Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 22/2719
uitspraak van de meervoudige kamer van 31 mei 2024 in de zaak tussen
[eiseres] ., uit [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. K. Vierhout),
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, de minister
(gemachtigde: mr. W.P. van Kooten).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan haar door de minister opgelegde boete wegens overtredingen van de Arbeidstijdenwet (Atw).
1.1.
De minister heeft eiseres bij besluit van 14 april 2021 een boete van € 83.000,- opgelegd wegens meerdere overtredingen van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw (hierna: het boetebesluit). Met het bestreden besluit van 24 juni 2022 op het bezwaar van eiseres is de minister bij het boetebesluit gebleven.
1.2.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 19 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben de gemachtigden van eiseres en de minister deelgenomen. Vakbond [naam] heeft ter zitting laten weten niet als partij aan dit geding te willen deelnemen en is uitsluitend als toehoorder aanwezig geweest.
Totstandkoming van het besluit
2. Eiseres exploiteert een internationaal opererend transportbedrijf.
2.1.
Op 19 januari 2019 heeft de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) een onaangekondigde bedrijfsinspectie bij eiseres gedaan gericht op naleving van de rij- en rusttijden conform de Atw in het tijdvak van 3 september 2018 tot en met 30 september 2018. De resultaten van het daaropvolgende onderzoek zijn neergelegd in het op ambtseed, respectievelijk op ambtsbelofte, opgemaakte boeterapport van de ILT van 28 februari 2020.
2.2.
Op grond van de bevindingen in het boeterapport heeft de minister het boetebesluit genomen waarin eiseres wordt verweten dat ten behoeve van eiseres in het genoemde tijdvak werkzaamheden zijn verricht, terwijl ten aanzien van deze werkzaamheden een deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden ontbrak. De minister heeft er in het besluit op gewezen dat een deugdelijke registratie, welke het toezicht op de naleving van de Atw mogelijk maakt voor de sector vervoer waarin eiseres opereert, bestaat uit de digitale data van de bestuurderskaarten (de C-bestanden) en de voertuigunits (M-bestanden). De minister heeft in het boetebesluit aan eiseres een boete opgelegd wegens het 97 keer overtreden van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw omdat volgens de minister in 97 gevallen geen deugdelijke registratie heeft plaatsgevonden. Gelet op artikel 5 van Pro de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer 2016 (de Beleidsregel 2016) [1] heeft de minister de boete van € 426.800,- gemaximeerd op € 83.000,-.
2.3.
Bij het bestreden besluit is de minister bij het boetebesluit gebleven. Gelet op de ernst van de overtredingen, de verwijtbaarheid en overige omstandigheden, heeft de minister een boete van € 4.400,- per overtreding en een gemaximeerde boete van € 83.000,- passend en geboden gevonden.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt of de minister bij het bestreden besluit terecht bij de boete van € 83.000,- is gebleven. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
3.1.
De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.2.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Slechts één beboetbare overtreding?
4. De rechtbank stelt vast dat eiseres de bevindingen zoals die in het boeterapport zijn neergelegd niet betwist. Zij betwist verder ook niet dat een deugdelijke registratie voor de sector vervoer waarin eiseres opereert, bestaat uit C-bestanden en M-bestanden en dat het niet hebben van dergelijke bestanden een overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw oplevert. Volgens eiseres kan haar echter niet 97 keer, maar slechts één keer het verwijt worden gemaakt dat zij artikel 4:3, eerste lid, van de Atw heeft overtreden. Bevestiging voor haar standpunt ziet eiseres in het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 24 maart 2021. [2] Eiseres heeft desgevraagd ter zitting erkend dat de aan haar opgelegde boete ziet op een andere overtreding dan die bij het Hof ter toetsing voorlag. Zij vindt echter dat ook in haar geval slechts sprake is van één op haar rustende verplichting om een deugdelijke registratie bij te houden die slechts één keer overtreden kan worden.
4.1.
