ECLI:NL:RBOBR:2025:1536

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 24/71

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 maart 2025 in de zaak tussen

[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres

(gemachtigde: [gemachtigde] ),

Dienst Toeslagen, verweerder

(gemachtigden: J. Scheurwater en D.J.M. Loffeld).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van 27 december 2023 (het bestreden besluit). Dit besluit gaat over de nihilstelling en terugvordering van de zorgtoeslag van eiseres over 2020.

1.1.

Verweerder heeft in eerste instantie met het besluit van 9 oktober 2021 (het primaire besluit) de zorgtoeslag van eiseres over 2020 definitief vastgesteld op € 0,- en de voorschotten zorgtoeslag over 2020 als gevolg hiervan teruggevorderd tot een bedrag van € 1.805,-. Met het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.

1.2.

De rechtbank heeft het beroep op 19 februari 2025 op zitting behandeld. In de zittingszaal zijn eiseres en de gemachtigden van verweerder verschenen. De gemachtigde van eiseres (haar vader) heeft via een videoverbinding deelgenomen aan de zitting.

Beoordeling door de rechtbank

Feiten en omstandigheden

2. Eiseres heeft in het verleden zorgtoeslag ontvangen van verweerder. Voor wat betreft toeslagjaar 2020 heeft verweerder eiseres in eerste instantie bij besluit van 27 december 2019 een voorschot zorgtoeslag verleend van € 1.250,-. Dit is gebaseerd op een geschat toetsingsinkomen van eiseres van € 3.439,-.

3. Eiseres is op 21 oktober 2020 een notarieel samenlevingscontract aangegaan met haar partner J. [naam] (hierna: [naam] ). Verweerder heeft hiervan op 1 februari 2021 een melding gekregen vanuit de Basisregistratie Personen (BRP). Vervolgens heeft verweerder in de brief van 4 februari 2021 eiseres laten weten dat hij eiseres en [naam] als toeslagpartners aanmerkt, en dat – als gevolg hiervan – de zorgtoeslag zal worden herberekend. Dit is vervolgens gebeurd bij besluit van 13 maart 2021. Hierbij is het voorschot zorgtoeslag 2021 van eiseres en [naam] vastgesteld op € 1.786,-. Dit voorschot is gebaseerd op een geschat gezamenlijk toetsingsinkomen van € 25.939,-.

4. Verweerder heeft – naar aanleiding van de definitieve aanslag inkomstenbelasting van eiseres en [naam] – op 26 mei 2021 bericht ontvangen vanuit de Basisregistratie Inkomen (BRI) dat het verzamelinkomen van eiseres is vastgesteld op € 20.286,- en dat van [naam] op € 25.185,-.

Het primaire besluit

5. Verweerder heeft vervolgens het besluit van 9 oktober 2021 (het primaire besluit) genomen. Hierbij is de zorgtoeslag van eiseres over 2020 definitief vastgesteld op € 0,- en zijn de voorschotten zorgtoeslag over 2021 als gevolg hiervan teruggevorderd tot een bedrag van € 1.805,- (inclusief € 19,- rente). Deze definitieve vaststelling is gebaseerd op een gezamenlijk toetsingsinkomen van € 45.471,-.

Bezwaar

6. Eiseres heeft op 16 november 2021 bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Daarbij heeft zij aangevoerd dat de wet in 2021 is aangepast, waardoor toeslagpartnerschap in situaties als waarin eiseres zich destijds bevond pas wordt aangenomen vanaf de maand volgend op de relevante gebeurtenis, terwijl bij eiseres over geheel 2020 toeslagpartnerschap wordt aangenomen. Dit is wat eiseres betreft oneerlijk.

