Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummers: SHE 24/3391 en SHE 24/3393
uitspraak van de voorzieningenrechter van 24 oktober 2024 in de zaken tussen
[verzoeker] , verzoeker, en
[verzoeksters], verzoekster
(hierna samen: verzoekers)
(gemachtigde: mr. L.A. Fischer),
en
het college van burgemeester en wethouders van Cranendonck, het college
(gemachtigde: mr. J. Keur).
Inleiding
1. Met een brief van 27 augustus 2024 heeft het kernteam Oekraïne van de gemeente Cranendonck aan verzoeker onder meer bericht dat hem met onmiddellijke ingang en voor onbepaalde tijd de toegang tot de opvanglocaties ‘De Schulp en De Baronie’ in de gemeente Cranendonck wordt ontzegd.
2. Verzoeker heeft deze brief opgevat als een besluit van het college tot beëindiging van zijn opvang en daartegen bij brief van 20 september 2024 bezwaar gemaakt.
3. Met een brief van 12 september 2024 heeft het team Oekraïne van de gemeente Cranendonck verzoekster onder meer laten weten dat geen opvangplek meer beschikbaar is voor haarzelf en haar zoon [naam] in de opvanglocatie ‘De Baronie’ in Soerendonk.
4. Verzoekster heeft deze brief opgevat als een besluit van het college tot beëindiging van de verstrekkingen en daartegen bij brief van 20 september 2024 bezwaar gemaakt.
5. Verzoekers hebben verder afzonderlijk bij de voorzieningenrechter van deze rechtbank op 24 september 2024 een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. Het verzoek van verzoeker staat bij de rechtbank geregistreerd onder SHE 24/3391 en het verzoek van verzoekster onder SHE 24/3393. Verzoekers willen met hun verzoeken bereiken dat het college tot zes weken na de beslissing op het bezwaar opvang biedt aan het gezin gezamenlijk.
6. Op 9 oktober 2024 heeft het college aanvullende stukken overgelegd. Voor een deel daarvan heeft het college verzocht op beperkte kennisname als bedoeld in artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Bij beslissing van diezelfde datum heeft de rechtbank dat verzoek toegewezen. Later die dag heeft het college wederom aanvullende stukken ingediend.
7. De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 10 oktober 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoekers, de gemachtigde van verzoekers, de gemachtigde van het college en [naam] , projectleider opvang Oekraïne bij de gemeente Cranendonck.
8. Tijdens de zitting hebben verzoekers aan de voorzieningenrechter toestemming verleend om mede op grond van de stukken die zij niet kennen uitspraak te doen.
9. Het college heeft, nadat het onderzoek ter zitting is gesloten, nog op 10 oktober 2024 een nader stuk ingebracht. Dat stuk laat de voorzieningenrechter buiten beschouwing en is opgenomen in het dossier (zie artikel 2.16, derde en vierde lid, van het Procesreglement bestuursrecht rechtbanken).
Wat aan de verzoeken voorafging
10. Verzoekers zijn afkomstig uit Oekraïne.
11. Verzoekster en haar zoon [naam] , die 14 jaar oud is, hebben vanaf 1 januari 2023 in opvanglocaties van de gemeente Cranendonck verbleven, eerst bij ‘De Rubenslaan’ in Budel en later bij ‘De Schulp’ in Budel.
12. Met een brief van 20 februari 2023 heeft het kernteam Oekraïne van de gemeente Cranendonck verzoekster een waarschuwing gegeven. In die brief staat vermeld, kort gezegd, dat op de opvanglocatie op de Rubenslaan sprake is geweest van geluidsoverlast en dat verzoekster hierbij betrokken was. Verder staat in de brief vermeld dat een tweede schriftelijke waarschuwing een sanctie is en dat bij een derde schriftelijke sanctie de gemeente Cranendonck het recht heeft om de opvang te beëindigen.
13. Omstreeks november 2023 is verzoeker met toestemming van de gemeente Cranendonck bij verzoekster en haar zoon gaan wonen. Verzoeker en verzoekster hebben een partnerrelatie met elkaar. Verzoeker is niet de vader van [naam] .
