Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 16/2896
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres]te [woonplaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen,
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 15 december 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres meegedeeld dat zij 187 overtredingen van artikel 57b van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet heeft begaan en heeft verweerder voor twee (van de 187) overtredingen een bestuurlijke boete van in totaal € 600,- opgelegd.
Bij besluit van 31 oktober 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 april 2017. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam] , bijgestaan door haar gemachtigde voornoemd.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.H. Eleveld.
Overwegingen
1. Eiseres is een vervoerder die onder andere dierlijke meststoffen (pluimveemest) naar het buitenland exporteert. Alvorens de mest wordt uitgevoerd, dient eiseres op grond van de toepasselijke voorschriften van de Meststoffenwet en de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet hiervan mededeling te doen bij de minister en de Voedsel en Waren Autoriteit.
2. Het van toepassing zijnde wettelijk kader luidt als volgt.
Artikel 15, eerste lid, van de Meststoffenwet bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur, in het belang van een doelmatige afvoer van mestoverschotten of de bescherming en verbetering van het milieu, regels kunnen worden gesteld met betrekking tot het in voorraad hebben, verwerken, vervoeren en verhandelen van dierlijke meststoffen.
Deze algemene maatregel van bestuur is het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (hierna: het Uitvoeringsbesluit).
Artikel 51, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit bepaalt dat de bij ministeriële regeling aangewezen categorieën vervoerders, vóór het vervoer van dierlijke meststoffen plaatsvindt, daarvan mededeling doen aan de minister.
Artikel 52, eerste lid, onder e, van het Uitvoeringsbesluit bepaalt dat bij ministeriële regeling regels kunnen worden gesteld over de wijze waarop en de termijn waarbinnen de mededeling, bedoeld in artikel 51, wordt gedaan, alsmede de gegevens die de mededeling ten minste bevat of de bescheiden waarvan de mededeling vergezeld gaat.
Voornoemde ministeriele regeling betreft de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: de Uitvoeringsregeling).
Artikel 57b, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling bepaalt dat in geval van vervoer van dierlijke meststoffen buiten Nederland, de vervoerder ten minste drie werkdagen voordat de vracht dierlijke meststoffen wordt geladen hiervan elektronisch mededeling doet aan de minister en de Voedsel en Waren Autoriteit.
Het derde lid van dit artikel bepaalt dat uiterlijk twaalf uur voordat de vracht dierlijke meststoffen wordt geladen, de vervoerder de transportdatum uit de in het tweede lid bedoelde mededeling aan de minister en de Voedsel en Waren Autoriteit elektronisch kan wijzigen.
Het vierde lid van dit artikel bepaalt dat, indien de vracht bestaat uit dierlijke meststoffen waarvoor ingevolge Verordening (EG) nr. 1069/2009 geen gezondheidscertificaat is voorgeschreven, de in het eerste lid bedoelde mededeling ten minste twaalf uur voordat de vracht dierlijke meststoffen wordt geladen, kan worden gedaan en dat het derde lid buiten toepassing blijft.
Artikel 51 van Pro de Meststoffenwet bepaalt, voor zover hier van belang, dat de minister een bestuurlijke boete kan opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 15 en 34.
Artikel 5:9 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaalt dat de beschikking tot oplegging van een bestuurlijke sanctie (a) de overtreding alsmede het overtreden voorschrift en (b) zo nodig een aanduiding van de plaats waar en het tijdstip waarop de overtreding is geconstateerd, vermeldt.
3. Bij brief van 16 april 2015 heeft verweerder aan eiseres meegedeeld dat uit controles van de transportmeldingen in het systeem Client Export Mest (hierna: CME) over het jaar 2014 is gebleken dat eiseres 55,3% van de meldingen niet tijdig heeft gedaan. Hiermee heeft eiseres niet voldaan aan het criterium dat de melding tenminste twaalf uur voor het feitelijke transport plaatsvindt, moet worden gedaan. Verder heeft verweerder meegedeeld dat in 10% van de gevallen geen berekeningen konden worden gemaakt omdat het Vervoersbewijs dierlijke meststoffen (hierna: VDM) in de voorafmeldingen in CME niet is ontvangen. Verweerder heeft eiseres erop gewezen dat alle gegevens van de transporten op de juiste wijze en op tijd moeten worden ingevuld in CME. Indien hieraan niet wordt voldaan, wordt de Meststoffenwet overtreden en riskeert de overtreder een boete.
