Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 16/521
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser], te Zwolle, eiser,
gemachtigde: mr. J.C.E. Siebenga-Moggré,
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen, verweerder,
gemachtigde: E.T.B. van der Werf.
Procesverloop
Bij besluit van 16 september 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser medegedeeld dat hij met ingang van 14 september 2015 recht heeft op een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW), berekend naar een dagloon van € 52,75.
Bij besluit van 5 januari 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 mei 2016.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Bij brief van 18 mei 2016 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en het beroep doorverwezen naar de meervoudige kamer van deze rechtbank.
Nadat partijen toestemming hebben gegeven om uitspraak te doen zonder dat een nadere zitting plaatsvindt, is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiser is met ingang van 16 mei 2013 een WW-uitkering verleend. Eiser is vervolgens van
27 april 2014 tot en met 15 maart 2015 werkzaam geweest als zelfstandige. Hierna is eiser van 15 maart 2015 tot en met 13 september 2015 werkzaam geweest bij [naam] . Vanwege de beëindiging van het tijdelijke dienstverband bij [naam] heeft eiser op
21 augustus 2015 een aanvraag om een WW-uitkering bij verweerder ingediend.
Vervolgens is verweerder overgegaan tot de besluitvorming zoals weergegeven onder de rubriek ‘Procesverloop’ van deze uitspraak.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder overwogen dat de WW en het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen 2015 (het Dagloonbesluit) geen ruimte bieden voor een andere systematiek om het dagloon te berekenen. Immers, ingevolge artikel 5, onder d, van het Dagloonbesluit wordt het loon in de referteperiode gedeeld door 261 indien de referteperiode op grond van artikel 2, vijfde lid, korter is dan een jaar.
3. Eiser stelt zich op het standpunt dat de aanpassing van het Dagloonbesluit tot doel had enkele onrechtvaardigheden uit het (oude) Besluit dagloonregels te repareren. De situatie waarvoor de uitzondering op artikel 2, vijfde lid, van het Dagloonbesluit is gemaakt, is (blijkens de toelichting van het Dagloonbesluit) die van de WIA-gerechtigde die werkloos wordt. In andere stukken wordt gesproken van een werknemer die gedurende een kortere periode dan een jaar een hoger dagloon uit dienstbetrekking heeft ten opzichte van de werknemer die gedurende een heel jaar hetzelfde (lagere) loon verdiend. Van beide situaties is bij eiser geen sprake. Eiser had wel – ter voorkoming van een beroep op de WW – eigen inkomen maar dat inkomen wordt niet als loon gezien voor de WW. Inmiddels is door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid erkend dat de wijziging onbedoelde nadelige effecten heeft voor starters en flexwerkers. Eiser verwijst hierbij naar de brief van de minister aan de Tweede Kamer van 27 november 2015, kamerstuk 2015-2016; 34351,
nr. 1.
4. De rechtbank overweegt als volgt.
4.1.
Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder zich op het standpunt gesteld dat in deze procedure de hoogte van het dagloon op basis van de hoofdregel, te weten artikel 2, eerste lid, en artikel 5, eerste lid, van het Dagloonbesluit, is vastgesteld. In het bestreden besluit is echter verwezen naar artikel 2, vijfde lid, van het Dagloonbesluit, hetgeen volgens verweerder ten onrechte is gebeurd. De motivering van het bestreden besluit is zodoende onjuist.
4.2.
Nu het bestreden besluit, zoals verweerder ter zitting heeft opgemerkt, niet is voorzien van een deugdelijke motivering, is het beroep gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 en artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. (Awb).
4.3.
De rechtbank zal vervolgens onderzoeken of in dit geval, gezien de omstandigheid dat tijdens de zitting een aanvullende motivering is gegeven voor het bestreden besluit, de rechtsgevolgen daarvan met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder a, van de Awb in stand kunnen worden gelaten.
4.4.
