Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 22/2960
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 juni 2023 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. L.H.E. Sweers),
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, het UWV
(gemachtigde: A.G. Lavrijsen).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de hoogte van haar uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA).
1.1.
Met het besluit van 10 augustus 2022 (het primaire besluit) heeft het UWV vanaf 6 oktober 2022 een WIA-uitkering aan eiseres toegekend, omdat eiseres volledig arbeidsongeschikt is. Daarbij heeft het UWV het WIA-maandloon (na indexering) vastgesteld op € 597,47.
1.2.
Met het besluit van 22 november 2022 (het bestreden besluit) heeft het UWV het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
1.3.
Eiseres heeft het tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
1.4.
Het UWV heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.5.
De rechtbank heeft het beroep op 8 mei 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het UWV.
Feiten
2. Aan eiseres is een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW) toegekend van 2 juli 2018 tot en met 1 augustus 2019. Met de brief van 1 oktober 2019 heeft het UWV eiseres gevaagd om een inkomstenopgave in te sturen over augustus 2019. Omdat eiseres dat niet heeft gedaan, heeft het UWV de WW-uitkering van eiseres beëindigd vanaf 1 augustus 2019. Vervolgens heeft het UWV in oktober 2019 het vakantiegeld van € 351,10 bruto betaald. Eiseres had daar in verband met haar WW-uitkering nog recht op.
2.1.
Eiseres is per 4 mei 2020 gaan werken bij [naam] B.V. Per 8 oktober 2020 is eiseres ziek uit dienst gegaan. Zij is vervolgens in aanmerking gebracht voor een Ziektewet-uitkering. Op 12 juli 2022 heeft eiseres een WIA-uitkering aangevraagd. Die aanvraag heeft geleid tot de besluiten onder het kopje ‘Inleiding’.
Beoordeling door de rechtbank
3. Het geschil gaat niet over de toekenning van de WIA-uitkering, maar uitsluitend over de hoogte van de uitkering. Het beroep richt zich tegen de wijze waarop het UWV het dagloon heeft vastgesteld. De rechtbank beoordeelt de vaststelling van het dagloon aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
3.1.
De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.2.
De wet- en regelgeving die voor deze beoordeling belangrijk is, is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
De standpunten van partijen
4. Eiseres voert aan dat het UWV bij de berekening van het dagloon ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van de startersregeling van artikel 18 van het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen (Dagloonbesluit). Het inkomen dat bij het aangiftetijdvak van oktober 2019 staat vermeld, hoort namelijk bij het aangiftetijdvak van augustus 2019 en dat moet niet worden meegerekend in het refertejaar dat bepalend is voor de hoogte van de WIA-uitkering. Daarnaast betoogt zij dat het onredelijk en onmenselijk is om vast te houden aan de strikte toepassing van de betrokken wetgeving. Het UWV moet deze wetgeving in de uitzonderlijke situatie van eiseres buiten beschouwing laten.
4.1.
Het UWV stelt zich op het standpunt dat er in de situatie van eiseres geen sprake is van een starter/herintreder in de zin van artikel 18 van het Dagloonbesluit, omdat eiseres in het eerste aangiftetijdvak (1 tot 31 oktober 2019) vakantiegeld inzake de WW heeft ontvangen. Daardoor voldoet zij niet aan de voorwaarden om voor een startersregeling in aanmerking te komen. Dit is een dwingendrechtelijke bepaling. Het UWV merkt op dat een uitkomst hem onredelijk kan voorkomen, maar als die uitkomst een gevolg is van de keuze van de wetgever, dan is het niet aan het UWV om eigen afwegingen en opvattingen daarvoor in de plaats te stellen. Het UWV betreurt het nadelige effect, maar voor het UWV is dit geen bijzondere omstandigheid om over te gaan tot een individuele afweging en daarmee af te wijken van een dwingendrechtelijke bepaling.
De redenen voor de beslissing van de rechtbank
5. Op grond van artikel 13 van het Dagloonbesluit is de referteperiode in dit geval 5 oktober 2019 tot en met 4 oktober 2020. Deze referteperiode is niet in geschil. Het is ook niet in geschil dat het vakantiegeld loon is in de zin van artikel 14 van het Dagloonbesluit. Volgens artikel 15 van het Dagloonbesluit moet dit loon geacht te zijn genoten in het aangiftetijdvak waarover van dat loon aangifte is gedaan en dat is de maand oktober 2019. De rechtbank volgt eiseres dus niet in haar standpunt dat dit loon moet worden toegerekend aan het aangiftetijdvak augustus 2019.
