Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 20/2599
uitspraak van de meervoudige kamer van 9 juli 2021 in de zaak tussen
[eiser] , in [vestigingsplaats] , eiser
(gemachtigde: [naam 1] ),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister
(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
Procesverloop
Bij besluit van 30 januari 2020 (het boetebesluit) heeft de minister aan eiser een bestuurlijke boete van in totaal € 61.955,– opgelegd voor overtreding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de fosfaatgebruiksnorm in 2017 en het niet naar waarheid verstrekken van gevraagde gegevens.
Bij besluit van 19 september 2020 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van eiser gedeeltelijk gegrond verklaard en de boete verlaagd naar € 53.200,–. Eiser heeft dit besluit op 21 augustus 2020 ontvangen.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit op 17 september 2020 pro forma beroep ingesteld. Eiser heeft op 20 oktober 2020 de gronden van het beroep ingediend.
De minister heeft op 22 februari 2021 een verweerschrift ingediend.
Eiser heeft op 25 mei 2021 de gronden van het beroep aangevuld.
De minister heeft op 27 mei 2021 nadere stukken ingediend.
De minister heeft op 1 juni 2021 nadere stukken ingediend.
De zaak is behandeld op de zitting van 8 juni 2021. Eiser is naar de zitting gekomen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Ook is naar de zitting gekomen [naam 2] , werkzaam bij [bedrijf] . De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Ook is naar de zitting gekomen R. Selten, toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
Relevante regelgeving
1. De relevante regelgeving is vermeld in een bijlage die deel uit maakt van deze uitspraak.
Omvang van het geding
2. Bij het boetebesluit heeft de minister eiser ook een boete opgelegd voor het niet naar waarheid opgeven van de Aanvullende gegevens landbouwbedrijven 2017 (AGL 2017) ter hoogte van € 300. Bij het bestreden besluit is die boete gehandhaafd. Op de zitting heeft eiser bevestigd dat de beroepsgronden zich niet tegen die boete richten. Over die boete hoeft de rechtbank dus geen oordeel te vellen.
Op de zitting heeft eiser zijn beroepsgrond over het stikstofgat ingetrokken.
Inleiding
3. Eiser heeft een melkveebedrijf. Van het bedrijf worden vrachten mest met mestcodes 14 (drijfmest van runderen, behalve vleeskalveren) en 10 (vaste mest van runderen) afgevoerd. Eiser laat zich bij de bedrijfsvoering adviseren door [naam 2] van [bedrijf] , die ook namens eiser allerlei bedrijfsgegevens opstelt en inzendt in het kader van de Meststoffenwet- en regelgeving. Voor eiser geldt een gebruiksnorm dierlijke meststoffen van 170 kg stikstof per hectare per jaar.
4. Op 12 december 2018 is het melkveebedrijf door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) gecontroleerd op de gebruiksnormen 2017. De bevindingen van de NVWA zijn neergelegd in het boeterapport van 26 februari 2019 (rapportnummer 113824) van NVWA-toezichthouders Selten en J.D.M. Schreurs. De controle betrof een administratieve controle, een controle en bestudering van de bedrijfsadministratie en andere administratieve gegevens over het melkveebedrijf:
- Bedrijfsoverzicht 2017 met verwerkingsdatum 30 januari 2018 (bijlage 1 boeterapport);
- Bedrijfsoverzicht 2017 met verwerkingsdatum 12 december 2018 (bijlage 2 boeterapport);
- Bedrijfsspecifieke excretie (BEX) 2017 (bijlage 3 boeterapport);
- Derogatieoverzicht 2017 (bijlage 4 boeterapport);
- Gecombineerde Opgave (GO) 2017 (bijlage 5 boeterapport);
- Bedrijfsoverzicht totaal (bijlage 6 boeterapport)
- Een excelbestand met de bij RVO geregistreerde vervoersbewijzen dierlijke mest (VDM) 2017 van het melkveebedrijf (bijlage 7 boeterapport);
- Een kopie van de Vervangende Verwerkingsovereenkomst (VVO) (bijlage 8 boeterapport).
De NVWA-toezichthouders hebben eiser op 23 januari 2018 telefonisch meegedeeld dat een rapport zal worden opgemaakt omdat wat betreft 2017 niet is voldaan aan de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm en, nadat eiser er op is gewezen dat hij niet tot antwoorden verplicht is, eiser in de gelegenheid gesteld hierop te reageren. Van deze gelegenheid heeft eiser gebruik gemaakt.
