Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 15/1022
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam], te [woonplaats], eiseres,
gemachtigde: mr. B.E.J. Torny, advocaat te Amsterdam,
en
de algemeen directeur van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR), verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 20 maart 2012 heeft verweerder aan eiseres een alcoholslotprogramma (hierna te noemen: ASP) opgelegd, op de grond dat eiseres onder invloed van alcohol als bestuurder van een motorrijtuig is opgetreden.
Bij besluit van 15 augustus 2014 heeft verweerder het ASP met zes maanden verlengd, op de grond dat eiseres niet de vereiste medewerking heeft verleend aan het programma.
Bij besluit van 18 december 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder het ASP nogmaals met zes maanden verlengd op de grond dat eiseres wederom niet de vereiste medewerking heeft verleend. Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 22 april 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen dat besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 21 augustus 2015.
Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. Kleijbeuker, werkzaam bij het CBR.
Na de zitting heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de zaak voor verdere behandeling verwezen naar een meervoudige kamer.
Het beroep is vervolgens behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van 18 november 2015. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. M.M. van Dongen, werkzaam bij het CBR.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst.
Verweerder heeft op 14 december 2015 nadere stukken ingediend. Eiseres heeft hierop gereageerd bij brief van 15 januari 2016.
Partijen hebben de rechtbank toestemming verleend om in deze zaak uitspraak te doen zonder nieuwe behandeling ter zitting. Het onderzoek is hierna gesloten, waarbij is bepaald dat de rechtbank binnen zes weken uitspraak zal doen.
Overwegingen
1.1
Bij besluit van 20 maart 2012 heeft verweerder aan eiseres een ASP opgelegd, op de grond dat zij onder invloed van alcohol als bestuurder van een motorrijtuig is opgetreden.
1.2
Verweerder heeft bij besluit van 15 augustus 2014 het ASP met zes maanden verlengd, op de grond dat eiseres niet de vereiste medewerking heeft verleend aan het programma.
1.3
Op 11 december 2014 heeft eiseres haar alcoholslot laten uitlezen bij het uitleesstation. Daarbij zijn de volgende uitleesresultaten vastgesteld:
16 oktober 2014 om 15.13 uur: eerste blaastest: 187 μg/l
3 december 2014 om 12.30 uur: eerste blaastest: 163 μg/l
3 december 2014 om 12.40 uur: eerste blaastest: 317 μg/l
3 december 2014 om 13.19 uur: eerste blaastest: 119 μg/l
3 december 2014 om 13.25 uur: eerste blaastest: 318 μg/l
3 december 2014 om 13.30 uur: eerste blaastest: 172 μg/l
4 december 2014 om 15.42 uur: hertest: 448 μg/l
1.4
Uit deze uitleesresultaten heeft verweerder afgeleid dat eiseres wederom niet heeft voldaan aan de voorwaarden van het ASP.
1.5
In verband hiermee heeft verweerder bij besluit van 18 december 2014 het ASP voor eiseres nogmaals met zes maanden verlengd. De kosten die verbonden zijn aan deze verlenging komen voor rekening van eiseres.
1.6
Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt, doch dit bezwaar is bij het bestreden besluit ongegrond verklaard.
1.7
Blijkens het beroepschrift en het verhandelde tijdens de zittingen van de rechtbank van 21 augustus 2015 en 18 november 2015 kan eiseres zich niet met verweerders besluit verenigen.
Wettelijk kader
2.1
In artikel 130, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw 1994) is bepaald dat de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen, indien bij hen een vermoeden bestaat dat de houder van een rijbewijs niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor dat rijbewijs is afgegeven, daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling doen aan het CBR onder vermelding van de feiten en omstandigheden die aan het vermoeden ten grondslag liggen.
2.2
In artikel 132d van de Wvw 1994 is bepaald dat het CBR kan besluiten tot een verlenging van het ASP als gebleken is dat betrokkene niet heeft voldaan aan alle voorwaarden van het programma. Deze voorwaarden staan vermeld in de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid (hierna: de Regeling).
2.3
In artikel 22 van de Regeling is bepaald dat het CBR besluit tot verlenging van het ASP als gebleken is dat in de laatste zes maanden dan wel tijdens de verlenging van het ASP ten minste één blaaspoging, niet zijnde een hertest, is geregistreerd hoger dan 88 μg/l.