5.1.
Op grond van artikel 16 van het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen geldt kort gezegd als hoofdregel dat het dagloon de uitkomst is van het in de referteperiode genoten loon (exclusief vakantietoeslag) gedeeld door 261. Een uitzondering op deze bepaling staat in artikel 18 van het Dagloonbesluit. De uitzondering geldt voor het dagloon van de starter en herintreder. Dat zijn volgens de tekst van de wet de werknemers die in het eerste aangiftetijdvak in de referteperiode geen loon hebben genoten. Voor hen geldt dat niet wordt uitgegaan van 261 dagloondagen, maar van het aantal dagloondagen vanaf en met inbegrip van de dag waarop de dienstbetrekking is aangevangen tot en met de laatste dag van de referteperiode.
5.2.
De rechtbank overweegt dat het standpunt van eiseres niet anders kan worden uitgelegd dan dat zij van mening is dat het in haar concrete situatie onevenredig uitpakt dat artikel 18 van het Dagloonbesluit strikt wordt toegepast. Zij vindt immers dat dit artikel ook op haar van toepassing zou moeten zijn.
5.3.
Het Dagloonbesluit is een algemeen verbindend voorschrift. De wetgever van een algemeen verbindend voorschrift weegt zelf de betrokken belangen af en de rechter moet het resultaat daarvan respecteren. De rechter kan bij de beoordeling van een beroep tegen een concreet besluit wel toetsen of het algemeen verbindend voorschrift als grondslag kan dienen voor dat besluit. Als er ernstige gebreken kleven aan de inhoud van het voorschrift of aan de manier waarop het tot stand is gekomen, dan kan de rechter oordelen dat dit voorschrift niet als grondslag voor het besluit kan worden gebruikt. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn een belangrijke richtsnoer bij deze toetsing door de rechter. Een van die algemene beginselen is het evenredigheidsbeginsel. Het bestuursorgaan moet bij de toepassing van de wettelijke regel er steeds voor zorgen dat sprake is van een evenredige verhouding tussen het doel (wat moet worden bereikt met het besluit) en het middel (hoe wordt dat doel bereikt). De bedoeling van het evenredigheidsbeginsel is dus niet zozeer het voorkomen van nadelige gevolgen van besluitvorming, maar het tegengaan van onnodig nadelige gevolgen.
5.4.
De rechtbank wijst erop dat de Centrale Raad van Beroep (CRvB) al vaker heeft overwogen dat er geen aanknopingspunten bestaan voor het oordeel dat de in artikelen 13, 15 en 16 van het Dagloonbesluit neergelegde regelingen in algemene zin de rechterlijke (exceptieve) toetsing niet kan doorstaan. [1] Daarbij is ook rekening gehouden met de uitzonderingsbepaling van artikel 18 van het Dagloonbesluit. De rechtbank sluit zich daarbij aan. Dat betekent dat de vraag resteert of er in de concrete, individuele situatie van eiseres aanleiding is om strikte toepassing van artikel 18 van het Dagloonbesluit achterwege te laten vanwege strijd met het evenredigheidsbeginsel.
5.5.
Aan het Dagloonbesluit ligt het beginsel ten grondslag dat het dagloon een redelijke afspiegeling moet vormen van de welvaart in de periode voorafgaand aan het ontstaan van de arbeidsongeschiktheid. Dit beginsel komt ook tot uitdrukking door de regeling van artikel 18 in het Dagloonbesluit op te nemen. In de nota van toelichting [2] bij artikel 18 van het Dagloonbesluit staat namelijk:
“Als starter/herintreder wordt beschouwd degene die geen loon genoot tot het einde van het eerste volledige aangiftetijdvak van het refertejaar, anders dan wegens onbetaald verlof. Indien een starter/herintreder binnen een jaar na de aanvang van de werkzaamheden arbeidsongeschikt wordt, leidt de toepassing van de hoofdregel tot een dagloon dat niet in een juiste verhouding staat tot het gederfde loon. Om dit te voorkomen wordt bij de toekenning van een Wet WIA- of WAO-uitkering het in het refertejaar vanaf de aanvang van de eerste dienstbetrekking genoten loon gedeeld door het aantal doordeweekse dagen (dagloondagen) vanaf dat moment tot en met de laatste dag van het refertejaar. De regeling geeft een gunstig dagloon voor degene die nog niet vanaf de aanvang van het refertejaar een dienstbetrekking heeft gehad. De duur van de loongerelateerde uitkering op grond van de Wet WIA is wel afhankelijk van het arbeidsverleden; voor degene zonder voldoende arbeidsverleden is de duur drie maanden. Degene die in het eerste tijdvak van het refertejaar wel loon genoten heeft, waaronder ook begrepen inkomsten die als loon worden aangemerkt, kan geen beroep doen op deze regeling. Zijn dagloon wordt volgens de normale regel vastgesteld.”
