ECLI:NL:RBOVE:2016:3805

Uitspraak

RECHTBANK OVERIJSSEL

Zittingsplaats Zwolle

Bestuursrecht

zaaknummer: AWB 15/1839

uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen

[naam], te [woonplaats], eiseres,

gemachtigde: mr. N. Brands,

de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen, verweerder,

gemachtigde: L.A.P. ter Laak.

Procesverloop

Bij besluit van 8 januari 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres meegedeeld dat zij geen recht heeft op een uitkering op grond van de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong 2015).

Bij besluit van 20 juli 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 november 2015. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde en haar vader. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Bij brief van 4 februari 2016 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar de meervoudige kamer.

Op 12 juli 2016 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden bij de meervoudige kamer. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde en haar vader. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

1. Eiseres, geboren op 14 maart 1997, heeft op 24 oktober 2014 een aanvraag voor ondersteuning bij werk en inkomen jonggehandicapten ingediend. Deze aanvraag is op 27 oktober 2014 door verweerder ontvangen. Eiseres heeft aan deze aanvraag ten grondslag gelegd dat bij haar sprake is van de ziekte van Kostmann, lekkende hartkleppen en een gaatje in het hart. Uit het procesdossier blijkt voorts dat eiseres een lichte verstandelijke beperking heeft.

De arbeidsdeskundige heeft een gesprek gevoerd met eiseres en het dossier bestudeerd en hierover gerapporteerd op 15 december 2014. Daaropvolgend heeft de verzekeringsarts eiseres op het spreekuur van 6 januari 2015 gezien en de bevindingen en conclusies neergelegd in een rapport van 7 januari 2015, dat is aangevuld op 26 februari 2015. De arbeidsdeskundige bezwaar en beroep heeft vervolgens op 4 maart 2015 een rapport opgesteld en de verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft op 13 juli 2015 gerapporteerd.

Verweerder heeft daarna het bestreden besluit genomen.

2. Ter zitting van de rechtbank heeft verweerder ten aanzien van het toepasselijke wettelijke kader toegelicht dat eiseres weliswaar pas 18 jaar is geworden in 2015, waardoor de Wajong 2015 op haar aanvraag van toepassing is, maar dat de aanvraag van eiseres onder speciaal beleid valt. Dit beleid is neergelegd in het Uitvoeringsbericht van verweerders divisie Sociaal Medische Zaken (Uitvoeringsbericht SMZ) van 9 januari 2015, welk bericht door verweerder ter zitting is overgelegd. Toepassing van dit beleid heeft er toe geleid dat de aanvraag van eiseres in het bestreden besluit (slechts) is beoordeeld aan de hand van de criteria zoals die van toepassing waren in de periode 2010 tot en met 2014 onder de Wet Wajong, aldus de gemachtigde van verweerder. Omdat eiseres niet volledig en duurzaam arbeidsongeschikt in de zin van artikel 2:4 van de Wet Wajong is geacht, heeft verweerder haar niet in aanmerking gebracht voor een uitkering als bedoeld in hoofdstuk 1a van de Wajong 2015.

3. Eiseres heeft zich – samengevat weergegeven – op het standpunt gesteld dat zij in aanmerking dient te komen voor een Wajong-uitkering. Verweerder heeft haar ten onrechte niet volledig en duurzaam arbeidsongeschikt geacht. Eiseres is nimmer in staat geweest om te werken en heeft het bijzonder onderwijs gevolgd. In het kader van dat onderwijs was het noodzakelijk om stage te lopen, maar het is haar onmogelijk gebleken bij een regulier bedrijf haar stage te voltooien. Tijdens de stage die zij binnen de familiekring heeft gelopen, was zij veelvuldig afwezig vanwege ziekte /ziekenhuisopnames, terwijl zij, als zij wel aanwezig was, genoodzaakt was veelvuldig rustmomenten te nemen. Zij is zeer sterk afhankelijk van haar naaste omgeving (voornamelijk haar ouders). Eiseres heeft geregeld in de loop van de ochtend dusdanig veel pijn of is dusdanig moe dat zij van stage of school opgehaald moet worden. Eiseres verwijst ter onderbouwing van haar standpunt naar verklaringen van kinderhematoloog Bruin en kinderarts Van Hillo-Wensink en acht het onzorgvuldig dat verweerder geen medische gegevens heeft opgevraagd bij de behandelende artsen. Ook heeft er volgens eiseres geen zorgvuldige belangenafweging plaatsgevonden.