Voldaan aan voorwaarden voor verlenging?
3.1
Eiseres ontkent dat zij onvoldoende medewerking heeft verleend aan het ASP. Zij stelt dat zij altijd uiterst zorgvuldig met het alcoholslot is omgegaan. De foutieve starttesten van en de geweigerde hertest kunnen volgens eiseres dan ook niet kloppen en moeten naar haar mening het gevolg zijn van technische gebreken in de apparatuur, die haar niet kunnen worden verweten.
3.2
Naar aanleiding van het verhandelde ter zitting van 18 november 2015 heeft de rechtbank het onderzoek geschorst teneinde verweerder in de gelegenheid te stellen het in de auto van eiseres ingebouwde alcoholslot te laten onderzoeken en de rechtbank daarvan verslag te doen.
3.3
Verweerder heeft bij brief van 14 december 2015 een verslag overgelegd van het onderzoek dat in opdracht van verweerder door Dräger Nederland B.V. (hierna: Dräger) is verricht naar de werking van het alcoholslot van eiseres. De conclusie van het onderzoek is dat het alcoholslot van eiseres correct heeft gefunctioneerd.
3.4
Bij brief van 15 januari 2016 heeft eiseres een aantal kritische kanttekeningen geplaatst bij de resultaten van het onderzoek door Dräger en de wijze waarop dat onderzoek is uitgevoerd. De rechtbank ziet daarin echter geen aanleiding om te twijfelen aan de conclusie die Dräger uit de onderzoeksresultaten heeft getrokken. Het alcoholslot is tijdens een duurtest van een week zowel mechanisch als softwarematig getest en is daarnaast ook fysiek gecontroleerd. Het verslag van het onderzoek is naar het oordeel van de rechtbank voldoende inzichtelijk, nu daarin de data en tijdstippen zijn vermeld waarop is getest, is aangegeven hoe de testprocedure is uitgevoerd en welke resultaten daarbij zijn gemeten.
3.5
Gelet op het onderzoek door Dräger ziet de rechtbank geen reden om aan te nemen dat de foutieve starttesten op 3 december 2014 het gevolg zijn geweest van technische gebreken aan het alcoholslot dat in de auto van eiseres was ingebouwd. De foutieve starttesten van
3 december 2014 liggen naar het oordeel van de rechtbank dan ook in de risicosfeer van eiseres. Dat eiseres inmiddels een ander alcoholslot in haar auto heeft en dat er sindsdien geen foutieve starttesten meer zijn geweest, maakt dat niet anders.
3.6
Eiseres ontkent voorts dat de foutieve starttest op 16 oktober 2014, waarbij een alcoholhoeveelheid van 187 μg/l werd gemeten, is veroorzaakt door het gebruik van alcohol. Zij wenst dit te onderbouwen door middel van bronbestanden, welke ontbreken in het dossier. De rechtbank ziet hiervoor geen noodzaak, gelet op het volgende.
3.7
Wat betreft de foutieve starttesten op 3 december 2014 heeft eiseres aangevoerd dat zij de auto op die dag had uitgeleend aan haar moeder. Zij stelt dat zij haar moeder uitgebreid had geïnformeerd over de werking van het alcoholslot en haar bovendien had gewezen op de extreme gevoeligheid van het alcoholslot. Volgens eiseres wist haar moeder dat er maximaal één glas wijn gedronken kan worden bij gebruik van het alcoholslot. Veiligheidshalve had haar moeder tijdens de lunch slechts een half glas wijn gedronken. Na de lunch was de moeder van eiseres van plan te gaan rijden. Zij wist echter niet zeker of het alcoholslot niet zou aanslaan op een half glas wijn. De moeder van eiseres heeft daarom een aantal pepermuntjes (Tic-Tacs) genuttigd alvorens te blazen. Na vijf foutieve starttests heeft zij eiseres gebeld, die haar vertelde dat ook deze pepermuntjes invloed kunnen hebben op de blaastest. De moeder van eiseres heeft vervolgens op advies van eiseres haar mond zorgvuldig met water gespoeld en heeft daarna een starttest met goed resultaat afgelegd. Vervolgens is zij naar huis gereden.
