ECLI:NL:RBOBR:2022:2935

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 21/970

uitspraak van de meervoudige kamer van 18 juli 2022 in de zaak tussen

[eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres

(gemachtigde: [naam] ),

het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, verweerder

(gemachtigden: mr. D. Oostvogels en A. van den Ende).

Als derde-partij neemt aan het geding deel: [naam] B.V., te [vestigingsplaats]

(gemachtigde: mr. F.H. Damen).

Procesverloop

In het besluit van 8 september 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek om handhavend op te treden tegen het bedrijf gelegen aan de [adres] te [vestigingsplaats] , afgewezen.

In het besluit van 22 februari 2021 (het bestreden besluit), verzonden 2 maart 2021, heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

De rechtbank heeft het beroep op 23 november 2021 op zitting behandeld. Voor eiseres is haar gemachtigde verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Derde-partij is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde en vergezeld door [naam] en [naam] .

Overwegingen

Feiten1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten:
- Derde-partij exploiteert een varkenshouderij aan de [adres] te [vestigingsplaats] , gemeente Steenbergen. De inrichting ligt op ongeveer 950 meter afstand van het Natura 2000-gebied Krammer-Volkerak.
- Voor de inrichting heeft verweerder op 25 juni 2010 een vergunning ingevolge de
Wet milieubeheer verleend voor het in werking hebben van een inrichting met
6 stallen voor 6.812 vleesvarkens. Deze vergunning is onherroepelijk geworden na de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 13 april 2011^[1].
- Voor deze inrichting is ook een vergunning op basis van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998) verleend op 26 maart 2013. Deze vergunning is onherroepelijk en geldt sinds 1 januari 2017 als vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming (Wnb). Deze vergunning is verleend voor een varkenshouderij met 6.864 vleesvarkens met een maximale ammoniakemissie van 215 kg NH3/jr en een maximale stikstofdepositie van 0,37 mol/ha/jr in het Natura 2000-gebied Krammer-Volkerak.
- Op 1 juli 2014 heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend voor het gewijzigd (inpandig) plaatsen van een combiwasser met 85% ammoniakreductie en een chemische luchtwasser met 80% ammoniakreductie op de 6 bestaande stallen (voor in totaal 6.812 vleesvarkens). Deze vergunning is onherroepelijk.
- Derde-partij heeft vervolgens op 12 februari 2015 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend die ziet op een gewijzigde uitvoering van de luchtwassers (toepassing van bio-combiwassers in plaats van chemische luchtwassers). Het aantal dieren veranderde niet. Deze wijziging leidt tot een toename van de stikstofdepositie op (in ieder geval) het nabijgelegen Natura 2000-gebied. De aanvraag is nadien enkele malen aangevuld.
- Bij besluit van 9 augustus 2016 heeft verweerder aan derde-partij de gevraagde omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van de inrichting aan de [adres] , te [vestigingsplaats] . Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld. Bij uitspraak van 8 mei 2020 heeft de rechtbank het besluit vernietigd en verweerder in de gelegenheid gesteld om binnen 12 weken een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van 12 februari 2015.
- Eiseres heeft op 13 maart 2019 een verzoek tot handhaving ingediend met betrekking tot de toegestane ammoniakemissie van de stal op grond van de omgevingsvergunning die op
9 augustus 2016 is verleend; verweerder heeft dit verzoek afgewezen; bij uitspraak van
4 oktober 2019^[2], heeft de rechtbank het besluit op bezwaar deels vernietigd, maar de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van dat besluit in stand gelaten.
- Derde-partij heeft de aanvraag van 12 februari 2015 op 14 oktober 2020 ingetrokken nadat zij op 1 oktober 2020 een nieuwe aanvraag om een omgevingsvergunning had ingediend voor de activiteiten ‘milieu’ en ‘natuur’.

Totstandkoming van het bestreden besluit

2. Eiseres heeft verweerder op 13 juni 2020 verzocht om over te gaan tot handhavend optreden op een zodanige wijze dat is verzekerd dat de ammoniakemissie niet meer is dan nu is toegestaan.

