelijk is verklaard, vernietigen wegens strijd met artikel 1:2 van de Awb. De rechtbank zal, zelf in de zaak voorziend, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb het door SLB ingediende bezwaar ongegrond verklaren. Het beroep, voor zover ingediend door Olthof, is ongegrond.
10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht ad € 333,- vergoedt.
11. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep, voor zover ingediend door SLB, gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij het bezwaar van SLB niet-ontvankelijk is verklaard;
- verklaart het bezwaar van SLB ongegrond;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit, voor zover vernietigd;
- verklaart het beroep, voor zover ingediend door [eiser 1] , ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333, - aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.002, -.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.P.W. Esmeijer, voorzitter, en mr. W.J.B. Cornelissen en mr. W.M.B. Elferink, leden, in aanwezigheid van mr. A.E.M. Lever, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.