Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummers: SHE 25/1549E
uitspraak van de voorzieningenrechter van 5 augustus 2025 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
Gemeente Bladel, verzoeker
(gemachtigde: mr. J.L. Stoop),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, het college
(gemachtigde: mr. E.C.S.F. Frenken, mr. Cloodt en [naam], MSc.).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam werkgroep],
de werkgroep.
Inleiding
1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter of de bij uitspraak van
4 juli 2025 getroffen voorlopige voorziening met betrekking tot de aan verzoeker opgelegde last onder dwangsom van 22 mei 2025 (het bestreden besluit), waarin het college verzoeker heeft gelast om binnen twee maanden het fietspad dat door de Cartierheide loopt voor fietsers ontoegankelijk te maken of andere effectieve maatregelen te treffen om de gladde slangen te beschermen, moet worden gewijzigd of opgeheven.
4 juli 2025 getroffen voorlopige voorziening met betrekking tot de aan verzoeker opgelegde last onder dwangsom van 22 mei 2025 (het bestreden besluit), waarin het college verzoeker heeft gelast om binnen twee maanden het fietspad dat door de Cartierheide loopt voor fietsers ontoegankelijk te maken of andere effectieve maatregelen te treffen om de gladde slangen te beschermen, moet worden gewijzigd of opgeheven.
2. Verzoeker heeft tegen het bestreden besluit bezwaar gemaakt en een voorlopige voorziening ingediend.
3. Bij de uitspraak van 4 juli 2025 heeft de voorzieningenrechter het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening met toepassing van artikel 8:83, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) toegewezen en het bestreden besluit geschorst.
4. Daarbij heeft de voorzieningenrechter in aanmerking genomen dat ambtshalve tot opheffing van of wijziging van de getroffen voorlopige voorziening kan worden overgegaan. Met het oog daarop heeft de voorzieningenrechter de zaak verwezen naar zitting.
5. Het college en derde-partij hebben nadere stukken ingediend.
6. De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 22 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van verzoeker vergezeld van
mr. T.M.J. van der Putten namens verzoeker, de gemachtigden van het college en [naam] en [naam] namens de werkgroep.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
De feiten
7. Het fietspad waarvoor verzoeker is aangeschreven is gelegen in de Cartierheide en is aangelegd omstreeks het jaar 2000 voor toeristen en scholieren. Op 27 juli 2022 is in opdracht van verzoeker een activiteitenplan opgesteld in verband met het voornemen van Staatsbosbeheer en de gemeenten Bladel en Eersel de aanwezige infrastructuur in en rond de Cartierheide te verleggen waarvoor een ontheffing is vereist als bedoeld in de Wet natuurbescherming (Wnb). Deze ontheffing is bij besluit van 3 januari 2024 verleend voor het verstoren van rust- en voorplantingsplaatsen van de gladde slang en levensvatbare hagedis tot en met 1 augustus 2028 en voor het overige afgewezen. Tegen dit besluit heeft de Brabantse Milieufederatie bezwaar gemaakt. Op 12 juli 2024 heeft het college een verzoek om handhaving ontvangen van de werkgroep [naam werkgroep] tegen het fietspad dat is gelegen op de Cartierheide ter hoogte van de [adres]. Het betreft de percelen, kadastraal bekend gemeente Hoogeloon, sectie G, nummer [nummer], sectie B, nummers [nummer] en [nummer] en sectie D, nummer [nummer].
In de Nationale databank Flora en Fauna (NDFF) zijn in 2024 twaalf waarnemingen opgenomen van dode gladde slangen op het fietspad. Op 15 augustus 2024 heeft ter plaatse een controle plaatsgevonden die heeft geleid tot het voornemen om handhavend op te treden.
De gemeente heeft concrete plannen om het fietspad aan te passen, waaronder:
- Het verleggen van het fietspad naar een locatie verder van het leefgebied van de gladde
slang.
- Het voorzien van de route in/nabij het leefgebied van mitigatiemaatregelen zoals tunnels
en schermen.
- Het aanpassen van de materialisatie van tal van paden van beton naar half verharding om
de snelheid van fietsers te verlagen en de kwetsbare fauna te beschermen.
Op 3 januari 2024 is een omgevingsvergunning voor de aanleg van een nieuw fietspad (kenmerk vergunning [X]) verleend.
8. Voorafgaand aan de last onder dwangsom zijn op 24 en 28 april 2025 hercontroles uitgevoerd. In het rapport van 22 mei 2025 wordt er melding van gemaakt dat de waarschuwingsborden ‘slangenleefgebied’ niet meer aanwezig zijn, dat het fietspad niet is afgesloten en dat er geen maatregelen zijn geplaatst om slangen te weren. Er zijn bij deze controles geen gladde slangen aangetroffen.