4. De rechtbank overweegt als volgt.

4.1

Met de inwerkingtreding van de Invoeringswet Participatiewet per 1 januari 2015 is de Wet Wajong gewijzigd in de Wajong 2015. In de Wajong 2015 is een nieuw hoofdstuk 1a opgenomen en is een aantal wijzigingen aangebracht in de reeds bestaande hoofdstukken 2 en 3. Het nieuwe hoofdstuk 1a vormt vanaf 1 januari 2015 de enige toegang tot een Wajong-uitkering. Per 1 januari 2015 is ook het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten (Schattingsbesluit) aangepast.

In artikel 1a:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wajong 2015 is bepaald dat ‘jonggehandicapte’ in de zin van dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen is de ingezetene die op de dag waarop hij achttien jaar wordt als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte, gebrek, zwangerschap of bevalling duurzaam geen mogelijkheden tot arbeidsparticipatie heeft.

In het vierde lid is bepaald dat onder ‘duurzaam geen mogelijkheden tot arbeidsparticipatie hebben’ in dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen de situatie wordt verstaan waarin de mogelijkheden tot arbeidsparticipatie zich niet kunnen ontwikkelen.

In artikel 1a, eerste lid, van het Schattingsbesluit is bepaald dat een betrokkene geen mogelijkheden tot arbeidsparticipatie heeft als bedoeld in de artikelen 1a:1, eerste lid, 2:4, eerste lid, en 3:8a, eerste lid, van de Wajong, indien hij:

a. geen taak kan uitvoeren in een arbeidsorganisatie;

b. niet over basale werknemersvaardigheden beschikt;

c. niet aaneengesloten kan werken gedurende ten minste een periode van een uur; of

d. niet ten minste vier uur per dag belastbaar is, tenzij hij ten minste twee uur per dag belastbaar is en in staat is per uur ten minste een bedrag te verdienen dat gelijk is aan het minimumloon per uur.

4.2

De rechtbank stelt vast dat eiseres na 1 januari 2015 achttien jaar is geworden. Dit brengt met zich dat de aanspraken van eiseres op een Wajong-uitkering dienen te worden beoordeeld aan de hand van de bepalingen van hoofdstuk 1a van de Wajong 2015. Verweerder heeft een zodanige beoordeling niet ten grondslag gelegd aan het bestreden besluit. Nu met de invoering van de Wajong 2015 een wezenlijk ander beoordelingskader is geïntroduceerd, zoals ook volgt uit artikel 1a, eerste lid, van het Schattingsbesluit, heeft verweerder het bestreden besluit gebaseerd op een onjuiste wettelijke grondslag en in strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht onvoldoende zorgvuldig voorbereid en onvoldoende deugdelijk gemotiveerd. Het beroep is daarom gegrond, voor zover verweerder in de heroverweging in bezwaar niet heeft getoetst aan het beoordelingskader van hoofdstuk 1a van de Wajong 2015. Het besluit op bezwaar komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking.

4.3

Het onder 4.2 geconstateerde gebrek is naar het oordeel van de rechtbank in beroep niet geheeld. De rechtbank wijst daartoe in de eerste plaats op de uitlatingen van verweerder ter zitting, inhoudende dat de toepasselijke criteria de Wet Wajong-criteria van 2010 tot en met 2014 zijn. Mede in dat licht bezien, is in de bijlagen bij het verweerschrift een onduidelijke werkwijze gehanteerd en is geen eenduidige invulling gegeven aan het te hanteren wettelijk kader van hoofdstuk 1a van de Wajong 2015. Daarbij betrekt de rechtbank, dat de verzekeringsarts bezwaar en beroep niet inhoudelijk heeft gereageerd op hetgeen de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep in zijn rapport van 4 november 2015 heeft verwoord.

