Uitspraak
201405234/1/A1.
Datum uitspraak: 19 augustus 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Zundert,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 15 mei 2014 in zaak nrs. 14/584 en 14/926 in het geding tussen:
[wederpartij A],
[wederpartij B]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 30 december 2013 heeft het college [wederpartij A] gelast om binnen 10 jaar de permanente bewoning van zijn recreatiewoning op het recreatiepark "Parc Patersven" (hierna: het park) te staken en gestaakt te houden, een en ander onder oplegging van een eenmalige dwangsom van € 25.000,00.
Bij uitspraak van 15 mei 2014 heeft de rechtbank het door [wederpartij B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit vernietigd, voor zover daarbij de aan [wederpartij A] gegeven begunstigingstermijn is gesteld op een periode van 10 jaar. De rechtbank heeft zelf in de zaak voorzien en de termijn waarbinnen hij het gebruik van de recreatiewoning anders dan voor verblijfsrecreatie moet hebben gestaakt gesteld op 6 maanden, te rekenen vanaf de dag van verzending van de uitspraak. De rechtbank heeft tevens het door [wederpartij A] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij B] heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 maart 2015, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M. Braspenning-Hereijgers, bijgestaan door mr. T.N. Sanders, advocaat te Breda, en [wederpartij B], bijgestaan door mr. M.M. Breukers, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het besluit van 30 december 2013 vloeit voort uit een verzoek van [wederpartij B] van 8 september 2010 om handhavend op te treden tegen het permanent bewonen van recreatiewoningen op het park. Dit verzoek is door het college bij besluit van 9 november 2010 afgewezen. Bij besluit van 9 augustus 2011 heeft het college het door [wederpartij B] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard. Dit besluit is door de rechtbank bij uitspraak van 16 december 2011, in zaak nr. 11/4611, vernietigd op grond van de overweging dat geen sprake was van een volledige heroverweging, omdat - zakelijk weergegeven - de gegrondverklaring van de bezwaren en het opstarten van het handhavingstraject ten onrechte losgekoppeld waren.
Het college heeft bij besluit van 1 mei 2012 het bezwaar van [wederpartij B] opnieuw gegrond verklaard, het besluit van 9 november 2010 herroepen en aangegeven dat het handhavingstraject binnen de door de gemeenteraad gestelde termijn van twee jaar gestalte zal krijgen. Bij uitspraak van 22 januari 2013, in zaaknummer 12/3085, heeft de rechtbank het door [wederpartij B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 mei 2012 vernietigd en bepaald dat het college, samengevat, handhavingsbeslissingen dient te nemen overeenkomstig het door het college opgestelde "Plan van aanpak herstructurering Parc Patersven".
In die uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat de te nemen besluiten om al dan niet handhavend op te treden deel uitmaken van de in heroverweging gegeven beslissing op het bezwaar van [wederpartij B] tegen het besluit van 9 november 2010, zodat daartegen beroep bij de rechtbank zal open staan.
Bij uitspraak van 5 maart 2014, in zaak nrs. 201302759/1/A1 en 201301347/1/A1, heeft de Afdeling uitspraak gedaan op hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank van 16 december 2011 en 22 januari 2013.
Bij de thans aangevallen uitspraak heeft de rechtbank uitspraak gedaan op de beroepen van [wederpartij A] en [wederpartij B] tegen het in heroverweging genomen handhavingsbesluit van 30 december 2013.
2. Het college heeft aan het besluit van 30 december 2013 ten grondslag gelegd dat het heeft vastgesteld dat de recreatiewoning door [wederpartij A] voor permanente bewoning wordt gebruikt. Het college heeft verder vastgesteld dat hij eigenaar en bewoner is van de desbetreffende recreatiewoning en dat de bewoning is aangevangen na 31 oktober 2003, maar voor 12 december 2012. Overeenkomstig de "Beleidsregels handhaving gebruik recreatiewoningen Parc Patersven" (hierna: de beleidsregels) heeft het college hem op straffe van een eenmalige dwangsom van € 25.000,00 gelast om binnen tien jaar de permanente bewoning van de desbetreffende recreatiewoning te staken en gestaakt te houden.
3. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Recreatiecentrum Patersven" rust op de gronden waar het park is gelegen de bestemming "Verblijfsrecreatieve voorzieningen".
Ingevolge artikel 3, lid c, onder I, van de planvoorschriften is het verboden de tot "verblijfsrecreatieve voorzieningen" bestemde gronden en opstallen te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met deze bestemming.
Ingevolge hetzelfde lid, onder II, sub 2, wordt onder strijdig gebruik als bedoeld onder I ten minste verstaan het gebruik van de grond voor permanent wonen.
Ingevolge artikel 1 wordt onder verblijfsrecreatie verstaan: verblijf buiten de eerste woning - voor recreatieve doeleinden - waarbij ten minste één overnachting wordt gemaakt, met uitzondering van overnachtingen bij familie of kennissen.
4. Vast staat dat [wederpartij A] de recreatiewoning permanent bewoont en dat die permanente bewoning in strijd is met de ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Recreatiecentrum Patersven" op de gronden rustende bestemming "Verblijfsrecreatieve voorzieningen". Het college was derhalve bevoegd om handhavend op te treden.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
5. Op 20 november 2012 heeft het college de beleidsregels vastgesteld. De beleidsregels zijn bekendgemaakt op 12 december 2012.
Artikel 3 van de beleidsregels heeft betrekking op bewoners die tevens eigenaar zijn van een recreatiewoning en deze recreatiewoning zijn gaan bewonen na 31 oktober 2003 maar voor de datum van de bekendmaking van deze beleidsregels.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, wordt met betrekking tot bewoning door bewoners die geen aanspraak kunnen maken op een persoonsgebonden omgevingsvergunning, een handhavingstraject gestart in de zin van een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom.
Ingevolge het tweede lid krijgt deze groep van bewoners een begunstigingstermijn van 10 jaar.
Ingevolge artikel 5:32a, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
6. Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het in redelijkheid een begunstigingstermijn van 10 jaar aan de opgelegde last onder dwangsom heeft kunnen verbinden. Daartoe voert het aan dat het bij het stellen van een begunstigingstermijn beschikt over een ruime discretionaire bevoegdheid. Volgens het college heeft het bij het vaststellen van de beleidsregels rekening gehouden met alle relevante belangen. Daartoe voert het college aan dat voor de bewoners die tevens eigenaar zijn van de door hen bewoonde recreatiewoning geldt dat zij zich geconfronteerd zullen zien met lastige economische omstandigheden en een lage marktwaarde van de recreatiewoning, terwijl zij genoodzaakt zijn de recreatiewoning te verkopen alvorens zij een nieuwe woning kunnen betrekken. Het college voert verder aan dat het in redelijkheid onderscheid heeft kunnen maken tussen bewoners die tevens eigenaar zijn en bewoners die dit niet zijn, en dat het voor de eerste groep een begunstigingstermijn van 10 jaar heeft kunnen vaststellen.
6.1. Niet in geschil is dat artikel 3 van de beleidsregels van toepassing is op [wederpartij A], zodat het college de begunstigingstermijn overeenkomstig artikel 3, tweede lid, van de beleidsregels heeft bepaald op 10 jaar.