9. Op grond van artikel 8:87, eerste lid, van de Awb kan de voorzieningenrechter, ook ambtshalve, een voorlopige voorziening opheffen of wijzigen. De voorzieningenrechter ziet hiertoe geen aanleiding en overweegt hierover het volgende.
10. De voor deze uitspraak relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage.
Het bestreden besluit
11. Met het primaire besluit van 22 mei 2025 heeft het college op grond van artikel 122 van de Provinciewet en artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht, wegens een overtreding van artikel 11.46, eerste lid, onder a van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), een last onder dwangsom opgelegd aan de gemeente Bladel om de overtreding binnen twee maanden na verzending van de aanschrijving te beëindigd en beëindigd te houden. Om de overtreding te beëindigen en beëindigd te houden moet verzoeker ervoor zorgen dat het doden van de gladde slang door het openstellen van het fietspad door de Cartierheide wordt voorkomen. Dit kan verzoeker doen door:
- het fietspad voor fietsers ontoegankelijk te maken;
- door andere effectieve maatregelen te treffen om de gladde slangen te beschermen. Deze
laatste moeten bepaald worden door een ecologisch adviseur, deskundig op het gebied
van slangen.
12. Indien niet tijdig aan de lastgeving is voldaan moet verzoeker een geldbedrag (dwangsom) betalen van € 5.000,- per constatering per week, dat artikel 11.46, eerste lid, onder a, van het Bal niet wordt nageleefd, met een maximum van €50.000,-.
De bezwaren
13. Verzoeker wijst in het verzoek om een voorlopige voorziening op het belang van behoud van het fietspad. Het fietspad wordt veel gebruikt. Verder wil verzoeker voorkomen dat er veel kosten worden gemaakt om beschermingsmaatregelen te nemen rondom fietspaden die (deels) op korte termijn verwijderd worden. In het bezwaarschrift betoogt verzoeker dat er geen aanvraag is gedaan om handhavend op te treden, omdat de werkgroep niet als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2 van de Awb kan worden aangemerkt. Daarom is naar de mening van verzoeker geen sprake van een besluit als bedoeld in artikel 1:3, van de Awb. Verder is het college volgens verzoeker niet bevoegd om handhavend op te treden omdat er geen sprake is van een overtreding nu op de controledata 24 augustus 2024 en 24 en 28 april 2025 geen dode slangen zijn aangetroffen. Ten slotte betoogt verzoeker dat de gemeente Bladel niet als overtreder kan worden aangemerkt nu zij slechts voor een deel eigenaar is van het fietspad en dus maar gedeeltelijk aan de last kan voldoen.
Het standpunt van het college
14. Het college voert daartegen aan dat uit de gegevens van de Nationale Databank flora en fauna blijkt dat er de afgelopen jaren veel waarnemingen zijn gedaan van gladde slangen binnen het heidegebied. Er zijn in 2024 twaalf waarnemingen opgenomen van dode gladde slangen op het fietspad. De aanwezigheid van gladde slangen wordt door Staatsbosbeheer bevestigd. Daarbij stelt het college dat de borden niet effectief genoeg zijn en niet verhinderen dat de slangen door fietsers doodgereden worden. Dit blijkt ook uit de al verleende omgevingsvergunning van 3 januari 2024 voor de aanleg van een nieuw fietspad. Ook uit diverse onderzoeken blijkt uitdrukkelijk dat er gladde slangen door het gebruik van het fietspad worden doodgereden. Bovendien heeft de toezichthouder geconstateerd dat de borden niet meer aanwezig zijn. Doordat er geen maatregelen zijn getroffen om de gladde slangen te beschermen, is er volgens het college sprake van een overtreding van artikel 11.46, eerste lid, onder a van het Bal. Verder heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de gemeente overtreder is en maatregelen kan nemen en als die ontoereikend blijken, zullen de andere grondeigenaren aangeschreven worden.