4.4

Hetgeen onder 4.3 is geoordeeld, heeft niet zonder meer tot gevolg dat eiseres geen belang (meer) heeft bij een beoordeling van het besluit, voor zover het ziet op de toepassing van het Uitvoeringsbericht SMZ. De rechtbank oordeelt daarover als volgt.

4.5

De rechtbank stelt vast dat verweerder met het Uitvoeringsbericht SMZ beleidsmatig heeft besloten om aanvragen, die zijn ingediend vóór 1 januari 2015 en die betrekking hebben op een persoon die op of na die datum 18 jaar wordt, te beoordelen aan de hand van de methode en de criteria van de Wet Wajong, indien de medische en arbeidsdeskundige beoordeling is aangevangen vóór 1 januari 2015. Indien sprake is van volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid en geen sprake is van een studerende, voorziet het door verweerder gevoerde beleid er in dat een Wajong 2015-uitkering wordt toegekend.

4.6

Ingevolge het eerste lid van artikel 2:4 is onder de Wet Wajong een jonggehandicapte volledig en duurzaam arbeidsongeschikt wanneer sprake is van een (blijvende) onmogelijkheid tot het verrichten van loonvormende arbeid. Het tweede lid van genoemd artikel geeft aan, dat onder duurzaam wordt verstaan: een medisch stabiele of verslechterende situatie en het blijvend ontbreken van mogelijkheden tot arbeidsparticipatie.

Het begrip arbeidsparticipatie is in de Wet Wajong niet nader gedefinieerd.

4.7

Het beleid, zoals neergelegd in het Uitvoeringsbericht SMZ, dient naar het oordeel van de rechtbank als buitenwettelijk begunstigend beleid te worden aangemerkt. Naar vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (bijvoorbeeld ECLI:NL:CRVB:2014:100) dient de aanwezigheid en de toepassing van buitenwettelijk begunstigend beleid door de bestuursrechter als een gegeven te worden aanvaard en dient de bestuursrechter zich te beperken tot de toets of dit beleid op consistente wijze is toegepast. Gelet hierop zal de rechtbank beoordelen of eiseres terecht niet als volledig en duurzaam arbeidsongeschikt in de zin van de Wet Wajong is aangemerkt.

4.8

Niet in geschil is dat eiseres volledig arbeidsongeschikt is in de zin van artikel 2:4 van de Wet Wajong. Er zijn volgens verweerder geen reguliere functies te duiden, die eiseres zou kunnen vervullen.

Ook staat niet ter discussie dat sprake is van een medisch stabiele of verslechterende situatie.

4.9

Partijen zijn verdeeld over de vraag of eiseres blijvend geen mogelijkheden tot arbeidsparticipatie heeft als bedoeld in artikel 2:4, tweede lid, van de Wet Wajong.

Verzekeringsarts bezwaar en beroep Achterberg heeft in dat kader opgemerkt dat de belastbaarheid van eiseres op termijn mogelijk zal afnemen. Gezien de ernst van de aandoening, de duurbeperking op energetische gronden en het verhoogde verzuimpercentage heeft overleg plaatsgevonden met de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep. Deze heeft te kennen gegeven dat ondanks een verhoogd verzuimpercentage sprake kan zijn van participatiemogelijkheden. De toekomst zal volgens de verzekeringsarts bezwaar en beroep moeten uitwijzen of eiseres in staat zal zijn en blijven om in beschut werk te kunnen functioneren.

In beroep is door deze verzekeringsarts herhaald dat er voor eiseres nog mogelijkheden zijn om in beschut werk te kunnen functioneren. De arbeidsdeskundige bezwaar en beroep heeft opgemerkt, dat met betrekking tot de participatiemogelijkheden van eiseres zowel kan worden gedacht aan bepaalde taken op de vrije arbeidsmarkt, als op arbeid in een meer beschutte setting.

