Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 24/3404
uitspraak van de meervoudige kamer van 9 mei 2025 in de zaak tussen
[eiseres], uit [vestigingsplaats], eiseres
(gemachtigde: [naam]),
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, de minister
(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de bestuurlijke boete van in totaal € 263.737,- die de minister aan eiseres heeft opgelegd wegens overschrijding van de gebruiksnormen en het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht. Eiseres is het hiermee niet eens en zij voert daartoe beroepsgronden aan.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ongegrond is
.Eiseres krijgt dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Eiseres krijgt dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Procesverloop en totstandkoming van het besluit van de minister
2. Eiseres exploiteert een melkveehouderij. In 2023 heeft de RVO [1] bij eiseres een controle uitgevoerd op de naleving van verplichtingen in de Msw [2] . Op grond van dat onderzoek heeft de RVO vastgesteld dat eiseres niet voldaan heeft aan de gebruiksnormen en mestverwerkingsplicht in het kalenderjaar 2021.
2.1.
De minister heeft op 9 november 2023 aan eiseres het voornemen bekend gemaakt om een bestuurlijke boete op te leggen wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm en het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht in het kalenderjaar 2021. Eiseres heeft op 7 december 2023 gereageerd met een zienswijze en op 29 februari 2024 is een zienswijzegesprek gevoerd.
2.2.
Bij het in beroep bestreden besluit van 21 augustus 2024 heeft de minister het in het primaire besluit van 3 april 2024 ingenomen standpunt gehandhaafd dat eiseres in 2021 de gebruiksnormen heeft overschreden en niet heeft voldaan aan de mestverwerkingsplicht. Bij de berekening van de overschrijdingen heeft de minister de wettelijk vastgelegde forfaitaire normen gehanteerd. In het bestreden besluit heeft de minister alsnog de fosfaatdifferentiatie toegepast, waardoor de boete voor overschrijding van de gebruiksnormen is verlaagd naar € 225.353,- en de boete voor het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht naar € 43.384,-.
2.3.
De minister heeft geen toepassing gegeven aan de uitkomsten van de berekeningen op grond van de BEX [3] , die eiseres heeft ingebracht, omdat niet is voldaan aan de in de Handreiking BEX 2021 [4] (Handreiking) vermelde voorwaarden over bemonstering, analyse en voorraadbepaling. Ook kent de minister geen betekenis toe aan de door eiseres overgelegde alternatieve berekening omdat deze op meerdere punten afwijkt van de eerder overgelegde BEX-berekeningen en een aantal niet onderbouwde en niet verifieerbare aannames bevat. De minister vindt ook dat eiseres niet in aanmerking komt voor de door haar bepleite matiging van de boete met 50%.
2.4.
Omdat de beslistermijn is overschreden heeft de minister beide boetes met 10% verlaagd met een maximum van € 2.500,- en het totaalbedrag van de opgelegde boete bepaald op € 263.373,-.
2.5.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op het beroepschrift van eiseres gereageerd met een verweerschrift. Daarna heeft eiseres nog nadere stukken met een aangepaste berekening ingestuurd.
2.6.
De rechtbank heeft het beroep op 18 april 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam] als eigenaar en bestuurder van eiseres, de gemachtigde van eiseres, bijgestaan door [naam] (werkzaam als technisch specialist bij FG Bedrijfsontwikkeling) als mede-gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt de oplegging van een bestuurlijke boete aan eiseres en of de minister aanleiding had moeten zien om de boete te matigen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres, voor zover deze op de zitting zijn gehandhaafd en toegelicht.
4. De wetgever heeft, zo blijkt uit de wetsgeschiedenis, bij het invoeren van de gebruiksnormen en het systeem van normstelling uit de artikelen 7 en 8 van de Msw voor ogen gehad dat er een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen geldt. De agrariër die meststoffen heeft gebruikt, kan aan dat verbod alleen ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. Dat betekent dat de agrariër primair degene is die aannemelijk moet maken dat hij de gebruiksnormen heeft nageleefd. De manier waarop hij dat moet doen, ligt in zekere mate vast. De wet regelt namelijk aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat er op of in de bodem is gebracht. De agrariër heeft volgens de wet bovendien de verplichting om bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf goed bij te houden in een administratie, en om die ook over te leggen. Dit neemt niet weg dat de agrariër ook op een andere manier aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Hij moet dan komen met alternatieve gegevens en bewijzen die voldoende zijn onderbouwd, en die ook betrouwbaar genoeg zijn om als bewijs te kunnen dienen. De bewijslast rust dus op de agrariër, maar het is nog steeds de minister die, om een boete op te kunnen leggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat er een overtreding is begaan [5] .
Dit alles geldt ook voor het stelsel van de mestverwerking dat in de artikelen 33a tot en met 33d van de Msw is neergelegd [6] .