Het bestreden besluit

7. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Dit besluit is als volgt gemotiveerd. Eiseres en [naam] zijn per 21 oktober 2020 een notarieel samenlevingscontract aangegaan. Volgens de destijds geldende wet wordt [naam] gedurende het gehele jaar aangemerkt als toeslagpartner, omdat eiseres en [naam] bij aanvang van 2020 al op hetzelfde adres stonden ingeschreven in de BRP. Pas vanaf 2021 is de wet gewijzigd, in die zin dat sindsdien niet meer geldt dat met terugwerkende kracht dit toeslagpartnerschap wordt aangenomen in deze situatie. Verweerder ziet geen ruimte om op grond van het evenredigheidsbeginsel de dwingende wetsbepaling buiten toepassing te laten. De wetgever heeft namelijk bewust geen terugwerkende kracht toegekend aan voornoemde wetswijziging. Hier komt bij dat eiseres en [naam] over heel 2020 óók fiscaal partners zijn. Dit betekent dat ook indien de terugwerkende kracht na afsluiten van het notarieel samenlevingscontract niet zou worden toegepast, eiseres en [naam] over 2020 in die hoedanigheid toeslagpartners zijn. Verweerder vindt verder niet dat sprake is van een schending van het vertrouwensbeginsel, omdat geen sprake is van opgewekt vertrouwen. Er is namelijk niet gecommuniceerd dat de wijziging van het terugwerkende kracht-regime al per 1 januari 2020 in zou gaan. Tot slot geeft verweerder aan dat hij geen bijzondere omstandigheden aanwezig acht die aanleiding geven voor het geheel of gedeeltelijk matigen van de terugvordering.

Standpunt eiseres

8. Eiseres voert in beroep aan dat er ten onrechte toeslagpartnerschap is toegekend met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2020. Eiseres wijst op de brief van de staatssecretaris van Financiën van 5 oktober 2020 (
Kamerstukken II2021-22, 31066, nr. 706). Daarin is aangegeven dat het ontwerp van een nieuw toeslagenstelsel tijd kost en dat in de tussentijd het huidige toeslagenstelsel van toepassing is, maar dat dit in individuele gevallen erg naar kan uitpakken en het kan voorkomen dat door een toepassing van de regels het recht op toeslag voor een burger onbedoeld vervalt, terwijl het wel wenselijk is dat diegene ondersteuning in de vorm van een toeslag ontvangt. Hierbij wordt specifiek genoemd het laten vervallen van de terugwerkende kracht naar het begin van het toeslagjaar. Verweerder heeft deze brief in het geheel niet betrokken bij de besluitvorming. Eiseres doet verder een beroep op het vertrouwensbeginsel. Ten tijde van ontvangst van het eerste voorschot had eiseres geen toeslagpartner, en evenmin plannen om een samenlevingscontract aan te gaan. De voorschotten zijn dan ook terecht ontvangen en zijn voor eiseres bovendien nodig geweest om haar zorgpremie te betalen. Op basis van onder meer voornoemde brief van de staatssecretaris van 5 oktober 2020 kon eiseres in de veronderstelling zijn dat de terugwerkende kracht van het toeslagpartnerschap zou vervallen en dat eiseres aanspraak bleef behouden op zorgtoeslag in 2020.

9. In het verlengde van het voorgaande – en meer specifiek met betrekking tot de terugvordering – voert eiseres aan dat verweerder geen belangenafweging heeft gemaakt en de reden van terugvordering niet (afdoende) heeft gemotiveerd. De motivering is – ondanks het feit dat verweerder zeer veel tijd heeft genomen voor het besluit op bezwaar – volgens eiseres erg mager en nagenoeg niet relevant. Eiseres meent dat zij de eerste tien maanden van 2020 recht heeft op zorgtoeslag, en dat er reden is de terugvordering te matigen tot 2/12e deel van het totaalbedrag. Eiseres wijst verder op een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 22 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1150), waarbij in de zaak die daar aan de orde was óók sprake was van een huwelijk kort voor de wetswijziging. Uit deze uitspraak volgt volgens eiseres dat het met terugwerkende kracht laten vervallen van het partnerschap een bijzondere omstandigheid kan zijn, die meegenomen moet worden in de belangenafweging bij de terugvordering.

10. Eiser heeft – tenslotte – in het kader van dit beroep verzocht om (immateriële) schadevergoeding voor de overschrijding van de redelijke termijn. Eiseres heeft op 14 november 2021 bezwaar ingesteld en verweerder heeft vervolgens meer dan twee jaar erover gedaan om een besluit op bezwaar te nemen. Ook in de beroepsfase zijn volgens eiseres de nodige maanden verstreken.

