Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 20/3581
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 maart 2024 in de zaak tussen
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., te Nijmegen, en
vereniging Leefmilieu, te Nijmegen, eisers
vereniging Leefmilieu, te Nijmegen, eisers
(gemachtigde: [naam] ),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, het college
(gemachtigde: mr. A. Speekenbrink).
Als derde-partij neemt aan het geding deel:
[naam], te [vestigingsplaats] , vergunninghouder
[naam], te [vestigingsplaats] , vergunninghouder
(gemachtigde: mr. F.K. van den Akker).
Inleiding
1.1
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het besluit
van 27 november 2020 (bestreden besluit) waarbij het college aan de derde-partij een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) heeft verleend voor de uitbreiding/wijziging van een veehouderij aan de [adres] te [vestigingsplaats] . Het college heeft de vergunning voor het beweiden van vee geweigerd, omdat volgens het college voor dit onderdeel van de aanvraag geen vergunning nodig is.
1.2
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
1.3
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
1.4
De rechtbank heeft partijen gevraagd te reageren vanwege de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 12 oktober 2022 [1] . Eisers en de derde-partij hebben gereageerd. Geen van de partijen heeft, na daartoe in de gelegenheid te zijn gesteld, aangegeven prijs te stellen op een mondelinge behandeling. Daarop heeft de rechtbank het onderzoek gesloten met toepassing van artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank geeft eerst een overzicht van de feiten en van de rechtspraak tot heden over besluiten die vergelijkbaar zijn met het bestreden besluit. Daarna beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van het bestreden besluit aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
Feiten
3.1
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten:
Voor het bedrijf van de derde-partij is in 1990 een Hinderwetvergunning verleend. Nadien is het bedrijf onder de werkingssfeer van het (voormalige) Activiteitenbesluit milieubeheer komen te vallen.
Het bedrijf is gelegen op een afstand van 200 meter van het dichtstbijgelegen Natura 2000-gebied “Leenderbos, Groote Heide & De Plateaux”.
Op 13 januari 2017 is een vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wnb (een natuurvergunning) verleend. Deze vergunning had betrekking op een ammoniakemissie van 1.847,20 kg NH3 per jaar en een stikstofdepositie van 28,50 mol/ha/jr.
De derde-partij heeft een natuurvergunning aangevraagd op 8 augustus 2017 voor een uitbreiding van 120 naar 136 melkkoeien en van 83 naar 97 stuks jongvee. De derde-partij is voornemens 48 melkkoeien ouder dan 2 jaar te houden op het stalsysteem A.1.13. Bij besluit van 15 januari 2018 heeft het college de gevraagde vergunning geweigerd. Bij uitspraak van 18 december 2019 (SHE 18/491) heeft deze rechtbank het hiertegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 15 januari 2018 vernietigd. Daaropvolgend heeft het college de aanvraag opnieuw in behandeling genomen.
Het college heeft een ontwerpbesluit ter inzage gelegd. Eisers hebben een zienswijze ingediend.
3.2
In het bestreden besluit heeft het college de vergunning voor de uitbreiding van het aantal dieren verleend. Hierbij heeft het college een emissiefactor van 5,7 toegepast voor stalsysteem A.1.13. Dit resulteert volgens het college in een totale ammoniakemissie van 1.787,20 kg NH3 per jaar. Volgens het college blijft de stikstofdepositie op alle nabijgelegen Natura 2000-gebieden gelijk aan de referentiesituatie. Het college heeft verder beoordeeld of verstoringen door geluid, licht of door de ligging van de uitbreiding van de stal optreden op het nabijgelegen Natura 2000-gebied en verwacht hiervan geen significante gevolgen. De grondwateronttrekking was volgens het college eerder vergund
Het college heeft verder beoordeeld dat de stikstofdepositie vanwege het beweiden van vee zonder meer lager is dan de stikstofdepositie vanwege de stalemissies.
Rechtspraak en gewijzigde wetgeving
4.1
Op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Op grond van artikel 2.7, derde lid, Wnb verlenen gedeputeerde staten een vergunning als bedoeld in het tweede lid, uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8 Wnb. Dat betekent dat een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied moet plaatsvinden.