Op grond van artikel 1b, eerste lid, van de WW (vóór 1 juli 2015 artikel 45, eerste lid, van de WW) wordt als dagloon voor de berekening van de hoogte van de uitkering waarop op grond van deze wet recht bestaat, beschouwd 1/261 deel van het loon dat de werknemer in de periode van één jaar, die eindigt op de laatste dag van het tweede aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin het arbeidsurenverlies, bedoeld in artikel 16, eerste lid, onderdeel a, is ingetreden, verdiende, doch ten hoogste het bedrag, bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de Wet financiering sociale verzekeringen, met betrekking tot een loontijdvak van een dag.
4.5.
In Hoofdstuk 2 van het met ingang van 1 juli 2015 geldende Dagloonbesluit zijn de bepalingen voor de vaststelling van het dagloon voor de WW neergelegd.
4.6.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het Dagloonbesluit wordt onder referteperiode de periode verstaan van één jaar die eindigt op de laatste dag van het tweede aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin het arbeidsurenverlies is ingetreden.
4.7.
Op grond van artikel 5, eerste lid, van het Dagloonbesluit, voor zover thans van belang, is het dagloon van uitkeringen op grond van de WW de uitkomst van de volgende berekening: [(A-B) x 108/100 + C] / D waarbij A staat voor het loon dat de werknemer in de referteperiode heeft genoten bij alle werkgevers die vakantiebijslag reserveren; B staat voor de bedragen aan vakantiebijslag die de werknemer in de referteperiode heeft genoten; C staat voor het loon dat de werknemer in de referteperiode heeft genoten bij alle werkgevers die geen vakantiebijslag reserveren; en D staat voor 261 indien de referteperiode een duur van één jaar heeft.
4.8.
In artikel 5, eerste lid, zoals dat luidde in het oude Dagloonbesluit, dat gold tot 1 juli 2015, stond, voor zover thans van belang, D voor 261 dan wel, indien de dienstbetrekking waaruit de werknemer werkloos is geworden is aangevangen na aanvang van het refertejaar, voor het aantal dagloondagen vanaf en met inbegrip van de dag waarop de dienstbetrekking is aangevangen tot en met de laatste dag van het refertejaar.
4.9.
Met het Dagloonbesluit zoals dat per 1 juli 2015 geldt, is de berekening van het dagloon in zoverre gewijzigd dat in gevallen waarin de referteperiode één jaar is, het in die periode genoten loon altijd door 261 wordt gedeeld. Anders dan tot 1 juli 2015 wordt daarbij voor de berekening van de hoogte van het dagloon dus geen rekening meer gehouden met situaties waarin niet gedurende de gehele referteperiode, maar slechts gedurende een deel daarvan loon is genoten.
4.10.
Verweerder heeft de referteperiode bepaald op de periode van 1 augustus 2014 tot en met 31 juli 2015. Eiser heeft ter zitting gesteld dat sprake is van een kortere referteperiode dan één jaar. De rechtbank ziet echter geen aanknopingspunten om aan te nemen dat verweerder de referteperiode voor eiser onjuist heeft vastgesteld. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat eiser niet valt onder de situatie zoals bedoeld in het vijfde lid van artikel 2 van het Dagloonbesluit, op grond waarvan de referteperiode korter is indien in de referteperiode geen loon is genoten, omdat eiser in de referteperiode wel loon heeft genoten. Eiser valt evenmin onder andere situaties die kunnen leiden tot verkorting van de referteperiode. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder de referteperiode juist heeft vastgesteld.
4.11.
Verweerder heeft het genoten loon in de referteperiode berekend op
€ 13.768,73 en vervolgens – overeenkomstig het bepaalde in artikel 5, eerste lid, van het Dagloonbesluit – gedeeld door 261. Dit leidt, na indexering, tot een dagloon van € 52,75.
4.12.
Dat het dagloon van eiser lager is dan vóór de wetswijziging van 1 juli 2015 het geval zou zijn, is duidelijk. Immers, ingevolge artikel 5, eerste lid, van het Dagloonbesluit heeft verweerder het door eiser genoten loon gedeeld door 261 terwijl eiser niet gedurende de gehele referteperiode loon heeft genoten. Verweerder heeft ter zitting de nadelige effecten van deze wetswijziging erkend maar zich vervolgens op het standpunt gesteld dat verweerder gehouden is de regelgeving toe te passen.
