ECLI:NL:RBOBR:2026:4799

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 25/1316 OWHAND

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 juli 2026 in de zaak tussen

[eiseres], uit [woonplaats], eiseres

(gemachtigde: mr. G.R.R. Knarren),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Land van Cuijk,

het college

(gemachtigden: mr. B.A.A. Lucas-Jasperse en mr. S. Streppel).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[naam]uit [woonplaats] (vergunninghoudster).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van het handhavingsverzoek van eiseres met betrekking tot een bouwwerk (een bijwoning) die zonder omgevingsvergunning voor de activiteit “bouwen” is gerealiseerd. Eiseres is het niet eens met de afwijzing van het handhavingsverzoek en voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank deze zaak.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Het college heeft ten onrechte het verzoek om handhaving afgewezen omdat het bouwwerk niet vergunningvrij zou zijn. Het bouwwerk is ten onrechte gerealiseerd zonder een omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit ‘bouwen’. Eiseres krijgt dus gelijk en het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2. Eiseres heeft op 17 september 2024 een handhavingsverzoek ingediend bij het college. Op 18 december 2024 is door het college besloten om het handhavingsverzoek van eiseres af te wijzen. Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar ingediend. Met het bestreden besluit van 28 april 2025 op het bezwaar van eiseres is het college bij dat besluit gebleven.

2.1.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

2.2.

De rechtbank heeft het beroep op 11 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres, de gemachtigden van het college en derde-belanghebbende. Tijdens deze zitting is ook de zaak met zaaknummer
SHE 25/1342 behandeld. Dat betreft het beroep van eiseres tegen de verleende omgevingsvergunning voor het afwijken van het omgevingsplan ten behoeve van het gebruiken van een zogeheten bijwoning met zelfstandige voorzieningen.

Beoordeling door de rechtbank

Relevante wet- en regelgeving3. In de bijlage van deze uitspraak is de relevante wet- en regelgeving opgenomen. Die bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.

Vooraf4. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

4.1.

Eiseres, wonend aan de [adres] te [woonplaats], heeft op 17 september 2024 een handhavingsverzoek ingediend bij het college. Eiseres heeft daartoe het volgende gesteld: “de bouw van een woning met twee verdiepingen is in strijd met het omgevingsplan. Voor zover wij kunnen bepalen staat de woning ook niet op het bouwvlak en zou dit conform omgevingsplan ook achter de rooilijn moeten staan.”

4.2.

Naar aanleiding van het handhavingsverzoek van eiseres is een toezichthouder van het college op 29 oktober 2024 ter plaatse gaan controleren. De toezichthouder heeft tijdens de controle een overtreding geconstateerd, inhoudende het gebruik van een bijgebouw bij een woning als zelfstandige woning en als afhankelijke woonruimte.

4.3.

Op 18 december 2024 is het handhavingsverzoek afgewezen door het college, omdat het van mening was dat de situatie is gelegaliseerd door het verlenen van een omgevingsvergunning op 5 december 2024 ten aanzien van het gebruik van het bouwwerk.

Toetsingskader5. Nu het handhavingsverzoek en het daarop genomen besluit dateren van na
1 januari 2024 moet aan de hand van de Omgevingswet (Ow) en de daarop gebaseerde regels worden beoordeeld of sprake is van een overtreding.

5.1.

Met de inwerkingtreding van de Ow heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Dat omgevingsplan bestaat voor nu gedeeltelijk uit een tijdelijk deel. De regels van het bestemmingsplan “[adres]” (het bestemmingsplan) maken onderdeel uit van het (tijdelijk deel van het) omgevingsplan.

Aan het perceel is op grond van het bestemmingsplan de bestemming “Wonen” toegekend met de functieaanduiding “specifieke vorm van wonen- ruimte voor ruimte”. Niet in geschil is dat het gebruik van de bijwoning voor wonen in strijd is met het bestemmingsplan. Voor het strijdige gebruik heeft het college op 5 december 2024 een omgevingsvergunning verleend.

Ruimtelijk bouwen: overtreding?

6. Eiseres heeft aangevoerd dat het college ten onrechte het verzoek om handhaving heeft afgewezen omdat geen omgevingsvergunning is verleend voor de omgevingsplanactiviteit (ruimtelijk) bouwen. Er is op grond van artikel 22.27 van het omgevingsplan geen sprake van een vergunningvrij bouwwerk, omdat het bouwwerk niet is gelegen in het achtererfgebied. Het college is daarbij in het bestreden besluit ten onrechte niet ingegaan op de door haar aangedragen uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 6 maart 2024.^[1]

6.1.

Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de bouw van het bouwwerk vergunningvrij is op grond van artikel 22.27 van het omgevingsplan. Het bouwwerk is gelegen in het achtererfgebied. Het college hoefde geen omgevingsvergunning te verlenen voor het onderdeel (ruimtelijk) bouwen. Ten aanzien van de door eiseres aangedragen uitspraak is het college van mening dat deze in dit geval niet van toepassing is.