6.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college ingevolge artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb, verplicht is om de overtreder een termijn te gunnen gedurende welke die de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Aan het college komt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn enige vrijheid toe. Echter, volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (waaronder de uitspraak van 24 december 2013, in zaak nr. 201302962/1/A1), geldt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat de in artikel 3, tweede lid, van de beleidsregels opgenomen begunstigingstermijn van 10 jaar niet in overeenstemming is met de strekking van artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb dat een begunstigingstermijn niet wezenlijk langer mag zijn dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Zij heeft eveneens terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat objectieve aanknopingspunten bestaan om bewoners, tevens eigenaren van recreatiewoningen, een termijn van 10 jaar te gunnen voor het vinden van vervangende woonruimte. Voor het voldoen aan de last is immers, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 2 juli 2014, in zaak nr. 201311513/1/A1), niet vereist dat de recreatiewoning wordt verkocht. Voor zover de bewoners aanvoeren dat zij in financiële moeilijkheden raken omdat zij niet de middelen hebben om naast de recreatiewoning alternatieve woonruimte te bekostigen, dient die omstandigheid voor hun rekening en risico te blijven, nu dit het gevolg is van hun keuze een recreatiewoning te kopen ten behoeve van bewoning. De omstandigheid dat de overtreding reeds lange tijd heeft voortgeduurd, is voorts niet van belang voor de termijn waarbinnen de overtreding kan worden beëindigd. Ook de overige omstandigheden waarop het college in dit verband heeft gewezen, zoals de slechte economische omstandigheden, doen er niet aan af dat de begunstigingstermijn van 10 jaar wezenlijk langer is dan nodig is om de overtreding te kunnen beëindigen.
De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat artikel 3, tweede lid, van de beleidsregels buiten toepassing dient te worden gelaten.
6.3. Bij eerder vermelde uitspraak van 2 juli 2014 heeft de Afdeling diverse hoger beroepen, gericht tegen de in die uitspraak genoemde uitspraken van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 21 november 2013, ongegrond verklaard. Deze uitspraken van de rechtbank betroffen, evenals de onderhavige procedure, diverse beroepen tegen in heroverweging genomen handhavingsbesluiten, gericht aan andere bewoners, tevens eigenaren van recreatiewoningen op het recreatiepark. De rechtbank heeft in die door de Afdeling bevestigde uitspraken, zelf in de zaak voorziend de begunstigingstermijn vastgesteld op 1 jaar, te rekenen vanaf de dag na verzending van die uitspraak.
De rechtbank heeft in de thans aangevallen uitspraak overwogen dat zij evenals in de uitspraken van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 21 november 2013 zelf in de zaak voorziet, maar dat zij van die uitspraken afwijkt en de aan de last verbonden begunstigingstermijn in plaats van op 1 jaar, vaststelt op 6 maanden na verzending van de uitspraak. Zij heeft daartoe overwogen dat inmiddels een deel van de aangeschreven bewoners de permanente bewoning in het park Patersven heeft beëindigd, zodat het aantal personen dat gelijktijdig op zoek is naar vervangende woonruimte is afgenomen.
6.4. De Afdeling is van oordeel dat aan de beslissing van de rechtbank, om de begunstigingstermijn in de hier aan de orde zijnde zaak op 6 maanden vast te stellen in plaats van op 1 jaar, geen toereikende motivering ten grondslag ligt. De rechtbank heeft op zichzelf terecht vooropgesteld dat als uitgangspunt geldt dat de begunstigingstermijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk om de overtreding te kunnen opheffen. Echter, anders dan de rechtbank heeft overwogen, wordt naar het oordeel van de Afdeling het door de rechtbank gemaakte onderscheid in de verschillende gehanteerde begunstigingstermijnen in vergelijkbare situaties, niet gerechtvaardigd door de daartoe door de rechtbank gegeven motivering.
Daargelaten dat uit de aangevallen uitspraak niet blijkt in hoeverre de rechtbank op de hoogte was van concrete aantallen van bewoners die de permanente bewoning van hun recreatiewoning inmiddels hadden gestaakt, overweegt de Afdeling dat gelet op de grootschalige handhavingsactie die het college in het jaar 2013 op het park heeft uitgevoerd, het ervoor moet worden gehouden dat ten tijde van de aangevallen uitspraak nog altijd zeer veel bewoners gelijktijdig moesten voorzien in vervangende woonruimte. Hetgeen in de eerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 2 juli 2014 is overwogen met betrekking tot de ongunstige woningmarkt en de beperkte mogelijkheden van de bewoners om in zo kort mogelijke tijd andere woonruimte in de omgeving te vinden omdat zovelen tegelijk zijn aangeschreven, geldt naar het oordeel van de Afdeling daarom nog onverkort. Het college heeft hierover ter zitting overigens onweersproken verklaard dat veel bewoners, tevens eigenaren van recreatiewoningen die een begunstigingstermijn van 10 jaar is gegeven, nog altijd niet zijn vertrokken uit de recreatiewoningen en dat het vinden van andere woonruimte op de commerciële markt voor hen een moeilijke opgave zal zijn.
