Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 23/3526
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 maart 2026 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: [naam] ),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant,het college
(gemachtigden: mr. A. Speekenbrink, S. Teerink).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[naam]uit [vestigingsplaats] (de derde-partij)
[naam]uit [vestigingsplaats] (de derde-partij)
(gemachtigde: mr. S.M. Schipper).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van het verzoek van eiseres aan het college om handhavend op te treden tegen het zonder natuurvergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) aanleggen van het bedrijventerrein Everdenberg Oost in Oosterhout. Eiseres is het niet eens met de afwijzing van haar handhavingsverzoek. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college heeft mogen besluiten om niet tot handhavend optreden over te gaan.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is. De rechtbank ziet evenwel aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eiseres heeft op 18 januari 2023 het college verzocht om handhavend op te treden. Het college heeft het handhavingsverzoek met het besluit van 17 april 2023 (het primaire besluit) afgewezen. Met het besluit van 9 november 2023 op het bezwaar van eiseres (het bestreden besluit) is het college bij de afwijzing gebleven.
2.1.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 17 december 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [naam] en [naam] de gemachtigden van het college, en namens de derde-partij [naam] en [naam] .
2.3.
Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) op 18 december 2024 een tweetal uitspraken gedaan (de zogenoemde 18 december-uitspraken) [1] waarbij de rechtspraak over het intern salderen bij de beoordeling van de gevolgen van projecten voor de natuur is gewijzigd. De rechtbank heeft naar aanleiding daarvan besloten om met toepassing van artikel 8:68 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het onderzoek te heropenen, om partijen in de gelegenheid te stellen om te reageren op de vraag welke gevolgen de uitspraken van de Afdeling hebben voor het bestreden besluit. Eiseres en het college hebben schriftelijk een reactie ingediend. Eiseres heeft tevens aangegeven opnieuw op een zitting te willen worden gehoord.
2.4.
De rechtbank heeft op 24 juni 2025 een tweede zitting gehouden. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [naam] , de gemachtigde van het college mr. A. Speekenbrink, de gemachtigde van de derde-partij en [naam] en [naam] namens de derde-partij. De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
Beoordeling door de rechtbank
Overgangsrecht
3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wnb is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt. Het verzoek om handhaving van de Wnb is gedaan op 18 januari 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Vooraf
4. De raad van de gemeente Oosterhout heeft op 21 mei 2019 het bestemmingsplan “Bedrijventerrein Everdenberg Oost” vastgesteld. Dit plan voorziet in een oostelijke uitbreiding van het bestaande bedrijventerrein Everdenberg met 18 hectare gemengd bedrijventerrein en een groengebied voor de landschappelijke inpassing. De locatie ligt op circa 7,5 km van het Natura 2000-gebied Langstraat en op circa 10 km van Natura 2000-gebieden Ulvenhoutse Bos en Biesbosch. Verder is het Natura 2000-gebied Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen op circa 11,5 kilometer afstand gelegen.
4.1.
Op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb zijn projecten die significante gevolgen kunnen hebben vergunningplichtig.
4.2.
De derde-partij is begonnen met het bouwrijp maken van het nieuwe bedrijventerrein. Zij heeft daarvoor geen natuurvergunning aangevraagd, omdat uit de stikstofberekening van 4 april 2023 volgt dat er geen sprake is van een toename aan stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie. De stikstofdepositie van het project is intern gesaldeerd met bestaande rechten. Op grond van de rechtspraak zoals die gold ten tijde van het bestreden besluit kon bij intern salderen worden uitgesloten dat sprake is van significante gevolgen en was er dus geen vergunningplicht. Deze rechtspraak is op 18 december 2024, dus na het bestreden besluit, gewijzigd.
4.3.
Naar aanleiding van het beroep heeft de derde-partij de stikstofberekening op 14 november 2024 geactualiseerd.
5. Eiseres meent dat er gebreken kleven aan de stikstofberekening, en dus dat het college voor het vaststellen van de vergunningplicht niet van de (geactualiseerde) stikstofberekening heeft kunnen uitgaan. De rechtbank bespreekt navolgend de geactualiseerde stikstofberekening aan de hand van de gronden van eiseres. Daarna gaat zij in op de gevolgen van de gewijzigde rechtspraak over intern salderen.
Verkeersbewegingen en stationair draaien
6. Eiseres voert aan dat zowel in de aanlegfase als in de gebruiksfase de verkeersbewegingen en het stationair draaien op het bedrijventerrein in de stikstofberekening ontbreken.
