Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 13/1776
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam] en [naam],
[naam],
[naam],en
[naam],
te [woonplaats], eisers,
(gemachtigde: mr. M.H. Blokvoort),
en
het college van burgemeester en wethouders van Deventer, verweerder,
(gemachtigde: mr. T.E.P.A. Lam).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Gemeente Deventer.
Procesverloop
Op 20 november 2013 heeft de rechtbank tussenuitspraak gedaan en verweerder in de gelegenheid gesteld om binnen acht weken na verzending van die uitspraak het daarin genoemde gebrek in het bestreden besluit te herstellen.
De uitspraak is op 3 december 2013 aan partijen gezonden. De rechtbank blijft bij wat in deze uitspraak is overwogen en beslist.
Op 21 januari 2014 heeft verweerder een herstelbesluit genomen in die zin dat aan de omgevingsvergunning een termijn is verbonden van 10 jaar, aanvangende op de verzenddatum van het primaire besluit en eindigende op 24 juni 2023.
Eisers hebben naar aanleiding van dit herstelbesluit gronden ingezonden, waarop verweerder heeft gereageerd.
Het onderzoek ter zitting door de enkelvoudige kamer heeft plaatsgevonden op 25 juni 2014.
Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde, Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door J.H. Schenk en M.G.M. Meijerink. De derde-partij is verschenen bij G.H. Nijhuis.
De rechtbank heeft vervolgens de zaak verwezen naar de meervoudige kamer.
Met toestemming van partijen is een nader onderzoek ter zitting achterwege gebleven.
Overwegingen
1.
In de tussenuitspraak van 20 november 2013 heeft de rechtbank overwogen dat uit de ruimtelijke onderbouwing, die ten grondslag ligt aan het besluit van 24 juni 2013, naar voren komt dat verweerder de tijdelijkheid van de Wilhelminabrugparkeergarage voor staat, maar dat dit niet blijkt uit het besluit van 24 juni 2013.
Gelet hierop heeft de rechtbank verweerder in de gelegenheid gesteld dit gebrek te herstellen.
In navolging van deze tussenuitspraak heeft verweerder op 21 januari 2014 een herstelbesluit genomen, waarbij aan de omgevingsvergunning een termijn verbonden is van 10 jaar en de omgevingsvergunning zoals verleend bij besluit van 24 juni 2013 voor het overige is gehandhaafd.
Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot wijziging van het bestreden besluit.
Op grond hiervan wordt het beroep van eisers tegen het besluit van 24 juni 2013 geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 21 januari 2014.
2.
Verweerder heeft de omgevingsvergunning gebaseerd op het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a ten 3° van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), alsmede op artikel 2.23, eerste lid, van de Wabo.
3.
Eisers hebben aangevoerd dat een tijdelijke vrijstelling voor maximaal vijf jaar kan worden verleend en dat de maximale periode van vijf jaar in dit geval reeds is verstreken. Volgens eisers is verlenging niet mogelijk.
De rechtbank komt tot de volgende beoordeling. Op 28 september 2004 is een bouwvergunning verleend met vrijstelling van het bestemmingsplan op grond van artikel 19, eerste lid, van de toenmalige Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) voor een periode van acht jaar. Uiteindelijk is in de beslissing op bezwaar van 24 februari 2005 de vrijstelling verleend voor acht jaar en is aan de bouwvergunning een instandhoudingstermijn van vijf jaar verbonden. De instandhoudingstermijn is vervolgens verlengd tot 24 februari 2013.
De omgevingsvergunning die verweerder op 24 juni 2013 heeft verleend is naar het oordeel van de rechtbank in de eerste plaats geen verlenging van het besluit van 24 februari 2005, maar betreft een nieuwe vergunning. Daarbij komt dat de vrijstelling destijds niet gegrond was op artikel 17 van Pro de WRO, waarin voor een vrijstelling van het bestemmingsplan een termijn van ten hoogste vijf jaren geldt, maar op artikel 19, eerste lid, van de WRO. Dit betekent dat de rechtbank de destijds verleende vrijstelling ziet als een vrijstelling waarbij gekozen is voor een beperkte looptijd en niet als tijdelijke vrijstelling op grond van artikel 17 van Pro de WRO die voor maximaal vijf jaren kan worden verleend. Dit betoog van eisers slaagt derhalve niet.
4.