Beoordeling rechtbank

11. De rechtbank beoordeelt of verweerder het bestreden besluit terecht heeft genomen. Dit doet zij aan de hand van de beroepsgronden (de argumenten) van eiseres.

12. In geschil is in de eerste plaats het antwoord op de vraag of verweerder op goede gronden heeft vastgesteld dat eiseres over 2020 geen aanspraak heeft op zorgtoeslag en – indien dat het geval is – daarnaast het antwoord op de vraag of verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden om geheel of gedeeltelijk van terugvordering van de voorschotten zorgtoeslag af te zien.

Vaststelling zorgtoeslag

13. Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 30 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3506) dienen toeslagzaken in beginsel beoordeeld te worden op grond van de wet- en regelgeving ten tijde van het toeslagjaar. Dit vormt dus een uitzondering op de regel in het algemene bestuursrecht, dat bij het besluit op bezwaar de wet- en regelgeving moet worden toegepast zoals die geldt op het moment van het nemen van het besluit op bezwaar. Eén en ander geldt ook, zo heeft de Afdeling in voornoemde uitspraak overwogen, indien die wet- en regelgeving in het betreffende toeslagjaar nadeliger is dan de wet- en regelgeving die geldt op het moment van het nemen van het besluit op bezwaar.

14. Gelet op artikel 3, eerste lid, van de Awir, zoals die bepaling in 2020 luidde, is partner van de belanghebbende degene die ingevolge artikel 5a van de Algemene wet rijksbelastingen (Awr) als partner wordt aangemerkt. Ingevolge artikel 5a, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awr wordt de ongehuwde meerderjarige persoon waarmee de ongehuwde meerderjarige belastingplichtige een notarieel samenlevingscontract is aangegaan en met wie hij staat ingeschreven op hetzelfde woonadres in de basisregistratie personen of een daarmee naar aard en strekking overeenkomende registratie buiten Nederland, als partner aangemerkt. Op grond van artikel 5a, tweede lid, van de Awr wordt degene die ingevolge artikel 5a, eerste lid, van de Awr voor een deel van het jaar als partner wordt aangemerkt, ook voor de andere perioden van het kalenderjaar als partner aangemerkt, voor zover die persoon in die perioden op hetzelfde adres als de belastingplichtige was ingeschreven in de basisregistratie personen.

15. Op grond van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder f van de Awir, zoals die bepaling in 2020 luidde, wordt in aanvulling op het eerste lid onder partner mede verstaan degene die als ingezetene op hetzelfde woonadres is ingeschreven in de basisregistratie personen als de belanghebbende en voor de toepassing van de Wet inkomstenbelasting 2001 voor het berekeningsjaar wordt aangemerkt als partner van de belanghebbende (fiscaal partners). Op grond van artikel 3, derde lid, van de Awir, zoals die bepaling in 2020 luidde, wordt degene die ingevolge het tweede lid voor een deel van het berekeningsjaar als partner wordt aangemerkt, ook als partner aangemerkt in de andere perioden van het berekeningsjaar, voor zover hij in die perioden als ingezetene op hetzelfde woonadres is ingeschreven in de basisregistratie personen als de belanghebbende.

16. Artikel 3, eerste lid, van de Awir is op 1 januari 2021 gewijzigd (
Stb. 2020, 518) met de Wet verbetering uitvoerbaarheid toeslagen. Het nieuwe artikel 3, eerste lid, van de Awir verwijst niet meer naar artikel 5a, tweede lid, van de Awr. Vanaf 1 januari 2021 wordt een belanghebbende in een situatie zoals onder 14 en 15 beschreven, op grond van het sinds die datum eveneens gewijzigde artikel 3, derde lid, van de Awir, daarom alleen nog in de perioden
vanaf de dagwaarop het toeslagpartnerschap op grond van het eerste lid van artikel 3 van de Awir in samenhang met artikel 5a, eerste lid, van de Awr is ontstaan, als toeslagpartner aangemerkt (waarbij voorts de hoofdregel van artikel 5 Awir geldt; verkort weergegeven dat wijzigingen in aanmerking worden genomen vanaf de eerste dag volgend op de maand van de wijziging). In de versie van artikel 3 Awir zoals die luidt vanaf 1 januari 2021, is de gelijkstelling van op hetzelfde BRP-adres ingeschreven fiscaal partners in artikel 3, tweede lid, aanhef onder f Awir (oud) als partner in de zin van de Awir eveneens komen te vervallen.