6.1.
Het college heeft aangegeven dat eiseres terecht heeft geconstateerd dat het stationair draaien ontbrak in de stikstofberekening van april 2023. In de geactualiseerde stikstofberekening van november 2024 is wel rekening gehouden met het stationair draaien. De conclusie blijft nog steeds dat er geen sprake is van een toename aan stikstofdepositie dat leidt tot een significant effect.
6.2.
Het staat dus vast dat de stikstofberekening van april 2023 niet juist is. Omdat deze stikstofberekening ten grondslag ligt aan het bestreden besluit, is het bestreden besluit gebrekkig tot stand gekomen. Deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank zal hierna beoordelen of de geactualiseerde stikstofberekening aan het bestreden besluit ten grondslag mag worden gelegd. Of de rechtsgevolgen in stand kunnen blijven hangt namelijk ook nog af van de vraag of het project onder het overgangsrecht valt.
6.3.
De rechtbank stelt allereerst vast dat in de geactualiseerde stikstofberekening rekening is gehouden met het stationair draaien van vrachtwagens. De rechtbank verwijst hiervoor naar paragraaf 3.2 en bijlage 2 van de geactualiseerde stikstofberekening. Ter zitting heeft de derde-partij bevestigd dat het stationair draaien in de bouwfase niet expliciet is meegenomen in de geactualiseerde stikstofberekening. De rechtbank ziet hierin echter geen aanleiding voor het oordeel dat daarom niet van de resultaten van de geactualiseerde stikstofberekening kan worden uitgegaan. Uit de geactualiseerde stikstofberekening volgt namelijk ook dat de gebruiksfase verreweg maatgevend is voor de totale stikstofdepositie in een jaar. De rechtbank is er van overtuigd dat dit niet anders zal zijn indien het stationair draaien in de bouwfase wel zou zijn meegenomen.
6.4.
De rechtbank constateert verder dat in de geactualiseerde stikstofberekening, anders dan eiseres stelt, wel rekening is gehouden met verkeersbewegingen in de gebruiksfase. Uit de Aerius-berekening van de gebruiksfase volgt namelijk dat een verkeersnetwerk is gesimuleerd rondom en door het projectgebied. Dat acht de rechtbank afdoende, omdat een exacte invulling van het projectgebied nog niet vast staat. Eiseres heeft verder gronden aangevoerd die gaan over het aantal verkeersbewegingen en de lengte van de rijlijnen. Die beroepsgronden bespreekt de rechtbank navolgend.
Verkeersemissie en - aantallen
7. Eiseres voert aan dat het onrealistisch is dat de verkeersemissie ten opzichte van een stikstofonderzoek uit 2017 met 70% verminderd zou zijn. Het college verwijst naar publicaties van TNO, maar die zijn niet als bijlagen opgenomen. Verder wordt volgens eiseres niet uitgegaan van het juiste aantal verkeersbewegingen. Er wordt namelijk gerekend met 18,6 hectare aan uitgeefbare kavels aan gemengd bedrijventerrein, terwijl het bedrijventerrein 30 hectare groot is. Op het bedrijventerrein mogen zich ook grootschalige logistieke bedrijven vestigen. De CROW-publicatie waarvan is uitgegaan in de stikstofberekening is niet van toepassing op grootschalige logistieke distributiebedrijven. Tot slot is uitgegaan van een verkeersemissie verspreid over 300 dagen per jaar, maar er zou gerekend moeten worden met 365 dagen.
7.1.
Het college kan de vermindering met 70% niet plaatsen. De emissiefactoren die gebruikt worden binnen Aerius zijn volgens het college openbaar te raadplegen. [2] Er wordt in de stikstofberekening geen eigen invulling gegeven aan de cijfers. Voor het bepalen van het aantal verkeersbewegingen is de CROW-publicatie 744 toegepast (de CROW-publicatie). Er wordt daarbij een uitsplitsing gemaakt voor de vrachtbewegingen. Daarbij is rekening gehouden met een gemengd bedrijventerrein. Er wordt geen grootschalig logistiek distributieterrein gerealiseerd. In de stikstofberekening is uitgegaan van het oppervlak uitgeefbaar bedrijventerrein van 18,6 hectare. Dit is het oppervlak netto bedrijventerrein waarop de verkeersgeneratiecijfers van CROW-publicatie 744 zijn gebaseerd.
7.2.