De door de rechtbank genoemde gewijzigde omstandigheid vormt dan ook onvoldoende grond om in de onderhavige zaak een begunstigingstermijn van 6 maanden vast te stellen in plaats van 1 jaar.
Concluderend ziet de Afdeling in de onderhavige procedure, nu de hier aan de orde zijnde zaak niet in relevante zin verschilt van de zaken waarop de uitspraak van de Afdeling van 2 juli 2014 ziet, geen aanleiding voor een ander oordeel dan in die uitspraak gegeven. Onder verwijzing naar die uitspraak, overweegt de Afdeling dan ook dat een begunstigingstermijn van 1 jaar, te rekenen vanaf de dag van verzending van de uitspraak van de rechtbank, redelijk is.
Het betoog slaagt.
7. Het hoger beroep is gegrond. Gelet op hetgeen hiervoor onder 6.4 is overwogen, dient de aangevallen uitspraak te worden vernietigd, voor zover de rechtbank de aan de last onder dwangsom verbonden begunstigingstermijn heeft vastgesteld op 6 maanden na de dag van verzending van de uitspraak.
De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Zoals hiervoor is overwogen, is een begunstigingstermijn van 1 jaar, gerekend vanaf de dag van verzending van de uitspraak van de rechtbank, redelijk.
Echter, nu die termijn is verstreken bij het doen van deze uitspraak, ziet de Afdeling aanleiding om zelf voorziend een termijn waarbinnen [wederpartij A] het gebruik van de recreatiewoning anders dan voor verblijfsrecreatie moet hebben gestaakt vast te stellen. Deze termijn stelt de Afdeling vast op 6 maanden, gerekend vanaf de dag van verzending van deze uitspraak. Daarbij is acht geslagen op de uitspraak van de voorzitter van de Afdeling van 24 juli 2014 (in zaak nr. 201405033/2/A1). De Afdeling acht die termijn ook in deze situatie redelijk, in aanmerking genomen dat sinds die uitspraak van de voorzitter de begunstigingstermijn voor [wederpartij A] reeds geschorst is geweest.
De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit, voor zover vernietigd, en zal de aangevallen uitspraak voor het overige bevestigen.
8. Het college dient tot vergoeding van de proceskosten van [wederpartij B] in hoger beroep te worden veroordeeld.
Het college is evenwel in de uitspraak van 5 augustus 2015, met zaak nrs. 201405212/1/A1 en andere nummers, reeds op de voet van artikel 8:75, eerste lid van de Awb, gelezen in verbinding met de artikelen 1 en 3 van het Bpb veroordeeld tot vergoeding van die kosten. De hier aan de orde zijnde zaak is eveneens een met die zaken samenhangende zaak als bedoeld in artikel 3, tweede lid van het Bpb, waarvoor door [wederpartij B] geen afzonderlijke stukken zijn ingediend en die gelijktijdig met de andere zaken ter zitting is behandeld. Ten aanzien van [wederpartij B] bestaat dan ook geen aanleiding om opnieuw een proceskostenveroordeling uit te spreken.
Voor het overige is van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 15 mei 2014 in zaak nrs. 14/584 en 14/926, voor zover de rechtbank de aan de last onder dwangsom verbonden begunstigingstermijn in die uitspraak heeft vastgesteld op 6 maanden na de dag van verzending van de uitspraak;
III. bepaalt dat de termijn waarbinnen [wederpartij A] het gebruik van de recreatiewoning anders dan voor verblijfsrecreatie moet hebben gestaakt, wordt vastgesteld op 6 maanden na de dag van verzending van deze uitspraak;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit, voor zover dit is vernietigd;
V. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J. van den Berg, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Van den Berg
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2015
641.