3. In het primaire besluit heeft verweerder dit verzoek afgewezen. Weliswaar is volgens verweerder sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Wabo) en artikel 2.7 van de Wnb omdat de aanwezige stalsystemen niet overeenkomen met de geldende vergunningen, maar op grond van de Landelijke Handhavingsstrategie (LHS) dient verweerder bij een overtreding als deze eerst een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom aan derde-partij te sturen, met daarin een hersteltermijn. In dit voornemen is aangegeven dat de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo en artikel 2.7 van de Wnb pas is beëindigd als de inrichting in overeenstemming is gebracht met de vigerende vergunningen dan wel een nieuwe vergunning in het kader van de Wabo en de Wnb is verkregen en de inrichting dienovereenkomstig in werking is gebracht. Derde-partij is hierbij in de gelegenheid gesteld om binnen een termijn van twaalf weken een genoegzame en vergunbare aanvraag in te dienen.
Een dergelijk voornemen is volgens verweerder geen besluit, zodat het verzoek daarom is afgewezen.

4.
In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

BeroepsgrondenVergunning van 26 maart 20135. Hoewel eiseres in haar beroepschrift heeft gesteld dat zij de rechtmatigheid van de natuurvergunning van 26 maart 2013 bestrijdt, is ter zitting komen vast te staan dat het beroep zich hiertegen niet richt, zodat dit punt geen verdere bespreking behoeft.

Geen (nieuw) besluit op aanvraag en handhavingsverzoek6. In het beroepschrift heeft eiseres verder naar voren gebracht dat verweerder ten onrechte geen nieuw besluit heeft genomen op de aanvraag van derde-partij van 12 februari 2015. Verder heeft eiseres op 18 januari 2021 een handhavingsverzoek ingediend bij verweerder waarop evenmin is beslist.

7. Ter zitting heeft eiseres gesteld dat deze punten evenmin als beroepsgronden in deze procedure dienen te worden opgevat. De rechtbank heeft overigens vastgesteld dat verweerder inmiddels op het handhavingsverzoek van 18 januari 2021 heeft beslist. Hiertegen zijn geen rechtsmiddelen aangewend.

Handhavingsbeleid in strijd met recht

8. Eiseres stelt dat verweerder handhavend had moeten optreden, omdat niet is betwist dat sprake is van overtredingen. Het versturen van een voornemen tot handhavend optreden is geen vorm van handhaven, aldus eiseres, en duidt op bewuste vertragingstactieken. Verder heeft er een onjuiste belangenafweging plaatsgevonden, omdat de waarden van de natuur gezien het dwingend karakter van artikel 6 van de Habitatrichtlijn dienen voor te gaan op het economische belang van één ondernemer. Het door verweerder gehanteerde handhavingsbeleid is dan ook in strijd met de Habitatrichtlijn. Zo toepassing van dit beleid toch rechtmatig is, kan het gedrag van derde-partij niet als proactief worden beschouwd, maar juist als uitermate calculerend en bewust structureel ontwrichtend. De problemen rond deze stal dateren al van vóór 2000 en inmiddels zijn er diverse rechtszaken gevoerd.
Tot slot stelt eiseres dat er zowel op 1 december 2020 als op 2 maart 2021 geen vergunbare aanvraag lag, wat verweerder ertoe had moeten brengen om handhavend op te treden. Dit is ten onrechte niet gebeurd.

9. Verweerder stelt dat hij per 1 januari 2016 de LHS toepast bij handhaving van alle wetten binnen het omgevingsrecht waarvoor verweerder het bevoegd gezag is. Op basis van dit beleid kon volgens verweerder in dit geval worden volstaan met het versturen van een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom, waarmee wel degelijk een handhavingstraject is gestart. Daarbij is volgens verweerder van belang dat hoewel de gevolgen van de overtreding met name voor het aspect natuur als ‘aanzienlijk’ kunnen worden ingeschat vanwege een flinke toename van de ammoniakemissie ten opzichte van de vergunde situatie, uit controles vanaf 2013 en verweerders ervaringen met derde-partij niet is gebleken van structurele problemen binnen het bedrijf. Overtredingen worden voortvarend opgepakt, waarbij de derde-partij proactief te werk gaat. Verweerder heeft bij de beslissing om alleen een voornemen tot handhavend optreden te versturen betrokken dat derde-partij er niet voor heeft gekozen om haar inrichting in overeenstemming te brengen met de geldende vergunningen, maar van plan was in het najaar van 2020 een nieuwe aanvraag in te dienen waarbij een ander type luchtwasser wordt aangevraagd dan vergund. Daarmee zal wel minimaal eenzelfde ammoniakreductie worden behaald als met de vergunde luchtwassers. Vooruitlopend op het verkrijgen van de vergunning(en) wilde de derde-partij de luchtwassers reeds plaatsen. Verweerder vond het daarom redelijk om derde-partij in de gelegenheid te stellen om haar inrichting op de voorgestelde wijze aan te passen.