Uit de geactualiseerde stikstofberekening volgt dat ter bepaling van het aantal verkeersbewegingen is aangesloten bij de CROW-publicatie 744, categorie gemengd terrein. Een gemengd terrein is in de CROW-publicatie gedefinieerd als een “
terrein met een hindercategorie 1, 2, 3 of 4, bestemd voor reguliere bedrijvigheid en niet behorend tot de categorieën ‘hoogwaardig bedrijvenpark’ of ‘distributiepark’. Gemengde terreinen kennen een gevarieerd aanbod aan bedrijvigheid, voornamelijk bestaande uit licht-moderne industrie en overige (‘modale’) industrie.” De CROW-publicatie kent verder ook onder meer de categorie distributiepark. Een distributiepark is gedefinieerd als “
terrein voor transport-, distributie- en groothandelsbedrijven. Het gaat met name om bedrijven die activiteiten ontplooien op het vlak van spoorwegen, wegvervoer en binnenvaart.” In de CROW-publicatie staat dat als er op een terrein twee of meer typeringen van toepassing zijn, dan de typering die voor het grootste deel van het terrein geldt bepalend is.
terrein met een hindercategorie 1, 2, 3 of 4, bestemd voor reguliere bedrijvigheid en niet behorend tot de categorieën ‘hoogwaardig bedrijvenpark’ of ‘distributiepark’. Gemengde terreinen kennen een gevarieerd aanbod aan bedrijvigheid, voornamelijk bestaande uit licht-moderne industrie en overige (‘modale’) industrie.” De CROW-publicatie kent verder ook onder meer de categorie distributiepark. Een distributiepark is gedefinieerd als “
terrein voor transport-, distributie- en groothandelsbedrijven. Het gaat met name om bedrijven die activiteiten ontplooien op het vlak van spoorwegen, wegvervoer en binnenvaart.” In de CROW-publicatie staat dat als er op een terrein twee of meer typeringen van toepassing zijn, dan de typering die voor het grootste deel van het terrein geldt bepalend is.
7.3.
De rechtbank overweegt het volgende. Aan eiseres kan worden toegegeven dat het bestemmingsplan grootschalige distributiebedrijven toestaat met een maximum bouwperceel van 5 hectare, maar daarmee is gelet op de definities uit de CROW-publicatie niet gezegd dat dus sprake is van een distributiepark als bepaald in de CROW-publicatie. Bovendien kunnen ook kleinere bedrijven zich vestigen op het industrieterrein. Naar het oordeel van de rechtbank is in het stikstofonderzoek daarom op goede grond aangesloten bij de categorie gemengd terrein uit de CROW-publicatie, te meer nu een definitieve invulling van het industrieterrein nog niet bekend is. De CROW-publicatie bepaalt voor de categorie gemengd terrein het gemiddeld aantal motorvoertuigbewegingen per netto hectare bedrijventerrein per weekdagetmaal op 158, waarvan 128 personenauto’s, 12,3 lichte vrachtwagens en 17,7 zware vrachtwagens. De rechtbank stelt vast dat in de Aerius-berekening voor de gebruiksfase is gerekend met deze kencijfers. Deze kencijfers gelden per netto hectare bedrijventerrein. Anders dan eiseres stelt behoefde in het stikstofonderzoek dus niet uit te worden gegaan van de bruto oppervlakte van het industrieterrein. Uit de toelichting en de plankaart behorend bij het bestemmingsplan “Bedrijventerrein Everdenberg Oost” maakt de rechtbank op dat het college de omvang van het netto uitgeefbaar bedrijventerrein met juistheid op 18,6 hectare heeft gesteld. Dat in het geactualiseerde stikstofonderzoek is gerekend met 300 dagen volgt de rechtbank niet, nu het aantal voertuigbewegingen is ingevoerd per etmaal, en de emissie derhalve voor het gehele rekenjaar is berekend. De bij de verkeersbewegingen behorende emissies zijn automatisch door Aerius bepaald. Voertuigaantallen worden, na invoer in de rekentool, immers automatisch omgerekend naar het aantal per jaar, waarna de hoeveelheid stikstofdepositie in molen per hectare per jaar wordt weergegeven. De omstandigheid dat de verkeeremissie volgens eiseres ten opzichte van een stikstofonderzoek uit 2017 met 70% verminderd zou zijn, wat daar ook van zij, acht de rechtbank daarom niet van betekenis. Deze grond slaagt dus niet.
