ECLI:NL:RBOBR:2023:4322

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummers: SHE 21/1053 en SHE 22/1578

uitspraak van de meervoudige kamer van 15 september 2023 in de zaken tussen

Stichting Groen Kempenland, uit Bladel, eiseres

(gemachtigde: ir. A.K.M. van Hoof),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bergeijk,het college
(gemachtigden: S. Tielemans-Ewalts, E. Verhagen, ing. F.T. Büchel van Steenbergen en
mr. G.M. van den Boom).

Als derde-partij neemt aan beide zaken deel:
[bedrijf] VOFuit [plaats] (vergunninghoudster), (gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij).

Als derde partij neemt in de zaak SHE 22/1578 deel:
het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant(GS) (gemachtigde: C. Verzantvoort).

Inleiding

1.1

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank twee beroepen over een wijziging van de varkenshouderij aan de [adres] in [plaats] :

het beroep van eiseres tegen de omgevingsvergunning eerste fase voor de activiteit milieu (revisievergunning), in het besluit van 22 maart 2021 (zaaknummer
het beroep van eiseres tegen de omgevingsvergunning tweede fase voor de activiteiten bouwen en afwijken van het bestemmingsplan, in het besluit van

1.2

De rechtbank heeft de beroepen op 27 september 2022 gelijktijdig op zitting behandeld. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, de gemachtigden van het college en [naam] en [naam] namens vergunninghoudster, samen met de gemachtigde van vergunninghoudster en deskundigen ir. M. Ortmans en J.W. Jansen. In de zaak SHE 22/1578 heeft daarnaast de gemachtigde van GS deelgenomen.

1.3

In beide zaken is het onderzoek na de zitting heropend. In de zaak SHE 21/1053 hebben partijen na de zitting nog een schriftelijke reactie ingediend. Nadat geen der partijen desgevraagd heeft aangegeven behoefte te hebben aan een nader onderzoek ter zitting, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.

1.4

In de zaak SHE 22/1578 heeft op 8 december 2022 een getuigenverhoor plaatsgevonden. Hierbij is [naam] als getuige gehoord. Hierbij zijn verschenen namens eiseres: [naam] en [naam] en de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van GS en [naam] , [naam] en de gemachtigde van vergunninghoudster.

Beoordeling

2. In deze uitspraak zet de rechtbank eerst de feiten op een rij. Daarna bespreekt de rechtbank de beroepsgronden tegen de omgevingsvergunning eerste fase en de omgevingsvergunning tweede fase. De relevante regelgeving staat in de bijlage bij deze uitspraak.

Feiten en totstandkoming van het besluit

3. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.

Vergunninghoudster exploiteert een varkenshouderij met zeugen, biggen en vleesvarkens. Voor deze inrichting is op 14 september 2009 een revisievergunning verleend en op 19 september 2016 een vergunning voor het milieuneutraal wijzigen van de inrichting. Daarnaast beschikt het bedrijf over een natuurvergunning van
Het bedrijf ligt op ongeveer 400 meter afstand van het Natura 2000-gebied “Leenderbos, Groote Heide & De Plateaux”.
Op 10 februari 2020 heeft het college besloten dat geen milieueffectrapport hoeft te worden opgesteld.
Op 22 mei 2020 heeft vergunninghoudster een aanvraag omgevingsvergunning eerste fase milieu ingediend (als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), in samenhang met artikel 2.4 van de Wabo). De aanvraag voorziet in een uitbreiding van de inrichting in twee stappen. Beide stappen zijn vergund.
In de eerste stap

de zeugenstallen 2 en 3 worden vergroot en voorzien van chemisch luchtwassysteem BWL 2013.08.V3 met 90% ammoniakemissiereductie (stal 2 was traditioneel en stal 3 was voorzien van het chemisch luchtwassysteem 2008.07.V3 met 70% reductie);
de dierbezetting in stal 4 voor vleesvarkens wordt verhoogd (van 475 naar 607). De 19 plaatsen voor guste en dragende zeugen in stal 4 komen te vervallen;
de dierbezetting in stal 1 voor gespeende biggen wordt verhoogd met 150 gespeende biggen en luchtwassysteem BWL 2008.08.V6 wordt vervangen door
er wordt een mobiele mestscheider geplaatst.

Stap 1 voorziet dus in een toename van het aantal dieren met 16 kraamzeugen
(stal 2), 30 guste en dragende zeugen (stal 3), 20 opfokzeugen (stal 3) en
132 vleesvarkens (stal 4).

In stap 2 worden de stallen 4 en 5 gesloopt en vervangen door een nieuwe stal 4 met een hogere dierbezetting (het waren 1.053 vleesvarkens in stal 4 en 5, het worden 1.700 vleesvarkens in stal 4, 3.350 in totaal). De nieuwe stal krijgt een biologisch combiluchtwassysteem (BWL 2010.02.V6; 85% ammoniakemissiereductie). Het totaal aantal vleesvarkens komt daarmee uit op 3.350 (was 1.471 in de oude vergunde situatie).
Op 28 april 2021 heeft vergunninghoudster een aanvraag omgevingsvergunning 2e fase (bouwen en afwijken van het bestemmingsplan) ingediend. Ook hierin wordt voorzien in bouwen in twee stappen (gelijk aan de stappen die in het bestreden besluit 1 worden genomen).
Beide bestreden besluiten zijn voorbereid met de uniforme uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en hebben (afzonderlijk) zes weken ter inzage gelegen. Eiseres heeft zienswijzen ingediend tegen beide ontwerpbesluiten.
Na de terinzagelegging van het ontwerpbesluit en voordat het bestreden besluit 2 werd genomen, hebben GS de definitieve stalderingsbewijzen afgegeven.
Op 22 mei 2020 heeft vergunninghoudster een nieuwe natuurvergunning aangevraagd voor de twee stappen. Op 1 november 2021 hebben GS de aanvraag van vergunninghoudster voor een natuurvergunning (positief) geweigerd, omdat sprake is van ‘intern salderen’ (een afname van stikstofdepositie ten opzichte van de natuurvergunning van 4 april 2016). In dit besluit is alleen de beoordeling van stap 1 weergegeven. Dit besluit (verder: de positieve weigering) is onherroepelijk.