5. De minister heeft eiser bij brief van 19 november 2019 laten weten dat hij van plan is eiser een boete van € 64.155,– op te leggen wegens overtreding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm. In het voornemen staat dat eiser de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm met 8.895 kg respectievelijk 279 kg heeft overschreden. Eiser heeft op 18 december 2019 zijn zienswijze gegeven op het voornemen. Vervolgens heeft de minister het boetebesluit genomen, op basis van de in het voornemen genoemde overschrijdingen. De minister heeft de voorgenomen boete met € 2.500,– gematigd, naar een bedrag van € 61.655,– wegens overschrijding van de redelijke beslistermijn.
De besluitvorming door de minister
6.1
Bij de berekening van de aanwezige hoeveelheid fosfaat en stikstof in dierlijke meststoffen met mestcode 14 in de beginvoorraad 2017 is de minister conform artikel 94, tweede lid, van de Regeling uitgegaan van de gemiddelde geanalyseerde stikstof- en fosfaatgehalten in de van eisers bedrijf afgevoerde dierlijke meststoffen met mestcode 14 in 2016 van 1,42 kg fosfaat en 4,19 kg stikstof per ton. Deze gemiddelde geanalyseerde gehalten zijn verkregen op basis van de in 2016 van het bedrijf afgevoerde 23 vrachten met 1.62 ton dierlijke meststoffen met mestcode 14. Daarbij is rekening gehouden met de door eiser in de AGL 2016 opgegeven tonnage dierlijke meststoffen met mestcode 14 van 7.595 ton. De beginvoorraad dierlijke meststoffen 2017 met mestcode is daarom vastgesteld op 10.785 kg fosfaat (7.595 ton x 1,42) en 31.823 kg stikstof (7.595 ton x 4,19). De hoeveelheid fosfaat en stikstof in de beginvoorraad dierlijke meststoffen 2017 met mestcode 10 is conform de door eiser opgegeven AGL 2016 vastgesteld op 344 kg fosfaat en 616 kg stikstof. De totale beginvoorraad dierlijke meststoffen 2017 is dus 11.129 kg fosfaat en 32.439 kg stikstof.
6.2
Bij de berekening van de aanwezige hoeveelheid fosfaat en stikstof in dierlijke meststoffen met mestcode 14 in de eindvoorraad 2017 is de minister conform artikel 94, tweede lid, van de Regeling uitgegaan van de gemiddelde geanalyseerde stikstof- en fosfaatgehalten in de van eisers bedrijf afgevoerde dierlijke meststoffen met mestcode 14 in 2017. Daarbij is rekening gehouden met de door eiser in de AGL 2017 opgegeven tonnage dierlijke meststoffen met mestcode 14 van 8.105 ton. Bij deze berekening zijn echter per abuis onjuiste stikstof- en fosfaatgehalten toegepast. De juiste gemiddelde geanalyseerde stikstof- en fosfaatgehalten in de afgevoerde dierlijke meststoffen met mestcode 14 zijn 1,48 kg fosfaat per ton en 4,67 stikstof per ton. Op basis van deze gehalten heeft de minister de eindvoorraad dierlijke meststoffen met mestcode 14 vastgesteld op 11.995 kg fosfaat (8.105 ton x 1,48) en 37.850 kg stikstof (8.105 x 4,67). De hoeveelheid fosfaat en stikstof in de eindvoorraad dierlijke meststoffen 2017 met mestcode 10 van 125 ton is vastgesteld op 538 kg fosfaat en 963 kg stikstof. De totale eindvoorraad dierlijke meststoffen 2017 is dus 12.533 kg fosfaat en 38.813 kg stikstof.
6.3
Omdat eiser in de AGL 2017 als eindvoorraad dierlijke meststoffen met mestcode 14 8.105 ton heeft opgegeven, is de minister hier van uit gegaan en heeft hij geen aanleiding gezien de door eiser pas in bezwaar verzochte correctie op dit punt te honoreren. Dit leidt tot de conclusie dat de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm is overschreden met 7.566 kg respectievelijk 456 kg. Dit betekent dat de boete lager moet worden vastgesteld, op (na matiging wegens overschrijding van de redelijke beslistermijn)
€ 52.900,–.