Opgaan in het heersende verkeersbeeld
8. Eiseres voert aan dat de afstand die is gehanteerd voordat het verkeer is opgenomen in het heersende verkeersbeeld te kort is. Ook is het onzeker of de nieuwe N629 er ooit komt. Men is nu druk bezig om een ontsluitingsroute aan te leggen alleen voor het bedrijventerrein met een rotonde naar de bestaande N629. De afstand wordt nu langer. Ook neemt de rotonde meer plaats in en zullen er voor de aanleg meer zware vrachtautobewegingen nodig zijn. Ook dit is niet meegenomen in de berekeningen.
8.1.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat in de beoogde situatie voor de ontsluiting van het verkeer wordt doorgerekend tot aan de A27, alwaar het nieuwe verkeer opgaat in het heersend verkeersbeeld.
8.2.
In de rechtspraak [3] is geaccepteerd dat voor de afbakening van het verkeer van en naar inrichtingen dat in de stikstofberekening wordt betrokken, de gevolgen niet meer aan de inrichting worden toegerekend wanneer het verkeer is opgenomen in het heersende verkeersbeeld. Dit is het geval op het moment dat het aan- en afrijdende verkeer zich door zijn snelheid en rij- en stopgedrag niet meer onderscheidt van het overige verkeer dat zich op de betrokken weg bevindt. Hierbij weegt ook mee hoe de verhouding is tussen de hoeveelheid verkeer dat door de voorgenomen ontwikkeling wordt gegenereerd en het reeds op de weg aanwezige verkeer. In de regel wordt het verkeer meegenomen tot het zich verdund heeft tot enkele procenten van het reeds aanwezige verkeer. [4]
8.3.
Uit de Aerius-berekening van de gebruiksfase als opgenomen in de geactualiseerde stikstofberekening volgt dat het verkeer via de Heikantsestraat ontsloten wordt. Al het vrachtverkeer en het overgrote deel van het licht verkeer rijdt via de N629 naar de A27. Een klein deel van het lichte verkeer gaat richting de Heikantsestraat en de N629 richting Dongen. Eiseres heeft deze specifieke verdeling van verkeerstromen niet betwist, en de rechtbank acht die verdeling aannemelijk. In de Aerius-berekening zijn voor de verschillende ontsluitingsroutes rijlijnen gesimuleerd met een lengte variërend tussen de 461 meter (oprit A27 in zuidelijke richting) en 1.359 meter (verkeer in westelijke richting op de N629). De rijlijnen volgen elkaar veelal op, zodat deze rijlijnen in die gevallen gecumuleerd moeten worden. Uit de Aerius-berekeningen van de bouwfases volgt dat een rijlijn is gesimuleerd van 1.618 meter voor intern bouwverkeer en 2.613 meter voor ontsluitend bouwverkeer. Eiseres heeft ook deze specifieke verdeling van verkeerstromen en aantallen niet betwist, en de rechtbank acht deze ook aannemelijk.
8.4.
Via de bestaande Heikantsestraat kan het industrieterrein binnen circa 900 meter ontsloten worden op de N629. De rechtbank overweegt dat verkeer sneller kan opgaan in het heersende verkeersbeeld bij ontsluiting op een provinciale weg dan bij ontsluiting op een rustige weg. Gelet op het voorgaande bestaat er naar het oordeel van de rechtbank geen aanleiding om voor het verkeer van en naar het industrieterrein uit te gaan van langere rijlijnen dan de derde-partij heeft gedaan. Indien de N629 wordt verlengd, bereikt verkeer van en naar het industrieterrein deze provinciale weg eerder, en is het verkeer ook eerder opgenomen in het heersende verkeersbeeld. Deze grond slaagt dus niet.
Salamitactiek
9. Eiseres voert aan dat in de stikstofberekening ten onrechte niet de emissies van de bedrijven zijn meegerekend die zich op het nieuwe industrieterrein kunnen vestigen. Volgens eiseres kan het niet zo zijn dat pas bij de bouw van een nieuw bedrijf wordt beoordeeld of daarvoor een natuurvergunning nodig is. Ieder nieuw te vestigen bedrijf apart beoordelen is bovendien een ongeoorloofde salamitactiek.
9.1.
Het is volgens het college nog niet bekend welke bedrijven zich exact gaan vestigen op het bedrijventerrein. Wel zijn er in het stikstofonderzoek op basis van de CROW-publicatie stikstofemissieramingen gedaan. Zou een bedrijf niet binnen passen binnen die raming, dan dient er op dat moment via een nieuwe stikstofberekening beoordeeld te worden of de activiteiten nog passend zijn. Die beoordeling is cumulatief, dus in gezamenlijkheid met alle stikstof-emitterende activiteiten binnen het industrieterrein. Past het niet, dan is er een vergunningplicht.