4.13.
Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) – zie onder meer de uitspraken van 14 november 1991, ECLI:NL:CRVB:1991:ZB4693, 5 oktober 1999, ECLI:NL:CRVB:1999:ZB8492 en 27 mei 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BM7312 – heeft in het algemeen te gelden dat het aan de materiële wetgever is voorbehouden om alle betrokken belangen af te wegen en moet de rechter het resultaat daarvan respecteren. Dit uitgangspunt lijdt uitzondering indien aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige feilen kleeft dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten. Dat brengt met zich mee dat de rechter bij de behandeling van een beroep dat tegen een in concreto genomen besluit is ingesteld, ook gehouden is om - met terughoudendheid - te toetsen of het desbetreffende algemeen verbindende voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag voor dat besluit vormt. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijke richtsnoer.
4.14.
De rechtbank overweegt dat voor de dagloonberekening zoals neergelegd in artikel 1b, eerste lid, van de WW, het loon voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin het arbeidsurenverlies is ingetreden, in aanmerking wordt genomen. Toepassing van deze hoofdregel voor dagloonberekening mag niet leiden tot een resultaat dat in strijd is met het principe dat het dagloon een redelijke weerspiegeling moet zijn van het welvaartsniveau van de betrokkene bij het intreden van het verzekerde risico. Dit heeft de CRvB, onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis, ten aanzien van artikel 45, eerste lid, van de WW geoordeeld (zie onder meer de uitspraak van 14 mei 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BI4685 en de uitspraak van 23 november 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BY4322). Het loondervingsbeginsel van de WW wordt hierin tot uitdrukking gebracht. Aangezien strekking en inhoud van het huidige artikel 1b, eerste lid, van de WW met het oude artikel 45, eerste lid, van de WW overeenkomen, acht de rechtbank deze jurisprudentie in de onderhavige onverkort van toepassing.
4.15.
De rechtbank is van oordeel dat met het toepassing geven aan artikel 5, eerste lid, van het Dagloonbesluit door het door eiser gedurende 4,5 maand genoten loon te delen door 261, het loondervingsbeginsel als grondslag voor de berekening van het dagloon is verlaten. Naar het oordeel van de rechtbank komt artikel 5, eerste lid, van het Dagloonbesluit daarmee in strijd met artikel 1b, eerste lid, van de WW, zodat die bepaling in zoverre als onverbindend buiten toepassing dient te blijven.
4.16.
Dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (laatstelijk) bij brief van
7 maart 2016 aan de voorzitter van de Tweede Kamer (2016-0000054430) heeft aangekondigd het Dagloonbesluit te zullen repareren – onder meer door te bepalen dat de kalendermaanden in de referteperiode waarin geen loon is genoten buiten beschouwing dienen te worden gelaten bij de berekening van het dagloon – en er inmiddels een ontwerpbesluit tot wijziging van het Dagloonbesluit ligt, maakt het oordeel van de rechtbank niet anders. Integendeel, de rechtbank leest hierin een bevestiging van haar standpunt dat met de wetswijziging van 1 juli 2015 het loondervingsbeginsel als grondslag voor de berekening van het dagloon ten onrechte is verlaten.
4.17.
Gelet op het vorenstaande ziet de rechtbank geen aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven. De rechtbank ziet gelet op de aard van het gebrek evenmin aanleiding om toepassing te geven aan de bestuurlijke lus dan wel om zelf in de zaak te voorzien. Verweerder dient derhalve een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
4.18.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
4.19.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van
€ 496,-- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 46,-- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 992,--.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.H. Banda, voorzitter, en mr. A. Oosterveld en
mr. D. Hardonk-Prins, in aanwezigheid van mr. S.A. Westerbeek-Nette, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de datum van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.