De rechtbank is van oordeel dat de minister voor alle 97 overtredingen een boete mocht opleggen. De rechtbank wijst daartoe op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 5 juli 2023 en in het bijzonder rechtsoverweging 11 waarin de Afdeling zich in een vergelijkbare casus al over deze rechtsvraag heeft uitgelaten. De Afdeling heeft in deze uitspraak geoordeeld dat iedere overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw er één is en dat de Atw op dit punt niet strijdig is met de Verordening (EG) nr. 561/2006. [3] De rechtbank volstaat voor haar motivering met een verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling. De beroepsgrond slaagt niet.
Is de Beleidsregel onredelijk?
5. Eiseres voert aan dat in de Beleidsregel geen rekening wordt gehouden met fulltime/parttime medewerkers, dat niet wordt bekeken of meerdere overtredingen zijn begaan door dezelfde werknemers en dat geen rekening wordt gehouden met de aard van de onderneming. Ook differentieert de Beleidsregel volgens eiseres niet tussen bedrijven die moedwillig geen administratie bijhouden of waarin een mindere mate van verwijt kan worden gemaakt. Eiseres vindt dat de overtreding haar in mindere mate te verwijten valt omdat zij volledige medewerking heeft verleend en omdat door de minister geen rekening is gehouden met de specifieke omstandigheden van het geval. Zij wijst er in dit verband op dat in de voorfase van het besluit volgens haar door de minister meermaals is gehandeld in strijd met diverse beginselen van behoorlijk bestuur.
5.1.
De minister stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit (wegvervoer) 2019 (de Beleidsregel 2019) [4] van toepassing is en dat de boetebedragen, zoals opgenomen in bijlage 1 van deze Beleidsregel normbedragen voor normale verwijtbaarheid bevatten en dat er geen aanleiding bestaat om in het geval van eiseres de normbedragen te verhogen of de verlagen.
5.2.
De rechtbank stelt vast dat op grond van artikel 9 van Pro de Beleidsregel 2019, de Beleidsregel zoals die luidde op de dag voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Beleidsregel 2019, van toepassing blijft op overtredingen die voor inwerkingtreding van deze beleidsregel begaan zijn. Dit betekent dat de minister zich in het bestreden besluit ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de Beleidsregel 2019 van toepassing is. Van toepassing is gebleven de Beleidsregel 2016 met inachtneming waarvan de minister ook het boetebesluit heeft genomen. Voor de uitkomst van dit beroep maakt dit echter geen verschil omdat de voor dit beroep relevante bepalingen van beide Beleidsregels gelijkluidend zijn.
5.3.
Ter zitting heeft eiseres desgevraagd gehandhaafd dat zij de Beleidsregel 2016 als zodanig onredelijk vindt omdat er onvoldoende wordt gedifferentieerd. De rechtbank stelt vast dat eiseres in haar beroepschrift er zelf al op heeft gewezen dat de Afdeling de Beleidsregel 2016 als zodanig niet onrechtmatig heeft bevonden omdat de Beleidsregel 2016 in beginsel voldoende mogelijkheden tot differentiatie bevat om te kunnen leiden tot oplegging van een boete, die in het desbetreffende geval als evenredig is aan te merken. [5] De rechtbank ziet geen reden om daar nu anders over te oordelen. De Beleidsregel kent, anders dan de huidige Beleidsregel [6] van de minister, weliswaar geen concrete invulling ten aanzien van de mate van mate van verwijtbaarheid in die zin dat wordt voorgeschreven waartoe een verminderde mate van verwijtbaarheid of juist opzet moet leiden, maar daarmee is niet gezegd dat de Beleidsregel 2016 geen mogelijkheid tot differentiatie biedt. Artikel 1, tweede lid, van de Beleidsregel 2016 schrijft namelijk voor dat bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 10:5 van Pro de Arbeidstijdenwet de normbedragen als
uitgangspuntworden gehanteerd.
uitgangspuntworden gehanteerd.
5.4.