Eisers is van mening dat de foutieve starttesten haar onder deze omstandigheden niet kunnen worden verweten.
3.8
De rechtbank overweegt dat, wat er ook van het voorgaande mag zijn, eiseres te allen tijde zelf verantwoordelijk blijft voor het correct gebruik van het alcoholslot. Op zich is er niets op tegen als andere personen in de auto rijden, maar wanneer er dan iets misgaat door onjuist gebruik van het alcoholslot, of omdat de degene die in de auto rijdt alcohol heeft gedronken, zijn de gevolgen daarvan voor risico van eiseres.
In het Deelnemer Handboek van Dräger wordt er voorts uitdrukkelijk op gewezen dat direct vóór het blazen in het alcoholslot niet moet worden gegeten, gedronken of gerookt omdat dat van invloed kan zijn op de meting.
Eiseres was bovendien gewaarschuwd omdat zij al eerder een verlenging van het ASP had opgelegd gekregen wegens foutieve starttests toen zij haar auto naar haar zeggen aan een vriend had uitgeleend.
3.9
De stelling van eiseres dat het door Dräger geleverde alcoholslot ongeschikt is voor het gebruik waarvoor het is bedoeld, is door haar niet met objectieve gegevens onderbouwd. Deze beroepsgrond van eiseres wordt daarom reeds worden verworpen.
3.1
De rechtbank kan in het midden laten of de foutieve hertest op 4 december 2014 al dan niet het gevolg is geweest van alcoholgebruik, nu deze niet aan de in geding zijnde verlenging van het ASP ten grondslag ligt.
3.11
Gelet op het vorenstaande staat naar het oordeel van de rechtbank voldoende vast dat tijdens de verlenging van het ASP van eiseres ten minste één blaaspoging, niet zijnde een hertest, is geregistreerd hoger dan 88 μg/l. Verweerder was daarom op grond van artikel 22 van de Regeling gehouden om het ASP van eiseres met zes maanden te verlengen.
Regeling algemeen onverbindend?
4.1
Eiseres stelt zich op het standpunt dat artikel 22 van de Regeling onverbindend dient te worden verklaard, nu de evenredigheid in gevallen als hier aan de orde onvoldoende is gewaarborgd. Zij beroept zich daarbij op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 4 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:622.
4.2
De Afdeling heeft in die uitspraak geoordeeld dat artikel 17 van de Regeling, te weten de oplegging van het ASP, onverbindend is. Daartoe is van belang geacht dat bij de totstandkoming van de Regeling de mogelijk ingrijpende gevolgen van de oplegging van een ASP niet afdoende zijn afgewogen, waardoor in een substantieel aantal gevallen artikel 17 van de Regeling onevenredig kan uitwerken, omdat het ASP moet worden opgelegd aan bestuurders indien aan de in dat artikel neergelegde toepassingsvoorwaarden wordt voldaan, zonder dat daarbij op basis van de persoonlijke omstandigheden van het geval een geïndividualiseerde afweging kan worden verricht.
4.3
De Regeling maakt volgens de Afdeling ten onrechte geen onderscheid tussen gevallen waarin deze ingrijpende gevolgen zich wel en niet voordoen en biedt het CBR evenmin ruimte om in gevallen waarin deze zich voordoen een geïndividualiseerde afweging te verrichten. Gelet hierop is voor die gevallen in artikel 17 van de Regeling de evenredigheid van de opgelegde maatregel onvoldoende gewaarborgd, zodat dat artikel in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en derhalve onverbindend is, aldus de Afdeling in haar uitspraak. De Afdeling heeft verder ter voorlichting overwogen dat deze uitspraak niet betekent dat het CBR, hoewel daartoe bevoegd, gehouden is om reeds in rechte onaantastbaar geworden besluiten tot oplegging van een ASP te heroverwegen en heeft daartoe verwezen naar de uitspraak van de Hoge Raad van 16 oktober 1992 (ECLI:NL:HR: 1992:ZC0718, Vulhop).
4.4
Bij de Regeling van de Minister van Infrastructuur en Milieu van 8 april 2015, nr. IENM/BSK-2015/67524, (Stcrt. 2015, nr. 10188) is de Regeling gewijzigd in verband met de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2015. De artikelen 17 en 18 van de Regeling zijn vervallen. Artikel 22 van de Regeling is evenwel ongewijzigd in stand gelaten.