Behandeling beroepsgronden bestreden besluit 1

3. Het bestreden besluit 1 voorziet in de omgevingsvergunning eerste fase op een aanvraag voor een uitbreiding in twee stappen, ofwel een getrapte en gefaseerde aanvraag. De rechtbank zal de beroepsgronden behandelen per stap. Eiseres heeft haar beroepsgrond over de grenswaarde voor het maximale geluidsniveau van 60 dB(A) in de avondperiode in voorschrift 5.2.2 van het bestreden besluit op zitting ingetrokken.

4.1

Volgens eiseres heeft het college ten onrechte beslist dat geen milieueffectrapportage hoeft te worden gemaakt. Zij wijst in dit verband op de toename van de geurbelasting en de ammoniakemissie en stelt dat de geclaimde ammoniakemissiereductie in de tweede stap niet zeker is gelet op de discussie rond de juistheid van emissiefactoren in de Regeling ammoniak en veehouderij(Rav).

4.2

Het college heeft op 10 februari 2020 beslist dat het niet noodzakelijk is om een MER op te stellen, omdat de voorgenomen activiteit naar verwachting niet zal leiden tot belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu. Hierbij heeft het college in aanmerking genomen dat sprake is van een afname van ammoniakemissie in beide stappen en een toename van geuremissie in beide stappen en een toename van fijnstofemissie in stap 1 met vervolgens een afname in stap 2. Het college is er hierbij van uitgegaan dat beide stappen voldoen aan het op dat moment van toepassing zijnde normkader.

4.3

Vergunninghoudster volgt het college en gaat nog wat dieper in op de kritiek van eiseres op de Rav en de onzekerheid over de omvang van de gevolgen voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden.

4.4

De vraag of een MER moet worden gemaakt, wordt beantwoord aan de hand van de criteria in bijlage III bij richtlijn 2014/52/EU. Hierbij wordt gekeken naar de kenmerken van het project, de locatie van het project en de soort en kenmerken van het potentiële effect. Mede uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 15 oktober 2014^[2]volgt dat bij de beoordeling of een MER verplicht moet worden gesteld uitsluitend de gevolgen van de wijziging mogen worden betrokken. Het gaat dus niet om de milieugevolgen van de gehele inrichting.

4.5

De rechtbank wijst erop dat een m.e.r.-beoordeling geen verkapte vergunningverlening betreft. Met andere woorden, het college hoeft in een m.e.r.-beoordeling niet te beoordelen of een natuurvergunning op basis van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb noodzakelijk is of dat zeker is dat aan alle vereisten op grond van de Wabo of de Interim Omgevingsverordening Noord-Brabant (IOV) wordt voldaan. Het gaat alleen om de vraag of er een MER moet worden opgesteld ten behoeve van de verlening van de vergunning (en of er dus een uitgebreider onderzoek moet worden verricht of dat kan worden volstaan met een normale onderbouwing). Op dat moment hoeft nog niet duidelijk te zijn wat de exacte gevolgen zijn voor natuur en milieu (dat moet pas duidelijk zijn in de uiteindelijke omgevingsvergunning). De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de m.e.r.-beoordeling pleegt te worden gedaan voordat de vergunning wordt aangevraagd. Op basis van de informatie in de m.e.r.-beoordelingsnotitie waarin ook wordt gesignaleerd dat de inrichting in de twee stappen leidt tot geuremissie en een beperkte toename van fijnstofemissie, heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat het in dit geval niet noodzakelijk is om een MER op te stellen ten behoeve van beide stappen. Deze beroepsgrond slaagt niet.

5.1

Eiseres betwijfelt of de biologische combiwasser in stal 4 in stap 2 (BWL 2010.02.V4) het beloofde geurverwijderingsrendement (45%) zal halen. De elektronische monitoringsverplichtingen uit het Activiteitenbesluit bieden hiervoor onvoldoende zekerheid. Zij wil een geurbeheersplan met een verplichting tot een geurrendementsmeting mede omdat sprake is van een (geur)overbelaste situatie.

5.2

In het advies van de Omgevingsdienst dat onderdeel uitmaakt van het bestreden besluit 1 staat dat een geurrendementsmeting zou worden voorgeschreven, maar het college heeft dit uiteindelijk niet als voorschrift in de omgevingsvergunning opgenomen. Het college stelt zich in het verweerschrift op het standpunt dat dit ook niet nodig was omdat de best beschikbare technieken in acht worden genomen. Het college verwijst hiertoe naar een uitspraak van de Afdeling van 10 februari 2021^[3]. Het college merkt verder op dat de luchtwassers in de nieuwe stallen zijn voorzien van een elektronisch monitoringssysteem, waardoor er voldoende waarborgen zijn voor een goede werking van de luchtwassers en er ook om die reden geen rendementsmeting hoeft te worden verricht aan luchtwassers.

5.3

Vergunninghoudster voegt daaraan toe dat een geurrendementsmeting beperkt zou moeten blijven tot één meting.