10. Tussen partijen is niet in geschil dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit sprake was van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo. Volgens verweerder was de aanvraag voor het aspect milieu ten tijde van het nemen van het bestreden besluit (op hoofdlijnen) beoordeeld als volledig en vergunbaar. Partijen zijn het er echter niet over eens of op dat moment door derde-partij activiteiten werden verricht zonder de daarvoor vereiste vergunning ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Betwist wordt dus of in zoverre sprake is van een overtreding. Daarbij is van belang dat in 2014 een ICV-systeem gecombineerd met twee achter elkaar geplaatste luchtwassers is vergund, te weten een combiwasser met 85% ammoniakreductie en een chemische luchtwasser met 80% ammoniakreductie. Overeenkomstig de (vernietigde) omgevingsvergunning van
9 augustus 2016 is een ICV-systeem gecombineerd met combiwassers met 85% ammoniakreductie gerealiseerd. Om te voldoen aan het ammoniakemissieplafond uit de natuurvergunning van 26 maart 2013 heeft derde-partij de luchtwassers vervangen door twee achter elkaar geplaatste (chemische) luchtwassers met een ammoniakreductie van 90% respectievelijk 95%. Omdat de ammoniakemissie daardoor is afgenomen of ten minste gelijk is gebleven ten opzichte van de vergunde situatie, is volgens derde-partij geen nieuwe natuurvergunning meer vereist, zodat in zoverre van een overtreding geen sprake is. Verweerder heeft hierover gesteld hiervan niet zeker te zijn, omdat in de Regeling ammoniak en veehouderij geen factor is opgenomen voor de binnen het bedrijf toegepaste combinatie van huisvestingssystemen. Deze emissiefactor wordt in het kader van de lopende vergunningprocedure bepaald.
11. Tussen partijen is in geschil of verweerder in dit geval heeft kunnen volstaan met het geven van een waarschuwing aan derde-partij en om die reden het verzoek om handhaving heeft kunnen afwijzen. Hierover stelt de rechtbank het volgende.

12. Verweerder heeft bij de besluitvorming de LHS toegepast. De rechtbank acht dit beleid niet onrechtmatig. Volgens de interventiematrix van de LHS dient het bestuursorgaan de overtreder in bepaalde gevallen te waarschuwen voordat een handhavingsmaatregel wordt opgelegd. De rechtbank is van oordeel dat verweerder het beleid op dit punt op juiste wijze heeft toegepast. De stelling van eiseres dat het gedrag van derde-partij niet als pro-actief kan worden beschouwd, is onvoldoende onderbouwd. De kwesties waarnaar eiseres in haar bezwaarschrift heeft verwezen gaan over de jaren 2002 tot 2007. Dit is al geruime tijd geleden, waarbij de rechtbank in het midden laat of derde-partij hierbij enig verwijtbaar handelen kan worden verweten. Dat omwonenden al twintig jaar overlast ondervinden van de inrichting betekent niet, wat daarvan ook zij, dat binnen de inrichting wezenlijke overtredingen plaatsvonden in die jaren. Verweerder heeft gesteld dat van 2013 tot 2018 bij controles telkens is vastgesteld dat de inrichting niet in werking was vanwege het ontbreken van een vergunning. In 2018, toen er wel dieren aanwezig waren, zijn enkele overtredingen vastgesteld, waaronder het nog niet juist functioneren van de luchtwassers. In 2019 is een overtreding vastgesteld ten aanzien van het indienen van een energierapport. In 2020 zijn er volgens verweerder geen overtredingen vastgesteld. Van andere, meer recente overtredingen dan die welke thans aan de orde zijn, is de rechtbank niet gebleken.
Volgens de LHS wordt het versturen van een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom als een waarschuwing gezien. Verweerder heeft bij brief van 8 september 2020 aan derde-partij een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom gestuurd. Anders dan eiseres stelt, is dit een vorm van handhaving. In zoverre heeft verweerder voldaan aan de door hem toegepaste LHS. Daarbij wijst de rechtbank op vaste rechtspraak van de Afdeling^[3], waarin is geoordeeld dat een bestuursorgaan zich in beginsel aan het beleid inhoudend dat het bestuursorgaan de overtreder in bepaalde gevallen eerst waarschuwt en gelegenheid biedt tot herstel voordat het een handhavingsbesluit voorbereidt, dient te houden, ook al doen zich geen bijzondere omstandigheden voor om van handhaving af te zien.
Het feit dat de overtreder de gelegenheid wordt geboden om de overtreding te beëindigen, betekent niet dat aan zijn belang een groter gewicht wordt toegekend dan aan het belang van de natuurwaarden. De overtreder moet immers de overtreding beëindigen. Dat hem daartoe enige tijd wordt gegund maakt het beleid niet onrechtmatig.