5. Eiseres bestrijdt niet dat zij de mestverwerkingsplicht heeft overtreden en de gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen, fosfaat en stikstof heeft overschreden, maar zij betwist wel de hoogte van de overschrijdingen, die de minister heeft vastgesteld aan de hand van forfaitaire normen op basis van de Urm [7] .
Alternatieve berekening
6. Eiseres betwist niet het standpunt van de minister dat er verschillen bestaan tussen de door haar op 3 maart 2023 ingebrachte BEX-berekening en de op 27 februari 2024 gedateerde ‘Rapportage mest 2021 incl. gecorrigeerde BEX’, waarin een alternatieve berekening is opgenomen. Zij stelt echter dat deze verschillen kunnen worden verklaard omdat zij de eindvoorraden 2020 en de beginvoorraden 2021 opnieuw heeft berekend op grond van de uitkomsten van het onderzoek door de RVO. In beroep heeft eiseres ter onderbouwing van haar stelling nog een aanvulling op de ‘Alternatieve berekening stikstof- en fosfaatexcretie 2021’ en een op 2 april 2025 gedateerd ‘Integraal mestrapport 2024’ ingestuurd.
7. Uit de overwegingen van het CBb [8] in de uitspraak van 24 september 2024 [9] volgt dat een veehouder zoals eiseres op grond van de vrije bewijsleer aannemelijk kan maken dat de door de minister gehanteerde berekeningsmethode in haar geval een te hoog resultaat oplevert en dat zij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Daarvoor is wel nodig dat eiseres dit met betrouwbare, verifieerbare en bedrijfsspecifieke gegevens onderbouwt en inzichtelijk maakt. In de Handreiking, die moet worden gezien als een invulling van de vrije bewijsleer, is vermeld welke gegevens moeten worden verzameld en bijgehouden en hoe met deze gegevens de werkelijke excretie op het bedrijf van de veehouder kan worden berekend. Wil met de BEX-berekening rekening worden gehouden dan moeten alle gegevens worden ingevuld en bewijsstukken worden bewaard.
8. De minister heeft erop gewezen dat uit de Handreiking volgt dat per kalenderjaar slechts één set BEX-gegevens kan worden vastgesteld na het opmeten, bemonsteren en analyseren van voerkuilen en dat die gegevens in beginsel niet meer kunnen worden aangepast. De rechtbank oordeelt dat de minister, gelet op de in het primaire besluit beschreven tegenstrijdigheden en afwijkingen van de Handreiking, de door eiseres aangeleverde BEX-berekening buiten beschouwing heeft mogen laten bij de beantwoording van de vraag of is voldaan aan de gebruiksnormen en de mestverwerkingsplicht. De alternatieve berekeningen die eiseres vervolgens heeft ingebracht, bieden nog steeds geen voldoende onderbouwde verklaring voor de afwijkingen van de Handreiking. Omdat bedrijfsspecifieke gegevens, die een volledig en controleerbaar beeld geven, ontbreken, slaagt het beroep van eiseres op de vrije bewijsleer niet.
Geen matiging boete conform het boetebeleid
9. Onder verwijzing naar het Boetebeleid Meststoffenwet RVO versie 1.1, bijlage 5 Gebruiksnormen [10] bepleit eiseres dat de boete met 50% moet worden gematigd omdat uit de BEX-berekening blijkt dat haar fosfaatproductie in 2021 kleiner is dan de fosfaatruimte, die de minister heeft vastgesteld. De rechtbank heeft hiervoor geoordeeld dat de minister de door eiseres overgelegde BEX-gegevens buiten beschouwing heeft kunnen laten en een berekening kon maken met inachtneming van forfaitaire normen. In die berekening is als fosfaatruimte 13.227 kilogram en als fosfaatproductie 24.388 kilogram vermeld. Omdat de fosfaatproductie groter is dan de fosfaatruimte slaagt de beroepsgrond niet.
Geen matiging wegens bijzondere omstandigheden
10. Op de zitting van de rechtbank heeft eiseres gesteld dat zij de boete niet evenredig vindt. De rechtbank overweegt dat de hoogte van de opgelegde boete in beginsel is vastgesteld in overeenstemming met artikel 12 van de Msw, in samenhang met artikel 57 van de Msw. Omdat het gaat om bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere boete op als de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Dit volgt uit artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Binnen dit kader wordt beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen, zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden.
11. De rechtbank ziet in de door eiseres gestelde omstandigheden geen aanleiding voor het oordeel dat de boete onevenredig hoog is en (verder) moet worden gematigd. Bij dat oordeel betrekt de rechtbank dat eiseres niet met verifieerbare stukken inzicht heeft gegeven in haar financiële draagkracht, hoewel de minister haar daartoe al bij het boetevoornemen in de gelegenheid heeft gesteld.