5.6.
De rechtbank stelt voorop dat uit deze toelichting volgt dat de wetgever met deze uitzonderingsbepaling uitdrukkelijk het oog heeft gehad op personen die bij het begin van de referteperiode geen dienstbetrekking hebben gehad. Het doel van de bepaling is te voorkomen dat het dagloon in zo’n situatie niet in een juiste verhouding staat tot het gederfde loon. Dat de wetgever ervoor heeft gekozen om de bepaling zo te redigeren dat het gaat om personen die in het eerste tijdvak van het refertejaar geen loon heeft genoten, is kennelijk ingegeven door het doel de dagloonregels zodanig verder te vereenvoudigen dat het dagloon in vrijwel alle gevallen volgens algemene regels direct na aanvraag van de uitkering geautomatiseerd kan worden vastgesteld op basis van gegevens die beschikbaar zijn in de polisadministratie. [3]
5.7.
Het staat vast dat eiseres op 5 oktober 2019 (het begin van de referteperiode) geen dienstbetrekking had. Als wordt uitgegaan van de bedoeling van de wetgever, dan zou de uitzonderingsbepaling dus van toepassing moeten zijn. Dat zou betekenen dat het loon dat zij vanaf 4 mei 2020 heeft genoten wordt gedeeld door het aantal dagloondagen vanaf dat moment tot aan het einde van de referteperiode. In die situatie zou de periode van 5 oktober 2019 tot 4 mei 2020 (zeven maanden) dus buiten beschouwing blijven bij de vaststelling van het dagloon. Op die wijze zou haar dagloon in een juiste verhouding staan tot het gederfde loon en zou het doel van de uitzonderingsbepaling worden bereikt.
5.8.
Dit doel wordt in het geval van eiseres echter niet bereikt, omdat zij in het eerste tijdvak van de referteperiode inkomsten heeft ontvangen die als loon worden aangemerkt. Dit loon heeft echter niets van doen met enige dienstbetrekking in de referteperiode. Het is een verlate betaling van vakantiegeld vanwege een recht op WW-uitkering dat twee maanden vóór de referteperiode eindigde. Dit vakantiegeld is pas in oktober 2019 betaald, doordat eiseres geen inkomensopgave over de maand augustus 2019 heeft gedaan. Eiseres heeft gesteld dat het voor haar niet duidelijk was dat het invullen van het inkomstenformulier voor de uitbetaling van het vakantiegeld noodzakelijk was. Zij verkeerde in de veronderstelling dat haar WW-uitkering per 1 augustus 2019 eindigde en dat zij over die maand dus geen opgave hoefde te doen van inkomsten. Als eiseres die inkomensopgave wel had gedaan, dan had zij het vakantiegeld eerder en hoogstwaarschijnlijk vóór 1 oktober 2019 ontvangen. In die situatie was er geen sprake geweest van loon in het eerste tijdvak en zou artikel 18 van het Dagloonbesluit zonder enige twijfel van toepassing zijn geweest. Het komt er dus op neer dat het doel van die uitzonderingsbepaling niet wordt bereikt, doordat eiseres (onbewust) heeft nagelaten het UWV tijdig van een inkomstenopgave te voorzien. Los van de vraag of het eiseres kan worden aangerekend dat zij dit heeft nagelaten, is de rechtbank van oordeel dat deze uitkomst op zijn minst gezegd bijzonder wrang is en onnodig nadelig. Eiseres wordt daardoor namelijk op zo’n wijze afgerekend op een fout dat dit grote financiële gevolgen voor haar heeft. Bij de vaststelling van haar dagloon wordt immers rekening gehouden met ongeveer zeven loonloze perioden. Daardoor valt haar dagloon aanzienlijk lager uit en vormt dat naar het oordeel van de rechtbank in ieder geval geen redelijke afspiegeling van de welvaart van eiseres in de referteperiode.