6.4
De minister heeft in het verweerschrift erkend dat de beginvoorraad dierlijke meststoffen 2017 niet juist is vastgesteld. In 2016 heeft eiser 21 vrachten mest met mestcode 14 afgevoerd van zijn bedrijf. Die vrachten zijn gewogen, bemonsterd en geanalyseerd. De vrachten wogen in totaal 700,41 ton en bevatten 955 kg fosfaat en 3.024 kg stikstof. De minister heeft berekend dat hieruit volgt dat het gemiddelde fosfaatgehalte 1,36 kg is (955 kg ÷ 700,41 = 1,36) en het gemiddelde stikstofgehalte 4,32 kg (3.024 ÷ 700,41 = 4,32). Eiser heeft aangevoerd dat in 2016 slechts 700 ton mest met mestcode 14 is bemonsterd en geanalyseerd en dat die resultaten niet als best beschikbare gegevens kunnen worden beschouwd en dat daarom voor het gehele jaar 2017 moet worden uitgegaan van forfaitaire waarden.. De minister heeft in het verweerschrift uiteengezet dat uit de wettelijke systematiek (artikel 94, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling) volgt dat eerst moet worden uitgegaan van de resultaten van analyses van de van het betreffende bedrijf afgevoerde mest. Pas als zulke analyseresultaten niet beschikbaar zijn, zou een waardering op basis van forfaitaire waarden kunnen plaatsvinden. In dit geval zijn analyseresultaten voorhanden. De minister heeft de beginvoorraad met inachtneming van het voorgaande als volgt opnieuw berekend:
7.595 ton x 1,36 kg fosfaat ton = 10.329 + 344 kg vaste mest = 10.673 kg
7.595 ton x 4,32 kg stikstof ton = 32.810 kg + 616 kg vaste mest = 33.426 kg.
Dit betekent dat het fosfaatgehalte in de beginvoorraad 456 kg (11.129 – 10.673) te hoog is vastgesteld, maar dat het stikstofgehalte in de beginvoorraad 987 kg (33.426 – 32.439) te laag is vastgesteld.
6.5
De minister heeft ook erkend dat het stikstofgehalte bij het bepalen van de eindvoorraad onjuist is afgerond. Het gemiddelde gehalte is 4,679 kg en na afronding 4,68 kg. In het bestreden besluit is per abuis gerekend met 4,67 kg. De juiste berekening van het stikstofgehalte in de eindvoorraad is daarom als volgt:
8.105 ton x 4,68 kg stikstof = 37.931 kg + 963 kg vaste mest = 38.894 kg.
Het stikstofgehalte in de eindvoorraad is in het bestreden besluit dus 81 kg (38.894 – 38.813) te laag vastgesteld. Uitgaande van de juiste vaststelling van de voorraden is het boetebedrag enerzijds € 2.508,– te hoog vastgesteld en anderzijds € 6.342,– te laag vastgesteld. Per saldo is de boete dus € 3.834,– te laag, maar in het voordeel van eiser, vastgesteld. De minister vindt dat deze fout voor zijn rekening en risico komt en dat bijstelling van de boete niet op zijn plaats is.
6.6.
De minister heeft op 1 juni 2021 een nieuwe berekening gemaakt. De minister is in die nieuwe berekening er van uit gegaan dat het moet gaan om 49 vrachten in plaats van 51, zoals eiser stelt. Op basis daarvan is een nieuwe berekening gemaakt van de boete en die bedraagt uiteindelijk € 58.976,–. Daarop moet, zoals de minister op de zitting bevestigde, de korting van € 2.500,– in verband met de afhandelingsduur nog worden toegepast.
De beoordeling van de naar voren gebrachte beroepsgronden
De zorgvuldigheid van de besluitvorming
7.1.
Door eiser is aangevoerd dat het bestreden besluit ten onrechte 19 september 2020 als datum heeft gekregen. Verder heeft eiser gewezen op ontbrekende stukken bij de beslissing op bezwaar. Ook vindt eiser het niet juist dat de minister steeds weer van wisselende gegevens uitgaat. Daardoor is eiser naar eigen zeggen geschaad in zijn procespositie. Al met al vindt eiser de gang van zaken zo onzorgvuldig dat de boete daarom in zijn geheel moet komen te vervallen.
7.2.