4.1

Door op basis van deze rapporten te concluderen tot mogelijkheden tot arbeidsparticipatie en om die reden geen volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid in de zin van artikel 2:4 van de Wet Wajong bij eiseres aanwezig te achten, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank een te beperkte invulling gegeven aan het begrip volledig en duurzaam arbeidsongeschikt onder de Wet Wajong. In artikel 2:4, tweede lid, van de Wet Wajong is weliswaar bepaald dat onder duurzaam, een medisch stabiele of verslechterende situatie én het blijvend ontbreken van mogelijkheden tot arbeidsparticipatie wordt verstaan, maar dit betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat hieraan reeds niet wordt voldaan wanneer er voor eiseres nog mogelijkheden zijn om in beschut werk te kunnen functioneren. Onder de Wet Wajong is het verlies aan verdiencapaciteit immers het leidende criterium, waarbij het enige beschutte werk waarvan onder dat wettelijk regime sprake is, te weten arbeid verricht bij wijze van sociale werkvoorziening ingevolge het bepaalde in artikel 2:5, vierde lid, buiten beschouwing wordt gelaten bij de beoordeling van de mate van arbeidsongeschiktheid.

De rechtbank volgt verweerder niet in het betoog dat de wetgever heeft beoogd om met het plaatsen van de zinsnede “en het blijvend ontbreken van mogelijkheden tot arbeidsparticipatie” (hierna: de zinsnede) een aanvullend criterium in artikel 2:4 van de Wet Wajong in te brengen naast het verdienvermogen. In de nota van wijziging (Kamerstukken II, 2008-2009, 31780, nr. 8) is verwoord dat de zinsnede is opgenomen met het oogmerk het begrip “duurzaam” verder de preciseren. Hieruit leidt de rechtbank niet af, dat de wetgever heeft beoogd het duurzaamheidscriterium ten principale te wijzigen, door afstand te nemen van het begrip verdiencapaciteit als arbeidsongeschiktheidscriterium. De wetgever heeft in de wet ook geen verdere uitwerking of nadere invulling gegeven aan de zinsnede.

Dat de wetgever met de nota van wijziging het criterium dat in de Wajong 2015 wordt gehanteerd onder de noemer “blijvend ontbreken van mogelijkheden tot arbeidsparticipatie” al heeft willen inbrengen in de Wet Wajong ziet de rechtbank niet in. Daartoe verwijst de rechtbank nogmaals naar het arbeidsongeschiktheidscriterium van de Wet Wajong, dat uitgaat van het begrip verdiencapaciteit. Ook het criterium voor volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid van artikel 2:4, eerste lid, van de Wet Wajong verwijst naar verlies aan verdiencapaciteit. Het criterium “blijvend ontbreken van mogelijkheden tot arbeidsparticipatie” zoals dat door verweerder is uitgelegd, valt hiermee niet te verenigen. Evenmin valt daarmee de tekst van artikel 2:4, derde lid, van de Wet Wajong te rijmen.

Daar komt bij, dat in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor de Invoeringswet Wet werken naar vermogen (later: Invoeringswet Participatiewet) het “duurzaam ontbreken van mogelijkheden tot arbeidsparticipatie” is geïntroduceerd als een geheel nieuwe benadering van arbeids(on)geschiktheid, die nadrukkelijk beoogt te breken met de tot op dat moment gangbare benadering van arbeidsongeschiktheid als verlies van verdiencapaciteit (TK 2011-2012, 33161, nr. 3, p. 36).

De rechtbank verstaat de zinsnede veeleer aldus, dat het verdienvermogen naar verwachting nimmer kan groeien tot meer dan 20% van het maatmaninkomen, zonder dat daarbij het verlies aan verdienvermogen als bepalend criterium is losgelaten.

4.11

In de toelichting bij de eerdergenoemde nota van wijziging heeft de wetgever de mogelijkheid van het verrichten van betaalde arbeid in de vorm van beschut werk op grond van de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) benoemd. De rechtbank beziet dit in het licht van het ontstaan of aanleren van compensatiemechanismen, die er toe kunnen leiden dat niet gesteld kan worden dat
blijvendmogelijkheden tot arbeidsparticipatie ontbreken. Daarbij betrekt de rechtbank, dat de bedoelde Wsw-arbeid was gericht op het behouden dan wel bevorderen van de arbeidsbekwaamheid van de werknemer, mede met het oog op het kunnen gaan verrichten van arbeid onder normale omstandigheden. Verder merkt de rechtbank op dat beschut werk onder de Wajong 2015 niet één op één overeenkomt met het hier bedoelde werk op grond van de Wsw.