5.9.
De rechtbank is zich ervan bewust dat de CRvB zich er meerdere keren over heeft uitgelaten dat artikel 18 van de het Dagloonbesluit restrictief moet worden uitgelegd. Het UWV heeft in het bestreden besluit ook verwezen naar twee van die uitspraken. [4] Anders dan in de situatie van eiseres betrof het in die zaken verzekerden die in het eerste tijdvak van het refertejaar een WW-uitkering ontvingen. Restrictieve uitleg leidt er in het geval van eiseres toe dat zij niet onder de uitzonderingsbepaling valt uitsluitend vanwege de verlate uitbetaling van het vakantiegeld in verband met een al voor aanvang van de referteperiode geëindigde WW-uitkering. De rechtbank kan echter uit niets afleiden dat de wetgever ook heeft voorzien dat zijn keuze om aan te sluiten bij loon dat is ontvangen in het eerste tijdvak er toe kan leiden dat iemand, die in dat tijdvak geen dienstbetrekking had en ook geen uitkering, enkel als gevolg van een verlate betaling van vakantiegeld in verband met een reeds geëindigde WW-uitkering én van zo’n geringe omvang als in het geval van eiseres geen beroep kan doen op de uitzonderingsbepaling. De rechtbank kan dus niet vaststellen dat ook dit nadelige gevolg van de wijze waarop artikel 18 van het Dagloonbesluit is geredigeerd een bewuste keuze van de wetgever is. Daarom komt de rechtbank tot de conclusie dat er in dit bijzondere, individuele geval redenen zijn om artikel 18 van het Dagloonbesluit minder strikt toe te passen, zodat dit de toets aan het evenredigheidsbeginsel kan doorstaan.
5.10.
Minder strikte toepassing van artikel 18 van het Dagloonbesluit is in dit geval ook niet in strijd met het doel het dagloon op eenvoudige wijze en op basis van gegevens uit de polisadministratie vast te stellen. Het UWV kan het dagloon van eiseres immers nog steeds eenvoudig vaststellen door de verlate betaling van het vakantiegeld in het eerste tijdvak buiten beschouwing te laten.
5.11.
Het komt er dus op neer dat de rechtbank met eiseres van oordeel is dat het UWV artikel 18 van het Dagloonbesluit ten onrechte niet heeft toegepast bij het vaststellen van haar dagloon voor haar WIA-uitkering, omdat het hier niet toepassen van deze bepaling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
Conclusie en gevolgen
6. Het beroep is gegrond. Dat betekent dat eiseres gelijk krijgt. Het bestreden besluit zal worden vernietigd. De rechtbank kan het dagloon van eiseres niet zelf vaststellen. De rechtbank ziet ook geen aanleiding om het UWV in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen, omdat dit geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen. Het UWV zal een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen en daarmee rekening moeten houden met wat de rechtbank in deze uitspraak heeft geoordeeld.
6.1.
Omdat het beroep gegrond is, moet het UWV het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres een vergoeding van haar proceskosten. Het UWV moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bestaat uit € 1.674 omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen en € 9,30 voor de reiskosten van eiseres. Het totaalbedrag van de proceskosten is € 1.683,30.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 22 november 2022;
- draagt het UWV op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het UWV het griffierecht van € 50,00 aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het UWV tot betaling van € 1.683,30 aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G. de Jong, rechter, in aanwezigheid van Z. Selkan, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 juni 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen
Artikel 13 Dagloon en maandloon
Voor de berekening van een uitkering waarop op grond van deze wet recht bestaat, wordt als dagloon beschouwd 1/261 deel van het loon dat de werknemer verdiende in de periode van één jaar, die eindigt op de laatste dag van het aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin de ziekte, het gebrek, de zwangerschap of de bevalling, die tot volledig en duurzame arbeidsongeschiktheid of gedeeltelijke arbeidsgeschiktheid heeft geleid, is ingetreden doch ten hoogste het in artikel 17, eerste lid, van de Wet financiering sociale verzekeringen bedoelde bedrag met betrekking tot een loontijdvak van een dag.