De minister heeft erkend dat er een foutieve datum op het bestreden besluit staat: dat moet 19 augustus 2020 zijn. Ook heeft de minister erkend dat er stukken ontbraken in het dossier. Verder ontkent de minister ook niet dat de gegevens waarmee gerekend is gedurende de procedure wijzigden. De minister ziet zeker in dat er lessen geleerd kunnen worden uit de gang van zaken. De gemachtigde van de minister heeft dit ook teruggekoppeld aan de betreffende afdeling(en). Maar dit hoeft wat de minister betreft geen gevolgen te hebben voor de boete.
7.3.
De rechtbank is het eens met de minister. De verkeerde dagtekening en de onvolledigheid van stukken verdienen geen schoonheidsprijs. De ontbrekende stukken zijn alsnog ingediend en eiser heeft de mogelijkheid gekregen om daar op te reageren. Verder kan uit de manier van procederen door eiser niet worden afgeleid dat hij beperkt is geweest in zijn verweer. Ook zonder de bij het bestreden besluit horende stukken kon hij zich in eerste instantie goed verdedigen. Dat gaandeweg de beroepsprocedure de gegevens waarmee is gerekend wijzigden, is op zich een logisch gevolg van de informatiewisseling tussen verweerder en eiser. Dit maakt de besluitvorming van verweerder niet direct zo onzorgvuldig dat het boetebesluit moet sneuvelen. Bovendien komt de minister tot de conclusie dat de boete te laag is vastgesteld, maar hij laat dit verder voor zijn rekening. Met andere woorden: eiser is er met de nieuwe berekeningen op basis van de nieuwe gegevens niet slechter op geworden.
7.4.
Wel is de rechtbank het met eiser eens dat er op zich aan de beslissing op bezwaar een zorgvuldigheidsgebrek kleeft. De minister heeft immers vastgesteld dat de berekening van de boete in de beslissing op bezwaar niet juist was. De berekening is gecorrigeerd in het verweerschrift (en daarna nog verder aangepast). De rechtbank zal dit zorgvuldigheidsgebrek echter passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht omdat eiser niet is benadeeld door deze nieuwe berekening. De boete is immers op het (te) lage bedrag blijven staan.
De beroepsgrond slaagt gedeeltelijk.
Inhoudelijke beoordeling
8. Volgens vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) blijkt uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij de invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de veehouder die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, ligt het op de weg van degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs dit geschiedt ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de veehouder de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Een en ander neemt niet weg dat de veehouder aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de minister, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan (CBb 18 december 2018, ECLI:NL:CBB:2018:653).
Begin- en eindvoorraad dierlijke meststoffen met mestcode 14
9.1
Wat betreft de beginvoorraad is eiser het ermee eens dat het stikstof- en fosfaatgehalte in dierlijke meststoffen met mestcode 14 op zijn bedrijf in 2017 moet worden bepaald op basis van de best beschikbare gegevens (artikel 94, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling). In de AGL 2016 is eiser er van uitgegaan dat de forfaitaire gehalten voor mestcode 14 (4,0 kg stikstof per ton; 1,5 kg fosfaat per ton), zoals de minister die publiceerde, de best beschikbare gegevens waren. Daarom heeft eiser deze gehalten opgenomen in de AGL 2016 en toegepast op de beginvoorraad dierlijke meststoffen met mestcode 14 in 2017 (7.595 ton). De minister is uitgegaan van de gemiddelde geanalyseerde stikstof- en fosfaatgehalten in de van het bedrijf afgevoerde dierlijke meststoffen met mestcode 14 in het jaar 2016 (1,42 kg fosfaat per ton en 4,19 kg stikstof per ton). Eiser vindt dat de minister ten onrechte is uitgegaan van deze gehalten. De minister heeft deze gehalten namelijk verkregen op basis van de afvoer van 1.162 ton dierlijke meststoffen met mestcode 14 in 2016. Maar van die hoeveelheid is slechts 462 ton op basis van forfaitaire gehalten afgevoerd en dus niet bemonsterd en geanalyseerd. In 2016 is slechts 700 ton bemonsterd en geanalyseerd. De daaruit verkregen gehalten kunnen dus niet gelden als gemiddelde gehalten. Er moet volgens eiser worden uitgegaan van de forfaitaire waarden.