4.2
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De aanvraag om een natuurvergunning is ingediend in 2017. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
4.3
De rechtbank heeft in haar uitspraak van 8 april 2022 [2] geoordeeld dat de emissiefactor in bijlage 1 van de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav) voor stalsysteem A1.13 onjuist is. In navolging van de uitspraak van de Afdeling van 7 september 2022 [3] is de rechtbank verder van oordeel dat het CBS-rapport en CDM-advies concrete aanknopingspunten bevatten dat de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stallen de werkelijke ammoniakemissie van deze stalsystemen waarschijnlijk onderschatten. Dit rapport en advies geven voldoende aanleiding om aan de juistheid van de Rav-emissiefactor voor het emissiearme stalsysteem A1.13 te twijfelen. Zolang die twijfel niet is weggenomen, kan de emissie van het emissiearme stalsysteem A1.13 niet met de Rav-emissiefactor voor dat stalsysteem met de vereiste zekerheid worden vastgesteld. De Afdeling heeft dit ook geoordeeld in een uitspraak van 12 oktober 2022. [4]
4.4
De Afdeling heeft in een andere uitspraak van 12 oktober 2022 [5] overwogen dat bij de beoordeling van een aanvraag voor een natuurvergunning de gevolgen van de aangevraagde activiteit voor een Natura 2000-gebied worden bezien ten opzichte van de referentiesituatie. In de referentiesituatie gaat het daarbij om de gevolgen van activiteiten die zijn toegestaan op dezelfde locatie als de aangevraagde activiteit en die door de aangevraagde activiteit zullen veranderen (waarvoor de aangevraagde activiteit rechtstreeks gevolgen heeft). Met andere woorden: het gaat om een vergelijking van de deposities die zijn toe te rekenen aan de aangevraagde situatie met de deposities van een op dezelfde locatie toegestane activiteit die als gevolg van de aangevraagde situatie zal veranderen. In de uitspraak heeft de Afdeling eisen gesteld aan de informatie bij een aanvraag voor een natuurvergunning voor het houden van melkvee met beweiden over de referentiesituatie en de aangevraagde situatie.
Beoordeling beroepsgronden
5. De rechtbank stelt voorop dat in dit geval een natuurvergunning is verleend waarbij niet alleen de significante gevolgen van stikstofdepositie zijn beoordeeld, maar ook andere gevolgen als gevolg van de aangevraagde wijziging. Omdat de veehouderij zo dicht bij een Natura 2000-gebied ligt, kunnen die gevolgen niet op voorhand worden uitgesloten en de beoordeling van het college maakt deel uit van het bestreden besluit. Dat betekent dat, in tegenstelling tot veel andere zaken, het bedrijf reeds vanwege deze andere gevolgen vergunningplichtig is.
6.1
Eisers hebben twijfels bij de vaststelling van de referentiesituatie. Zo worden de stikstofemissies van een dieseltractor uit 1999 meegenomen, maar deze is volgens eisers niet onlosmakelijk verbonden met het in 2017 natuur vergunde project.
6.2
Uit de uitspraak van 9 september 2020 [6] kan worden afgeleid dat verkeersbewegingen die inherent zijn aan de activiteiten die zijn toegestaan in de referentiesituatie, in de referentiesituatie betrokken mogen worden. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de stikstofemissies van de tractor niet inherent zijn aan de referentiesituatie. Deze beroepsgrond slaagt niet.
7.1
Eisers betwisten de effectiviteit van het stalsysteem A1.13.
7.2
Het college is in het bestreden besluit uitgegaan van de in de Rav genoemde emissiefactoren.
7.3
De rechtbank heeft in haar uitspraak van 8 april 2022 (zie rechtsoverweging 4.3) geoordeeld dat de Rav- emissiefactor voor stalsysteem A1.13 onjuist is.
Indien wordt uitgegaan van de emissiefactor voor overige huisvestingssystemen voor melkkoeien ouder dan twee jaar met een correctie beweiden, dan veroorzaakt de aangevraagde situatie een hogere ammoniakemissie dan de referentiesituatie en kunnen significante gevolgen op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden (zeker op het naburige gebied) niet worden uitgesloten. Het college heeft dit niet onderkend in het bestreden besluit. De rechtbank concludeert dat het college het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid. Deze beroepsgrond slaagt.
7.4
In de uitspraak van 8 april 2022 [7] heeft de rechtbank ook aangegeven dat een aantal factoren een rol speelt bij de onzekerheid over de prestaties zoals de veevoersamenstelling, de oppervlakte per dierplaats en het stalmanagement. Met aanvullende (beschermings)maatregelen zou de onzekerheid kunnen worden weggenomen. Hierbij kan de agrariër er ook voor kiezen om minder dieren te gaan houden dan zou mogen als hij zijn bestaande rechten volledig zou benutten. Deze beschermingsmaatregelen kunnen worden betrokken bij de passende beoordeling zodat een uitgebreid rapport niet nodig is. Hiertoe is echter wel een aanvulling van de aanvraag nodig.
8.1
Eisers voeren aan dat het beweiden van vee onlosmakelijk onderdeel uitmaakt van het project. De beweidingsemissie moet daarom meegewogen worden en de gevolgen hiervan zijn onvoldoende onderzocht.
8.2
Het college erkent dat de beweidingsemissie niet is beoordeeld, maar sluit significante effecten van het project op voorhand uit. Ook in de referentiesituatie werd vee beweid. De toename van vee ten opzichte van de referentiesituatie is met 16 stuks relatief gering.
