ECLI:NL:RBOBR:2026:1659

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 23/1015

uitspraak van de meervoudige kamer van 16 maart 2026 in de zaak tussen

[eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. M. Haan),

het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, het college

(gemachtigden: mr. A. Speekenbrink, mr. M. van der Stappen, mr. M. Box en [naam] ).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[naam]uit [vestigingsplaats] ( [naam] )

(gemachtigden: mr. S. Nijenhuis, mr. A.S.D. Lijkwan en mr. J.C.W. van Eekeren).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep tegen de positieve weigering van de door Saint Gobain aangevraagde natuurvergunning.

1.1.

De rechtbank is van oordeel dat eiseres geen belang meer heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep. Het huidige bedrijf niet kan worden beschouwd als één-en-hetzelfde project als het bedrijf waarvoor de positief geweigerde natuurvergunning is aangevraagd

1.2.

Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen. In rechtsoverweging 2 staat het procesverloop. Daarna volgt de beoordeling van de rechtmatigheid van het herstelbesluit.

Procesverloop

2. Het college heeft bij afzonderlijk besluit van 22 februari 2023 de aanvraag van Isover B.V. van 20 februari 2020 om een vergunning op grond van artikel 2.7 Wet natuurbescherming (Wnb) voor de exploitatie van een industrieel bedrijf aan de [adres] te [vestigingsplaats], afgewezen omdat vanwege intern salderen geen sprake is van een vergunningplicht (positieve weigering).
Het hiertegen door eiseres ingestelde beroep is geregistreerd onder nummer SHE 23/1015.

2.1.

In deze zaak is, gelijktijdig met de zaken SHE 23/306, SHE 23/1017 en SHE 23/858, op 16 mei 2024 een inlichtingencomparitie gehouden. Hiervan is een proces-verbaal opgemaakt. De rechtbank heeft het beroep op 24 september 2024 op zitting behandeld, gelijktijdig met de zaken SHE 23/306, SHE 23/1017, SHE 23/858 en SHE 24/2453. Aan de inlichtingencomparitie en de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, de gemachtigden van het college en mr. J.C.W. van Eekeren en mr. S. Nijenhuis namens Saint Gobain.
2.2 Bij brief van 4 november 2025 heeft eiseres verzocht om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
2.4 In de zaken is een tweede zitting gehouden op 11 november 2025. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, de gemachtigden van het college en namens Saint Gobain [naam] en [naam] , alsmede mr. S. Nijenhuis en mr. A.S.D. Lijkwan.

Beoordeling van de rechtbank

Feiten en omstandigheden

3. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

Saint Gobain exploiteert sinds 1962 aan de [adres] , op bedrijventerrein [locatie] in [vestigingsplaats] een inrichting voor het produceren van glaswol- en glasvliesproducten. Hiervoor is op 22 december 1981 een milieuvergunning verleend. Op 16 mei 2000 is aan Saint Gobain een (revisie)vergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend nadat hiervoor in 1998 een aanvraag was ingediend.
Voor de productie van de glaswol- en glasvliesproducten wordt glas gesmolten in een (aardgasgestookte) glasoven, waarna het gesmolten glas wordt vervezeld. De emissies die hierbij vrijkomen, worden afgevoerd via de stenen schoorsteen. Aan de glasvezels wordt vervolgens een binder (grondstof) toegevoegd en dit product wordt in de hardingsoven uitgehard. De emissies die hierbij vrijkomen, worden afgevoerd via de stenen schoorsteen.
Aanvankelijk werd voor alle toepassingen een bakeliet binder (op fenolbasis) gebruikt waarbij - na reiniging door een filter - stoffen als fenol, formaldehyde en ammoniak naar de lucht worden geëmitteerd. In verband met vervanging (in het productieproces van glaswol) van een deel van de bestaande binder door een groene binder en het aanpassen van voorschriften aan BBT-conclusies, is op 7 maart 2017 een vergunning voor het wijzigen van de inrichting verleend.
Glaswol wordt verkocht onder de merknaam Isover en glasvlies onder de merknaam Adfors. De glasvliesproducten worden voornamelijk toegepast als drager/versterkingsmateriaal voor dakbedekking- en isolatiematerialen, terwijl de glaswolproducten worden toegepast bij isolatie van gebouwen.
In de directe omgeving van Saint Gobain liggen de Natura 2000-gebieden “Ulvenhoutse bos” (op 13,1 km afstand), “Biesbosch” (op 16,3 km afstand), “Brabantse Wal” (op 17,7 km afstand) en “Krammer-Volkerak” (op 18,3 km afstand). De hoogste maximale stikstofdepositie vanwege Saint Gobain bedraagt volgens het bestreden besluit op het Ulvenhoutse Bos (19,52 mol/ha/jr) en de Brabantse Wal (10,55 mol/ha/jr).
Saint Gobain heeft op 20 februari 2020 een natuurvergunning aangevraagd op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Het college heeft deze vergunning bij besluit van 22 februari 2023 (positief) geweigerd, omdat sprake is van intern salderen.
Saint Gobain heeft op 21 juli 2023 een aanvraag ingediend voor een nieuwe, de gehele inrichting omvattende omgevingsvergunning tweede fase (een zogeheten revisievergunning) voor onder meer het in werking brengen en houden van een nieuwe oven voor de productie van glaswol (de Isover TEL-oven), ter vervanging van de oude, volledig gasgestookte oven. Ook deze nieuwe oven voert de emissies af via de stenen schoorsteen. De nieuwe oven (ook wel de hybride oven genoemd) zal worden gestookt door een combinatie van gas/zuurstof en elektrische energie, waarmee de emissie van CO2, NOx en het energieverbruik zal worden teruggedrongen. Voor de aanvoer van zuurstof zal een VSA (vacuüm-swing-absorption)-installatie worden gebouwd (de oxyplant). Verder vindt een beperking plaats van de opslagvoorzieningen en de hoeveelheid gevaarlijke stoffen. De aanvraag is diverse malen aangevuld, onder meer op 10 november 2023.
Voor dit project is op 19 oktober 2023 een omgevingsvergunning eerste fase verleend voor de activiteiten bouwen, aanleggen en handelen in strijd met het bestemmingsplan. Tegen dit besluit is geen beroep ingesteld.
Vanaf 7 februari 2024 tot en met 19 maart 2024 heeft het ontwerp van de omgevingsvergunning tweede fase ter inzage gelegen, waartegen onder meer eiseres zienswijzen heeft ingediend.
Op 25 april 2024 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning tweede fase verleend, waarbij het op verzoek van Saint Gobain en met toepassing van artikel 6.2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), heeft bepaald dat beide omgevingsvergunningen (eerste en tweede fase) terstond in werking treden.
Onder meer eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld bij deze rechtbank. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer SHE 24/2453.