9.2.
In het geactualiseerde stikstofonderzoek worden drie fases onderscheiden, namelijk die van het bouwrijp maken, het bouwen van de opstallen en de gebruiksfase. Uit het geactualiseerde stikstofonderzoek volgt dat het bouwrijp maken in 2023 is gestart en begin 2025 wordt afgerond. De bouw van de opstallen vindt naar verwachten vanaf medio 2025 tot en met medio 2028 plaats. Het jaar 2028 is het verwachte eerste jaar dat het bedrijventerrein volledig is ontwikkeld. De stikstofdepositie vanwege het bouwrijp maken is daarom berekend voor rekenjaar 2024, en de stikstofdepositie die hoort bij het bouwen van de opstallen is berekend voor rekenjaar 2025. De stikstofdepositie die hoort bij de gebruiksfase is berekend voor rekenjaar 2028.
9.3.
Aerius berekent de stikstofdepositie (uitgedrukt in mol) vanwege een activiteit per hectare en per jaar. In zoverre acht de rechtbank het daarom logisch en aangewezen om per jaar de stikstofdepositie vanwege de voorziene activiteiten die in dat jaar plaatsvinden te berekenen. In het geactualiseerde stikstofonderzoek is daarom op goede grond onderscheid gemaakt tussen de aanlegfase (het bouwrijp maken en het bouwen) en de gebruiksfase. Eiseres heeft om handhaving verzocht vanwege de bouwactiviteiten die ten tijde van het handhavingsverzoek plaatsvonden. Die activiteiten zien op de aanlegfase. Dat neemt niet weg dat ook het beoogde gebruik van de te bouwen opstallen op dat moment al dan niet met natuurvergunning op grond van de Wnb mogelijk moet kunnen zijn. Het college heeft de stikstofdepositie vanwege de gebruiksfase op basis van ramingen aangetoond, omdat het exacte gebruik en invulling van het bedrijventerrein nog onbekend is. De rechtbank ziet niet in waarom die werkwijze onjuist zou zijn. Daarvoor is relevant dat de gebruiksfase cumulatief is berekend voor het gehele industrieterrein dat nieuw wordt ontwikkeld. Van een zogenoemde salamitactiek is dus geen sprake. Indien een nieuw te vestigen bedrijf niet past binnen de uitgangspunten van het geactualiseerde stikstofonderzoek, dan dient een nieuw stikstofonderzoek te worden uitgevoerd om zodoende te bezien of sprake is van een vergunningplicht. Gebeurt dit niet, dan kan eiseres op dat moment opnieuw om handhavend optreden verzoeken. Deze grond slaagt dus niet.
Stageklasse IV
10. Eiseres voert aan dat in de stikstofberekening voor de aanlegfase van schonere machines wordt uitgegaan dan die gebruikt worden, namelijk van machines in klasse stage IV. Het gebruik van die klasse is bovendien nauwelijks te handhaven. Volgens eiseres mag in de berekening niet uitgegaan worden van klasse stage IV, omdat er geen zekerheid is dat de emissiecijfers die bij die stageklasse horen in de praktijk worden behaald. Eiseres wijst op een onderzoek van TNO uit 2018 waaruit zou blijken dat stikstofemissies in de praktijk circa 20 tot 350 procent hoger zijn dan de limietwaarde voor de laboratoriumtest. Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat is bekend met een afwijkende uitstoot onder praktijkomstandigheden en overweegt daarom ook de introductie van een keuring waar een emissiemeting deel van uit maakt.
10.1.
Volgens het college is het TNO-rapport waar eiseres naar verwijst verouderd. Inmiddels wordt in Aerius Calculator bij het berekenen van emissies uit mobiele werktuigen verplicht gebruik gemaakt van de AUB-methode (AdBlue, Uren, Brandstof) van TNO. [5] Deze methodiek is ook in het stikstofonderzoek uit 2023 en in het geactualiseerde onderzoek uit 2024 gebruikt.
10.2.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat in de stikstofberekening ten onrechte is uitgegaan van het gebruik van machines in klasse stage IV. Uit rechtspraak van de Afdeling volgt dat het een reëel en aannemelijk uitgangspunt is dat mobiele werktuigen klasse stage IV worden ingezet. [6] Het TNO-rapport waar eiseres naar verwijst doet daar niet aan af.