De rechtbank kan de minister volgen in diens redenering dat het boetenormbedrag voor normale verwijtbaarheid geldt en dat de Beleidsregel 2016 dus voldoende mogelijkheid biedt om in geval van verminderde verwijtbaarheid de boete te matigen of in geval van opzet juist de boete te verhogen. Dit was bijvoorbeeld anders in de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2022 ten aanzien van de Wet Arbeid Vreemdelingen (Wav) [7] waarin de Afdeling aan de hand van het desbetreffende boetebeleid tot de conclusie kwam dat een normale verwijtbaarheid tot eenzelfde boete zou leiden als in het geval dat sprake was van opzet. In de Beleidsregel 2016 wordt geen onderscheid gemaakt in gradatie van verwijtbaarheid; de normbedragen worden als uitgangspunt gehanteerd. Het laat daarmee de mogelijkheid open dat er een lagere of hogere boete wordt opgelegd afhankelijk van de mate van verwijtbaarheid en aldus is de Beleidsregel 2016 als zodanig niet onredelijk.
5.5.
Uitgaande van de redelijkheid van de Beleidsregel 2016, is de rechtbank van oordeel dat de concrete toepassing daarvan in het geval van eiseres niet hoefde te leiden tot een lagere boete dan tot die waartoe de minister heeft besloten. De rechtbank ziet in de stellingen van eiseres geen aanknopingspunten om uit te gaan van verminderde verwijtbaarheid. Haar standpunt dat zij haar volledige medewerking aan het onderzoek met betrekking tot de overtredingen heeft verleend, is niet relevant voor de beoordeling van de mate van verwijtbaarheid die haar van de overtredingen zelf kan worden gemaakt. De minister heeft verder in het bestreden besluit gemotiveerd betwist dat in het voortraject sprake is geweest van schending van diverse beginselen van behoorlijk bestuur en eiseres heeft dit verder ook niet geconcretiseerd. De rechtbank acht, gelet op de veelheid van overtredingen die eiseres heeft begaan en met inachtneming van het voorgaande, de opgelegde en reeds gemaximeerde boete van € 83.000,- passend en geboden. De stelling van eiseres dat het steeds dezelfde overtreding betreft en dat de boete niet evenredig is omdat het ‘leereffect’ hierdoor niet gediend wordt volgt de rechtbank niet. Juist de omstandigheid dat eiseres er kennelijk op grote schaal niet in slaagt om een deugdelijke administratie te voeren rechtvaardigt een forse boete. Dit geldt temeer omdat geen twijfel bestaat dat eiseres ervan op de hoogte was dat deugdelijke registratie bestaat uit C-bestanden en M-bestanden en niet uit andere alternatieve vormen van registratie. Het betoog slaagt niet.
Is de redelijke termijn overschreden?
6. Eiseres betoogt dat sprake is van een schending van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM. [8] Dit wordt door de minister erkend, maar hij stelt zich op het standpunt dat de redelijke termijn pas op 7 mei 2020 is aangevangen met de kennisgeving van de boeteoplegging en naar zijn mening pas op 26 maart 2022 is geëindigd omdat er in totaal 20 weken uitstel is verleend voor het indienen van gronden voor de zienswijze en het bezwaarschrift.
6.1
In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in twee instanties in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan 24 maanden in beslag heeft genomen. Of de redelijke termijn is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, zoals de ingewikkeldheid van de zaak, de manier waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld en de processuele houding van eiseres gedurende de procesgang.
6.2.