5.4

De rechtbank stelt vast dat sprake is van een overbelaste situatie. Het college heeft onweersproken gesteld dat er geen geurklachten zijn. De rechtbank wijst erop dat de Afdeling meermalen heeft aangenomen dat de Wgv het exclusieve toetsingskader voor geurhinder vormt bij het beoordelen van een aanvraag omgevingsvergunning milieu. De rechtbank leest in de beroepsgrond van eiseres overigens ook niet de wens om dit toetsingskader opzij te zetten, maar slechts de behoefte om in een overbelaste situatie de werking van de luchtwasser beter te laten controleren. Dat is volgens de rechtbank ook de strekking van BBT-conclusies 12 en 26 in het Best reference document intensieve veehouderij. Het is een extra methode om zeker te weten dat de luchtwasser doet wat de Regeling geurhinder en veehouderij aangeeft. De rechtbank is niet bekend met twijfels over het rendement van het luchtwassysteem dat in stap 1 in de stallen 2 en 3 wordt vergund. Vanwege de aard en omvang van de uitbreiding van de veehouderij in stap 2 acht de rechtbank het aangewezen dat een geurbeheersplan wordt opgesteld ten behoeve van de tweede stap gelet op de twijfels over het rendement van een biologisch combiluchtwassysteem dat in de nieuwe stal 4 zal worden toegepast. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een geurrendementsmeting. Vooralsnog kan ten behoeve van de tweede stap worden volstaan met het opstellen van een geurbeheersplan met een protocol hoe om te gaan met geurklachten en jaarlijkse evaluaties van de werking van het systeem. Dat zou anders kunnen worden als er klachten van omwonenden over geuroverlast komen als het systeem in werking is. Het bestreden besluit 1 is niet consistent omdat de voorschriften afwijken van de onderbouwing en onvolledig omdat in de tweede stap vergunninghoudster niet wordt verplicht tot het opstellen van een geurbeheersplan. Deze beroepsgrond slaagt.

6.1

Eiseres voert aan dat het college de vergunning heeft verleend in strijd met het door hem gehanteerde beleid (het Endotoxinetoetsingskader 1.0). In beide stappen wordt de richtafstand om te voldoen aan de advieswaarde voor endotoxine van de Gezondheidsraad overschreden.

6.2

Het college erkent dat sprake is van een overschrijding van de advieswaarde voor endotoxine. Het college stelt daar tegenover dat de feitelijke belasting van fijn stof op de dichtstbijzijnde woningen in beide stappen afneemt.

6.3

Het college hanteert bij de beoordeling van deze risico’s de “Notitie Handelingsperspectieven Veehouderij en Volksgezondheid: Endotoxine Toetsingskader 1.0” (de Notitie). De Notitie voorziet in een individuele toets van de bestaande situatie en de nieuwe aangevraagde situatie. Wanneer uit de toetsing blijkt dat sprake is van een bestaande overschrijding van de adviesgrenswaarde van de Gezondheidsraad, dan is in ieder geval verdere toename van de fijnstof-emissie en daaraan gebonden endotoxine ongewenst, om een grotere overschrijding te voorkomen en daarmee te voorkomen dat de gezondheidsrisico’s voor omwonenden toenemen.

6.4

De rechtbank stelt voorop dat het college bij de beoordeling van gezondheidsrisico’s beoordelingsruimte heeft, maar deze beoordelingsruimte invult met de Notitie. Het college moet dus motiveren waarom vergunning kan worden verleend. Niet in geschil is dat één woning is gelegen binnen de afstand waar de advieswaarde van de Gezondheidsraad van
30 EU/m3 wordt overschreden in de bestaande situatie. De adviesgrenswaarde van de Gezondheidsraad resulteert in een normafstand van minimaal 127 meter. De woning ligt op 120 meter. In stap 1 is sprake van een toename van fijnstofemissie. Deze toename resulteert in een toename van de normafstand naar 130 meter. De woning ligt op kortere afstand, dus de adviesgrenswaarde wordt overschreden in stap 1. Omdat sprake is van een toename van fijnstofemissie is volgens de Notitie verlening van de vergunning voor stap 1 ongewenst. De rechtbank begrijpt dat het college in de omstandigheid dat de feitelijke fijnstof-immissie op de dichtstbijzijnde woning afneemt, voldoende aanleiding ziet om toch vergunning te verlenen. Eiseres merkt echter terecht op dat dit afwijkt van het toetsingskader in de Notitie die uitgaat van de emissie en niet van de immissie. Het college wijkt dus af van het eigen beleid. Deze afwijking had het college beter moeten motiveren (met andere woorden, waarom het college in afwijking van de Notitie ter bescherming van de volksgezondheid meer waarde hecht aan de daling van de fijnstofimmissie dan de toename van de fijnstofemissie. De rechtbank is daarnaast van oordeel dat het college in het bestreden besluit 1 de toename van de overschrijding van de normafstand (van 7 naar 11 meter) onvoldoende heeft betrokken. De rechtbank wijst er tot slot op dat de Notitie aanspoort tot een gesprek met initiatiefnemer over het treffen van maatregelen om de fijnstofemissie te laten afnemen. Het is de rechtbank niet gebleken dat het college dit gesprek is aangegaan dan wel heeft gekeken of verdergaande maatregelen kunnen worden getroffen. Deze beroepsgrond slaagt. Omdat de afweging over de risico’s voor de volksgezondheid bij stap 2 zijn gebaseerd op stap 1 als uitgangssituatie is ook het standpunt van het college met betrekking tot de risico’s in stap 2 onvoldoende gemotiveerd.

7.1

Eiseres vindt dat controlevoorschriften hadden moeten worden opgenomen op grond van artikel 5.4, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (het Bor), omdat sprake is van een IPPC-installatie in beide stappen. Zij mist een controle van de incidentele bedrijfssituatie.

7.2

Het college stelt dat voorschrift 5.3.1 een controlevoorschrift is dat voldoet aan artikel 5.4, eerste lid, van het Bor. De incidentele bedrijfssituatie moet worden geregistreerd in een logboek.

7.3

Voorschrift 5.1.3 luidt als volgt: Binnen 3 maanden na het in werking treden van de vergunning moet door middel van een rapportage van een akoestisch onderzoek worden getoond aan Burgemeester en Wethouders dat aan de geluidsvoorschriften 5.2.1 en 5.2.2 van deze vergunning wordt voldaan.