Op 10 december 2021 heeft eiseres het college verzocht om op grond van de artikelen 2.4 en 5.4 van de Wnb de latente (niet gebruikte) stikstofemissieruimte uit de geldende omgevingsvergunning van Saint Gobain te schrappen of de milieuvergunning van Saint Gobain gedeeltelijk in te trekken. Meer specifiek verzoekt eiseres het college om middels een ambtshalve te verlenen natuurvergunning de vergunde emissieruimte voor NOx (stikstofoxiden) naar beneden bij te stellen tot 125 ton per jaar en voor NH3 (ammoniak) tot 67 ton per jaar. Eiseres heeft een beroep niet tijdig beslissen ingediend. Bij besluit van 22 februari 2023 heeft het college het verzoek alsnog afgewezen. Op grond van artikel 6:20 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit mede betrekking op het alsnog genomen besluit. Dit beroep is geregistreerd onder nummer SHE 23/306.
Bij afzonderlijk besluit van 22 februari 2023 heeft het college ook het verzoek van eiseres van 14 juli 2022, ontvangen op 1 augustus 2022, tot intrekking van de vergunning op grond van artikel 5.4 van de Wnb respectievelijk het verzoek tot het treffen van een maatregel op grond van artikel 2.4 van de Wnb afgewezen. Het hiertegen door eiseres ingestelde beroep is geregistreerd onder nummer SHE 23/1017.

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

3.1.

Bij de beoordeling is van belang dat de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet op 1 januari 2024 in werking zijn getreden. Als voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een aanvraag om een besluit op grond van de Wnb is ingediend blijft, op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet, het recht zoals dat gold onmiddellijk voor dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. Omdat de aanvraag van Saint Gobain is ingediend voor 1 januari 2024, blijven de Wnb en de daarop gebaseerde regelgeving, zoals die golden voor 1 januari 2024, van toepassing.

Behandeling beroepsgronden

4. Naar de mening van eiseres heeft het college de door Saint Gobain aangevraagde natuurvergunning weliswaar terecht geweigerd maar heeft het college met de zogenoemde ‘positieve weigering’ het bestreden besluit een inhoud, strekking en betekenis gegeven die het bestek van een bestuurlijk rechtsoordeel ver te buiten gaan. Met de eigen berekening heeft het college indirect een emissieplafond opgelegd. Een positieve weigering kan alleen antwoord geven op de vraag of in een concreet geval op een concreet moment een vergunningplicht bestaat of niet. Het emissieplafond is veel te hoog vastgesteld, op een worst case scenario.

4.1.