In het primaire besluit van 15 december 2015 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat uit controle van de exportmeldingen van eiseres in de maand april 2015 is gebleken dat er 187 overtredingen van artikel 57b van Uitvoeringsregeling zijn begaan. Dat betreft zowel het niet tijdig melden of het vermelden van een onjuiste transportdatum (foutcode 1), het vertrekken op een ander tijdstip (foutcode 1a), onjuiste gegevens met betrekking tot de leverancier (foutcode 2), onjuiste gegevens met betrekking tot de laadplaats (foutcode 2a) en geen VDM ontvangen, exportmelding niet tijdig ingetrokken (foutcode 4).
Voor wat betreft het niet tijdig verstrekken van gegevens heeft verweerder aan eiseres twee boetes opgelegd van € 300,-. Voor wat betreft het verstrekken van onjuiste gegevens heeft verweerder eiseres een waarschuwing gegeven. De totale boete bedraagt aldus € 600,-.
In het bestreden besluit is het primaire besluit gehandhaafd.
4. Eiseres bestrijdt dat zij de door verweerder gestelde 187 overtredingen heeft begaan. Verder is haar niet duidelijk welke twee (van de gestelde 187) overtredingen zijn beboet. In dat kader heeft eiseres aangevoerd dat de bijlage, die bij het primaire besluit was gevoegd, onbegrijpelijk is. Eerst nadat zij bezwaar had gemaakt, en dan nog pas bij e-mail van 7 juli 2016, heeft eiseres een meer uitgewerkt overzicht met gestelde overtredingen ontvangen. Het is evenwel nog steeds niet duidelijk welke twee overtredingen zijn beboet. Eiseres stelt dat zij door deze handelwijze in haar verweermogelijkheden is geschaad.
5. De rechtbank overweegt als volgt.
5.1.
Volgens vaste jurisprudentie geldt bij beantwoording van de vraag of zich in een concreet geval een overtreding heeft voorgedaan, gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM), als uitgangspunt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust van een overtreding. In geval van twijfel dient aan de betrokkene het voordeel van de twijfel te worden gegund.
Wat betreft de eisen waaraan een bestuurlijke sanctie (en dus ook het opleggen van een bestuurlijke boete) moet voldoen, is in Tekst & Commentaar Algemene wet bestuursrecht, negende druk, bij artikel 5:9 van Pro de Awb de navolgende toelichting opgenomen:
“De beschikking waarbij een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd dient in alle gevallen een omschrijving van de gedraging, alsmede de overtreden bepaling te vermelden. Voor zover dit nodig is om de gedraging te identificeren, dient de beschikking tevens een aanduiding te bevatten van de plaats waar en het tijdstip waarop de gedraging plaatsvond. Voor beschikkingen waarbij een bestuurlijke boete wordt opgelegd, gelden enkele aanvullende eisen, die zijn neergelegd in art. 5:52. Voor zover de sanctiebeschikking de verplichting tot betaling van een geldsom inhoudt, moet zij voorts voldoen aan de eisen die het voorgestelde art. 4:86 lid 2 aan Pro dergelijke beschikkingen stelt. De eis van kennisgeving volgt, voor wat betreft bestuurlijke boeten, onder meer uit art. 6 lid 2 aanhef Pro en onderdeel a EVRM. Het bepaalde in deze verdragsbepaling brengt mee dat de gronden waarop het opleggen van de boete berust, in bijzonderheden en uiterlijk op het tijdstip van de oplegging van de boete aan de betrokkene moeten worden medegedeeld. Zie bijvoorbeeld HR 20 december 1989, BNB 1990/102 en CRvB 29 juni 2000, JB 2000/254. Indien de beschikking niet aan genoemde eisen voldoet, hoeft dat niet zonder meer tot vernietiging van de boetebeschikking te leiden. Met toepassing van art. 6:22 Awb Pro kan de rechter een beschikking ondanks schending van deze vormvoorschriften in stand laten, indien de overtreder door de schending niet in zijn belangen - bij sancties betekent dit vooral ook: in zijn verdediging - is geschaad (vgl. ook ABRvS 28 augustus 2002, ABKort 2002/661). Daarin werd een zelfde regel gelezen als die thans in art. 5:7 is Pro neergelegd.”