14. Met een brief van 17 augustus 2024 heeft het kernteam Oekraïne van de gemeente Cranendonck aan verzoekers bericht dat zij vanwege een geweldsincident op 16 augustus 2024 op 17 augustus 2024 om 20.00 uur de opvanglocatie moeten hebben verlaten en hen voor tien dagen de toegang tot opvanglocaties ‘De Schulp’ in Budel en ‘De Baronie’ in Soerendonk wordt ontzegd. Verzoekers en de zoon van verzoekster hebben daarop de opvanglocatie verlaten.
15. Voor de verdere relevante feiten en omstandigheden wordt verwezen naar wat hiervoor onder het kopje “Inleiding” staat vermeld.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
16. De voorzieningenrechter wijst de verzoeken toe. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Her rechtskarakter van de brieven 27 augustus 2024 en 12 september 2024
17. De voorzieningenrechter overweegt allereerst ambtshalve als volgt.
18. Verzoekers en de zoon van verzoekster zijn ontheemden zoals bedoeld in de Tijdelijke wet opvang ontheemden Oekraïne (Tijdelijke wet) en de Regeling opvang ontheemden Oekraïne (Regeling). Het college heeft verzoekers en de zoon van verzoekster op grond van de Regeling opvang verleend en voorzieningen verstrekt.
19. Mede gelet op de verklaringen van het college tijdens de zitting, stelt de voorzieningenrechter vast dat met de brieven van 27 augustus 2024 en 12 september 2024 het rechtsgevolg is beoogd om op de voet van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c en d, van de Regeling alle verstrekkingen aan verzoekers en de zoon van verzoekster, waaronder de opvang, in te trekken. Gelet hierop zijn de brieven van 27 augustus 2024 en 12 september 2024 in zoverre aan te merken als besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Awb.
20. Verder staat vast dat het (kern)team Oekraïne van de gemeente Cranendonck niet bevoegd is om besluiten tot beëindiging van alle verstrekkingen op grond van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c en d, van de Regeling te nemen. Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Tijdelijke wet is namelijk het college het daartoe bevoegde bestuursorgaan. Het bevoegdheidsgebrek kan evenwel in bezwaar worden gerepareerd met het nemen van de beslissing op bezwaar door het college.
Spoedeisend belang
21. Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Awb kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
22. Vaststaat dat het college alle verstrekkingen van verzoekers, waaronder hun opvang, heeft beëindigd. Verzoekers en de zoon van verzoekster verblijven nu op eigen kosten in een vakantiewoning op een vakantiepark. Gelet op de overgelegde stukken en het verhandelde ter zitting hebben verzoekers aannemelijk gemaakt dat zij daar niet langer dan tot uiterlijk 4 november 2024 kunnen verblijven. Verder heeft het college op 9 oktober 2024 aan verzoekster het aanbod gedaan dat zij met haar zoon gebruik kunnen maken van een tweepersoonskamer op de opvanglocatie in Roosteren, gemeente Echt-Susteren, maar dat aanbod geldt niet voor verzoeker. Bovendien heeft het college dat aanbod eerst gedaan nadat verzoekster het onderhavige verzoek om een voorlopige voorziening heeft ingediend en zij ook nog eens snel over dat aanbod moet gaan beslissen, omdat het college bij dat aanbod te kennen heeft gegeven dat de kamer tot en met 11 oktober 2024 voor verzoekster en haar zoon gereserveerd blijft. Tijdens de zitting is gebleken dat verzoekster nog geen beslissing over het aanbod heeft genomen. Onder deze omstandigheden is de voorzieningenrechter van oordeel dat verzoekers een voldoende spoedeisend belang hebben.
Over de rechtmatigheid van de beëindiging van de opvang van verzoekers
Is sprake van een ernstige inbreuk of een ernstige vorm van geweld ?