7.4

De rechtbank ziet geen aanleiding voor een aanvullende controle tijdens de incidentele bedrijfssituatie. Deze vindt immers slechts incidenteel plaats. Registratie van deze situaties is voldoende. Volgens de rechtbank had het college normaliter kunnen volstaan met voorschrift 5.1.3 en wordt hiermee voldaan aan artikel 5.4, eerste lid, van het Bor. Het college heeft echter een vergunning verleend voor twee stappen en maar één controlemoment verplicht gesteld. Dat is volgens de rechtbank onjuist. De inrichting moet ook worden gecontroleerd na realisatie van de tweede stap. Deze beroepsgrond slaagt.

8.1

Eiseres voert verder aan dat de natuurtoestemming als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo in samenhang met artikel 2.2aa van het Bor ten onrechte niet is aangehaakt aan het bestreden besluit 1 en er een verklaring van geen bedenkingen van GS nodig was, omdat het project waarvoor op 22 mei 2020 een natuurvergunning is aangevraagd en waarop GS met een positieve weigering op 1 november 2021 heeft beslist, een ander project is dan waarvoor in het bestreden besluit 1 een omgevingsvergunning is verleend. In het bestreden besluit zijn 1.053 vleesvarkens in de 1e stap in traditionele huisvesting (in stal 4 en 5 gezamenlijk) respectievelijk 1.700 vleesvarkens met combiluchtwasser (in stal 4) in de 2e stap vergund. In de positieve weigering van
1 november 2021 is alleen de 1e stap beoordeeld en worden 1.240 vleesvarkens in traditionele huisvesting (stal 4 en 5 gezamenlijk) gehouden.

8.2

Volgens het college is het project in de positieve weigering van 1 november 2021 hetzelfde als de in het bestreden besluit vergunde inrichting. In beide aanvragen is uitgegaan van een ontwikkeling in twee stappen.

8.3

Vergunninghoudster stelt dat het verschil in dieren en stalsysteem dat door eiseres wordt genoemd niet met zich brengt dat er sprake is van een geheel ander project en al zeker niet dat er dus sprake zou zijn van een vergunningplicht en daarmee aanhaken.

8.4

De rechtbank stelt voorop dat ten tijde van bestreden besluit 1 GS nog een aanvraag voor een natuurvergunning in behandeling had. Deze aanvraag had betrekking op een project met dezelfde twee stappen als in het bestreden besluit 1. Als er een verzoek om een verklaring van geen bedenkingen zou zijn ingediend met exact dezelfde dieraantallen en bijbehorende stalsystemen als thans in de voorliggende omgevingsvergunning opgenomen in stap 1, had GS eveneens besloten tot een positieve weigering van stap 1. In zoverre is het bestreden besluit 1 niet verleend in strijd met artikel 2.7 van de Wabo en hoefde het college niet om een verklaring van geen bedenkingen te verzoeken bij GS. Dat in de aanvraag om een natuurvergunning in stap 1 meer dieren worden gehouden, leidt niet tot een ander oordeel. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de uitspraak van de Afdeling van 9 december 2020.^[4]

Behandeling beroepsgronden bestreden besluit 2

9.1

Eiseres stelt dat het bestreden besluit 2 is verleend in strijd met de IOV en voert een aantal gronden daarover aan. Volgens eiseres is de informatie bij de stalderingsbewijzen voor derden onvoldoende inzichtelijk. Verder rijmt de informatie uit de Basisadministratie Adressen en Gebouwen (BAG) niet met de informatie op de inrichtingsrekening van de stalderingslocatie [adres] in [plaats] en hebben de stallen op de inrichtingstekening een kleinere oppervlakte. Bovendien is onbekend hoeveel vierkante meter wordt ingezet (en dus ook hoeveel vierkante meter resteert voor andere projecten). Een milieutekening van de tweede stalderingslocatie [adres] in [plaats] ontbreekt en daar is in het geheel niet inzichtelijk wat de legaal aanwezige oppervlakte is en of wordt voldaan aan artikel 2.74, derde en vierde lid, van de IOV. Bovendien zijn er geen gegevens overgelegd over de feitelijke veebezetting, waardoor niet na te gaan valt of wordt voldaan aan artikel 2.74, vijfde lid, van de IOV. Ter zitting heeft eiseres aangegeven dat zij zich kan vinden in het aantal benodigde stalderingsmeters in beide stappen van het aangevraagde en vergunde project.

9.2

Het college stelt zich op het standpunt dat voldoende is gebleken dat GS de stalderingsbewijzen heeft afgegeven in overeenstemming met de Beleidsregel staldering Noord-Brabant (Beleidsregel). GS heeft aangegeven dat ingevolge artikel 3, tweede lid, onder b, onder 1, van de Beleidsregel inderdaad kon worden volstaan met het overleggen van de informatie in de BAG, maar dat GS inmiddels in alle gevallen ook de inrichtingstekeningen bij de milieutoestemming opvraagt. Het college geeft verder aan dat ten aanzien van de stalderingslocatie in Bergeijk voldoende vast staat dat ten behoeve van dit project voldoende vierkante meters worden ingezet. Als de resterende vierkante meters in de toekomst voor een ander project worden ingezet, zal bij dat project moeten worden beoordeeld of dit gebeurt in overeenstemming met de IOV.

9.3

De rechtbank is, gelet op de uitlatingen van GS ter zitting en de feitelijke handelwijze van GS om inrichtingstekeningen op te vragen, van oordeel dat met het beleid in de Beleidsregel om te volstaan met de informatie uit de BAG niet zorgvuldig genoeg is. In dit geval is gebleken dat de BAG onvoldoende nauwkeurig en volledig is om het aantal vierkante meters per stalderingslocatie te bepalen. Het ligt dan op de weg van GS om nadere informatie op te vragen. Dat is met betrekking tot de stalderingslocatie in Bergeijk wel gebeurd, maar is ten onrechte nagelaten met betrekking tot de stalderingslocatie in Oirschot.