9.2
Wat betreft de eindvoorraad vindt eiser om te beginnen dat de minister de door hem gehanteerde gehalten ten onrechte heeft afgerond naar twee decimalen, naar 4,67 kg (stikstof) en 1,48 kg (fosfaat). Uitgaande van de berekening die de minister heeft gemaakt gaat het om 4,679 kg (stikstof) en 1,482 kg (fosfaat). Eiser wijst in dit verband op de invloed van onnauwkeurigheden bij het bepalen van de best beschikbare gegevens op basis van analysewaarden. In 2017 is 1.325,6 ton mest afgevoerd, in 49 vrachten. Dit betekent dat, conform de door de RVO gehanteerde systematiek en percentages, een onnauwkeurigheidsmarge zou betekenen 88,6 kg stikstof en 28,1 kg fosfaat. Eiser bestrijdt verder dat hij pas in de bezwaarfase het door hem in de AGL 2017 opgegeven tonnage mest heeft gecorrigeerd. Daartoe verwijst hij naar de Bedrijfsoverzichten 2017 die als bijlagen 1 en 2 bij het boeterapport zijn gevoegd. Hieruit volgt volgens eiser dat hij de opgegeven tonnage van de eindvoorraad (met uiteindelijk 298 ton) al tijdens het NVWA-onderzoek heeft gecorrigeerd en dus niet pas in de bezwaarfase. De minister is daarom volgens eiser ten onrechte uitgegaan van een eindvoorraad van 8.105 ton.
9.3.
De rechtbank is het eens met de minister dat er voor het bepalen van de beginvoorraad voldoende analyses uit 2016 voorhanden zijn. Het gaat immers om 700 ton mest met mestcode 14, in 21 vrachten, op drie verschillende data in 2016 afgevoerd en steeds afzonderlijk gewogen, bemonsterd en geanalyseerd. De minister heeft er verder terecht op gewezen dat de berekeningssystematiek geen ruimte laat voor een berekening op basis van forfaitaire waarden voor de ene voorraad (beginvoorraad) en een berekening op basis van analyseresultaten voor de andere voorraad (eindvoorraad). Dat laatste heeft eiser overigens op de zitting erkend.
9.4.
Wat betreft de eindvoorraad 2017 heeft de minister naar het oordeel van de rechtbank terecht als uitgangspunt genomen wat eiser heeft vermeld in de AGL 2017. Eiser heeft hierin een voorraad mest met mestcode 14 vermeld van 8.105 ton, met daarin 12.968 kg fosfaat en 37.283 kg stikstof. Eiser heeft gewezen op de Bedrijfsoverzichten waarin een hoger tonnage is vermeld. Deze overzichten zijn als bijlagen bij het boeterapport gevoegd. Maar hieruit volgt wat de rechtbank betreft niet dat eiser al in de onderzoeksfase de in de AGL 2017 opgegeven tonnage heeft gecorrigeerd. Eiser heeft evenmin in zijn zienswijze tegen de voorgenomen boeteoplegging aangegeven dat de AGL 2017 op dit punt niet klopt. Pas in bezwaar, nadat het hem duidelijk was geworden dat de minister uitgaat van een tonnage van 8.105 ton, heeft eiser dit door hem in de AGL 2017 opgegeven tonnage willen wijzigen. De rechtbank is van oordeel dat de minister hier terecht aan voorbij is gegaan. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiser niet met geobjectiveerde gegevens heeft aangetoond dat de door de minister aangehouden tonnage, in weerwil van wat eiser zelf in de AGL 2017 heeft vermeld, niet juist is. Bovendien heeft de minister er terecht op gewezen dat eiser zijn correctie (8.340 ton) nadien nog eens heeft gecorrigeerd (8.401 ton). Beide tonnages zijn door eiser niet onderbouwd met objectieve gegevens.
De beroepsgronden slagen niet.