In het bestreden besluit heeft het college de gevraagde vergunning geweigerd omdat de aangevraagde situatie gelijk blijft aan de referentiesituatie. In het bestreden besluit heeft het college de emissie van de aangevraagde situatie aangepast met een andere benadering dan in de aanvraag is gedaan en is daarmee gekomen tot (wat zij noemt) een emissieplafond zonder dat hierbij de productiecapaciteit in het gedrang komt. Het college komt tot een emissie vanuit de stenen en stalen schoorsteen van 219 ton NOx en 222,65 ton NH3 in plaats van de aangevraagde 858,48 ton NOx en 306,60 ton NH3. Het college noemt het emissieplafond een bestuurlijk rechtsoordeel over de referentiesituatie waarmee rekening zal worden gehouden bij de beoordeling van toekomstige verzoeken van het bedrijf.

4.2.

Het college geeft in het verweerschrift aan dat de positieve weigering alleen geldt voor de aangevraagde situatie onder de huidige wet- en regelgeving. Het college heeft de aanvraag geweigerd omdat de aangevraagde situatie gelijk is aan de referentiesituatie op basis van de op 7 maart 2017 verleende veranderingsvergunning, zijnde de vergunde situatie met de laagst toegestane ammoniakemissie vanaf de referentiedatum.

4.3.

In de nadere reactie heeft het college aangegeven dat, gelet op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspaak van de Raad van State (Afdeling) van 18 december 2024,^[1]het bestreden besluit niet in stand kan blijven en de aanvraag vervolgens opnieuw beoordeeld moet worden.

4.4.

Saint Gobain is van mening dat eiseres geen belanghebbende is bij dit besluit. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 17 januari 2024^[2]stelt zij dat bij het besluit geen belangen van anderen dan die van Saint Gobain in het geding zijn. De omstandigheid dat eiseres zekerheid wil hebben over de betekenis en reikwijdte van de positieve weigering maakt haar geen belanghebbende bij dit specifieke besluit.

4.5.

Desgevraagd heeft eiseres aangegeven dat de berekening van de emissies niet wordt betwist. Saint Gobain heeft geen beroep ingesteld tegen het bestreden besluit, ook al zijn de emissies in de benadering van het college lager dan de emissies die Saint Gobain heeft genoemd in de aanvraag. De juistheid van het emissieplafond is dus niet in geschil.

4.6.

De rechtbank heeft in de uitspraak van 1 december 2022^[3]een oordeel gegeven over het karakter van een positieve weigering. Het college is niet bevoegd een natuurvergunning te verlenen voor een activiteit die niet vergunningplichtig is. Dit oordeel is door de Afdeling bevestigd in de uitspraak van 17 januari 2024.^[4]De rechtbank heeft verder het volgende overwogen: “
De rechtbank volgt eisers ook niet in de stelling dat de positieve weigering moet worden gelijkgesteld met een natuurvergunning. Zoals gezegd mag het project op grond van de wet worden uitgevoerd. Het college is dan ook niet bevoegd om op grond van artikel 5.3, eerste lid, van de Wet natuurbescherming voorschriften aan de positieve weigering te verbinden. Het college is evenmin bevoegd om de positieve weigering op grond van artikel 5.3, tweede lid, van de Wet natuurbescherming onder beperkingen te verlenen. Deze bepalingen bieden niet de mogelijkheid om voorschriften of beperkingen te verbinden aan een project dat op grond van de wet mag worden uitgevoerd. Daarbij komt nog dat een natuurvergunning tot een nieuwe referentiesituatie zou leiden. Een positieve weigering doet dat niet. Er zijn dus belangrijke verschillen tussen een natuurvergunning en een positieve weigering.”

4.7.

Na de eerste zitting heeft de Afdeling op 18 december 2024 de rechtspraak-lijn over intern salderen gewijzigd. Die wijziging komt er in de kern op neer dat intern salderen niet meer mag worden betrokken bij de vraag of een natuurvergunning nodig is. De rechtbank zal de rechtmatigheid van het bestreden besluit met inachtneming van deze nieuwe rechtspraak-lijn van de Afdeling beoordelen want die is gebaseerd op wetgeving en op rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Hof) die er ook was ten tijde van het bestreden besluit^[5].

4.8.

De rechtbank stelt voorop dat eiseres wel als belanghebbende kan worden aangemerkt en verwijst hiertoe naar de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2025^[6]waarin eiseres ook als belanghebbende is aangemerkt. Eiseres heeft een andere statutaire doelstelling dan de rechtspersoon in de door Saint Gobain genoemde uitspraak van 17 januari 2024.

4.9.