13. Het feit dat verweerder een waarschuwing heeft kunnen geven voorafgaand aan eventueel daadwerkelijk handhavend optreden, neemt echter niet weg dat verweerder naar het oordeel van de rechtbank, na de aan derde-partij gegeven termijn om de overtreding te beëindigen, aan eiseres duidelijkheid had moeten geven over de vraag of verweerder al dan niet tot handhaving zou overgaan. Uit een oogpunt van rechtsbescherming en proceseconomie had het in de rede gelegen de beslistermijn met betrekking tot het handhavingsverzoek te verlengen, waardoor het besluit op het handhavingsverzoek parallel had kunnen lopen met het besluit om al dan niet handhavend op te treden richting

derde-partij. In dit kader wijst de rechtbank op de uitspraak van de Afdeling van
11 juli 2018^[4], waaruit volgt dat artikel 4:14, eerste en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht het bestuursorgaan de mogelijkheid biedt de beslistermijn te verlengen binnen de grenzen van het redelijke tot het moment dat wordt besloten tot al dan niet handhavend optreden. De werkwijze van verweerder in deze procedure maakt dat eiseres in wezen buiten spel is gezet bij de besluitvorming over handhavend optreden, ook al was dit volgens verweerder niet de bedoeling. Indien het bevoegd gezag, zoals in dit geval, na het geven van een waarschuwing niet overgaat tot handhavend optreden, om welke reden dan ook, kan dit tot gevolg hebben dat de verzoeker tot handhaving zich genoodzaakt voelt om een hernieuwd verzoek tot handhaving in te dienen, waarna opnieuw een hele handhavingsprocedure begint. Dat is in dit geval ook gebeurd en leidt in deze zaak tot een stapeling van handhavingsverzoeken en handhavingstrajecten. Zo heeft eiseres in 2021 weer een handhavingsverzoek ingediend en heeft verweerder dit weer moeten behandelen (en in een besluit van 17 mei 2021 afgewezen omdat nog niet kon worden vastgesteld of met de twee luchtwassers die eind 2020 zijn geplaatst en de 6.720 aanwezige vleesvarkens aan de voorwaarden van de vergunning van 26 maart 2013 wordt voldaan). Dit is niet efficiënt en is onnodig belastend voor alle partijen.

14. Gelet op wat hiervoor is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Gelet op hetgeen is overwogen in rechtsoverweging 13, ziet de rechtbank tevens aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en het primaire besluit te herroepen. Verweerder dient een nieuw besluit op het verzoek om handhaving te nemen, waarbij verweerder bijvoorbeeld door rendementsmetingen of door middel van de plaatsing van Ph sensoren op de juiste plekken dient te bezien of de luchtwassers doen wat ze zouden moeten doen en of de hoeveelheid ammoniak die per jaar op grond van de natuurvergunning van 2013 mag worden uitgestoten wel of niet wordt overschreden. Daarnaast geeft de rechtbank verweerder in overweging om, zolang geen sprake is van een nieuwe vergunning, in een handhavingsbesluit te borgen dat de stikstofdepositie niet toeneemt, bijvoorbeeld door het gelasten van concrete maatregelen analoog aan de door de rechtbank opgenomen beschermingsmaatregelen in de uitspraak van 24 mei 2022.^[5]De rechtbank stelt daartoe een termijn van 8 weken.
De rechtbank ziet geen aanleiding om te bepalen dat de derde-partij met onmiddellijke ingang een verbod krijgt nieuwe varkens aan te voeren, zoals eiseres heeft verzocht, omdat wat het milieuaspect betreft niet is betwist dat concreet zicht is op legalisatie en wat het natuuraspect betreft niet duidelijk is dat sprake is van een overtreding of dat die klaarblijkelijk dreigt.

15. Omdat het beroep gegrond is, dient verweerder te worden veroordeeld in de proceskosten van eiseres. Dit zijn de reiskosten in verband met het bijwonen van de zitting. De rechtbank stelt deze vast op € 61,28. De rechtbank bepaalt verder dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 360,00 vergoedt.

Beslissing

De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- draagt verweerder op binnen 8 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op het handhavingsverzoek van eiseres uit 2019 te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 61,28;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,00 aan eiseres te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Heijerman, voorzitter, en mr. M.J.H.M. Verhoeven, en mr. R.H.W. Frins, leden, in aanwezigheid van mr. I.M.C. van Og, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2022.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.