De referentiesituatie
11. Eiseres voert aan dat van een onjuiste referentiesituatie wordt uitgegaan. De bemestingsnorm is niet onderbouwd door een mestboekhouding. Het agrarisch bedrijf is al in 2006 verplaatst, en het terrein is daarna niet meer maximaal benut. Als al van een bemestingsnorm mag worden uitgegaan, dan dient dit de laagste te zijn. In verband met de bodemvervuiling door zink veroorzaakt door Tata Steel op het bedrijventerrein Vijf Eiken konden de percelen waar nu het bedrijventerrein komt namelijk niet gebruikt worden voor grasteelt als veevoer, omdat dan de melk en of het vlees een te hoog gehalte zou hebben gekregen aan zink.
11.1.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat indien agrarisch gebruik planologisch mogelijk was en daar ook uitvoering aan is gegeven voor de referentiedatum en dit gebruik sindsdien niet beperkt is, de hoogste norm qua bemesting gebruikt mag worden. Dit volgt ook uit de uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2022. [7] Dat is in de stikstofberekening gedaan en daaruit blijkt dat de beoogde situaties niet leiden tot een toename van stikstofdepositie. Het is bekend dat planvorming, zoals voor het ontwikkelen van een bedrijventerrein, veel tijd nodig heeft en in dat kader moet deze fase ook zo gezien worden. Het terrein is aangekocht om juist een bedrijventerreinontwikkeling mogelijk te maken. Dat er geen bemesting meer heeft plaatsgevonden sinds dat het agrarisch bedrijf verplaatst is, doet daar niets aan af.
11.2.
In de uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2022 is uiteengezet op welke wijze de omvang van de referentiesituatie voor percelen die worden beweid en/of bemest kan worden bepaald. Uit die uitspraak volgt dat aan het planologische regime een referentiesituatie voor bemesten kan worden ontleend als (1) voor de gronden vanaf de referentiedatum ononderbroken een planologisch regime van kracht is geweest waaruit volgt dat bemesten is toegestaan én (2) die gronden voor de referentiedatum werden bemest. Dat wordt als vaststaand aangenomen als de gronden op dat moment als landbouwgrond in gebruik waren. Ook is van belang of (3) na de referentiedatum een planologisch regime van kracht is geworden waaruit volgt dat bemesten niet langer is toegestaan. Bij een negatieve beantwoording van de eerste of de tweede vraag of een positieve beantwoording van de derde vraag kan geen referentiesituatie voor bemesten worden ontleend aan het planologisch regime.
11.3.
De referentiedatum als hiervoor bedoeld is in beginsel 10 juni 1994. Daarvan kan gemotiveerd worden afgeweken. De omvang van de referentiesituatie wordt begrensd door de hoogste stikstofgebruiksnorm voor enig gewas dat op de gronden planologisch is toegestaan. Het gaat hier om de stikstofgebruiksnorm die is opgenomen in Bijlage A van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet zoals die geldt op het moment van de aanvraag van de natuurvergunning of het nemen van het besluit als op dat moment een hogere norm geldt. Indien het planologisch regime sinds 2006 onafgebroken het gebruik als grasland toestaat, dan wordt de referentiesituatie voor bemesten begrensd door de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien. Voor grasland met volledig maaien geldt een stikstofgebruiksnorm van 385 kg voor kleigrond en van 320 kg voor zand- en lössgrond en van 300 kg voor veengrond.
11.4.
In het stikstofonderzoek van 4 april 2023 is uiteengezet dat sinds 1993 de locatie waar het bedrijventerrein komt een agrarische bestemming kende, totdat de raad het bestemmingsplan “Bedrijventerrein Everdenberg Oost” heeft vastgesteld. Eiseres heeft dit niet betwist. Eiseres voert hierover in zoverre slechts aan dat het agrarisch gebruik in 2006 al feitelijk is beëindigd. De rechtbank acht dit echter niet van belang. De referentiesituatie wordt namelijk ontleend aan dat wat is toegestaan, en niet aan in hoeverre die toestemming feitelijk is of wordt benut. De rechtbank verwijst hiervoor ook naar overweging 18.2 van uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2022. Omdat de locatie als landbouwgrond in gebruik was, wordt als vaststaand aangenomen dat de locatie voor de referentiedatum werd bemest. Gelet hierop kan een referentiesituatie voor bemesten worden ontleend aan het planologische regime.