Marges
10.1
Eiser meent dat de beginvoorraad niet een hard gegeven is. Als de percentages eenmaal vastliggen, is de voorraad het enige gegeven waarmee hij nog kan sturen op de resultaten. Eiser pleit daarom voor het toepassen van een marge bij het bepalen van de beginvoorraad. Hij heeft zijn pleidooi onderbouwd met verwijzing naar de passages 3.5.4, 3.5.5 en 4.1.7 uit de conclusie van raadsheer Advocaat-Generaal P.J. Wattel (hierna: Wattel) van 22 mei 2018. Deze marge is voor hem belangrijk omdat een exacte meting van de voorraad lastig is. Er zijn volgens eiser allerlei factoren die maken dat het peil in een mestkelder lastig te bepalen is. Zoals namens eiser op de zitting is toegelicht kunnen menggraad, aanwezigheid van schuim en de mate waarin de peilstok loodrecht staat maken dat er een verschil van vele kilo’s optreedt. Bovendien is de opening naar de mestkelder een gevaarlijke plek vanwege de vrijkomende gassen en dampen. Enige haast is daarom geboden bij het peilen van het niveau. Desondanks is het hele wettelijke systeem er op gericht dat de voorraad het uitgangspunt is en dat vindt eiser niet juist.
10.2.
De visie van de minister is dat de voorraad het harde gegeven is waarop alle berekeningen worden gebaseerd. De minister vindt dat – anders dan eiser bepleit – bij de bepaling van de voorraad geen marges moeten worden toegepast. Op andere punten in het traject zijn al marges ingebouwd, waardoor een extra marge aan de voorkant een te vertekend beeld zou geven. De minister heeft laten weten dat hij in de conclusie van Wattel geen steun ziet voor eisers standpunt. De minister heeft verder gewezen op het feit dat in de marge-uitspraken van het CBb van december 2018 uitdrukkelijk is bepaald dat de bedoelde marges niet zien op de mestputten/-kelders.
10.3
De rechtbank is van oordeel dat verweerder op juiste wijze artikel 94, eerste lid van de Msw heeft toegepast en is uitgegaan van de beginvoorraad als hard gegeven. De minister heeft – evenals de rechtbank – begrip voor de moeilijkheden bij het vaststellen van de exacte voorraad. Daarvoor kan ook steun worden gevonden in de rechtspraak van het CBb. In de uitspraak van 18 december 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:652) overweegt het CBb onder meer:
5.1.4.
Het College acht een stapeling van (goeddeels buiten zijn directe invloedssfeer vallende) factoren denkbaar die een veehouder in de positie plaatst waardoor hij het plegen van de overtreding van artikel 14 van de Msw maar moeilijk zal kunnen ontgaan, zelfs als hij zich materieel aan de (overige) geboden en verboden op dit terrein houdt. Dat inzicht heeft de minister blijkbaar ertoe gebracht om, in aanvulling van enkele in de regelgeving zelf ingebouwde veiligheidskleppen, op diverse manieren rekening te houden met de inherente onnauwkeurigheden in het systeem om te vermijden dat bestraffing plaatsvindt wegens overtredingen die weliswaar volgens de wettelijke omschrijving begaan zijn doordat (in het geval van artikel 14 van de Msw) de mestboekhouding niet op nul sluit, hoewel in werkelijkheid de betrokken veehouder alle mest geheel volgens de regels heeft afgevoerd.
Dat mogelijke verschil tussen werkelijkheid en boekhouding is juist de reden dat er in het mesttraject marges worden toegepast. Dat is geheel in lijn met wat Wattel bepleit in de eerder genoemde passages van zijn conclusie. Dat zijn marges en/of afwijkingsmogelijkheden voor het geval een specifieke situatie van een veehouder aantoonbaar onvoldoende recht wordt gedaan. De minister heeft echter benadrukt dat die marges ook volgens het CBb niet zien op de keldervoorraden. De rechtbank volgt de minister hierin en citeert hier het CBb (uit dezelfde uitspraak, onderstreping van de rechtbank):
5.1.9
Vaak bevindt een grote hoeveelheid mest zich in opslagen en kelders. Voor deze mestvoorraden is van belang dat het volume nauwkeurig wordt berekend. Voorafgaand aan de invoering van de gebruiksnormen in 2006 is onderkend dat dit meet- of schattingsfouten kan opleveren.In de regelgeving is geen correctie of marge te vinden voor gemeten voorraden.
De minister ontkent de noodzaak van marges dus niet. Ze bestaan alleen niet op het punt van de vaststelling van de kelder- en putvoorraad. Dat onderschrijft de rechtbank.
De beroepsgrond slaagt niet.
Matiging
11.1
Eiser heeft de berekening van de boete als zodanig, als de berekeningswijze van de minister gevolgd wordt, niet bestreden. Eiser vindt een (verdere) matiging van de boete echter op zijn plaats. Eiser stelt dat indien zijn berekeningen worden gevolgd en wordt gerekend met de verhoogde gebruiksnorm dierlijke mest (derogatie) sprake is van een geringe overschrijding. Een boete van deze hoogte is dan niet gerechtvaardigd, aldus eiser.