9.4

De rechtbank is verder van oordeel dat het college het stalderingsbewijs van GS met betrekking tot de stalderingslocatie in Bergeijk wel ten grondslag heeft kunnen leggen aan het bestreden besluit 2. De rechtbank acht voldoende aannemelijk dat binnen de stalderingslocatie in Bergeijk voldoende vierkante meters beschikbaar zijn om te worden ingezet ten behoeve van dit project. Eiseres betwist dit ook niet met zoveel woorden, maar merkt terecht op dat onduidelijk is hoeveel stalderingsmeters op de stalderingslocatie in Bergeijk resteren. Dat is echter een mogelijk gebrek in een toekomstig besluit waarbij ten behoeve van een ander project wordt gestaldeerd met vierkante meters van de stalderingslocatie in Bergeijk dat geen gevolgen heeft voor de rechtmatigheid van bestreden besluit 2.

9.5

De rechtbank is van oordeel dat het college het stalderingsbewijs van GS met betrekking tot de stalderingslocatie in Oirschot niet zonder meer ten grondslag heeft kunnen leggen aan het bestreden besluit 2. GS en het college hadden nader moeten verifiëren of de stalderingslocatie voldoet aan de voorwaarden in de IOV. In ieder geval had GS de inrichtingstekeningen moeten opvragen. Om deze reden heeft de rechtbank de eigenaar van het bedrijf in Oirschot als getuige gehoord. Op basis van diens verklaring en de door de getuige overgelegde inrichtingstekening van de stalderingslocatie in Oirschot acht de rechtbank voldoende aannemelijk dat de stalderingslocatie voldoet aan de voorwaarden in de IOV en dat het aantal vierkante meters in het stalderingsbewijs kan worden ingezet ten behoeve van staldering. Eiseres heeft haar betoog in zoverre terecht voorgedragen, maar dat betoog leidt niet tot het ermee beoogde doel, namelijk dat GS voor de locatie geen stalderingsbewijs heeft kunnen afgeven.

10.1

Volgens eiseres staat onvoldoende vast dat geen sprake is van een toename van stikstofdepositie in stap 2 van het project en wordt niet voldaan aan artikel 3.4.4, onder d, van het bestemmingsplan “2e herziening Buitengebied Bergeijk 2017”. Zij verwijst in dit kader mede naar de volgende onderzoeken:

WUR Evaluatie geurverwijdering door luchtwassystemen bij stallen Deel 2: Steekproef rendement luchtwassers in de praktijk (maart 2018) en het vervolgrapport Metingen aan twee biologische combiluchtwassers door twee geurlaboratoria (juni 2019);
Rapport van CBS “Stikstofverlies uit opgeslagen mest” (oktober 2019);
Eindrapport van het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof (commissie Hordijk juni 2020);
CDM-advies “Stikstofverliezen uit mest in stallen en mestopslagen” (juni 2020).

Zij denkt overigens ook dat het bestreden besluit 2 is genomen in strijd met artikel 2.7 van de Wabo en dat het college een verklaring van geen bedenkingen had moeten vragen aan GS.

10.2

Het college is van mening dat wel wordt voldaan aan artikel 3.4.4, onder d, van de planregels en verwijst hiervoor naar het besluit van GS van 1 november 2021 tot weigering van de natuurvergunning. Op verzoek van vergunninghoudster heeft het college grenswaarden gesteld aan de totale ammoniakemissie van het bedrijf in beide stappen en grenswaarden gesteld aan de ammoniakemissie van de stallen die in het bestreden besluit 2 worden vergund. Daarnaast heeft het college vergunninghoudster verplicht een monitoringssysteem toe te passen.

10.3

De rechtbank stelt vast dat ten tijde van de aanvraag voor de omgevingsvergunning tweede fase vergunninghoudster al een aanvraag voor een natuurvergunning had ingediend. Reeds daarom is er geen sprake van strijd met artikel 2.7 van de Wabo en was er voor het college geen aanleiding om de aanvraag voor de omgevingsvergunning tweede fase buiten behandeling te laten. De rechtbank verwijst naar hetgeen hiervoor is overwogen. GS heeft de gevraagde natuurvergunning geweigerd omdat er geen natuurvergunning nodig is. Dat betekent volgens de rechtbank niet dat het college daarna bij de verlening van de omgevingsvergunning tweede fase nog eens moet bezien of de aanvraag buiten behandeling moet worden gelaten wegens het ontbreken van een natuurtoestemming.

10.4

Artikel 3.4.4, onder d, van de planregels voorziet, kort samengevat, in een verbod om gronden en bouwwerken bij een agrarisch bedrijf te gebruiken als dat gebruik leidt tot een toename van stikstofdepositie (mol/ha/jaar). De rechtbank is van oordeel dat het college zelf moet beoordelen of aan deze planregel wordt voldaan. Het college en niet GS is namelijk bevoegd om de omgevingsvergunning te verlenen en zo nodig af te wijken van de planregels.

10.5

Het college heeft volgens de rechtbank bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de eerste stap terecht verwezen naar de emissiefactoren in de Rav. In de door eiseres aangehaalde onderzoeken is geen twijfel over de emissiefactoren van de luchtwassystemen die in de stallen 1, 2 en 3 worden gebruikt (chemische luchtwassers). Stallen 4 en 5 zijn in de eerste stap uitgerust met een traditioneel huisvestingssysteem.