Eisers hebben vervolgens aangevoerd dat aan de omgevingsvergunning, nu die is verleend op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a ten 3°, van de Wabo, geen termijn kan worden verbonden die langer is dan vijf jaar. Dat vloeit volgens hen voort uit de Wabo en het Besluit omgevingsrecht (Bor). Eisers hebben ter onderbouwing van dit standpunt gewezen op uitspraken van de rechtbanken Noord-Holland (ECLI:NL:RBNHO:2013:12968) en Midden-Nederland (ECLI:NL:RBMNE:2013:7299).
Verweerder stelt zich onder verwijzing naar de parlementaire geschiedenis van de Wabo op het standpunt dat de bevoegdheid om een omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, tweede lid, van de Wabo voor een periode van ten hoogste vijf jaar te verlenen, bestaat naast de algemene bevoegdheid om in een omgevingsvergunning die is verleend op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a ten 3° van de Wabo te bepalen dat deze slechts geldt voor een daarin bepaalde termijn.
Artikel 2.1 van de Wabo luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
1.
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk, (…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, (…).
Artikel 2.12 luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
1.
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening: (…)
3°. indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
2.
In afwijking van het eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, kan de vergunning, voor zover zij betrekking heeft op een activiteit voor een bepaalde termijn, worden verleend, indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. (…)
Artikel 2.23 luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
1.
In een omgevingsvergunning kan worden bepaald dat zij geheel of gedeeltelijk geldt voor een daarin aangegeven termijn.
2.
Bij algemene maatregel van bestuur kunnen categorieën gevallen worden aangewezen, waarin in de omgevingsvergunning wordt bepaald dat zij slechts geldt voor een daarbij aangegeven termijn. Bij de maatregel kan worden bepaald:
a. dat de omgevingsvergunning voor ten hoogste een daarbij aangegeven termijn kan gelden. (…)
Artikel 5.18. van het Bor luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
1.
In een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, die voorziet in een tijdelijke behoefte, wordt bepaald dat zij slechts geldt voor een daarin aangegeven termijn van ten hoogste vijf jaar. (…)
De rechtbank is in de eerste plaats van oordeel dat verweerder artikel 5.18 van het Bor in samenhang met artikel 2.23, tweede lid, van de Wabo terecht niet op de onderhavige situatie van toepassing heeft geacht. Daartoe acht de rechtbank van belang dat geen sprake is van een omgevingsvergunning voor een activiteit die in strijd is met het bestemmingsplan en die voorziet in een tijdelijke behoefte als bedoeld artikel 5.18, eerste lid, van het Bor. Uit de stukken maakt de rechtbank op dat de omgevingsvergunning is verleend vanwege een permanente behoefte aan parkeervoorzieningen. Na ommekomst van de looptijd van de omgevingsvergunning is deze behoefte aan parkeervoorzieningen er nog steeds, zij het dat verweerder voornemens is op een andere wijze in de behoefte te voorzien.
De volgende vraag is of de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, 2.12, eerste lid, aanhef en onder a ten 3°, alsmede artikel 2.23, eerste lid, van de Wabo een grondslag bieden voor de door verweerder aan de omgevingsvergunning verbonden looptijd.
De rechtbank ziet in deze bepalingen en in de geschiedenis van de totstandkoming van de artikelen 2.12 en 2.23 van de Wabo voldoende aanknopingspunten om met verweerder aan te nemen dat de wetgever heeft bedoeld een bevoegdheid te creëren voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor ten hoogste vijf jaar op grond van artikel 2.12, tweede lid, van de Wabo, artikel 2.23, tweede lid van de Wabo en artikel 5.18 van het Bor en een algemene bevoegdheid om in een omgevingsvergunning te bepalen dat deze slechts geldt voor een daarin bepaalde termijn. In de memorie van toelichting staat dat in het huidige artikel 2.12, tweede lid, van de Wabo de tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan is opgenomen en dat de tijdelijke omgevingsvergunning verder zal worden geregeld in de algemene maatregel van bestuur op grond van het huidige artikel 2.23, tweede lid (Kamerstukken II, 2006/2007, 30844, nr.3, p.106). Verder ontleent de rechtbank aan de memorie van toelichting over artikel 2.23 van de Wabo: ‘Het eerste lid biedt de mogelijkheid om in de omgevingsvergunning te bepalen dat deze geldt voor een daarin aangegeven termijn. Zonder deze bepaling zouden vergunningen alleen voor onbepaalde tijd kunnen worden verleend.’ En: ‘Verder zullen krachtens het tweede lid bijvoorbeeld de categorieën gevallen worden aangewezen, waarin nu een tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan kan worden toegestaan of een tijdelijke bouwvergunning kan worden verleend.’(Kamerstukken 2006/2007, 30844, nr. 3, p.112).