Het oordeel van de voorzieningenrechter
besluit
15. De voorzieningenrechter volgt verzoeker niet in zijn standpunt dat het college het verzoek om handhaving buiten behandeling had moeten laten en dat geen sprake is van een besluit, omdat de werkgroep geen belanghebbende is. Het college heeft een zelfstandige bevoegdheid om op te treden tegen een verboden flora-en-fauna-activiteit. Als het college op basis van een signaal handhavend optreedt, neemt het college een besluit. Er is dan immers sprake van een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. In dit geval is het besluit een schriftelijke beslissing van het college om een last onder dwangsom op te leggen. Ten overvloede merkt de voorzieningenrechter op dat het standpunt van verzoeker enkel betrekking had op de status van de werkgroep in relatie tot het besluitkarakter van de last onder dwangsom en niet op deelname van de werkgroep aan de procedure. De voorzieningenrechter zal de werkgroep voor de onderhavige procedure als derde-partij blijven beschouwen, zoals de voorzieningenrechter dat in de uitspraak van 4 juli 2025 reeds heeft gedaan.
overtreding
16. De voorzieningenrechter volgt verzoeker niet in het standpunt dat geen sprake is van een overtreding. Hoewel op de controlemomenten geen dode slangen zijn aangetroffen op het fietspad, is niet betwist dat de gladde slang in het gebied voorkomt. Verder is aannemelijk dat de jongen van de gladde slang als het warm wordt op het fietspad verblijven en dat er dan een aanmerkelijke kans is dat zij worden doodgereden, mede omdat zij zeer klein zijn, terwijl deze op grond van de Habitatrichtlijn een beschermde status hebben. Uit gegevens van de Nationale Databank flora en fauna volgt dat op het fietspad dode slangen zijn aangetroffen. Op basis van deze informatie, in samenhang bezien, kon het college zich op het standpunt stellen dat sprake is van een verboden gedraging als bedoeld in artikel 11.46 van het Bal, omdat door de aanwezigheid van het fietspad op de Cartierheide gladde slangen worden doodgereden.
overtreder
17. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is verzoeker aan te merken als overtreder voor zover het fietspad is gelegen op grondgebied van de gemeente. Voor een een groot deel van het fietspad is verzoeker ook eigenaar. Verzoeker kan als wegbeheerder en eigenaar van dat deel van het fietspad voorkomen dat de gedragingen plaatsvinden. Verzoeker is in staat de in het besluit tot handhaving genoemde maatregelen te nemen om te voorkomen dat er schade wordt aangericht aan de populatie gladde slangen. De voorzieningenrechter wijst bij dit oordeel op de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 31 mei 2023 waar het bestuursrechtelijke overtredersbegrip is genuanceerd [1] . Daar komt bij dat tussen partijen niet in geschil is dat er maatregelen moeten worden genomen om de populatie gladde slangen te beschermen wat alleen al blijkt uit de plannen om het fietspad te verleggen waarvoor op 3 januari 2024 een ontheffing op grond van de Wnb is verleend.
18. Nu sprake is van een overtreding en de gemeente in elk geval voor een groot gedeelte van het fietspad is aan te merken als overtreder, kon het college overgaan tot handhavend optreden. De voorzieningenrechter ziet echter toch reden om schorsing van het bestreden besluit niet op te heffen. Daartoe overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
begunstigingstermijn en belangenafweging
19. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State eerder heeft overwogen [2] volgt uit artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb dat bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, een termijn wordt gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Aan het college komt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn enige vrijheid toe. Bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn geldt als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Voor de vraag of een begunstigingstermijn in redelijkheid kan worden gesteld, is slechts van belang of binnen die termijn aan de last kan worden voldaan. De begunstigingstermijn mag dus ook niet te kort zijn. De begunstigingstermijn dient er toe de overtreder in de gelegenheid te stellen de last uit te voeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
20. De begunstigingstermijn was twee maanden en liep tot 23 juli 2025. Hoewel de periode van juli tot half oktober de periode is waarin de (vooral jonge) slangen het meeste risico lopen om op het fietspad te worden doodgereden, waardoor het voor bescherming van de gladde slang van belang is dat voorafgaand aan die periode maatregelen worden getroffen en hoewel het belang van bescherming van de gladde slang zwaar weegt, moet de begunstigingstermijn lang genoeg zijn om de overtreder in de gelegenheid te stellen maatregelen te nemen.