6.2.

De rechtbank overweegt dat het op grond van artikel 22.26 van het omgevingsplan verboden is om zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten, een gebouwd bouwwerk in stand te houden en te gebruiken. In artikel 22.27 van het omgevingsplan staan de activiteiten waarvoor deze vergunningplicht niet geldt. Daarbij geldt op grond van artikel 22.23 van het Omgevingsplan dat bij de toepassing van de artikelen 22.27 (en 22.36) een bouwactiviteit uitsluitend vergunningvrij is als het aantal woningen niet toeneemt tenzij het gaat om huisvesting in verband met mantelzorg. Van dat laatste is geen sprake omdat het bouwwerk wordt gebruikt voor bewoning voor de dochter en schoonzoon van de buren in verband met de huidige woningnood.

6.3.

Op zitting heeft het college gesteld dat artikel 22.23 van het omgevingsplan niet van toepassing is omdat geen sprake is van een nieuwe zelfstandige woning in de zin van
artikel 22.23 van het omgevingsplan. Er is sprake van een afhankelijk woning omdat die voor de nutsvoorzieningen afhankelijk is van de hoofdwoning op hetzelfde perceel.

6.4.

De rechtbank overweegt dat artikel 22.23 van het (tijdelijk deel) omgevingsplan de opvolger is van artikel 5 bijlage Pro II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Uit de uitspraak van de Afdeling van 24 april 2013^[2]volgt dat het bij dit artikel draait het om het vereiste dat het aantal woningen gelijk moet blijven. De Afdeling oordeelde dat deze eis zo moet worden uitgelegd dat het aantal zelfstandige woningen niet mag toenemen. Artikel 22.23 biedt geen aanleiding daar anders over te oordelen omdat nergens uit blijkt dat met de omzetting van artikel 5 van Pro bijlage II van het Bor naar artikel 22.23 in dat opzicht een wijziging is beoogd.^[3]

6.5.

De vraag is of sprake is van een zelfstandige woning. De rechtbank overweegt dat het omgevingsplan geen definitie geeft over wat onder een “zelfstandige woning” wordt verstaan. Om deze reden sluit de rechtbank aan bij wat in de rechtspraak onder een “zelfstandige woning” wordt verstaan. Uit de uitspraak van de Afdeling van 5 oktober 2016 leidt de rechtbank af dat bij de vaststelling of sprake is van een zelfstandige woning bepalend is of die woning afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen van buiten de woning, zijnde een keuken, toilet en wasruimte.^[4]Ten tijde van het bestreden besluit had het bouwwerk alle eigen voorzieningen zoals een keuken, toilet en badkamer. De rechtbank is van oordeel dat door de aanwezigheid van deze voorzieningen en inrichting sprake is van een zelfstandige woning. Dat een bouwwerk voor de gas-, water- en elektriciteitsvoorzieningen afhankelijk is van een andere woning (in dit geval de woning van vergunninghouder), is daarvoor niet van belang.^[5]Nu het tijdelijke deel van het omgevingsplan^[6]maar een woning per bestemmingsvlak toelaat, is sprake van een toename van woningen. Deze toename betekent dat het bouwwerk niet vergunningvrij kan worden gerealiseerd met artikel 22.27 van het omgevingsplan. Dat betekent dat voor deze bouwwerkzaamheden een vergunningplicht voor de omgevingsplanactiviteit ‘bouwen’ geldt. Ook het in stand houden van een zonder de vereiste omgevingsvergunning gerealiseerd bouwwerk is op grond van artikel 22.26 van het omgevingsplan – net als onder het oude recht – verboden. Er is dus sprake van een overtreding.

6.6.

Daarnaast geldt dat toepassing van artikel 22.27 van het Omgevingsplan alleen mogelijk is indien geen sprake is van strijd met het omgevingsplan. Dit volgt uit artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet.^[7]Het gerealiseerde bouwwerk is in strijd met het Omgevingsplan aangezien maar een woning mag worden gerealiseerd per bestemmingsvlak (artikel 4.2.2.) en zoals hiervoor is overwogen sprake is van een toename van woningen.

6.7.

Gezien hetgeen hiervoor is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat het college ten onrechte heeft gesteld dat geen sprake is van een overtreding. Het besluit om niet handhavend op te treden is daarom niet deugdelijk gemotiveerd, zodat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Deze beroepsgrond is gegrond.

Of het bouwwerk nu is gelegen in het voor- of achtererfgebied en of de uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2024^[8]hier van toepassing is, behoeft daarom geen bespreking meer.

Technische bouwactiviteit: overtreding?