Geen matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn
13. De rechtbank stelt vast dat de redelijke termijn in deze zaak niet is overschreden. In een bestraffende zaak als deze geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in twee instanties (bezwaar en beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan twee jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren en de beroepsfase ook een jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt [13] .
14. In dit geval is de redelijke termijn begonnen met het voornemen tot boeteoplegging van 9 november 2023. Dat betekent dat de redelijke termijn van twee jaar voor de bestuurlijke fase en de beroepsfase is overschreden als de rechtbank na 9 november 2025 uitspraak doet. Dat is niet het geval.
Conclusie en gevolgen
15. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. De boete van in totaal € 263.737,- blijft in stand en hoeft niet te worden gematigd. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.M.H. de Koning, voorzitter, en mr. J. Lie en mr. R.P.A. Kraaijeveld, leden, in aanwezigheid van mr. T.N.H. Tran, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 9 mei 2025.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:46, derde lid, luidt als volgt:
“
3.Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.”
3.Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.”
Meststoffenwet
Artikel 7 luidt als volgt:
“Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.”
Artikel 8 luidt als volgt:
“Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
a.de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
b.de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
c.de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.”
Artikel 33a, eerste en tweede lid, luidt voor zover van belang als volgt:
1.Het is een landbouwer verboden in enig kalenderjaar op zijn bedrijf dierlijke meststoffen te produceren.
2.Het eerste lid is niet van toepassing op een landbouwer die in het desbetreffende kalenderjaar:
a.op zijn bedrijf geen bedrijfsoverschot produceert;
b.een hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, minimaal gelijk aan een door Onze Minister voor het desbetreffende kalenderjaar vastgesteld percentage van het op zijn bedrijf geproduceerde bedrijfsoverschot:
1°laat verwerken,
(…)”
Artikel 12 luidt als volgt:
“
1.Voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdeel a, wordt de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald door bij elkaar op te tellen de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden dierlijke meststoffen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen. De hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen stikstof.
1.Voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdeel a, wordt de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald door bij elkaar op te tellen de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden dierlijke meststoffen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen. De hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen stikstof.
2.Voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdeel b, wordt de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald overeenkomstig het eerste lid, met dien verstande dat niet alleen dierlijke meststoffen maar ook andere meststoffen in aanmerking worden genomen.
3.Bij ministeriële regeling kan worden bepaald dat bij de bepaling van de in het tweede lid bedoelde hoeveelheid meststoffen de hoeveelheid stikstof in dierlijke meststoffen of in andere, bij de regeling omschreven organische meststoffen slechts voor een bij de regeling bepaald percentage in aanmerking wordt genomen. Het percentage kan al naar gelang de aard van de meststoffen, de periode waarin zij op of in de bodem worden gebracht en de daarbij toegepaste landbouwpraktijk en al naar gelang er sprake is van kleigrond, veengrond, of zand- of lössgrond, waarbij onderscheid kan worden gemaakt naar regio’s waarin de landbouwgrond is gelegen, dan wel van bouwland of grasland verschillend worden vastgesteld.
4.Voor de toepassing van artikel 8, onderdeel c, wordt de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald overeenkomstig het tweede lid in samenhang met het eerste lid, met dien verstande dat de hoeveelheden meststoffen steeds worden uitgedrukt in kilogrammen fosfaat.
5.Bij ministeriële regeling kan worden bepaald dat bij de bepaling van de in het vierde lid bedoelde hoeveelheid meststoffen de hoeveelheid fosfaat in bij de regeling omschreven organische meststoffen slechts voor een bij de regeling bepaald deel in aanmerking wordt genomen. Dit deel kan al naar gelang de aard van de meststoffen verschillend worden vastgesteld.”
Artikel 57 luidt als volgt:
"1. Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete:
a.per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met
b.per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden, en vermeerderd met
c.per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden.
2.Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de stikstofgebruiksnorm is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel b, een tarief van € 3,50 voor de kilogrammen stikstof waarvoor wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen reeds het tarief van € 7 is toegepast.
3.Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de fosfaatgebruiksnorm is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel c, een tarief van € 5,50 voor de kilogrammen fosfaat overeenkomend met het aantal kilogrammen stikstof waarmee de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden.”
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 6 luidt, voor zover van belang, als volgt:
“
1Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.
1Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.
(…)”
Boetebeleid Meststoffenwet RVO
Bijlage 5 HANDHAVINGSBELEID GEBRUIKSNORMEN
“ (…)
SITUATIE Niet voldaan aan de gebruiksnormen.
BIJZONDERHEID Het bedrijf heeft mest aangevoerd en is geen mestproducerend bedrijf. Als het wel om een mestproducerend bedrijf gaat, is de fosfaatproductie kleiner dan de fosfaatruimte in het genoemde jaar (aanvoerruimte tegenover eigen productie).
UITVOERING/GEVOLG De boete wordt met 50% gematigd.
(…)”