11.2
De minister vindt een verdere matiging niet op zijn plaats. Uitgaande van een verhoogde gebruiksnorm van 230 kg heeft eiser een gebruiksruimte van 21.629 kg (94,04 hectare x 230 kg). Eiser heeft 24.349 kg gebruikt en als gevolg daarvan de verhoogde norm met 2.720 kg overschreden. Dat komt neer op 28,92 kg per hectare. De minister hanteert als beleid dat ingeval van overschrijding van één gebruiksnorm de op te leggen boete wordt gematigd bij een overschrijding tot 5 kg per hectare en bij een overschrijding van 5,1 kg tot 10 kg per hectare. Eiser komt dus vanwege de mate van overschrijding niet in aanmerking voor een matiging. Bovendien is de boete € 3.834,–= te laag vastgesteld en dus in het voordeel van eiser is vastgelegd.
11.3
De rechtbank is het eens met de minister. Ook de rechtbank ziet, in het licht van wat eiser heeft aangevoerd en wat de minister hierover naar voren heeft gebracht, geen aanleiding voor een (verdere) matiging van de boete. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiser door de opgelegde boete niet tekort is gedaan. De minister had immers een hogere boete kunnen opleggen. Bovendien erkende eiser tijdens de zitting dat deze situatie niet voldoet aan het beleid dat de minister hanteert. Op zich heeft eiser gelijk als hij stelt dat het wegvallen van de derogatie gelet op de grootte van zijn perceel verantwoordelijk is voor een groot deel van de boete. Maar daaraan verbindt de rechtbank niet de conclusie dat de boete daarom te hoog is vastgesteld. Dit effect is er en zou – omgekeerd geredeneerd – voor eiser extra aanleiding moeten zijn om de regels goed na te leven. Het had in ieder geval voor de minister geen aanleiding hoeven vormen om anders om te gaan met de boete.
De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
13. Het beroep is ongegrond. Omdat de rechtbank het zorgvuldigheidsgebrek (de onjuiste boeteberekening in de beslissing op bezwaar, zie overweging 7.4) passeert met artikel 6:22 van de Awb zal de minister de door eiser gemaakte proceskosten moeten vergoeden. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een wegingsfactor 1 en een waarde per punt van € 748,-). Ook zal de minister het door eiser betaalde griffierecht moeten betalen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van in totaal
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 354,- aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. de Vries, voorzitter, mr. M.H. DworakowskiKelders en mr. J.J.J. Sillen, leden, in aanwezigheid van mr. J.R. Leegsma, griffier.
De uitspraak is in het openbaar geschied op 9 juli 2021.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
BIJLAGE
Meststoffenwet
Artikel 7
Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
Artikel 8
Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
b. (…);
c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
Artikel 9 , eerste lid
De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, is 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
Artikel 11, eerste lid
De fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel c, bedraagt 75 kilogram fosfaat per hectare grasland en 40 kilogram fosfaat per hectare bouwland.
Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Ub)
Artikel 66, derde lid, onderdeel b, onder 4°:
De door staldieren in een kalenderjaar op een bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald door de overeenkomstig onderdeel a berekende hoeveelheid te verminderen met de hoeveelheden stikstof, onderscheidenlijk fosfaat in de in het desbetreffende kalenderjaar optredende gasvormige verliezen van stikstof uit de stal en de mestopslagruimte.
Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Ur)
Artikel 94
1. Het gewicht van de (…) opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen (…) wordt bepaald op basis van meting van het volume en het soortelijk gewicht van deze meststoffen.
2. Het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het besluit, worden bepaald op basis van de best beschikbare gegevens.
(…)
4. Onverminderd het eerste tot en met het derde lid, is de aan het begin van het kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, gelijk aan de aan het einde van het voorafgaande kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen.
Artikel 96, eerste lid
Als forfaitaire stikstofgehalten (…) worden vastgesteld de gehalten, uitgedrukt in kilogrammen stikstof per dier per jaar, die in bijlage D, tabel IA, kolom D, voor de onderscheiden diersoorten en diercategorieën en toegepaste huisvestingssysteem zijn vermeld.