Dat in artikel 5.18 van het Bor wordt verwezen naar artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo en niet naar artikel 2.12, tweede lid, van de Wabo brengt de rechtbank niet tot een andere opvatting. De rechtbank kent in dit geval meer gewicht toe aan hetgeen volgt uit artikel 2.12, tweede lid en uit artikel 2.23, eerste en tweede lid van de Wabo, alsmede de memorie van toelichting op deze bepalingen, dan aan de uiteindelijke redactie van artikel 5.18 van het Bor. Daarbij kent de rechtbank voorts betekenis toe aan de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State die betrekking heeft op de toelaatbaarheid van het verlenen van een vrijstelling met beperkte looptijd op basis van het toenmalige artikel 19 van Pro de WRO. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van 23 januari 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC2507 en de uitspraak van 23 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM8793).
Conclusie is dan ook dat verweerder in beginsel bevoegd was aan de omgevingsvergunning een langere termijn dan vijf jaar te verbinden.
5.
Derhalve resteert de vraag of verweerder gegeven de daartoe gebezigde motivering in redelijkheid de termijn van tien jaar aan de omgevingsvergunning kon verbinden. Verweerder heeft in het besluit van 21 januari 2014 gewezen op het Parkeerbeleidsplan Deventer 2013 en het collegebesluit van 5 juli 2013 (vaststelling bestuursopdracht Sluiskwartier) waarbij ter voorbereiding op de uitvoering van het project Sluiskwartier in juli 2013 een bestuursopdracht is gegeven die erop gericht is te komen tot:
1.
een overdracht van de gronden/vastgoed van Ieder1 in het Sluiskwartier;
2.
een schetsontwerp met eindoplossing parkeren met stadshaven en stadsgracht voor de zone van aanlanding van de Wilhelminabrug; en
3.
een visie op de (tussen)tijdelijkheid voor het Sluiskwartier.
Het eerste deel van deze bestuursopdracht is inmiddels gerealiseerd. De uitwerking van het tweede en derde onderdeel van de bestuursopdracht zal in de loop van 2014 plaatsvinden. Een daarop volgende ruimtelijke uitwerking in een bestemmingsplan is hiervan afhankelijk, waarbij naar verwachting ook de realisering van de plannen voor een dergelijk complex gebied (inclusief ruimtelijk ordening procedures) minimaal vijf tot tien jaar in beslag kan nemen. In het licht van het voorgaande is het realistisch aan de vergunning een instandhoudingstermijn van 10 jaar te verbinden, zijnde de meest realistische termijn waarbinnen de vervangende robuuste parkeeroplossing in het Sluiskwartier gerealiseerd zal zijn, aldus verweerder.
Verweerder heeft hiermee naar het oordeel van de rechtbank voldoende draagkrachtig onderbouwd dat aannemelijk is dat de afwijking van het bestemmingsplan niet langer dan de gestelde termijn van tien jaar zal duren. Verweerder heeft dan ook in redelijkheid deze termijn aan de omgevingsvergunning kunnen verbinden. Hetgeen eisers hiertegen hebben ingebracht brengt de rechtbank niet tot de conclusie dat de termijn niet redelijk is te achten.
6.
Uit hetgeen hiervoor is overwogen, in samenhang met de tussenuitspraak volgt dat het beroep, ingesteld namens Van Oldeniel niet-ontvankelijk is en dat het beroep van de overige eisers tegen het besluit van 24 juni 2013 gegrond is. De rechtbank zal dit besluit vernietigen, voor zover aan de omgevingsvergunning geen termijn is verbonden.
Het beroep tegen het besluit van 21 januari 2014 is ongegrond.
7.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de proceskosten, tot op heden begroot op
€ 1.461,00 (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting van 9 oktober 2013 en 1 punt voor het verschijnen ter nadere zitting na tussenuitspraak) x wegingsfactor 1 x € 487,00 per punt).
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep, voor zover ingesteld namens T.H.J. van Oldeniel, niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep van de overige eisers tegen het besluit van 24 juni 2013 gegrond;
- vernietigt dit besluit voor zover aan de verleende omgevingsvergunning geen termijn is verbonden;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 21 januari 2014 ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 160,00 aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.461,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.R.H. Lutjes, voorzitter, en mr. W.J.B. Cornelissen en mr. R.J. van Lochem, leden, in aanwezigheid van Y. van der Zaan-van Arnhem, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.