23. De voorzieningenrechter stelt vast dat het college de intrekking van alle verstrekkingen heeft gebaseerd op artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c en d, van de Regeling. Daarin is, voor zover hier van belang, bepaald dat de burgemeester (lees: het college) de verstrekkingen, bedoeld in artikel 6, eerste lid, kan intrekken indien de ontheemde ernstig inbreuk maakt op de verplichtingen, genoemd in artikel 6, derde lid (onderdeel c) of de ontheemde een ernstige vorm van geweld pleegt jegens medebewoners die in dezelfde opvangvoorziening verblijven, aan personen die werkzaam zijn in de voorziening, of aan anderen (onderdeel d).
24. De eerste vraag die beantwoord moet worden is of verzoekers ernstig inbreuk hebben gemaakt op de verplichtingen uit het huishoudelijk reglement als bedoeld in onderdeel c dan wel een zeer ernstige vorm van geweld hebben gepleegd als bedoeld in onderdeel d.
25. Uit de overgelegde stukken, waaronder het verslag van een medewerker veiligheid & toezicht, blijkt dat op 16 augustus 2024, voor zover hier van belang, het volgende heeft plaatsgevonden. De desbetreffende medewerker werd naar buiten geroepen om een kijkje te gaan nemen bij unit 4C-7. Daar aangekomen bleek er een conflict te zijn tussen verzoekers en waren er veel mensen aanwezig. Omstanders vertelden aan de medewerker dat verzoeker verzoekster verschillende keren geslagen heeft in unit 4C-7. De medewerker stuurde vervolgens iedereen naar de eigen unit en hijzelf liep met verzoekers mee. Aangekomen bij hun unit 4C-2 zag de medewerker dat verzoeker verzoekster een beuk gaf waardoor zij op de grond viel. Daarna zag de medewerker dat verzoeker uit de keukenlade een mes haalde en liep hij in de richting van de medewerker veiligheid & toezicht. Verzoeker bedreigde met het mes de medewerker en een medebewoner.
26. Pas tijdens de zitting heeft verzoeker de hiervoor geschetste gebeurtenissen betwist. Volgens verzoeker heeft hij nog regelmatig contact met de bewoners van de betreffende locatie en geven die aan het jammer te vinden dat verzoeker weg is en hem te missen. De voorzieningenrechter ziet echter in de verklaringen van verzoeker geen reden om aan de in de stukken beschreven gebeurtenissen op 16 augustus 2024 te twijfelen.
27. Op grond van het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat verzoeker een ernstig inbreuk heeft gemaakt op de verplichtingen uit het huishoudelijk reglement als bedoeld in onderdeel c dan wel een zeer ernstige vorm van geweld heeft gepleegd als bedoeld in onderdeel d. Voor verzoekster heeft het college dat echter niet aannemelijk gemaakt. Zij is juist op 16 augustus 2024 verschillende keren door verzoeker – hard – geslagen. Alleen al hierom is het college niet bevoegd om alle verstrekkingen van verzoekster en haar zoon te beëindigen.
Kunnen alle verstrekkingen worden ingetrokken bij overlastgevend gedrag?
28. Uitgaande van alleen het overlastgevend gedrag van verzoeker zijn partijen ten aanzien van hem verdeeld over het antwoord op de vraag of het college op grond van artikel 7, eerste lid, van de Regeling wel (het college) of niet (verzoekers) bevoegd is om alle verstrekkingen, waaronder de opvang, in te trekken.
29. De voorzieningenrechter overweegt als volgt. Op 1 oktober 2023 is artikel 7 van de Regeling gewijzigd, waarbij – genoemde – onderdelen c en d aan het eerste lid zijn toegevoegd [1] . De regelgever heeft in de toelichting bij deze wijziging onder meer het volgende vermeld:
“Met het opnemen van twee nieuwe onderdelen in artikel 7, eerste lid, wordt geregeld dat de burgemeester ook bij niet naleving van de huishoudelijke reglementen of geweldpleging in de gemeentelijke opvang de verstrekkingen zoals beschreven in artikel 6, eerste lid, kan beperken.
Deze wijziging is overeenkomstig artikel 10, eerste lid, punten h en i, Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005 (Rva), sluit tevens aan bij de behoefte van gemeenten aan meer handelingsperspectief bij overlastgevend gedrag op de gemeentelijke opvanglocaties voor ontheemden uit Oekraïne en is onderdeel van een breder handelingsperspectief voor deze doelgroep. Deze wijziging biedt de burgemeester de mogelijkheid om in ieder geval één of meer van de volgende maatregelen te nemen:
- het inhouden van leefgeld;
- beperken van deelname aan recreatieve of educatieve activiteiten;
- Het toepassen van een afwijkend regime op basis van de huisregels gedurende maximaal 8 uur per etmaal.