10.6

In de genoemde onderzoeken wordt wel twijfel geuit over de emissiefactoren van het biologische combiluchtwasser systeem 2 (BWL 2010.02.V4) waarmee de nieuwe stal 4 in de tweede stap wordt uitgerust. Anders dan het college aanneemt, was ten tijde van het bestreden besluit 2 ook in de rechtspraak^[5]al twijfel over de prestaties van dit systeem. Het college kan niet volstaan met een verwijzing naar het besluit van GS van 21 november 2021. In dit besluit is de inhoudelijke beoordeling van de tweede stap niet weergegeven en is slechts volstaan met de beoordeling van de eerste stap als (vermoedelijk) worst case scenario. GS heeft hierin niet gemotiveerd waarom hij in weerwil van de door eiseres aangehaalde onderzoeken heeft vastgehouden aan de emissiefactor van het huisvestingssysteem in de nieuwe stal. Dat het besluit van 21 november 2021 onherroepelijk is, leidt niet tot een ander oordeel want dat besluit is genomen op een andere aanvraag door een ander bestuursorgaan. De rechtbank is daarom van oordeel dat het college onvoldoende heeft onderbouwd dat in de tweede stap wordt voldaan aan artikel 3.4.4, onder d, van de planregels.

10.7

Het college lijkt dit zelf te onderkennen nu het college ter meerdere zekerheid verwijst naar een rapport van de leverancier van het stalsysteem en voorschriften verbindt aan het bestreden besluit 2 met grenswaarden aan de totale ammoniakemissie in de eerste en de tweede stap en grenswaarden aan de ammoniakemissie van de afzonderlijke stallen in combinatie met een monitoringssysteem.

10.8

In het bestreden besluit 2 wordt geen natuurvergunning verleend en/of een omgevingsvergunning voor het houden van een bepaald aantal dieren, maar een omgevingsvergunning tweede fase in twee stappen. Het gaat om een toestemming als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo. De rechtbank en de Afdeling hebben meermalen aangegeven dat vergunningen voor projecten als bedoeld in artikel 2.7 van de Wnb niet een recht omvatten om een bepaalde emissie uit te stoten^[6]. De ammoniakemissies van dergelijke projecten kunnen variëren door een eventuele wijziging van de Rav en de bepaling van de daadwerkelijke stikstofdepositie kan wijzigen bij iedere wijziging van AERIUS.

10.9

De rechtbank gaat er vanuit dat het college de voorschriften heeft verbonden aan de toestemming voor het afwijken van het bestemmingsplan, op basis van artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo in het belang van een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de Wabo geen directe of uitdrukkelijke bevoegdheden bevat om voorschriften verbonden aan een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder c, van de Wabo te wijzigen. Wijziging van de voorschriften van de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan is alleen maar mogelijk door middel van een nieuwe omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder c, van de Wabo. Met andere woorden, als de emissiefactor van een van de stalsystemen wijzigt, wil dat niet zeggen dat vergunninghoudster niet zomaar meer dieren kan gaan houden. Zij zal dan moeten verzoeken om wijziging van de voorschriften (en dus een nieuwe omgevingsvergunning moeten aanvragen). Hierbij zal het bevoegd gezag, gelet op artikel 2.7 van de Wabo, opnieuw moeten beoordelen of een natuurtoestemming als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder i, van de Wabo (of een natuurvergunning als bedoeld in artikel 2.7 van de Wnb) noodzakelijk is. De beperkende voorschriften verbonden aan deze omgevingsvergunning beperken daarmee automatisch het onderliggende project (als bedoeld in artikel 2.7 van de Wnb). De rechtbank is van oordeel dat het college door middel van deze voorschriften er grotendeels in is geslaagd om zeker te stellen dat de stikstofdepositie niet toe zal nemen. Tijdens de zitting is de plaatsing van pH-sensoren nog besproken. Vergunninghoudster vindt het een goed idee als het bevoegd gezag bij de bouw van de stal controleert waar de sensoren het beste kunnen worden geplaatst. Hierin is nog niet voorzien in de voorschriften. Verder heeft de leverancier aangegeven dat het monitoringssysteem automatisch kan waarschuwen bij iedere storing. Dit wordt ook door de WUR geadviseerd. Alle partijen zien het nut van een dergelijk systeem in. Ook dit is nog onvoldoende geborgd in de voorschriften. Behoudens deze kanttekeningen heeft het college door het stellen van de voorschriften voldoende geborgd dat wordt voldaan aan artikel 3.4.4 onder d, van de planregels. Dat neemt niet weg dat het beroep van eiseres tegen het bestreden besluit 2, voor zover hierin de tweede stap wordt vergund, slaagt.

Redelijke termijn

11.1

Of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, bijvoorbeeld de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van eiser gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van eiser. In beginsel is in het geval het bestreden besluit is voorbereid met de uitgebreide voorbereidingsprocedure een totale lengte van de procedure bij de rechtbank van ten hoogste twee jaar redelijk, te rekenen vanaf de datum van ontvangst van het beroepschrift. Heeft de totale periode langer geduurd dan twee jaar, dan dient vervolgens te worden bezien of de omstandigheden van het geval aanleiding geven om een langere behandelingsduur gerechtvaardigd te achten. Indien de redelijke termijn is overschreden, dient voor de schadevergoeding als uitgangspunt een tarief te worden gehanteerd van € 500,00 per half jaar, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.

11.2

De rechtbank stelt vast dat de behandeling van het beroep tegen bestreden besluit 1 door de rechtbank langer dan twee jaar heeft geduurd. Eiseres heeft niet om schadevergoeding kunnen verzoeken omdat het onderzoek was gesloten toen de termijn werd overschreden. Er zijn geen bijzondere omstandigheden die aanleiding kunnen zijn voor verlenging van de termijn. De redelijke termijn is dus overschreden. Het aan eiseres toe te kennen bedrag bedraagt € 500,00. De overschrijding van de redelijke termijn moet worden toegerekend aan de rechtbank. Dit betekent dat de rechtbank de Staat (de Minister van Justitie en Veiligheid) zal veroordelen tot het betalen van een schadevergoeding ten bedrage van € 500,00.