21. De voorzieningenrechter is van oordeel dat in deze zaak de begunstigingstermijn te kort is. Daarbij betrekt de voorzieningenrechter dat het fietspad als openbare weg dient te worden aangemerkt als bedoeld in de Wegenwet, nu op grond van artikel 1, tweede lid onder I, onder weg mede moet worden verstaan een rijwielpad. Dat betekent dat het fietspad niet zonder een daartoe strekkend besluit van de raad van de gemeente aan het verkeer kan worden onttrokken. Voor deze besluitvorming is een periode nodig die langer is dan de begunstigingstermijn van twee maanden. De stelling van de gemeente dat ook voor een tijdelijke beperking van het gebruik van het fietspad – als die al voldoende zou zijn om te voldoen aan de last – besluitvorming nodig is, die vanwege de te betrachten zorgvuldigheid ook niet binnen de begunstigingstermijn te realiseren zou zijn, komt de voorzieningenrechter niet onaannemelijk voor. Dat betekent dat enkel het treffen van andere maatregelen een einde zou kunnen maken aan de overtreding binnen de begunstigingstermijn. Daarover is ter zitting gesteld dat zelfs het aanvragen van een offerte al langer op zich laat wachten en dat daarmee de werkzaamheden voor de plaatsing van voorzieningen nog niet hebben kunnen plaatsvinden. Overleg met een ecoloog heeft dan ook nog niet plaatsgevonden en dat zou ook de nodige tijd kosten. Onder deze omstandigheden is de begunstigingstermijn van twee maanden te kort. Oplegging van een last onder dwangsom is te weinig effectief om de op grond van de Habitatrichtlijn verplichte bescherming van de gladde slang voor dit seizoen, te weten de periode juli tot half oktober, voldoende te kunnen realiseren, nu de termijn om maatregelen te treffen te gering is. De voorzieningenrechter handhaaft daarom de schorsing van het bestreden besluit tot vier weken na de beslissing op bezwaar.
Conclusie en gevolgen
22. Er bestaat geen aanleiding de schorsing onmiddellijk op te heffen. De voorzieningenrechter bepaalt daarom dat de schorsing van het bestreden besluit voortduurt tot vier weken na het besluit op bezwaar. Gelet op de uitkomst van deze procedure moet het college het griffierecht aan verzoekers vergoeden en krijgen verzoekers een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt
€ 1.814,00 omdat de gemachtigde van verzoeker een verzoekschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- bepaalt dat de bij uitspraak van 4 juli 2025 getroffen voorlopige voorziening in stand blijft tot vier weken na het besluit op bezwaar;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 385,00 aan verzoeker moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,00 aan proceskosten aan verzoeker.
- bepaalt dat de bij uitspraak van 4 juli 2025 getroffen voorlopige voorziening in stand blijft tot vier weken na het besluit op bezwaar;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 385,00 aan verzoeker moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,00 aan proceskosten aan verzoeker.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Kleijn Hesselink, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. H.J. van der Meiden, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 5 augustus 2025.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:3
1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
(…)
Artikel 5:1
In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
Overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. Artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
Artikel 5:32
1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
(…).
Omgevingswet
Artikel 5.1.
(…)
2. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:
(…),
g. een flora- en fauna-activiteit,
voor zover het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval.
Besluit activiteiten leefomgeving
Artikel 11.46.
1. Het verbod, bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder g, van de wet, om zonder omgevingsvergunning een flora- en fauna-activiteit te verrichten, geldt voor:
a. het in hun natuurlijk verspreidingsgebied opzettelijk doden of opzettelijk vangen van in het wild levende dieren van soorten, genoemd in bijlage IV, onder a, bij de habitatrichtlijn, bijlage II bij het verdrag van Bern of bijlage I bij het verdrag van Bonn;
b. het opzettelijk verstoren van dieren als bedoeld onder a;
c. het in de natuur opzettelijk vernielen of rapen van eieren van dieren als bedoeld onder a;
d. het beschadigen of vernielen van de voortplantingsplaatsen of rustplaatsen van dieren als bedoeld onder a; en
e. het opzettelijk plukken en verzamelen, afsnijden, ontwortelen of vernielen van planten van soorten, genoemd in bijlage IV, onder b, bij de habitatrichtlijn of bijlage I bij het verdrag van Bern, in hun natuurlijke verspreidingsgebied.
(…).
Provinciewet
Artikel 122
Het provinciebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door gedeputeerde staten, indien de last dient tot handhaving van regels welke het provinciebestuur uitvoert.
De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door de commissaris van de Koning, indien de last dient tot handhaving van regels welke hij uitvoert.
Een bestuurscommissie waaraan bevoegdheden van provinciale staten of gedeputeerde staten zijn overgedragen, bezit de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang en de bevoegdheid tot het geven van een machtiging tot binnentreden van een woning slechts indien ook die bevoegdheid uitdrukkelijk is overgedragen.
Wegenwet
Artikel 1
1. Deze wet is uitsluitend van toepassing op openbare wegen.
2. Onder wegen worden in deze wet mede verstaan:
I. voetpaden, rijwielpaden, jaagpaden, dreven, molenwegen, kerkwegen en andere verkeersbanen voor beperkt gebruik;
(…).
Artikel 9
Een weg, niet behorende tot de in artikel 8 bedoelde, kan aan het openbaar verkeer worden onttrokken bij een besluit van den raad der gemeente, waarin de weg is gelegen.
Het besluit, bedoeld in het eerste lid, wordt meegedeeld aan Gedeputeerde Staten.