11.5.
De omvang van de referentiesituatie wordt begrensd door de hoogste stikstofgebruiksnorm voor enig gewas dat op de gronden planologisch is toegestaan. In de geactualiseerde stikstofberekening van november 2024 is gerekend met een stikstofgebruiksnorm van 320 kg N/ha. Dit is de stikstofgebruiksnorm die hoort bij grasland met volledig maaien op zandgrond. Eiseres heeft deze norm niet betwist. Zij heeft slechts aangevoerd dat die norm niet is onderbouwd aan de hand van een mestboekhouding en dat die norm lager dient te zijn, omdat de locatie vanwege bodemvervuiling niet volledig gebruikt kon worden voor grasteelt. Dat de stikstofgebruiksnorm niet is onderbouwd aan de hand van een mestboekhouding, acht de rechtbank niet relevant. Uit de mestregelgeving vloeit immers geen beperking voort dat na het telen van een gewas met een lage stikstofgebruiksnorm, niet opnieuw een gewas mag worden geteeld met een hogere stikstofgebruiksnorm. De uit het planologisch regime voortvloeiende mogelijkheden voor agrarisch grondgebruik en bemesten veranderen dus niet door het telen van een bepaald gewas. Daarom kan niet worden gesteld dat de toestemming voor bemesten die in de referentiesituatie wordt ontleend aan het planologisch regime door de mestregelgeving verder is beperkt dan de hoogste stikstofgebruiksnorm die voor enig gewas geldt dat op grond van het planologisch regime mocht worden verbouwd. [8] Dat de stikstofgebruiksnorm lager dient te zijn omdat de locatie niet volledig gebruikt kon worden als grasland, bijvoorbeeld vanwege bodemvervuiling, heeft eiseres niet onderbouwd met objectieve gegevens. Gelet hierop ziet de rechtbank in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat in het geactualiseerde stikstofonderzoek is uitgegaan van een onjuiste referentiesituatie.
Tussenconclusie
12. Gronden tegen het stikstofonderzoek van 4 april 2023 slagen. Gronden tegen het geactualiseerde stikstofonderzoek van november 2024 slagen niet. In zoverre bestaat er geen aanleiding om te oordelen dat voor de aanleg van het industrieterrein op grond van de ten tijde van het bestreden besluit geldende rechtspraak over intern salderen een natuurvergunning nodig was, zodat de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand zou kunnen laten. Met de 18 december-uitspraken is de rechtspraak over het intern salderen bij de beoordeling van de gevolgen van projecten voor de natuur echter gewijzigd. De rechtbank gaat navolgend in op de gevolgen van de 18 december-uitspraken voor dit geschil.
De 18 december-uitspraken
13. De beoordeling van het intern salderen is naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024 gewijzigd. [9] Die wijziging houdt kort gezegd in dat de referentiesituatie niet mag worden betrokken bij de vraag of significante gevolgen van een project op voorhand zijn uitgesloten. Anders dan voorheen, mag in de voortoets voor de beoordeling of significante gevolgen zijn uitgesloten, geen vergelijking worden gemaakt tussen de gevolgen van de bestaande vergunde of anderszins toegestane situatie en de gevolgen van het project na de wijziging ervan. Dit betekent dat voortaan in de voortoets bij de beoordeling of significante gevolgen op voorhand zijn uitgesloten, de gevolgen van het project op zichzelf moeten worden onderzocht. Als uit een dergelijke voortoets volgt dat significante gevolgen van het project op zichzelf niet op voorhand zijn uitgesloten, dan is voor het project een natuurvergunning nodig. In het kader van de beoordeling van de vraag of een dergelijke vergunning kan worden verleend kan vervolgens in een passende beoordeling een vergelijking tussen de gevolgen van de bestaande vergunde of anderszins toegestane situatie en de gevolgen van het project na de wijziging ervan wel worden betrokken.
13.1.
De Afdeling heeft in een uitspraak van 28 mei 2025 [10] verder geoordeeld dat de met de 18 december-uitspraken gewijzigde rechtspraak ook geldt voor intern salderen met een toestemming ontleend aan algemene regels over agrarisch gebruik waar bemesten een onderdeel van is. Dit betekent dat intern salderen met een toestemming ontleend aan algemene regels over bemesten, evenals intern salderen met natuur- en/of milieutoestemmingen, niet meer mag worden betrokken bij de vraag of een natuurvergunning nodig is.
13.2.