Conclusie en gevolgen

12.1

De beroepen tegen bestreden besluiten 1 en 2 slagen. In bestreden besluit 1 is het vergunnen van de eerste stap in afwijking van de Notitie onvoldoende gemotiveerd. In bestreden besluiten 1 en 2 is het vergunnen van de tweede stap op meerdere punten onvoldoende. De rechtbank acht het aangewezen dat vergunninghoudster wordt verplicht tot het opstellen van een geurbeheersplan. Er ontbreekt een voorschrift dat verplicht tot een akoestische controle van de tweede stap. Tot slot is niet helemaal goed verzekerd dat geen sprake zal zijn van een toename van stikstofdepositie in strijd met artikel 3.4.4, onder d, van de planregels.

12.2

De rechtbank vernietigt beide besluiten. De rechtbank ziet geen aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen de gebreken te herstellen. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat vergunninghoudster en het college hebben gekozen voor het aanvragen en vergunnen van twee stappen in een gefaseerde omgevingsvergunning. De rechtbank betwijfelt of het mogelijk is om een dergelijke "getrapte" aanvraag in te dienen in het licht van de uitspraak van de Afdeling van 14 juni 2023.^[7]De rechtbank draagt het college wel op om een nieuw besluit te nemen op de aanvragen van eiseres binnen zes maanden na dagtekening van deze uitspraak.

12.3

Omdat de beroepen slagen moet het college het griffierecht terug betalen. De rechtbank veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres. Deze vergoeding bedraagt € 3.348,00 omdat de gemachtigde van eiseres twee beroepschriften heeft ingediend, aan de zitting heeft deelgenomen en een getuigenverhoor heeft bijgewoond. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. Wegens overschrijding van de redelijke termijn zal de rechtbank bepalen dat de Staat een schadevergoeding aan eiseres is verschuldigd van
€ 500,00.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt de bestreden besluiten 1 en 2;
draagt het college op nieuwe besluiten te nemen op de aanvragen van vergunninghoudster binnen zes maanden na dagtekening van deze uitspraak;
draagt college de door eiseres betaalde griffierechten (in totaal € 725,00) te vergoeden;
veroordeelt het college tot betaling van € 3.348,00 aan proceskosten aan eiseres;
bepaalt dat de Staat een schadevergoeding aan eiseres is verschuldigd van € 500,00 wegens overschrijding van de redelijke termijn.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. J.A.W. Huijben, leden, in aanwezigheid van mr. M.P.C. Moers-Anssems, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 september 2023.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Bestemmingsplan “2e herziening Buitengebied Bergeijk 2017”

Artikel 3.4.4 Veehouderij
d. Het gebruik van gronden en bouwwerken behorend tot het agrarisch bedrijf waarbij sprake is van een toename van stikstofdepositie (mol/ha/jaar) is niet toegestaan. Er is sprake van een toename van stikstofdepositie wanneer de stikstofdepositie (mol/ha/jaar) als gevolg van de stikstofemissie van een agrarisch bedrijf op voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied meer bedraagt dan:
1. de stikstofdepositie (mol/ha/jaar) ten gevolge van het ten tijde van de vaststelling van het plan aanwezige planologisch legale gebruik van de gronden en bouwwerken behorend tot dat agrarisch bedrijf; dan wel
2. de stikstofdepositie (mol/ha/jaar) die in overeenstemming is met:

een ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan verleende en onherroepelijke vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid van de Wet natuurbescherming respectievelijk artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998, zoals opgenomen in de bij deze regels behorende bijlage 6 'onherroepelijke Nbw/Wnb-vergunningen'; dan wel
een ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan verleende en onherroepelijke omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 6.10a van het Besluit omgevingsrecht respectievelijk hoofdstuk IX, titel 2 van de Natuurbeschermingswet 1998, zoals opgenomen in de bij deze regels behorende bijlage 7 'onherroepelijke omgevingsvergunningen'; dan wel
een ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan geregistreerde melding als bedoeld in artikel 8 van de Regeling programmatische aanpak stikstof, zoals opgenomen in de bij deze regels behorende bijlage 8 'geregistreerde meldingen'.

Interim Omgevingsverordening Noord-Brabant

Artikel 2.74 Stalderen

Lid 1 Tot het tijdstip dat een bestemmingsplan in overeenstemming is met artikel 3.52 Aanvullende regels stalderen geldt, gelet op artikel 4.1, derde lid, Wet ruimtelijke ordening, voor een hokdierhouderij gevestigd binnen Stalderingsgebied, dat een toename van de bestaande oppervlakte dierenverblijf voor hokdieren binnen een bouwperceel door de bouw van een dierenverblijf voor hokdieren of het in gebruik nemen van een aanwezig gebouw als dierenverblijf voor hokdieren is verboden.

Lid 2 Het verbod bedoeld in het eerste lid geldt niet als bij de aanvraag voor de bouw van een dierenverblijf of een gebruikswijziging naar dierenverblijf bewijs is overlegd dat:

a. binnen het stalderingsgebied dierenverblijf van een hokdierhouderij is gesaneerd door sloop of herbestemming waarbij het gebruik als dierenverblijf juridisch en feitelijk is beëindigd;

b. de te saneren oppervlakte dierenverblijf voor hokdieren bedraagt:

1. ingeval van sloop, tenminste 120% van de oppervlakte die wordt opgericht of in gebruik wordt genomen;

2. ingeval van herbestemming, ten minste 200% van de oppervlakte die wordt opgericht of in gebruik wordt genomen;

c. voor de sanering geen gebruik is gemaakt van een provinciale saneringsregeling.

Lid 3 Als bestaande oppervlakte dierenverblijf geldt de oppervlakte die:

a. op 17 maart 2017 legaal aanwezig was; of

b. mag worden gebouwd krachtens een vóór 17 maart 2017 verleende omgevingsvergunning.