4.5
Eiseres behoort tot degenen die in het opgelegde ASP hebben berust en daaraan zijn gaan meewerken. Het besluit tot oplegging van het ASP heeft in haar geval formele rechtskracht. Eiseres blijft daarom verplicht om medewerking te verlenen aan het ASP en zich te houden aan de voorwaarden. Ware dat anders, dan zou de overweging van de Afdeling dat verweerder niet gehouden is opgelegde ASP’s te heroverwegen zinledig zijn en zou een ieder aan wie onherroepelijk een ASP is opgelegd het ASP zonder gevolgen kunnen saboteren.
4.6
In beroep heeft eiseres - opnieuw onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2015 - aangevoerd dat ook de verlenging van het ASP in strijd is met het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De minister heeft naar de mening van eiseres bij de totstandkoming van de Regeling de ingrijpende gevolgen die zich met betrekking tot het ASP voordoen niet afdoende afgewogen. In een substantieel aantal gevallen werkt artikel 22 van de Regeling volgens eiseres onevenredig uit, omdat bij verlenging het ASP in feite opnieuw wordt opgelegd, zonder dat rekening wordt gehouden met de oorzaken van de foutieve blaaspogingen, zoals het niet correct werken van het alcoholslot, en andere individuele omstandigheden. De Regeling maakt naar de mening van eiseres ten onrechte geen onderscheid in de rechtsgevolgen van het niet meewerken aan het ASP en geeft geen ruime voor een evenredigheidstoets.
De rechtbank overweegt als volgt.
4.7
De gevallen waarvan de Afdeling in haar uitspraak van 4 maart 2015 heeft geoordeeld dat voor de betreffende personen in de Regeling de evenredigheid van de opgelegde maatregel onvoldoende is gewaarborgd, zodat (daarom) artikel 17 van de Regeling in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, zijn de gevallen waarin:
a. a) het opleggen van deelname aan het ASP neerkomt op een ongeldigverklaring van het rijbewijs voor vijf jaar, aangezien de betrokkene redelijkerwijs niet in staat is om aan het ASP deel te nemen, hetzij omdat hij de kosten daarvan niet kan opbrengen, hetzij omdat hij niet in het bezit is van een auto, hetzij wegens (andere) bijzondere persoonlijke omstandigheden), en
b) de betrokkene bij deelname aan het ASP zijn baan verliest of dreigt te verliezen omdat hij voor het voorzien in zijn levensonderhoud in hoge mate afhankelijk is van het bezit van een geldig rijbewijs zonder beperking, bijvoorbeeld omdat hij voor zijn werk in verschillende auto’s of in een bedrijfsauto moeten rijden.
4.8
Naar het oordeel van de rechtbank leidt deze uitspraak van de Afdeling voor de beoordeling van dit geschil niet tot de conclusie dat ook artikel 22 van de Regeling onverbindend is. De omstandigheden die de Afdeling in haar uitspraak van 4 maart 2015 heeft genoemd om artikel 17 van de Regeling van de Regeling onverbindend te verklaren, zijn niet één op één van toepassing op de verlenging van het ASP. De gevolgen van de verlenging zijn minder verstrekkend dan die van oplegging van het ASP. De verlenging van het ASP is korter van duur, brengt lagere kosten met zich en de betrokkene kan gedurende de periode van de verlenging in zijn of haar auto blijven rijden.
Het betoog van eiseres dat artikel 22 van de Regeling onverbindend moet worden verklaard volgt de rechtbank dan ook niet. Deze beroepsgrond wordt verworpen.
Moet artikel 22 van de Regeling in dit individuele geval buiten toepassing worden gelaten?
5.1
Eiseres zich op het standpunt dat artikel 22 van de Regeling in haar geval niet mag worden toegepast, omdat haar geen verwijt treft en omdat de gevolgen van de verlenging van het ASP voor haar onevenredig zwaar zijn.