17. De rechtbank overweegt dat met de hiervoor genoemde wijzingen in artikel 3 van de Awir met ingang van 1 januari 2021 is geregeld dat toeslagpartnerschap niet meer met terugwerkende kracht kan ontstaan over het gehele jaar waarin dat toeslagpartnerschap is ontstaan en dat fiscaal partners niet langer – enkel op die grond – als toeslagpartner worden aangemerkt.

18. De rechtbank stelt vast dat eiseres nog onder het oude wetsregime valt, waardoor in haar situatie op grond van de wet het toeslagpartnerschap wél met terugwerkende kracht is ontstaan op 1 januari 2020. Dit overigens zowel vanwege het aangaan van het notariële samenlevingscontract op 21 oktober 2020 (waardoor eiseres en [naam] voor het hele jaar toeslagpartners werden op grond van artikel 3, eerste lid, van de Awir in verbinding met artikel 5a van de Awr), als vanwege het feit dat eiseres en [naam] eind 2020 fiscaal partners zijn geworden omdat – zo is gebleken op de zitting – zij in december 2020 gezamenlijk een woning hebben gekocht (waardoor eiseres en [naam] voor het hele jaar toeslagpartners werden op grond van artikel 3, eerste lid, van de Awir in verbinding met artikel 3, derde lid, van de Awir).

19. Uit wat hiervoor is overwogen concludeert de rechtbank dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres en [naam] voor het gehele jaar 2020 toeslagpartners waren. Niet in geschil is dat hun gezamenlijke inkomen – gelet op de inkomensgrenzen voor de zorgtoeslag in dat jaar – te hoog is om in aanmerking te komen voor zorgtoeslag. Verweerder heeft dan ook terecht het recht op zorgtoeslag voor 2020 vastgesteld op nihil.

20. Het beroep op het vertrouwensbeginsel ten aanzien van de vaststelling van de zorgtoeslag slaagt naar het oordeel van de rechtbank bovendien niet. In de brief van de staatssecretaris van Financiën van 5 oktober 2020, waarnaar eiseres heeft verwezen, leest de rechtbank geen concrete toezegging dat gevallen die vallen onder het oude wetsregime – waarin nog wél terugwerkende kracht van toeslagpartnerschap wordt aangenomen – ongedaan dienen te worden gemaakt. Daarnaast geldt op grond van vaste rechtspraak dat aan voorschotverlening niet het gerechtvaardigde vertrouwen kan worden ontleend, dat een met dat voorschot overeenkomende aanspraak op toeslag bestaat (zie de uitspraak van de Afdeling van 8 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1628).

Evenredigheid van de terugvordering

21. De rechtbank overweegt dat de besluitvorming van verweerder een terugvordering omvat in de zin van artikel 26 van de Awir. De Afdeling heeft in de uitspraak van 23 oktober 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3536) overwogen dat in artikel 26 van de Awir weliswaar een betalingsverplichting voor eiseres is neergelegd, maar hierin niet dwingend is voorgeschreven dat verweerder het gehele bedrag moet terugvorderen. De bepaling biedt verweerder dus ruimte bij de vaststelling van het bedrag dat wordt teruggevorderd. Dit is nadien ook neergelegd in artikel 26, tweede lid, van de Awir. Eén en ander betekent dat verweerder op grond van artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen moet afwegen en onder bijzondere omstandigheden van terugvordering kan afzien of het terug te vorderen bedrag kan matigen, ook als die omstandigheden al bij de vaststelling van de toeslagen aan de orde konden komen. Op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, mogen de nadelige gevolgen van dat besluit voor eiseres namelijk niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.

22. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat volgens hem niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om (geheel of gedeeltelijk) van terugvordering af te zien. In het verweerschrift voegt verweerder daaraan toe, dat in de toelichting bij de wetswijziging is opgenomen dat de terugwerkende kracht van toeslagpartnerschap tot schrijnende situaties inzake de terugvordering van voorschotten kan leiden. In het geval van eiseres vindt verweerder de terugvordering echter niet onevenredig uitpakken. Verweerder vindt het redelijk om te veronderstellen dat eiseres en [naam] sinds hun samenwonen per 1 september 2019 een gezamenlijke huishouding voerden en (bepaalde) kosten van huishouding deelden. Daarnaast betwijfelt verweerder of de wetgever enkel vanwege praktische redenen heeft gekozen om niet te voorzien in overgangsrecht bij de wetswijziging per 1 januari 2021 over de terugwerkende kracht van toeslagpartnerschap per 1 januari 2021. Bovendien stelt verweerder dat het in wezen ook niet uitmaakt vanwege welke redenen dit niet is gebeurd, feit is dat niet is voorzien van overgangsrecht en de gevolgen van deze bewuste keuze kan de wetgever niet zijn ontgaan. Dat het notarieel samenlevingscontract kort voor de wetswijziging is aangegaan, maakt één en ander volgens verweerder niet anders. Voorts wijst verweerder erop dat eiseres kennelijk op de hoogte was van de wetswijziging en niettemin het notarieel samenlevingscontract op 21 oktober 2020 heeft ondertekend. Het met terugwerkende kracht ontstaan van partnerschap was in die zin voorzienbaar en viel binnen haar invloedsfeer. Tenslotte stelt verweerder zich op het standpunt dat in het geval van eiseres de terugvordering primair is ontstaan door het feit dat het vastgestelde gezamenlijke toetsingsinkomen van eiseres (€20.286,-) en [naam] (€25.185,-) aanzienlijk hoger was. Dit is dus niet zozeer het gevolg geweest van het toeslagpartnerschap met terugwerkende kracht, aldus verweerder.

23. Tijdens de zitting heeft verweerder – in aanvulling op het voorgaande – het standpunt ingenomen dat in de versie van het Verzamelbesluit Toeslagen (Verzamelbesluit) van 9 juli 2024 (
Staatscourant2024, 23154) als beleidsregel is opgenomen dat in beginsel géén sprake is van een onevenredige terugvordering, als de terugvordering het gevolg is van een wettelijke bepaling die in een later berekeningsjaar in het voordeel van belanghebbende is gewijzigd. Daarvan is in dit geval sprake, aldus verweerder. Verder heeft verweerder ter zitting nogmaals aangegeven dat eiseres en [naam] voor 2020 ook om een andere reden al toeslagpartner waren, nu zij in dat jaar óók fiscaal partners zijn geworden.

24. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in dit geval onvoldoende heeft gemotiveerd waarom geen sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat geheel of gedeeltelijk van terugvordering moet worden afgezien. Hierbij is het volgende van belang.

25. De wetgever heeft de terugwerkende kracht van toeslagpartnerschap in situaties zoals waarin eiseres zich bevond per 1 januari 2021 afgeschaft met de Wet verbetering uitvoerbaarheid toeslagen. Daarbij is toegelicht dat die terugwerkende kracht tot schrijnende situaties kan leiden. Verder valt uit die toelichting af te leiden dat de wetgever die terugwerkende kracht uit het oude wetsregime inmiddels onwenselijk vindt (
Kamerstukken II2020-21, 35574, nr. 3, p. 17, 22 en 23). Oók is hieruit op te maken dat het met deze wetswijziging algemeen beoogde doel is om “de menselijke maat in het systeem van de toeslagen te verbeteren”, en dat één van de pijlers van het wetsvoorstel is “het voorkomen van schrijnende situaties door het verlies van toeslagen als gevolg van partnerschap” (
Kamerstukken II2020-21, 35574, nr. 3, p. 3 en 4). Verder kan ook uit de brief van de staatssecretaris van 5 oktober 2020 – waarnaar eiseres heeft verwezen – afgeleid worden dat het oude wetsregime op dit punt onwenselijk werd bevonden.