Lid 4 Voor de toepassing van dit artikel geldt als dierenverblijf het gebouw, inclusief inpandige voorzieningen, dat gebruikt mag worden voor het houden van hokdieren krachtens een omgevingsvergunning milieu, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder e, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, of de omgevingsvergunning beperkte milieutoets, bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder i, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht of melding, bedoeld in artikel 1.10 Activiteitenbesluit milieubeheer.

Lid 5 Het te saneren dierenverblijf bedoeld in het tweede lid onder a. voldoet aan de volgende voorwaarden:

a. het betreft een legaal opgericht dierenverblijf;

b. het dierenverblijf is voorafgaand aan 17 maart 2017 drie jaar onafgebroken bedrijfsmatig gebruikt voor het houden van hokdieren.

Lid 6 Het bewijs dat aan de voorwaarden van het tweede lid is voldaan, wordt uitgegeven door of namens gedeputeerde staten.

Artikel 3 Beleidsregel Stalderen

Artikel 3 Aanvraag stalderingsbewijs

1.Gedeputeerde Staten beoordelen de aanvraag van een uitbreider voor afgifte van een stalderingsbewijs op volledigheid.

2.Gedeputeerde Staten achten een aanvraag van een uitbreider volledig, indien de uitbreider gebruik heeft gemaakt van het door Gedeputeerde Staten digitaal ter beschikking gestelde aanvraagformulier en de aanvraag de volgende gegevens en documenten bevat:

a.een verklaring van de uitbreider, in de vorm van een schriftelijk ondertekend document, waarin de uitbreider aangeeft:

1º.de adresgegevens van de locatie waar de uitbreider een dierenverblijf voor de hokdierhouderij wil realiseren;

2º.de staloppervlakte van het dierenverblijf voor de hokdierhouderij waarvoor uitbreider het stalderingsbewijs aanvraagt;

3º.de diersoort die in het te realiseren dierenverblijf voor de hokdierhouderij gehouden gaat worden;

b.informatie over het gesaneerde dierenverblijf voor de hokdierhouderij, op basis waarvan het stalderingsbewijs wordt aangevraagd, inhoudende:

1º.de adresgegevens en BAG-ID van het dierenverblijf voor de hokdierhouderij;

2º.het staloppervlak van het gesaneerde dierenverblijf voor de hokdierhouderij;

3º.een uitdraai van het “Overzicht ingevulde gegevens Gecombineerde opgave” van het gesaneerde dierenverblijf, van het RVO over de jaren 2014, 2015, 2016 en 2017;

4º.het uniek bedrijfsnummer van de hokdierhouderij;

c.een door de sloper of herbestemmer aan de uitbreider overgelegde verklaring, in de vorm van een schriftelijk ondertekend document, waarin de sloper of herbestemmer aangeeft:

1º.aan welke uitbreider het staloppervlak van het gesaneerde dierenverblijf voor de hokdierhouderij wordt toegekend;

2º.het totale staloppervlak van het gesaneerde dierenverblijf voor de hokdierhouderij;

3º.het staloppervlak van het gesaneerde dierenverblijf voor de hokdierhouderij dat wordt toegekend aan de uitbreider;

4º.dat de sloper of herbestemmer voor wat betreft het gesaneerde dierenverblijf voor de hokdierhouderij geen gebruik maakt of heeft gemaakt van de Ruimte voor Ruimte regeling zoals opgenomen in de artikelen 6.8 en 7.8 van de Verordening ruimte;

5º.dat de sloper of herbestemmer voor wat betreft het gesaneerde dierenverblijf voor de hokdierhouderij geen gebruik maakt of heeft gemaakt van de Sun, de Sun 2015 of de Sun 2016;

6º.dat de sloper of herbestemmer voor wat betreft het gesaneerde dierenverblijf voor de hokdierhouderij geen sloop-nieuwbouw-aanvraag heeft gedaan;

7º.of de sloper of herbestemmer ook te kwalificeren is als stopper;

8º.dat indien er sprake is van sloop van een dierenverblijf voor de hokdierhouderij, toestemming wordt gegeven aan de provincie, om te controleren dat de sloop heeft plaatsgevonden;

3.Indien de sloper of herbestemmer overeenkomstig het tweede lid, onderdeel c, onder 7, heeft aangegeven dat hij te kwalificeren is als een stopper, toetsen Gedeputeerde Staten tevens of de aanvraag voor afgifte van een stalderingsbewijs de volgende documenten bevat:

a.het bedrijfsontwikkelplan van de betreffende sloper of herbestemmer;

b.een verklaring van de gemeente waar het bedrijfsontwikkelplan is ingediend, waaruit blijkt dat dit plan door de gemeente is geaccordeerd;

4.Indien sprake is van sloop van een dierenverblijf voor de hokdierhouderij toetsen Gedeputeerde Staten tevens of de aanvraag voor afgifte van een stalderingsbewijs de volgende documenten bevat:

a.een afschrift van de sloopmelding;

b.een afschrift van de aanvang van de sloop, indien de aanvangsdatum van de sloop afwijkt van de datum uit de sloopmelding;

c.een afschrift van de beëindiging van de sloop, indien de beëindigingsdatum van de sloop afwijkt van de datum uit de sloopmelding;

d.een nota en betaalbewijs van het sloopbedrijf of een gemeentelijke verklaring waaruit de sloop blijkt;

5.Indien sprake is van herbestemmen van een dierenverblijf voor de hokdierhouderij toetsen Gedeputeerde Staten tevens of de aanvraag voor afgifte van een stalderingsbewijs een onherroepelijk bestemmingsplan bevat, waaruit blijkt dat herbestemming heeft plaatsgevonden;

6.Indien de uitbreider voor het staloppervlak af wil wijken van het oppervlak van een gebouw zoals is ingetekend in de BAG, toetsen Gedeputeerde Staten tevens of de aanvraag voor afgifte van een stalderingsbewijs een meetrapport van het desbetreffende gebouw bevat.