8.3
De rechtbank stelt vast dat in de referentiesituatie ook vee werd beweid. Het college kon echter niet volstaan met de opmerking dat melkvee in de wei per definitie leidt tot minder stikstofdepositie dan melkvee op stal. Mede gelet op de genoemde uitspraak van de Afdeling [8] had het college de derde-partij de aanvraag moeten laten aanvullen. De aanvraag om een natuurvergunning voor een melkveehouderij die het vee beweidt dient naast de informatie over het aantal en soort vee en de stalsystemen, een opgave van de gronden te bevatten die zullen worden beweid door het melkvee en informatie waaruit de referentiesituatie van de gronden die voor het weiden zullen worden gebruikt kan worden afgeleid. Het bestreden besluit is op dit onderdeel onvoldoende onderbouwd. Deze beroepsgrond slaagt.
8.4
De derde-partij heeft in de laatste reactie aangegeven dat de gronden die worden gebruikt voor beweiden al voor de referentiedatum als zodanig planologisch waren bestemd.
Het is onbekend waar de gronden liggen waar de koeien worden beweid. Bovendien zal in de aangevraagde situatie meer vee worden beweid. Het college zal op basis van nader op te vragen (kadastrale) informatie over de percelen moeten nagaan of significante gevolgen van beweiden inderdaad op voorhand zijn uit te sluiten.
9.1
Eisers hebben kritiek op de AERIUS berekeningen van de nieuwe situatie. Zo is ten behoeve van het vrachtverkeer en de auto’s van en naar de inrichting slechts een korte afstand in rekening gebracht. Ook de gebouworiëntatie van de stallen ontbreekt en dat is, gelet op de korte afstand tot het Natura 2000-gebied een ernstig gebrek. Eisers zijn het niet eens met de verplichting om binnen drie jaar de aangevraagde situatie te realiseren. Tot slot bestrijden zij dat significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden zijn uitgesloten bij een gelijkblijvende depositie.
9.2
Deze beroepsgronden behoeven volgens de rechtbank geen bespreking gelet op de aard van de hierboven genoemde gebreken. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de aanvraag zal moeten worden aangevuld.
Redelijke termijn
10.1
Eisers hebben verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM.
10.2
De vraag of de redelijke termijn, zoals bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, zoals de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van eiser gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van eiser. In beginsel is in het geval het bestreden besluit is voorbereid met de uitgebreide voorbereidingsprocedure een totale lengte van de procedure bij de rechtbank van ten hoogste twee jaar redelijk, te rekenen vanaf de datum van ontvangst van het beroepschrift. Heeft de totale periode langer geduurd dan twee jaar, dan dient vervolgens te worden bezien of de omstandigheden van het geval aanleiding geven om een langere behandelingsduur gerechtvaardigd te achten.
10.3
Het beroep is ingediend op 11 december 2020. De uitspraak wordt gedaan op 11 maart 2024. De behandeling heeft daardoor drie jaar en vier maanden in beslag genomen. De rechtbank heeft in dit geval geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat de lengte van de gehele procesgang langer dan twee jaar zou mogen duren. De redelijke termijn is met 1,5 jaar overschreden. Uitgaande van een uit de rechtspraak af te leiden vergoeding van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan eisers toe te kennen bedrag aan schadevergoeding € 1.500,00. Omdat de overschrijding in de beroepsfase heeft plaatsgevonden, zal de rechtbank de Staat der Nederlanden (Staat) veroordelen tot het betalen van de schadevergoeding.
Conclusie en gevolgen
11.1
Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit omdat dit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid (strijd met artikel 3:2 van de Awb). De rechtbank ziet geen aanleiding het college in de gelegenheid te stellen om de gebreken te herstellen, omdat de kans van slagen van dit herstel mede afhankelijk is van een aanvulling van de aanvraag. De rechtbank kan niet overzien hoeveel tijd hiermee is gemoeid. Daarom volstaat de rechtbank met een vernietiging en de opdracht aan het college om een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van de derde-partij met de aanwijzing om de derde-partij eerst in de gelegenheid te stellen de aanvraag aan te vullen of te wijzigen.
11.2
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat het college aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt het college in de door eisers gemaakte proceskosten (1 punt voor het indienen van het beroepschrift conform het Besluit proceskosten bestuursrecht).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt het college op een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van de derde-partij met inachtneming van deze uitspraak binnen zes maanden na de dag van verzending van deze uitspraak;
draagt het college op het betaalde griffierecht van € 354,00 aan eisers te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 875,00;
veroordeelt de Staat tot betaling aan eisers van een schadevergoeding van € 1.500,00.
Deze uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 14 maart 2024 door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. R.H.W. Frins, leden, in aanwezigheid van A.J.H. van der Donk, griffier.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.