26. In de hiervoor genoemde uitspraak van 22 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1150) heeft de Afdeling al eerder overwogen – in een zaak waarbij óók sprake was van toeslagpartnerschap met terugwerkende kracht in 2020 als gevolg van een huwelijk dat kort voor de wetswijziging was aangegaan – dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom er geen bijzondere omstandigheden waren om (geheel of gedeeltelijk) van terugvordering af te zien. Dit gelet op voornoemde wetswijzing per 1 januari 2021 in dat kader, en het feit dat volgens de Afdeling de wetgever enkel vanwege praktische redenen er niet voor heeft gekozen om deze wetswijziging eerder te laten ingaan. Daarbij vond de Afdeling het in die zaak van belang dat het huwelijk kort voor de wetswijziging was gesloten, en in het bijzonder dat uit de wetswijziging blijkt dat de wetgever de terugwerkende kracht van het partnerschap nu onrechtvaardig acht.

27. De rechtbank deelt het oordeel van de Afdeling dat in het kader van de vraag of er sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat de (gehele) terugvordering onevenredig is, bijzondere betekenis dient toe te komen aan het gegeven dat de wetgever een oud wetsregime inmiddels onrechtvaardig acht. Eiseres is benadeeld omdat zij nog nét onder het oude systeem valt. Ook in de situatie van eiseres is immers sprake van een samenlevingscontract dat relatief kort voor de wetswijziging is aangegaan, waarvan zij ter zitting bovendien heeft toegelicht dat zij de ondertekening zou hebben uitgesteld tot 2021, als zij op de hoogte zou zijn geweest van de gevolgen voor haar zorgtoeslag. De benadeling van eiseres als gevolg hiervan is bovendien niet gering, nu – zoals verweerder heeft toegelicht ter zitting – eiseres op basis van haar vastgestelde inkomen en zonder toeslagpartner in 2020 een aanspraak op zorgtoeslag zou hebben gehad van ongeveer € 104,- per maand. Met de hier bestreden besluitvorming is haar gehele zorgtoeslag voor 2020 komen te vervallen en teruggevorderd tot een bedrag van € 1.805,-. In die zin is de onder 22 weergegeven opmerking van verweerder, dat de terugvordering primair het gevolg is van de omstandigheid dat er een verschil is tussen het inkomen waar de voorschotten op gebaseerd waren en het inkomen waarop de definitieve vaststelling op gebaseerd is, niet juist. Vastgesteld kan namelijk worden dat de hier aan de orde zijnde terugvordering voor het belangrijkste deel veroorzaakt is door het toeslagpartnerschap met terugwerkende kracht.

28. De rechtbank overweegt dat in het Verzamelbesluit neergelegde beleid van verweerder uitdrukkelijk is opgenomen dat in het kader van de belangenafweging een rol kan spelen wat de oorzaak is van de terugvordering. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in dit geval in zijn motivering – ook met wat hij in dat kader heeft aangevuld in het verweerschrift en op de zitting – onvoldoende duidelijk tot uitdrukking heeft laten komen hoe de oorzaak van de terugvordering in dit geval weegt. Die oorzaak betreft hier, zoals gezegd, de omstandigheid dat een oud wetsregime – dat door de wetgever als onrechtvaardig/onwenselijk is bestempeld – ertoe leidt dat in de situatie van eiseres over het gehele toeslagjaar toeslagpartnerschap wordt aangenomen.

29. Aan de door verweerder genoemde omstandigheid dat het toeslagpartnerschap óók ontstond vanwege het fiscaal partnerschap dat tussen eiseres en [naam] eind 2020 is ontstaan, komt naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende betekenis toe. In de eerste plaats is hierbij relevant – zoals ter zitting gebleken is – dat dit fiscaal partnerschap kennelijk is ontstaan omdat zij in december 2020 een gezamenlijk huis (in aanbouw) in eigendom verkregen. Ter zitting heeft eiseres overtuigend toegelicht dat zij eenvoudig de notarisafspraak in dat kader had kunnen verplaatsen naar januari 2021, als zij daarmee het ontstaan van toeslagpartnerschap in 2021 hadden kunnen voorkomen. Belangrijker echter acht de rechtbank de omstandigheid dat de reden dat eiseres en [naam] volgens het oude wetsregime óók in de hoedanigheid van fiscaal partners als toeslagpartners voor geheel 2020 zijn aangemerkt, opnieuw primair de terugwerkende kracht van het toeslagpartnerschap is, die door de wetgever nadien als onrechtvaardig is aangemerkt en waarvoor geen overgangsrecht in het leven is geroepen.