Voor procedures als deze geldt dat de bestuurlijke fase zes maanden mag duren. De rechterlijke fase mag 18 maanden in beslag nemen. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. In dit geval is dat op 7 mei 2020 toen aan eiseres het voornemen tot het opleggen van een boete kenbaar is gemaakt. De minister heeft aan eiseres op haar verzoek een langere termijn gegund voor het indienen van een zienswijze tegen het voornemen tot boeteoplegging en het indienen van bezwaargronden. Hierover merkt de minister in het verweerschrift op dat zij eiseres deze langere termijn heeft vergund onder de voorwaarde dat een eventuele overschrijding van de redelijke termijn aan eiseres te wijten is. Eiseres betwist niet dat op haar verzoek langere termijnen zijn vergund. De rechtbank ziet hierin aanleiding om met de minister te constateren dat de redelijke termijn met 20 weken is verlengd. Dit betekent dat de redelijke termijn op 22 september 2022 is verstreken. Dit betekent dat de boete met 20% moet worden gematigd (5% per half jaar dat naar boven wordt afgerond). De boete bedraagt derhalve € 66.400,- (80% van € 83.000,-).
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is gegrond wat betreft de hoogte van de boete. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met artikel 6 van Pro het EVRM. Zij zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zelf in de zaak voorzien door de boete vast te stellen op € 66.400,- en het boetebesluit in zoverre te herroepen.
7.1.
Omdat het beroep gegrond is, moet de minister het door eiseres betaalde griffierecht terugbetalen aan eiseres. Daarnaast moet de minister de proceskosten van eiseres voldoen. De rechtbank stelt de proceskosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 875,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 0,5). De rechtbank hanteert een wegingsfactor 0,5, omdat het beroep alleen gegrond is vanwege de schending van artikel 6 van Pro het EVRM en de boete op die grond moet worden gematigd.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het boetebesluit voor zover daarbij de boete is vastgesteld op € 83.000,-;
- stelt de boete vast op € 66.400,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 875,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M.L. Wijnen, voorzitter, en mr. S.D.M. Michael en mr. J. Krommendijk, leden, in aanwezigheid van mr. J.R. Leegsma, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 31 mei 2024.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Verordening 561/2006 tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer, tot wijziging van Verordeningen 3821/85, 2135/98 en 3820/85
Artikel 10, vijfde lid
a. a) Een vervoersonderneming die gebruikmaakt van voertuigen die zijn uitgerust met een controleapparaat dat in overeenstemming is met bijlage I B van Verordening (EEG) nr. 3821/85 en die onder het toepassingsgebied en de bepalingen van deze verordening vallen:
i. i) zorgt ervoor dat alle relevante gegevens zo vaak als is voorgeschreven door de lidstaat, van de voertuigunit en de bestuurderskaart worden overgebracht. Tevens brengt de vervoersonderneming de relevante gegevens frequenter over om ervoor te zorgen dat alle door of voor die onderneming verrichte activiteiten worden overgebracht;
ii) zorgt ervoor dat alle gegevens die van de voertuigunit en de bestuurderskaart worden
overgebracht gedurende ten minste twaalf maanden vanaf de registratie ervan worden
bewaard en op verzoek van de met controle belaste ambtenaar in de vestigingen van de
onderneming rechtstreeks of op afstand toegankelijk zijn.
Artikel 19, eerste lid
De lidstaten stellen regelgeving vast inzake sancties voor inbreuken op deze verordening en op Verordening 3821/85 en nemen alle maatregelen die noodzakelijk zijn voor de uitvoering ervan. Deze sancties dienen doeltreffend, evenredig en niet-discriminerend te zijn en een afschrikkende werking te hebben. Geen enkele inbreuk op deze verordening of op Verordening 3821/85 mag aan meer dan één sanctie of procedure onderworpen worden. (…).
Arbeidstijdenwet
Artikel 4:3, eerste lid
Een werkgever en een persoon als bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, voert een deugdelijke registratie terzake van de arbeids- en rusttijden welke het toezicht op de naleving van deze wet en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakt.
Artikel 10:1, eerste lid
Als overtreding wordt aangemerkt het niet naleven van de artikelen (…) 4:3, eerste lid (…).
Artikel 10:5, eerste lid
Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt de bestuurlijke boete op aan de natuurlijke of rechtspersoon op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding.