5.2.
Verweerder heeft bij het primaire besluit een bijlage gevoegd, waarin de gestelde 187 overtredingen zijn opgesomd. Deze bijlage bestaat uit een opsomming van VDM-nummers met de daarbij behorende foutcodes. Hangende bezwaar heeft verweerder aan eiseres een meer uitgewerkte bijlage toegezonden. Op deze bijlage staat wederom een opsomming van VDM-nummers met daarbij, per VDM-nummer, de melddatum, de laatste mutatiedatum, de gestelde vertrekdatum, de laadlocatie en de feitelijke laaddatum. Bij elk VDM-nummer staan één of meer foutcodes vermeld.
Ter zitting heeft verweerder desgevraagd meegedeeld dat uit het systeem foutcodes zijn gerold en dat er beboeting per foutcode heeft plaatsgevonden. Omdat verweerder het opleggen van 187 boetes van € 300,- niet redelijk achtte, heeft hij ervoor gekozen om twee overtredingen (met foutcode 1/1a) te beboeten. Welke overtredingen nu feitelijk zijn beboet, is verweerder ook niet bekend. Indien eiseres het begaan van de overtredingen wenst te bestrijden, dient eiseres alle gestelde overtredingen met foutcode 1/1a te weerleggen. Indien eiseres daarin slaagt, zal hij de gestelde overtredingen opnieuw bezien, aldus verweerder.
De rechtbank constateert dat verweerder heeft verzuimd het feitencomplex van de twee beboete overtredingen en de vertaling van deze feiten naar een wetsartikel expliciet te benoemen. Verweerder heeft immers nagelaten om van de twee beboete overtredingen precies aan te geven welke overtreding op welke plaats en op welk tijdstip is begaan en met welk wetsartikel daardoor in strijd is gehandeld. De twee overtredingen zijn dan ook niet gebaseerd op een geïndividualiseerd feitencomplex. Hierdoor heeft verweerder in strijd met artikel 5:9 van Pro de Awb gehandeld. Van een passeren van deze schending onder verwijzing naar artikel 6:22 van Pro de Awb kan geen sprake zijn. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is immers gebleken dat het eiseres ten tijde van het opleggen van de bestuurlijke boete niet duidelijk was en ook niet duidelijk kon zijn ter zake van welke feiten de twee boetes van € 300,- zijn opgelegd. Zelfs ter zitting kon verweerder deze duidelijkheid niet geven. Eiseres is dan ook in haar verweermogelijkheden geschaad.
5.3.
De rechtbank voegt aan vorenstaande toe dat deze wijze van beboeten van overtredingen op gespannen voet staat met de op verweerder rustende bewijslast. Immers, het beboeten per foutcode, zonder een daaraan ten grondslag liggend gespecificeerd feitencomplex en duiding van deze feiten, leidt ertoe dat eiseres kennelijk belast wordt met de bewijslast dat er geen van de gestelde overtredingen (met foutcode 1 en/of 1a) heeft plaatsgevonden.
6. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit.
7. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat het primaire besluit wordt herroepen.
8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht ad € 334,- vergoedt.
9. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten in bezwaar en beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.980,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.980,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J. van Lochem, voorzitter, en mr. A. Oosterveld en
mr. M.A. Heldeweg, leden, in aanwezigheid van mr. A.E.M. Lever, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.