[...]
Of, en zo ja, in welke mate de verstrekkingen kunnen worden beperkt hangt af van de concrete omstandigheden van het geval, waarbij als uitgangspunt geldt dat de maatregel in een juiste verhouding staat tot het gedrag of het nalaten van de desbetreffende bewoner (proportionaliteit).
[...]
Zodra de betrokkene weer voldoet aan de verplichtingen bedoeld in artikel 6, derde lid, worden de beperkingen opgeheven en het uitkeren van verstrekkingen hervat.
[...]
De ontheemde blijft ook vallen onder de reikwijdte van de richtlijn, en dat brengt in gevolge artikel 13 van de richtlijn, waaraan deze regeling dus moet voldoen, mee dat aan ontheemden ‘een fatsoenlijk onderkomen krijgen of, in voorkomend geval, middelen te hunner beschikking krijgen om huisvesting te vinden.’
In aansluiting bij artikel 10 van de Rva is het mogelijk om de verstrekkingen te beperken of beëindigen in een aantal gevallen, waarbij altijd in de basisvoorzieningen moet worden voorzien [(vetgedrukt door de voorzieningenrechter)]. Het is bijvoorbeeld mogelijk om het leefgeld te beperken of te beëindigen of een aangepast programma aan te bieden. Ook is het mogelijk om een ontheemde onder te brengen in een afgezonderd gedeelte van de opvanglocatie waar andere voorzieningen beschikbaar zijn. Tegelijk krijgen gemeenten een zekere mate van vrijheid om in hun huisregels een aangepast regime vast te leggen; er is ruimte voor gemeenten om in hun huisregels vast te leggen welk regime van toepassing is na overlast gevend gedrag, bijvoorbeeld voor een beperkter aanbod gedurende de dag.”
In aansluiting bij artikel 10 van de Rva is het mogelijk om de verstrekkingen te beperken of beëindigen in een aantal gevallen, waarbij altijd in de basisvoorzieningen moet worden voorzien [(vetgedrukt door de voorzieningenrechter)]. Het is bijvoorbeeld mogelijk om het leefgeld te beperken of te beëindigen of een aangepast programma aan te bieden. Ook is het mogelijk om een ontheemde onder te brengen in een afgezonderd gedeelte van de opvanglocatie waar andere voorzieningen beschikbaar zijn. Tegelijk krijgen gemeenten een zekere mate van vrijheid om in hun huisregels een aangepast regime vast te leggen; er is ruimte voor gemeenten om in hun huisregels vast te leggen welk regime van toepassing is na overlast gevend gedrag, bijvoorbeeld voor een beperkter aanbod gedurende de dag.”
Uit deze toelichting volgt de uitdrukkelijke bedoeling van de regelgever dat bij een beëindiging van de verstrekkingen vanwege overlastgevend gedrag van de desbetreffende ontheemde altijd in diens basisvoorzieningen, zoals eten en onderdak, moet worden voorzien. Dit volgt ook uit het arrest van het Hof van Justitie van 12 november 2019, in de zaak Haqbin [2] . In dit arrest heeft het Hof namelijk overwogen dat een lidstaat in geval van ernstige inbreuken op de regels van opvangcentra weliswaar maatregelen kan opleggen, maar dat een lidstaat daarbij niet kan overgaan tot, al was het maar tijdelijk, intrekking van alle materiële opvangvoorzieningen als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder f en g, van de Opvangrichtlijn [3] . Dat arrest is ook (mede)bepalend voor de uitleg van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c en d, van de Regeling, omdat de regelgever die artikelonderdelen heeft gebaseerd op artikel 10, eerste lid, aanhef en onder h en i, van de Regeling verstrekking asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005 en de onderdelen h en i op hun beurt hun basis vinden in de artikelen 7, derde lid, 18, vierde lid, en 20, vierde lid, van de Opvangrichtlijn [4] . Verder neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat het doel van zowel de Opvangrichtlijn als de Ontheemdenrichtlijn is om asielzoekers respectievelijk ontheemden een waardige levensstandaard te bieden [5] .