Het college heeft aan het bestreden besluit onder meer ten grondslag gelegd dat er geen Wnb-vergunning nodig is, omdat de stikstofdepositie intern gesaldeerd kan worden met bestaande rechten. Gelet op de 18 december-uitspraken is dit geen deugdelijke motivering (meer). Het bestreden besluit is immers gebaseerd op een interne saldering die in de voortoets heeft plaatsgevonden en de daaruit getrokken conclusie dat significante gevolgen daardoor zijn uitgesloten. Ook daarom is het beroep gegrond en moet het bestreden besluit worden vernietigd.
Finale geschilbeslechting
14. Onder rechtsoverweging 24-24.6 van de 18 december-uitspraak [11] is de betekenis van deze uitspraak voor handhavingsprocedures uiteengezet. Omdat deze zaak gaat over een verzoek om handhaving, zijn die overwegingen relevant voor de vraag of het college in dit geval handhavend moet optreden.
14.1.
Zoals staat onder 24.3 van de 18 december-uitspraak, geldt voor activiteiten die op of na 1 januari 2020 fysiek zijn gestart dat deze alsnog vergunningplichtig zijn, als de activiteit nog in uitvoering is en significante gevolgen daarvan niet op grond van objectieve gegevens op voorhand zijn uitgesloten. Omdat het verrichten van een activiteit zonder natuurvergunning in strijd is met artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb en inmiddels artikel 5.1, eerste lid, onder e, van de Omgevingswet, zou het bevoegd gezag handhavend kunnen optreden tegen de voortzetting van de activiteit zonder natuurvergunning.
14.2.
Onder 24.4 van de 18 december-uitspraak is overwogen dat voor activiteiten die fysiek zijn gestart tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 én waarvoor op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen geen vergunning nodig was, een overgangsperiode van vijf jaar (tot 1 januari 2030) geldt waarin het bevoegd gezag niet met een last onder bestuursdwang of last onder dwangsom kan optreden tegen de voortzetting van die activiteit zonder natuurvergunning.
14.3.
In dit geval geldt dat de activiteit waar het over gaat in deze procedure, fysiek is gestart tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025. Dit betekent dat op de activiteit die aan de orde is in deze uitspraak de overwegingen over de overgangsperiode in de 18 december-uitspraak, onder 24 t/m 24.4, van toepassing zijn, mits daarvoor op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen, geen vergunning nodig was.
14.4.
Uit de overweging onder 12 hierboven volgt dat er geen aanleiding is om te oordelen dat voor de aanleg van het industrieterrein op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen een natuurvergunning nodig was. Dit betekent dat de overgangsperiode van vijf jaar uit de 18 december-uitspraken hier van toepassing is en het college tot 1 januari 2030 niet met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom handhavend kan optreden vanwege het ontbreken van een natuurvergunning.
14.5.
Het onder 14.3 en 14.4 overwogene geldt naar het oordeel van de rechtbank ook voor de aanleg van de ontsluitingsweg. Naar het oordeel van de rechtbank valt de aanleg van de ontsluitingsweg onder de aanleg van het industrieterrein en is deze dus onderdeel van de activiteit die het college bij het bestreden besluit heeft beoordeeld en die fysiek is gestart tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025. Ten overvloede merkt de rechtbank op dat indien eiseres in haar standpunt gevolgd zou moeten worden dat de aanleg van de ontsluitingsweg niet binnen de activiteit zou vallen en een losstaande activiteit zou betreffen, het handhavingsverzoek geen betrekking heeft op die activiteit, waardoor haar standpunt over de ontsluitingsweg - anders dan eiseres meent - geen reden kan zijn om de rechtsgevolgen van het besluit op het handhavingsverzoek dat voorligt aan de rechtbank niet in stand te laten.
14.6.
Nu er geen aanleiding is om te oordelen dat voor de aanleg van het industrieterrein op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen een natuurvergunning nodig was en de aanleg fysiek is gestart tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025, valt de activiteit onder het overgangsrecht dat is vastgesteld in de uitspraken van 18 december 2024. Het college kan dus (voorlopig) niet handhavend optreden. De weigering van het college om handhavend op te treden kan dus in stand blijven. De rechtbank ziet daarom aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand te laten.
Conclusie en gevolgen
15. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Maar de rechtbank laat met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand.
15.1.
Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 9 november 2023;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Kleijn Hesselink, voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. R.C. Moed, leden, in aanwezigheid van mr. M.J.A.B. Elsman, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2026.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.