7. Eiseres heeft verder gesteld dat ook voor de technische bouwactiviteit een vergunning is vereist, omdat het bouwwerk niet is gelegen in het achtererfgebied maar in het voorerfgebied.

7.1.

In artikel 2.25 Bbl is bepaald dat een bouwactiviteit vergunningplichtig is, voor zover die betrekking heeft op een gebouw of een ander bouwwerk met een dak en dat gebouw of andere bouwwerk:

a. niet op de grond staat;

b. hoger is dan 5 m;

c. bij meer dan een bouwlaag, is voorzien van een verblijfsgebied op de tweede bouwlaag of hoger;

d. is voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte; of

e. als gevolg van de bouwactiviteit een hoofdgebouw wordt;
f. een bouwwerk is waaroverheen geen weg, spoorweg of waterweg loopt.

7.2.

De rechtbank overweegt dat voor de vraag of er voor de technische bouwactiviteit een vergunning is vereist, de situering van het bouwwerk in het achtererfgebied niet relevant is. De situering in het achtererfgebied wordt niet genoemd in artikel 2.25 van het Bbl. Wel is relevant op grond van onderdeel e van artikel 2.25 van het Bbl of het bouwwerk als gevolg van de bouwactiviteit een hoofdgebouw is geworden.

7.3.

In bijlage I van het besluit bouwwerken en leefomgeving wordt onder hoofdgebouw het volgende verstaan: “gebouw, of bouwkundig en functioneel te onderscheiden gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor het verrichten van andere activiteiten dan bouwactiviteiten die op grond van het omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit op het perceel zijn toegestaan en, als meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die toegestane activiteiten het belangrijkst is.”

7.4.

Het bouwwerk heeft, net als de bestaande woning op het perceel, een woonfunctie en het gaat om een tweede, zelfstandige woning op het perceel. Er is dus sprake van een tweede hoofdgebouw op het perceel in de zin van artikel 2.25 van het Bbl. Dat maakt niet dat het vergunningplichtig is voor de technische bouwactiviteit, omdat het bouwwerk in gevolgklasse 1 valt zoals bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, onder a, van het Bbl. Er is dus sprake van een uitzondering op de vergunningplicht zoals genoemd in artikel 2.25 van het Bbl. Op grond daarvan is geen vergunning voor de technische bouwactiviteit vereist. Deze grond slaagt niet.

Conclusie en gevolgen

8. Het beroep is gegrond. Er is sprake van een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet. Het bestreden besluit is in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) onvoldoende zorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom vernietigen.

8.1.

De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit op bezwaar moet nemen, met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak.

8.2.

Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet het college aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden. Daarnaast krijgt eiseres een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Het college moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 1.868,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 934,00 en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit van 28 april 2025;

- bepaalt dat het college binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak;

- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 194,00 aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.868,00.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Heijerman, rechter, in aanwezigheid van
mr. I.M.C. van Og, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2026.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage

Omgevingswet

Artikel 5.1.

Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:
a. een omgevingsplanactiviteit,

(…)

tenzij het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval.

2. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:

a. een bouwactiviteit,

(…)

voor zover het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval.

Omgevingsplan gemeente Land van Cuijk

Artikel 22.26

Het is verboden zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten en het te bouwen bouwwerk in stand te houden en te gebruiken.

Artikel 22.27

Het verbod, bedoeld in artikel 22.26, geldt niet voor de activiteiten, bedoeld in dat artikel, als die betrekking hebben op een van de volgende bouwwerken:

een bijbehorend bouwwerk of een uitbreiding daarvan, als wordt voldaan aan de volgende eisen:

1. op de grond staand;

2. gelegen in achtererfgebied;

3. op een afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied;

4. niet hoger dan 5 m;

5. de ligging van een verblijfsgebied, bij meer dan een bouwlaag, alleen op de eerste bouwlaag; en

6. niet voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte;

(…)

Artikel 22.23

(…)
2. Bij de toepassing van de artikelen 22.27 en 22.36 blijft het aantal woningen gelijk, tenzij het bij een bijbehorend bouwwerk of een uitbreiding daarvan als bedoeld in artikel 22.27, onder a, of 22.36, onder a, of een bestaand bouwwerk als bedoeld in artikel 22.36, onder c, gaat om huisvesting in verband met mantelzorg.

Bestemmingsplan “[adres]”

Artikel 4.2.2.

Voor het bouwen van woningen gelden de volgende voorwaarden:
a. Per bestemmingsvlak mag het aantal woningen niet meer bedragen dan 1.

(…)

8.1

Strijdig gebruik

Onder strijdig gebruik wordt in ieder geval verstaan:

(…)

b. het gebruik van bijgebouwen bij een (bedrijfs)woning als zelfstandige woning en als afhankelijke woonruimte;

(…)

Vernietiging besluit afwijzing handhavingsverzoek bijwoning zonder omgevingsvergunning