Met inachtneming van deze uitgangspunten is de rechtbank van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat eiseres in staat is tot beschut werk op grond van de Wsw, laat staan dat hierdoor op termijn meer dan 20% van het maatmaninkomen kan worden verdiend in arbeid, anders dan Wsw-werk.

De opmerking van verzekeringsarts bezwaar en beroep Achterberg dat de toekomst zal moeten uitwijzen of eiseres in staat zal zijn en blijven om in beschut werk te kunnen functioneren, onderbouwt dit naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat in de rapporten van deze verzekeringsarts wordt geschetst dat de belastbaarheid van eiseres mogelijk zal afnemen. Verder blijkt uit het rapport van 13 juli 2015, dat er - naast het verhoogde verzuim, vanwege behandeling en ziekenhuiscontroles -, door de primaire verzekeringsarts is aangegeven dat bij eiseres sprake zal zijn van een verhoogd verzuim als gevolg van intercurrente infecties. Kennelijk heeft de verzekeringsarts bezwaar en beroep ondanks deze gegevens van doorslaggevende betekenis geacht dat de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep heeft verwoord dat er ondanks een verhoogd verzuimpercentage sprake
kanzijn van participatiemogelijkheden. Mede gelet op de tweeslachtigheid van de arbeidskundige onderbouwing van het bestreden besluit, zoals die nog in beroep is aangevuld, is hiermee onvoldoende grondslag geboden om te kunnen aannemen dat eiseres tot de doelgroep van de in de nota van wijziging genoemde Wsw had kunnen behoren. Onduidelijk is bijvoorbeeld of de noodzakelijke aanpassingen (in werktijd) binnen de grenzen van die Wsw te realiseren zouden zijn geweest en/of eiseres in staat kan worden geacht - met de noodzakelijke aanpassingen - regelmatig arbeid in Wsw-verband te (hebben) kunnen verrichten op het vereiste niveau. Daarbij betrekt de rechtbank, dat eiseres -ook volgens verweerder - bekend is met een (aanmerkelijk) vertraagd werktempo.

4.12

Het op onjuiste wijze en onvoldoende gemotiveerd invulling geven aan het begrip volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid in de zin van de Wet Wajong leidt er toe dat verweerder het buitenwettelijk begunstigend beleid niet consistent op de aanvraag van eiseres heeft toegepast, zodat het beroep ook gegrond is voor zover het ziet op de toepassing van het Uitvoeringsbericht SMZ.

5. De rechtsoverwegingen 4.3 en 4.12 leiden tot de volgende conclusie. Het bestreden besluit zal geheel worden vernietigd. De rechtbank acht het niet opportuun de bestuurlijke lus toe te passen, gelet op de standpunten van partijen. De rechtbank zal verweerder daarom opdragen eerst in het kader van de volledige heroverweging op grondslag van het bezwaar te bezien of eiseres aanspraak maakt op een uitkering ingevolge hoofdstuk 1a van de Wajong 2015. Indien dit niet het geval is, zal verweerder vervolgens toepassing dienen te geven aan het door hem gevoerde buitenwettelijke beleid en, met inachtneming van deze uitspraak, opnieuw moeten beoordelen of eiseres als volledig en duurzaam arbeidsongeschikt volgens de criteria van artikel 2:4 van de Wet Wajong kan worden aangemerkt.

6. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, bepaalt de rechtbank dat verweerder het griffierecht aan eiseres vergoedt.

7. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.240,-- (beroepschrift 1 punt, verschijnen zitting 1 punt, nadere zitting 0,5 punt; wegingsfactor van 1; waarde per punt € 496,--).

Omdat aan eiseres een toevoeging is verleend, moet verweerder de proceskostenvergoeding betalen aan de rechtsbijstandverlener.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van

deze uitspraak;

- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 45,-- aan eiseres vergoedt;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.240,--.

Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Hardonk-Prins, voorzitter, en mr. W.P.M. Elderman en mr. S.H. Peper, leden, in aanwezigheid van mr. drs. H. Richart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de datum van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.