5.2
Eiseres is van mening dat de verlenging van het ASP, gelet op de zwaarte ervan, moet worden aangemerkt als een punitieve sanctie (‘criminal charge’), bij de oplegging waarvan een volledige toetsing dient plaats te vinden van de evenredigheid tussen de zwaarte van de sanctie enerzijds en de ernst van de overtreding en de mate waarin de overtreding aan de betrokkene kan worden verweten anderzijds. Zij verwijst hierbij naar de uitspraak van de Hoge Raad van 3 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:434, waarin is geoordeeld dat een besluit tot oplegging van een ASP in alle gevallen dient te worden aangemerkt als een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), zodat het dient te worden getoetst aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
De rechtbank overweegt als volgt.
5.3
In de eerste plaats merkt de rechtbank op dat, anders dan eiseres kennelijk meent, verwijtbaarheid geen voorwaarde is voor verlenging van het ASP. Op grond van artikel 22 van de Regeling is verweerder gehouden om het ASP met zes maanden te verlengen indien voldoende vast staat dat tijdens de verlenging van het ASP ten minste één blaaspoging, niet zijnde een hertest, is geregistreerd hoger dan 88 μg/l. Zoals de rechtbank onder 4.11 heeft geoordeeld, is dat laatste hier het geval.
5.4
De rechtbank volgt eiseres voorts niet in haar standpunt dat de verlenging van het ASP, gelet op de uitwerking ervan, moet worden aangemerkt als een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 EVRM. Naar het oordeel van de rechtbank is de verlenging van het ASP wat de uitwerking ervan betreft niet op één lijn te stellen met het opleggen van het ASP. Eiseres kan tijdens de verlenging in haar auto blijven rijden. De verlenging van het ASP heeft ook geen ingrijpende gevolgen voor de rijbevoegdheid van eiseres. Nu er geen sprake is van een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 van het EVRM, bestaat er, gelet op de dwingendrechtelijke bepalingen van de Wvw 1994 en de Regeling, geen ruimte voor afweging van de persoonlijke belangen van eiseres en de evenredigheid van de opgelegde verlenging van het ASP.
5.5
Het feit dat er thans - totdat er nieuwe wetgeving is - geen nieuwe ASP’s meer door verweerder worden opgelegd, omdat artikel 17 van de Regeling onverbindend is, brengt niet met zich dat het onrechtmatig is om het ASP ten aanzien van eiseres (verder) uit te voeren en te handhaven. Immers, nadat artikel 17 onverbindend werd verklaard, is de Regeling bewust in stand gelaten ten aanzien van diegenen, zoals eiseres, voor wie het ASP al rechtens onaantastbaar was geworden. De Afdeling en de Hoge Raad hebben in hun uitspraken te kennen gegeven dat hun uitspraken niet zonder meer gevolgen hebben voor zaken die inmiddels zijn afgedaan en onherroepelijk zijn. Er zijn in deze zaak naar het oordeel van de rechtbank geen (bijkomende) omstandigheden waaruit blijkt dat de bezwaren van het ASP voor eiseres inmiddels zo klemmend zijn geworden, dat in haar geval de uitvoering of handhaving moet stoppen. Dat het bezwaarlijk voor eiseres is om met een alcoholslot te moeten rijden, is daarvoor onvoldoende. De stelling van eiseres dat zij de kosten van de verlenging niet kan betalen heeft zij niet nader onderbouwd. Bovendien heeft zij de kosten voldaan.
5.6
Gelet op het bovenstaande ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat artikel 22 van de Regeling in het geval van eiseres buiten toepassing moet worden gelaten. Deze beroepsgrond van eiseres slaagt daarom niet.
Beroep op het gelijkheidsbeginsel
6. Het beroep van eiseres op het gelijkheidsbeginsel met de verwijzing naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam van 28 november 2014, zaaknummer ROT 14/7659, slaagt niet omdat geen sprake is van gelijke gevallen. In de betreffende casus was geen sprake van het uitlenen van de auto aan een derde, maar ging het om een geweigerde hertest, terwijl de auto voor een poetsbeurt bij een poetsbedrijf was en de betrokkene geen garagecode had aangevraagd waarmee het alcoholslot kon worden uitgeschakeld indien de auto in de garage was voor reparatie of onderhoud. Die situatie doet zich in deze zaak niet voor.
7. Gelet op het vorenstaande kan het bestreden besluit in stand worden gelaten. Het beroep is ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Hardonk-Prins, rechter, en mr. W.R.H. Lutjes en
mr. M. van Bruggen, leden, in aanwezigheid van G. Kootstra, als griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.