De rechtbank stelt vast dat partijen procederen over een besluit op een aanvraag uit 2020 die niet overeenstemt met de bedrijfssituatie waarvoor op 25 april 2024 een revisievergunning is verleend. Deze vergunning voorziet onder meer het in werking brengen en houden van een nieuwe oven voor de productie van glaswol (de Isover TEL-oven), ter vervanging van de oude, volledig gasgestookte oven. De vervanging heeft plaatsgevonden en de nieuwe oven is gebouwd. Deze situatie kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden beschouwd als één-en-hetzelfde project als het project waarvoor een natuurvergunning is aangevraagd die in het bestreden besluit (positief) is geweigerd. Het huidige bedrijf is niet onder dezelfde voorwaarden in werking en de activiteiten worden niet onder dezelfde voorwaarden uitgevoerd. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in het arrest van het Hof van 7 november 2018, het arrest van het Hof van 10 november 2022^[7]en de uitspraak van de Afdeling van 4 februari 2026^[8]. Uit de hiervoor genoemde rechtspraak kan worden afgeleid dat de voortzetting van een activiteit slechts kan worden aangemerkt als een nieuw of afzonderlijk project, indien er tussen de vergunde activiteit en de voortgezette activiteit, met name gelet op de aard van deze activiteiten alsook op de plaats waar en de voorwaarden waaronder zij worden uitgevoerd, geen continuïteit en identiteit bestaat.

4.10.

Partijen hebben geen enkel (proces)belang bij een inhoudelijke beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit, zeker niet na de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024. Het bestreden besluit vormt niet de referentiesituatie en kan niet gelijk worden gesteld met een natuurvergunning. Het huidige bedrijf is in werking zonder vergunning voor een Natura 2000-activiteit. Deze vergunning is wel vereist omdat het huidige bedrijf niet kan worden beschouwd als één-en-hetzelfde project als het bedrijf dat is vergund in de milieuvergunning van 2017. Gelet op het bovenstaande is het beroep van eiseres tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk.

Schadevergoeding redelijke termijn

5. Eiseres heeft verzocht om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM.

5.1.

De vraag of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, bijvoorbeeld de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van eiseres gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van eiseres. In beginsel is in het geval het bestreden besluit is voorbereid met de uitgebreide voorbereidingsprocedure een totale lengte van de procedure bij de rechtbank van ten hoogste twee jaar redelijk, te rekenen vanaf de datum van ontvangst van het beroepschrift.^[9]De termijn eindigt op het moment waarop de rechtbank op het beroep beslist en uitspraak doet. Heeft de totale periode langer geduurd dan twee jaar, dan dient vervolgens te worden bezien of de omstandigheden van het geval aanleiding geven om een langere behandelingsduur gerechtvaardigd te achten. Indien de redelijke termijn is overschreden, dient voor de schadevergoeding als uitgangspunt een tarief te worden gehanteerd van
€ 500,00 per half jaar, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.

5.2.

Sinds het instellen van beroep door eiseres op 3 april 2023 zijn ten tijde van deze uitspraak - naar boven afgerond - 3 jaar verstreken. De rechtbank is van oordeel dat er geen omstandigheden zijn op grond waarvan, in het licht van de hiervoor genoemde criteria, deze overschrijding gerechtvaardigd is te achten. Dat betekent dat de procedure 12 maanden te lang heeft geduurd.

5.3.

Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan eiseres toe te kennen bedrag € 1.000,00. Omdat de overschrijding van de redelijke termijn geheel is toe te rekenen aan de rechtbank zal de rechtbank de Staat der Nederlanden veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.000,00 aan eiseres, als vergoeding voor de door haar geleden immateriële schade.
Conclusie en gevolgen

6. Het beroep is niet-ontvankelijk wegens het ontbreken van procesbelang. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft.

6.1.

Eiseres heeft geen recht op vergoeding van de proceskosten die zij voor de behandeling van het beroep heeft gemaakt. Zij heeft ook geen recht op vergoeding van het griffierecht.

6.2.

Omdat de overschrijding van de redelijke termijn aan de rechtbank is toe te rekenen, moet de Staat der Nederlanden de proceskosten vergoeden voor het verzoek om schadevergoeding. Bij de berekening van de kosten zal wat betreft de zwaarte van de zaak de wegingsfactor licht (0,5) worden gehanteerd, omdat het hier alleen gaat om beantwoording van de vraag of de redelijke termijn is overschreden. De hoogte van de proceskostenvergoeding bedraagt € 467,- (1 punt, waarde per punt € 934,-, wegingsfactor 0,5).

Beslissing

De rechtbank:
- verklaart het beroep niet-ontvankelijk;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden tot betaling van een schadevergoeding van
€ 1.000,00 aan eiseres;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 467,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. D.J. Hutten en mr. R.H.W. Frins, leden, in aanwezigheid van mr. M.P.C. Moers-Anssems, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2026.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Niet-ontvankelijkheid beroep tegen positieve weigering natuurvergunning Saint Gobain wegens ontbreken procesbelang