(…)
Bij algemene maatregel van bestuur worden met betrekking tot de vaststelling van het dagloon, bedoeld in het eerste lid, en de herziening ervan nadere en zonodig afwijkende regels gesteld.
Het maandloon bedraagt:
a. indien recht op een uitkering bestaat over een volledige kalendermaand: 21,75 maal het dagloon; of
b. (…)
Dagloonbesluit werknemersverzekeringen
Artikel 13 Referteperiode voor Wet WIA en WAO
Onder referteperiode wordt in dit hoofdstuk de periode verstaan van één jaar die eindigt op de laatste dag van het aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin de arbeidsongeschiktheid is ingetreden, of die eindigt, in geval de arbeidsongeschiktheid is ingetreden in gelijktijdige dienstbetrekkingen, op de laatste dag van het aangiftetijdvak dat het eerst voor het intreden van de arbeidsongeschiktheid is geëindigd.
(…)
(…)
Artikel 14 Loonbegrip voor Wet WIA en WAO
Onder loon wordt in dit hoofdstuk verstaan loon in de zin van artikel 16 van de Wfsv met dien verstande dat niet onder loon wordt begrepen:
a. (…)
b. (…)
c. (…)
Artikel 15 Algemene bepalingen over het loon voor Wet WIA en WAO
Voor de toepassing van dit hoofdstuk wordt de werknemer geacht zijn loon te hebben genoten in het aangiftetijdvak waarover een werkgever van dat loon opgave heeft gedaan.
(…)
Artikel 16 WIA- en WAO-dagloon
1. Het dagloon van uitkeringen op grond van de Wet WIA en de WAO is de uitkomst van de volgende berekening:
(A – B + C) / D
waarbij:
A staat voor het loon dat de werknemer in de referteperiode heeft genoten bij alle werkgevers;
B staat voor de bedragen aan vakantiebijslag die in de referteperiode als loon zijn uitbetaald ten laste van een opgebouwd bedrag en de bedragen die in die periode als loon zijn uitbetaald ten laste van een arbeidsvoorwaardenbedrag;
C staat voor de in de referteperiode opgebouwde bedragen ten behoeve van vakantiebijslag dan wel ten behoeve van een arbeidsvoorwaardenbedrag; en
D staat voor 261.
(…)
(…)
(…)
(…)
Artikel 18 Dagloon starter en herintreder
Het dagloon van de werknemer die vanaf de aanvang van de referteperiode tot en met de laatste dag van het eerste volledige aangiftetijdvak van dat jaar geen loon als bedoeld in artikel 14 of 15 heeft genoten, wordt vastgesteld door bij de toepassing van artikel 16, eerste lid, «261» te vervangen door: het aantal dagloondagen vanaf en met inbegrip van de dag waarop de dienstbetrekking is aangevangen tot en met de laatste dag van de referteperiode.
Het dagloon van de werknemer die in de referteperiode geen loon als bedoeld in artikel 14 of 15 heeft genoten is de uitkomst van de volgende berekening:
(A – B + C) / D
waarbij:
A staat voor het loon dat de werknemer voor het intreden van de arbeidsongeschiktheid heeft genoten in het aangiftetijdvak waarin de arbeidsongeschiktheid is ingetreden, bij alle werkgevers;
B staat voor de bedragen aan vakantiebijslag die voor het intreden van de arbeidsongeschiktheid als loon zijn uitbetaald ten laste van een opgebouwd bedrag en de bedragen die voor het intreden van de arbeidsongeschiktheid als loon zijn uitbetaald ten laste van een arbeidsvoorwaardenbedrag in het aangiftetijdvak waarin de arbeidsongeschiktheid is ingetreden;
C staat voor de in de referteperiode opgebouwde bedragen ten behoeve van vakantiebijslag dan wel ten behoeve van een arbeidsvoorwaardenbedrag in het aangiftetijdvak waarin de arbeidsongeschiktheid is ingetreden; en
D staat voor het in dat aangiftetijdvak gelegen aantal dagloondagen vanaf en met inbegrip van de dag waarop de dienstbetrekking is aangevangen tot de dag van intreden van de arbeidsongeschiktheid.
(…)
(…)