30. Voor zover verweerder zich op het standpunt stelt dat de gevolgen van eiseres voorzienbaar waren, nu zij op de hoogte was van de terugwerkende kracht van het toeslagpartnerschap en de wetswijziging daaromtrent, volgt de rechtbank hem daarin niet. De vader van eiseres heeft tijdens de zitting uitgelegd dat hij zich pas in de wettelijke situatie is gaan verdiepen, nadat eiseres werd geconfronteerd met de terugvordering. Niet gebleken is dat eiseres ten tijde van het aangaan van het notarieel samenlevingscontract dan wel ten tijde van het verkrijgen van de gezamenlijke woning, op de hoogte was van de consequenties voor het toeslagpartnerschap en – daarmee – op de hoogte was van mogelijkheden om die terugwerkende kracht eventueel te voorkomen.

31. De rechtbank laat bij haar beoordeling voorts meewegen dat verweerder tijdens de zitting – desgevraagd – heeft aangegeven dat in de zaak die is beoordeeld door de Afdeling in de uitspraak van 22 maart 2023, de terugvordering is komen te vervallen en aldus geen besluit strekkende tot handhaving van de terugvordering met een verbeterde motivering meer is genomen. Wel is, aldus verweerder, onder meer die zaak aanleiding geweest om het beleid in het Verzamelbesluit zodanig te wijzigen dat sinds 9 juli 2024 daarin is opgenomen dat in beginsel géén sprake is van een onevenredige terugvordering als de terugvordering het gevolg is van een wettelijke bepaling die in een later berekeningsjaar in het voordeel van belanghebbende is gewijzigd.

32. De rechtbank overweegt daarover dat dit beleid – voor zover daarmee beoogd wordt de mogelijkheid om van terugvordering af te zien of deze te matigen in alle gevallen
geheeluit te sluiten voor situaties die onder een oud wetsregime vallen, terwijl de wetgever nadien met nieuwe wetgeving een (aanzienlijk) gunstiger regime heeft gecreëerd – de grenzen van een redelijke beleidsbepaling te buiten gaat. Met dergelijk beleid kan immers geen recht worden gedaan aan de – naar het oordeel van de rechtbank belangrijke – omstandigheid dat de wetgever zich bij een wetswijziging uitdrukkelijk uitlaat over de onrechtvaardigheid van een oud wetsregime. De rechtbank wijst in dit kader ter vergelijking nog op de uitspraak van de Afdeling van 15 november 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:4215), waarin de Afdeling op basis van een contra legem-toepassing van het evenredigheidsbeginsel een bepaling uit het oude wetsregime buiten toepassing verklaart in het voorliggende geschil, omdat uit de toelichting op de betreffende wetswijziging (in het kader van de Wet op het kindgebonden budget) volgde dat de wetgever vond dat het oude wetsregime tot onwenselijke gevolgen leidde – terwijl zonder toelichting was afgezien van overgangsrecht. De rechtbank is dan ook van oordeel dat binnen het discretionaire terugvorderingskader uitdrukkelijk ruimte moet bestaan voor de – op zichzelf bijzondere – situatie dat de wetgever uitdrukkelijk uitspreekt dat het oude wetsregime onrechtvaardig/onwenselijk is. Door de wijze waarop de beleidsregel van verweerder op dit punt geformuleerd is, heeft verweerder zich die ruimte naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte ontnomen. In het verlengde van het voorgaande, mocht verweerder het bestreden besluit dan ook niet (mede) baseren op deze beleidsregel.

33. Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat verweerder zich onvoldoende gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om de terugvordering geheel of gedeeltelijk te matigen. Het bestreden besluit is in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb genomen en dient te worden vernietigd.

34. Met het oog op een nieuw te nemen besluit geeft de rechtbank verweerder uitdrukkelijk in overweging om de terugvordering te matigen tot het verschil tussen de zorgtoeslag waarop voor eiseres in 2020 op basis van het bij haar vastgestelde inkomen aanspraak bestaat zonder toeslagpartner (tot 1 november 2020; ook onder het nieuwe wetsregime zou, gelet op het notarieel samenlevingscontract per 21 oktober 2020, immers toeslagpartnerschap per die datum worden aangenomen, gelet op artikel 3, derde lid, van de Awir in verbinding met artikel 5 van de Awir) en het bedrag dat is teruggevorderd bij het hier bestreden besluit.

Verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding redelijke termijn

35. Eiseres heeft een verzoek gedaan om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn.

36. De vraag of de redelijke termijn, zoals bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van een zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de gehele rechtsgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene, zoals ook uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt.

37. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn overschreden, als de duur van de totale procedure te lang is. Voor zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, is in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vier jaar redelijk. Die termijn vangt aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar duren, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep twee jaar. Compenseren tussen de verschillende fases in de totale procedure is toegestaan. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen. In beginsel is een vergoeding gepast van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009).

38. In het geval van eiseres zijn vanaf de ontvangst door verweerder van het bezwaar op 14 november 2021 tot de datum van de uitspraak van de rechtbank op 20 maart 2025 drie jaar en vier maanden verstreken (40 maanden). Noch in de zaak zelf, noch in de opstelling van eiseres zijn aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan twee jaren (24 maanden) zou mogen bedragen.

39. De overschrijding van de redelijke termijn is in dit geval geheel toe te rekenen aan verweerder, nu de rechtbank vóór het verstrijken van de redelijke termijn in de beroepsfase (18 maanden) – gerekend vanaf de datum van ontvangst van het beroepschrift (4 januari 2024) – uitspraak heeft gedaan, terwijl verweerder in de bezwaarfase er (afgerond) 26 maanden over heeft gedaan om een besluit op bezwaar te nemen. Daarmee heeft verweerder de redelijke termijn in de bestuurlijke fase met (afgerond) 20 maanden overschreden. Nu de rechtbank tijdig uitspraak heeft gedaan (de behandeling van het beroep tot aan de uitspraak heeft iets meer dan 14 maanden geduurd), en compenseren tussen de fases in de procedure mogelijk is, stelt de rechtbank vast dat de redelijke termijn voor bezwaar en beroep samen met (bijna) 16 maanden is overschreden. Voor elk half jaar overschrijding – of gedeelte daarvan is – zoals onder 37 is overwogen – een vergoeding van € 500,- gepast. Dit betekent dat verweerder in dit kader veroordeeld wordt om de schade van eiseres tot een bedrag van € 1.500,- te vergoeden.

Conclusie en gevolgen

40. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd vanwege strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank ziet gelet op de aard van het gebrek geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten, om zelf in de zaak te voorzien of om een bestuurlijke lus toe te passen. De rechtbank zal verweerder opdragen om – met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen – opnieuw op het bezwaar van eiseres te beslissen binnen een termijn van zes weken na de datum van deze uitspraak.

41. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het door eiseres betaalde griffierecht vergoeden. Dit betreft een bedrag van € 50,-.

42. Verweerder wordt verder veroordeeld tot vergoeding van de schade van eiseres als gevolg van de overschrijding van de redelijke termijn, tot een bedrag van € 1.500,-.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- draagt verweerder op om een nieuw besluit op bezwaar te nemen binnen zes weken na de datum van deze uitspraak, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen;

- bepaalt dat verweerder het griffierecht van eiseres moet vergoeden tot een bedrag van € 50,-; en

- veroordeelt verweerder tot vergoeding van de schade van eiseres tot een bedrag van € 1.500,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J.M. van de Voort, rechter, in aanwezigheid van mr. M.W. Venderbos, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 20 maart 2025.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.