Artikel 10:5, derde lid
De ter zake van deze wet en de daarop berustende bepalingen gestelde overtredingen gelden ten opzichte van elke persoon, met of ten aanzien van wie de overtreding is begaan, en met betrekking tot elke dag in de loop waarvan deze overtreding is begaan.
Artikel 10:7, eerste lid
De bestuurlijke boete die voor een overtreding kan worden opgelegd bedraagt ten hoogste het bedrag van de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.
Arbeidstijdenbesluit vervoer
Artikel 2.4:1
1. Met uitzondering van de gegevens en bescheiden, bedoeld in verordening (EU) nr. 165/2014, en deel c, afdeling 2, van bijlage 31 van de Handels- en Samenwerkingsovereenkomst bewaren de werkgever en de persoon, bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, van de wet, de gegevens en bescheiden met betrekking tot de in artikel 4:3 van Pro de wet neergelegde registratieverplichting ten minste 104 weken, gerekend vanaf de datum waarop de gegevens en bescheiden betrekking hebben.
2. De werkgever en de persoon, bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, van de wet, handelen in overeenstemming met artikel 33, eerste en tweede lid, van verordening (EU) nr. 165/2014, dan wel, voor zover van toepassing, artikel 15, eerste en tweede lid, van deel c, afdeling 2, van bijlage 31 van de Handels- en Samenwerkingsovereenkomst.
3. De bestuurder handelt in overeenstemming met artikel 6, vijfde lid, van verordening (EG) nr. 561/2006, dan wel, voor zover van toepassing, artikel 4, vijfde lid, van deel b, afdeling 2, van bijlage 31 van de Handels- en Samenwerkingsovereenkomst.
4. De werkgever en de persoon, bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, van de wet, handelen in overeenstemming met artikel 10, vijfde lid, van verordening (EG) nr. 561/2006, dan wel, voor zover van toepassing, artikel 7, vijfde lid, van deel b, afdeling 2, van bijlage 31 van de Handels- en Samenwerkingsovereenkomst.
5. De werknemer bewaart de gegevens en bescheiden met betrekking tot de in artikel 4:3 van Pro de wet neergelegde registratieverplichting die tijdens zijn werkzaamheden, bedoeld in artikel 2.3:1 zijn geregistreerd tot het tijdstip van deugdelijke overdracht aan de werkgever.
6. Bij regeling van Onze Minister van Infrastructuur en Waterstaat kunnen regels worden gesteld over de wijze van bewaren van de in het eerste en tweede lid bedoelde gegevens en bescheiden, en het overbrengen van de in het controleapparaat en op de bestuurderskaart geregistreerde gegevens naar de vestiging van de werkgever of de persoon, bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, van de wet.
Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) 2016
Artikel 1, tweede lid
Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 10:5 van Pro de Arbeidstijdenwet wordt voor alle overtredingen als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die gelden voor de onderscheiden onderwerpen in de Tarieflijst normbedragen bestuurlijke boete wegvervoer die als bijlage 1 bij deze beleidsregel is gevoegd.
Artikel 4
Bij een bedrijfsinspectie bedraagt het maximaal in het boeterapport op te nemen aantal personen ter zake waarvan een of meer overtredingen is vastgesteld voor een werkgever met:
a. minder dan 25 werknemers: 3,
b. 25 of meer, maar minder dan 50 werknemers: 6,
c. 50 of meer, maar minder dan 100 werknemers: 9,
d. 100 of meer werknemers: 12.
Artikel 5, eerste lid
De boete die maximaal per boetebeschikking kan worden opgelegd bij een eerste bedrijfsinspectie voor een bedrijf met 100 of meer werknemers, bedraagt ten hoogste het bedrag van de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.
Bijlage I. behorende bij artikel 1, tweede lid, van Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) 2016
Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) 2019
Artikel 9 overgangsrecht Pro
De Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer), zoals die luidde op de dag voorafgaand aan de inwerkingtreding van deze beleidsregel, blijft van toepassing op overtredingen die voor de inwerkingtreding van deze beleidsregel begaan zijn.