30. Omdat het college bij overlastgevend gedrag in de minimale basisvoorzieningen, zoals eten en onderdak, van de ontheemde moet blijven voorzien, is het ook niet op grond van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c en d, van de Regeling bevoegd om alle verstrekkingen van verzoeker in te trekken.
31. Aan de oordelen dat het college niet op grond van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c en d van de Regeling bevoegd is om alle verstrekkingen van verzoekster respectievelijk verzoeker in te trekken doen niet af dat er, zoals het college tijdens de zitting heeft uiteengezet, thans feitelijk geen opvangplekken meer beschikbaar zijn voor drie personen in de gemeente Cranendonck, in de bij de Veiligheidsregio Eindhoven aangesloten gemeenten of in de crisisopvang in Utrecht en Eindhoven. Deze ontstane situatie moet immers voor rekening en risico van het college komen, omdat het ten onrechte ertoe is overgegaan om alle verstrekkingen, waaronder de opvang van verzoekers, te beëindigen. Verder neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat in artikel 2, eerste lid, van de Tijdelijke wet [6] dwingendrechtelijk is geformuleerd dat het college zorgdraagt voor de opvang van ontheemden. Dat betekent dat op het college de resultaatsverplichting rust om aan verzoekers opvang te bieden. Als er geen opvangplekken (meer) beschikbaar zijn, dan zal het college op een andere manier ervoor moeten zorgen dat verzoekers opvang wordt geboden.
32. Gelet op het voorgaande komt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat het bezwaar van verzoekers een redelijke kans van slagen heeft en dat de verzoeken om een voorlopige voorziening voor toewijzing in aanmerking komen.
33. De voorzieningenrechter gaat niet mee in het verderstrekkende verzoek van verzoekers om het college op te dragen hen (als gezin) gezamenlijk opvang te bieden. Het is immers aannemelijk dat verzoeker verzoekster op 16 augustus 2024 verschillende keren –
hard – heeft geslagen (zie de rechtsoverwegingen 25 tot en met 27). Om verzoekster en haar zoon te beschermen mag het college ervoor kiezen om een aparte opvangplek voor verzoeker en een aparte opvangplek voor verzoekster en haar zoon te regelen. Niet valt in te zien dat het college daarmee in dit geval zou handelen in strijd met artikel 9, tweede lid, van de Regeling [7] .
Conclusie en gevolgen
34. De voorzieningenrechter zal de verzoeken om voorlopige voorziening toewijzen, de besluiten van 27 augustus 2024 en 12 september 2024 schorsen en het college opgedragen om zo spoedig mogelijk, in ieder geval uiterlijk 4 november 2024, opvang te bieden aan verzoeker, verzoekster en haar zoon [naam] , een en ander tot zes weken nadat de beslissingen op de bezwaren van verzoekers bekend zijn gemaakt.
35. De voorzieningenrechter bepaalt dat het colleges aan verzoekers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
36. De voorzieningenrechter veroordeelt het college in de door verzoekers gemaakte proceskosten. Die kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskostenvergoeding bestuursrecht voor de door de derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750,– (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor de zitting – gelet op de samenhang tussen de verzoekschriften – met een waarde per punt van € 875,– en wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst de verzoeken om voorlopige voorziening toe;
- schorst de besluiten van 27 augustus 2024 en 12 september 2024;
- draagt het college op om zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk 4 november 2024, opvang te bieden aan verzoeker, verzoekster en haar zoon [naam] ;
- een en ander tot zes weken nadat de beslissingen op de bezwaren van verzoekers bekend zijn gemaakt;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van in totaal € 374,– aan verzoekers te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten tot een bedrag van € 1.750,– te betalen aan verzoekers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.D.M. Michael, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van J.A. Meijer-Habraken, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 oktober 2024.
de griffier is verhinderd om deze uitspraak te ondertekenen
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: