ECLI:NL:RBOBR:2020:5970

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummers: SHE 20/1938T, SHE 20/1973

tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 1 december 2020 in de zaken tussen

[eiser] , te [woonplaats] , eiser 1,

(gemachtigde: mr. F.K. van den Akker),

[eisers],eisers 2,

(gemachtigde: mr. V. Wösten),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Landerd, verweerder

(gemachtigden: mr. P.P.G. Wintjens, M.M.J. Pijnenburg en D.T.M. Derks).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam 1] B.V., te Zeeland (vergunninghoudster), (gemachtigde: mr. M.I.J. Toonders).

Procesverloop

Bij besluit van 26 mei 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het verzoek van eisers om een in twee fasen verleende omgevingsvergunning voor de activiteiten milieu en bouwen ten behoeve van het oprichten van een varkenshouderij aan [adres] in te trekken of te wijzigen, afgewezen.

Eisers hebben tegen het bestreden besluit afzonderlijk beroep ingesteld. Het beroep van eiser 1 is geregistreerd onder zaaknummer SHE 20/1938, dat van eisers 2 onder zaaknummer SHE 20/1973. Eisers 2 hebben ook een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. Dit verzoek heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank afgewezen in de uitspraak van 21 september 2020 (zaaknummer SHE 20/1972).

De zaken zijn behandeld op de zitting van 17 november 2020. Eiser 1 is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Van eisers 2 zijn [naam 2] en [naam 3] verschenen met de gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden. Voor vergunninghoudster zijn haar gemachtigde en [naam 4] en [naam 5] verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1. In deze uitspraak zet de rechtbank eerst de feiten op een rij. Daarna schetst de rechtbank het beoordelingskader. Na de behandeling van een formeel punt, zal de rechtbank vervolgens de beroepsgronden behandelen. De regelgeving waarnaar wordt verwezen, staat in de bijlage bij deze uitspraak.

Feiten

2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.

 Vergunninghoudster heeft meerdere bedrijven en wil de varkenshouderij die nu is gevestigd op een andere locatie in Zeeland in de gemeente Landerd verplaatsen naar de locatie [adres]

 Verweerder heeft de omgevingsvergunning eerste fase voor de activiteit milieu verleend op 22 juli 2015 en de omgevingsvergunning tweede fase voor de activiteit bouwen op 12 mei 2016. De vergunningen hebben betrekking op het oprichten en in werking hebben van een nieuwe inrichting voor 10.896 vleesvarkens en 6.160 gespeende biggen en op de bouw van stallen, voorzien van gecombineerde biologische luchtwassers BWL 2009.12, en een brijvoerkeuken.

 Tegen beide besluiten is beroep ingesteld. Deze rechtbank heeft in afzonderlijke uitspraken van 31 januari 2017, zaaknummers SHE 15/2789 en SHE 16/2013, de beroepen tegen beide besluiten ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraken is hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling). De Afdeling heeft in de uitspraak van 11 april 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1190) het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank in de zaak SHE 15/278 ongegrond verklaard en een tussenuitspraak gedaan in het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank in de zaak SHE 16/2013. In de uitspraak van 31 oktober 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3533) heeft de Afdeling het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank in de zaak SHE 16/2013 gegrond verklaard. De Afdeling heeft het besluit van 12 mei 2016 daarbij vernietigd maar de rechtsgevolgen in stand gelaten. Dat betekent dat vergunninghoudster gebruik kan maken van de vergunning. De beide besluiten vormen samen de geldende omgevingsvergunning voor het bedrijf.

 Eisers hebben verweerder op 19 april 2018 en op 9 november 2018 verzocht de omgevingsvergunning in te trekken of te actualiseren.

 Op 3 april 2018 is het rapport ‘Evaluatie geurverwijdering door luchtwassystemen bij stallen’ (verder: de Evaluatie) van Wageningen University & Research (WUR) naar de Tweede Kamer gestuurd. Op 1 mei 2018 is het concept van de ‘Regeling tot wijziging van de Regeling ammoniak en veehouderij en de Regeling geurhinder en veehouderij (periodieke actualisatie emissiefactoren voor ammoniak en geur)’ gepubliceerd in het kader van de internetconsultatie daarover. Op 20 juli 2018 is de gewijzigde Regeling geurhinder en veehouderij (Rgv) in werking getreden. Hierbij zijn de emissiefactoren voor de combiluchtwassers die vergunninghoudster wil gaan toepassen in de stallen gewijzigd ten opzichte van de geuremissiefactoren in de Rgv, zoals die gold ten tijde van de verlening van de omgevingsvergunning.

 De gemeente Landerd heeft in 2014 een geurgebiedsvisie opgesteld. Daarna heeft de gemeente Landerd op 12 maart 2015 een geurverordening als bedoeld in artikel 6 van de Wet geurhinder en veehouderij (Wgv) vastgesteld. De geurnorm in het buitengebied bedraagt 9 Odourunits.

 Verweerder heeft in september 2020 geconstateerd dat de stallen in aanbouw zijn. Vergunninghoudster heeft op de zitting van 17 november 2020 aangegeven dat de stallen nog niet gereed zijn en stapsgewijs in gebruik zullen worden genomen vanaf januari 2021.

3. Het beroep namens [naam 6] en [naam 7] is ter zitting ingetrokken. Vergunninghoudster heeft gesteld dat het beroep namens een groot deel van eisers 2 niet- ontvankelijk zou moeten worden verklaard. Zij voert hierbij aan dat door de heer [naam 8] namens deze personen een zienswijze is ingediend tegen het ontwerpbesluit maar dat de heer [naam 8] geen machtiging heeft overgelegd. Daarom houdt vergunninghoudster het er voor dat deze personen geen zienswijzen hebben ingediend en dat hun beroep niet- ontvankelijk moet worden verklaard, gelet op artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank is het hier niet mee eens. Vast staat dat tijdig een zienswijze is ingediend. Hierbij is geen machtiging overgelegd, maar dat is ook niet verplicht. Op basis van artikel 2.1, eerste lid van de Awb kan eenieder zich ter behartiging van zijn belangen in het verkeer met bestuursorganen laten bijstaan of door een gemachtigde laten vertegenwoordigen. Verweerder kan verlangen dat een machtiging wordt overgelegd, maar heeft hiervoor kennelijk in deze procedure geen aanleiding gezien. Het ontbreken van een machtiging kan deze personen achteraf niet worden tegengeworpen.

Beoordelingskader verzoeken om intrekking

4.1

Eisers verzoeken om intrekking van de omgevingsvergunning, omdat naar hun mening ontoelaatbare milieugevolgen zullen optreden als de inrichting volledig in werking is. Verder verzoeken zij om wijziging van de omgevingsvergunning om de geurhinder vanuit het bedrijf op de omgeving te beperken. Hieronder zal de rechtbank eerst het algemene toepasselijke beoordelingskader schetsen voor dit soort verzoeken. De rechtbank haalt dit beoordelingskader uit de uitspraak van de Afdeling van 15 januari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:108) en de tussenuitspraak van deze rechtbank van 22 februari 2019 (ECLI:NL:RBOBR:2019:1040).

4.2

De Wabo geeft verweerder een aantal bevoegdheden om een onherroepelijke omgevingsvergunning aan te passen:

1) Als bij het actualiseren van de omgevingsvergunning blijkt dat het milieu niet toereikend genoeg wordt beschermd, zal verweerder eerst moeten bezien of hij gebruik kan maken van zijn bevoegdheid op basis van artikel 2.31, eerste lid, onder b, van de Wabo om de omgevingsvergunning te wijzigen. Verweerder kan dit doen als de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt. Met toepassing van artikel 2.31a, eerste lid, van de Wabo kan verweerder voorschriften aan de destijds verleende omgevingsvergunning verbinden die strekken tot toepassing van andere technieken dan de technieken die destijds zijn aangevraagd.

2) Daarnaast kan verweerder de voorschriften van een omgevingsvergunning wijzigen voor zover dit in het belang van de bescherming van het milieu is op basis van artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wabo.

3) Pas als de inrichting of het mijnbouwwerk ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt en toepassing van artikel 2.31 van de Wabo daarvoor redelijkerwijs geen oplossing biedt, is verweerder verplicht de omgevingsvergunning in te trekken op grond van artikel 2.33, eerste lid, onder d, van de Wabo. Artikel 2.33, eerste lid, van de Wabo geeft verweerder geen ruimte voor een belangenafweging. In zoverre is dit artikel strenger dan het vervallen artikel 8.25 van de Wet milieubeheer (het artikel dat gold vóór de inwerkingtreding van de Wabo), dat verweerder de bevoegdheid gaf om in te trekken. Verweerder zal echter wel eerst moeten kijken of kan worden volstaan met een gedeeltelijke intrekking voordat hij de vergunning helemaal intrekt.

Zo voorziet de Wabo in een aantal stappen waarbij volledige intrekking van de omgevingsvergunning de uiterste, laatste stap is.

Het verzoek tot intrekking is het meest verstrekkende verzoek van eisers. Verweerder heeft de omgevingsvergunning niet willen intrekken, omdat de inrichting volgens verweerder op dit moment (nog) geen ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt. De rechtbank zal daarom eerst kijken naar dit standpunt van verweerder. Daarna bekijkt de rechtbank of verweerder aanleiding had moeten zien om de omgevingsvergunning te wijzigen vanwege nieuwe technische mogelijkheden of in het belang van de bescherming van het milieu.

Is er sprake van ontoelaatbare milieugevolgen als het bedrijf in gebruik wordt genomen?

5.1

Volgens alle eisers zal de inrichting bij volledige ingebruikname ontoelaatbare milieugevolgen veroorzaken, namelijk een onaanvaardbare geuroverlast. Nadat de omgevingsvergunning voor het oprichten van het bedrijf onherroepelijk is geworden, is de Rgv gewijzigd omdat uit onderzoek van Wageningen University & Research (WUR) uit 2018 is gebleken dat combiluchtwassers een veel lager geurverwijderingsrendement weten te realiseren dan voorheen werd aangenomen. Het geurreductiepercentage van de combiluchtwasser BWL 2009.12.V4 is verlaagd van 85% naar 45% en de bijbehorende geuremissiefactoren zijn verhoogd van 1,2 Ou/dier/sec. naar 4,3 Ou/dier/sec. voor gespeende biggen en van 3,5 Ou/dier/sec. naar 12,7 Ou/dier/sec. voor vleesvarkens. Dit betekent dat op twee adressen in de directe omgeving een geurbelasting zal optreden van meer dan 30 Odourunits. Dat is een extreem slechte milieukwaliteit. Op één adres zal een geurbelasting optreden van meer dan 20 Odourunits en dat is een zeer slechte milieukwaliteit. Uit V-Stacksberekeningen blijkt dat op 7 adressen (waaronder de hierboven genoemde adressen) de toepasselijke geurnorm van 9 Odourunits zal worden overschreden.

Eiser 1 wijst er daarnaast op dat door de bijdrage van de inrichting aan de achtergrondbelasting (de geurbelasting van alle veehouderijen in de omgeving) de achtergrondbelasting zal stijgen tot meer dan 20 Odourunits. Dat is volgens de geurgebiedsvisie een niet aanvaardbare klasse.

5.2

Verweerder heeft de geurbelasting berekend met het geldende rekenmodel V-Stacks en bevestigd dat op twee woningen een geurbelasting zal optreden van meer dan 30 Odourunits, op twee adressen (waaronder een woning bij een voormalige veehouderij) een geurbelasting van meer dan 20 Odourunits en in totaal op 10 adressen de toepasselijke geurnorm van 9 Odourunits zal worden overschreden. Als met een nieuw model van V-Stacks wordt gerekend, dan is overigens sprake van een wat lagere geurbelasting. In dat geval is nog steeds op 3 adressen sprake van een geurbelasting van meer dan 20 Odourunits en op 7 adressen een overschrijding van de geurnorm. Om de intrekkingsbevoegdheid te kunnen aanwenden moet sprake zijn van zeer ernstige, ontoelaatbare milieugevolgen, aldus verweerder. Verweerder verwijst naar een uitspraak van de Afdeling van 19 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX7699. Verweerder stelt dat de geurbelasting niet hoger wordt dan 35 Odourunits en dat dus geen sprake is van ontoelaatbare milieugevolgen.

5.3

De Wgv bepaalt niet onder welke omstandigheden een omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk moet worden ingetrokken. Ook staat er niet in de Wgv aangegeven wat een ontoelaatbaar milieugevolg is. Artikel 3 van de Wgv biedt een rechtstreekse geurnorm in concentratiegebieden in het buitengebied van 14 Odourunits. Artikel 6 van de Wgv geeft een bandbreedte waarbinnen een geurnorm in een gemeentelijke geurverordening kan worden vastgesteld met een maximum van 35 Odourunits.

5.4

Verweerder heeft enige beoordelingsruimte om te bepalen of een milieugevolg ontoelaatbaar is of niet. Die ruimte wordt onder meer begrensd door hetgeen uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten voortvloeit. Het hebben van beoordelingsruimte wil niet zeggen dat verweerder zonder meer kan aanknopen bij de wettelijk maximaal toelaatbaar geachte geurnorm. De geurnorm van 35 Odourunits komt, voor zover de rechtbank bekend, niet in Nederland voor en wijkt sterk af van de geurnorm in de gemeentelijke geurverordening. Verweerder zal beter moeten onderbouwen waarom hij denkt dat slechts een geurbelasting van 35 Odourunits ontoelaatbaar is en een geurbelasting van 30 Odourunits niet. De rechtbank is van oordeel dat verweerder hierbij de omstandigheden van het geval moet betrekken (de mate van overschrijding, het aantal geurgevoelige objecten waar de geurnorm uit de gemeentelijke geurverordening wordt overschreden, de achtergrondbelasting in het gebied, de recent algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten en in dit geval de geurgebiedsvisie). Het bestreden besluit bevat een dergelijke onderbouwing niet en is op dit onderdeel onvoldoende gemotiveerd.

5.5

De rechtbank zegt hiermee niet dat het gebruik van de omgevingsvergunning per definitie zal leiden tot een ontoelaatbaar milieugevolg. De enkele omstandigheid dat de gemeentelijke geurnorm wordt overschreden wil niet zeggen dat sprake is van een ontoelaatbaar milieugevolg. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de Wgv niet verplicht tot intrekking als de geurnorm wordt overschreden. Sterker nog, de Wgv laat zelfs toe dat in een overbelaste situatie toch een vergunning wordt verleend op basis van artikel 3, vierde lid, van de Wgv.

6.1

Eisers vinden verder dat verweerder ten onrechte mee laat wegen dat de reductiepercentages van de luchtwasser in werkelijkheid ook hoger kunnen uitvallen dan 45%. De onzekerheid over de werkelijke prestaties van de luchtwasser mag niet voor risico komen van eisers. De kans dat de te plaatsen combiluchtwasser een rendement zal halen dat nog enigszins in de buurt van 85% komt, lijkt uitermate klein, zeker omdat vergunninghoudster geen enkele druk zal voelen om (extra) te investeren in een zo hoog mogelijk rendement van de luchtwasser. Eisers vinden dat zij niet het risico zouden moeten dragen dat het rendement wel eens lager kan uitvallen dan 85% en dat zij er op hadden mogen vertrouwen dat de omgevingsvergunning niet zou leiden tot ontoelaatbare milieugevolgen. Zij doen een beroep op het voorzorgsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel.

6.2

Verweerder vindt het nog te vroeg om te zeggen dat de geurbelasting van de inrichting op de omgeving een ontoelaatbare milieugevolg is, omdat uit de toelichting op de wijziging van de Rgv blijkt dat het geurreductiepercentage van 45% een percentage is dat minimaal zal worden gehaald maar nog geen algemeen aanvaard milieutechnisch inzicht is. Er moeten nog nadere onderzoeken worden uitgevoerd naar het werkelijke rendement van biologische combiluchtwassers. Zolang die onderzoeken niet zijn uitgevoerd, is in de Rgv uitgegaan van het rendement van enkelvoudige wassers. De onderzoeken zullen vanwege de coronapandemie waarschijnlijk pas in 2021 zijn afgerond.

6.3

Vergunninghoudster benadrukt dat zij een onherroepelijke omgevingsvergunning heeft.

6.4

De Afdeling heeft in de uitspraak van 15 januari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:108) overwogen dat het in de Rgv vermelde reductiepercentage van 45% blijkens de toelichting (Stcrt. 2018, nr. 39679) een niveau is dat minimaal kan worden gehaald, maar niet een algemeen aanvaard milieutechnisch inzicht is dat geldt voor alle stallen met het vergunde luchtwassysteem. De rechtbank denkt hier hetzelfde over.

6.5

De rechtbank begrijpt het standpunt van verweerder aldus dat verweerder nu nog niet kan zeggen of de geurbelasting van de inrichting ontoelaatbaar is en dat verweerder dus nu ook nog niet kan beslissen om de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk in te trekken omdat het werkelijke rendement van de luchtwasser nog niet bekend is. Met andere woorden, verweerder vindt het nog te vroeg om in te trekken. De rechtbank is het hier mee eens. Gelet op de onzekerheid over het werkelijke rendement van de luchtwasser is het nog te vroeg om te zeggen dat sprake is van een ontoelaatbaar milieugevolg met als automatische consequentie dat verweerder de omgevingsvergunning moet intrekken. Verweerder kan het voorzorgsbeginsel gebruiken om een omgevingsvergunning te weigeren, maar dat is wat anders dan het intrekken van een onherroepelijke omgevingsvergunning. Direct intrekken omdat je het niet zeker weet, zou ook afbreuk doen aan de wettelijke volgorde in de bevoegdheden van verweerder om iets te doen aan een onherroepelijke omgevingsvergunning met andere milieugevolgen dan gedacht. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat vergunninghoudster er ook op kon vertrouwen dat een latere twijfel aan de rendementen van de luchtwassers niet direct betekent dat die onherroepelijke omgevingsvergunning uit voorzorg zou moeten worden ingetrokken. Vergunninghoudster kan dus ook een beroep doen op het rechtszekerheidsbeginsel. De rechtbank vindt dit op dit moment zwaarder wegen, zeker nu vergunninghoudster er niets aan kan doen dat de Rgv is gewijzigd.

7. De rechtbank concludeert dat verweerder niet kan volstaan met een verwijzing naar de maximale bandbreedte in de Wgv. Het besluit is op dit onderdeel onvoldoende gemotiveerd. Wel heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat het nog te vroeg is om te zeggen dat sprake is van een ontoelaatbaar milieugevolg. De rechtbank zal hieronder bezien of verweerder aanleiding had moeten zien om de omgevingsvergunning te wijzigen.

Is er aanleiding om de omgevingsvergunning te wijzigen?

8.1

Eiser 1 pleit voor een doelvoorschrift dat de inrichting maximaal een geurbelasting mag veroorzaken als genoemd in de vergunningaanvraag. Volgens hem is dat niet in strijd met de rechtszekerheid. In ieder geval had een streefwaarde van een geurrendement van 85% gekoppeld aan een grenswaarde van 45% als voorschrift aan de vergunning kunnen worden verbonden alsmede een verplichting om het rendement te meten, met toepassing van artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wabo.
Eisers 2 wijzen op het nieuwe best reference document (Bref) over de intensieve veehouderij uit 2017, meer in het bijzonder de conclusies 12, 13 en 26 die noodzaken tot het opstellen van een geurbeheersplan en monitoring. Eisers 1 en 2 leggen aan hun verzoeken ten grondslag dat ze er op hadden mogen vertrouwen dat de luchtwasser in het bedrijf gaat doen wat in de aanvraag is beloofd.

8.2

In het bestreden besluit weigert verweerder gebruik te maken van zijn bevoegdheid om de vergunningvoorschriften te wijzigen op basis van artikel 2.31, eerste lid, onder b, van de Wabo. In de eerste plaats merkt verweerder op dat het vergunde gecombineerde luchtwassysteem nog steeds de best beschikbare techniek is. Daarnaast is de feitelijk vergunde geurbelasting voor de omgeving niet veranderd na het verlenen van de omgevingsvergunning door de wijziging van de Rgv en heeft de wetgever de aanpassing van de Rgv beperkt tot nieuwe gevallen van vergunningverlening. Volgens verweerder is hij daarom niet bevoegd de omgevingsvergunning op deze grond te wijzigen.
Verder heeft verweerder bij het bestreden besluit geen aanleiding gezien om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om de vergunningvoorschriften te wijzigen op grond van artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wabo. Verweerder acht aannemelijk dat ingrijpende, kostbare maatregelen zouden moeten worden getroffen om te kunnen voldoen aan de geurnormen, waarmee de grondslag van de aanvraag zou worden verlaten. Bovendien vond verweerder het te vroeg om de voorschriften van de omgevingsvergunning te wijzigen, omdat er nog te veel onduidelijk is over het werkelijke rendement van de luchtwasser.
In het verweerschrift reageert verweerder op het voorstel van eiser 1 om een streefwaarde van 85% en een grenswaarde van 45% voor de geuremissie op te nemen. Dit is volgens verweerder te voorbarig, omdat er nog onderzoek wordt gedaan naar het werkelijke rendement van de luchtwasser. Bovendien zou een streefwaarde afbreuk doen aan de exclusieve werking van de Wgv, waarin wordt uitgegaan van een geurnorm op een geurgevoelig object. Een grenswaarde met een geurreductienorm van 45% voegt volgens verweerder niets toe en is ook in strijd met de Wgv. Bovendien kan het rendement van 45% worden gehandhaafd door handhaving van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit), waar in artikel 3.123 en verder voorschriften zijn opgenomen om de goede werking van een luchtwasser te borgen. Verweerder stelt in het verweerschrift voor om voorschrift 7.1.1 in de omgevingsvergunning, ingeval dit voorschrift niet toereikend wordt geacht, aan te vullen met een voorschrift over een extra verplichte geurrendementsmeting waarmee het werkelijke geurrendement van het gecombineerde luchtwasssysteem voor deze veehouderij binnen zes maanden na het in werking brengen van de inrichting komt vast te staan. Deze meting moet hierna eenmaal per twee jaar worden herhaald. Verweerder verzoekt de rechtbank zo nodig zelf in de zaak te voorzien.

8.3

Vergunninghoudster benadrukt dat in de omgevingsvergunning is geconcludeerd dat de vergunning niet in strijd is met de Wgv. Dat is het exclusieve toetsingskader. Als daaraan wordt voldaan, kan ervan worden uitgegaan dat geen geurhinder bij geurgevoelige objecten wordt verwacht. Vergunninghoudster verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1741). Vergunninghoudster is het niet eens met het voorstel van verweerder om zo nodig een extra voorschrift op te nemen.

8.4

De door vergunninghoudster genoemde uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2020 ging over een beroep tegen een verleende omgevingsvergunning. Hierin oordeelde de Afdeling dat als wordt voldaan aan de Wgv verweerder geen lagere geurbelasting kan eisen door het voorschrijven van een geurbeheersplan. Daardoor zou feitelijk de Wgv (het exclusieve toetsingskader) buiten toepassing worden gelaten.

In de eerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 15 januari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:108) oordeelde de Afdeling ook dat het voorschrijven van een geurreductierendement van 85% of het stellen van een geurgrenswaarde gebaseerd op dit rendement, gelet op de rendementen die in de praktijk zijn gebleken, erop neer zou kunnen komen dat de inrichting niet in werking kan zijn overeenkomstig de verleende vergunning. In het besluit in die zaak had de gemeente wel een meetverplichting, streefnormen en grenswaarden voor de geuremissie opgenomen. De rechtbank had in de betreffende zaak overwogen dat een streefnorm in combinatie met meetvoorschriften vooralsnog toereikend zijn voor de bescherming van het milieu. De Afdeling is het hiermee eens en merkt in dit verband op dat indien blijkt dat de betreffende veehouderij niet aan de inspanningsverplichting voldoet en de streefnormen worden overschreden, dat aanleiding voor het college zou kunnen zijn om de omgevingsvergunning alsnog geheel of gedeeltelijk in te trekken of om voorschriften te wijzigen.

In de uitspraak van 21 oktober 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2463) oordeelde de Afdeling in een zaak over een omgevingsvergunning in Landerd dat een vergunning voor een veehouderij ziet op het houden van een bepaald aantal dieren in een bepaald stalsysteem. Bij vergunningverlening wordt getoetst of met die activiteit voldaan kan worden aan de in de Wgv opgenomen geurnormen. Indien dat het geval is, zoals hier, dan wordt ervan uitgegaan dat als het vergunde aantal dieren wordt gehouden in een stal met het vergunde stalsysteem, de geurbelasting aanvaardbaar is. In dat geval zijn nadere voorschriften om de reductienorm te kunnen handhaven niet nodig.

8.6

In voorschrift 7.1.1 van de omgevingsvergunning van 2015 is een voorschrift opgenomen om het milieueffectrapport te evalueren. Op basis van dit voorschrift moet vergunninghoudster binnen twee jaar na ingebruikname en het in werking zijn van de inrichting informatie over de daadwerkelijk optredende geuremissies verstrekken.

8.7

De onzekerheid over het rendement van de luchtwasser maakt niet dat verweerder niet meer behoeft te bezien of er aanleiding is om de omgevingsvergunning te wijzigen. Eisers hebben daar ook om verzocht. De rechtbank benadrukt hierbij dat verweerder ook gebruik kan maken van de bevoegdheden in artikel 2.31, eerste lid, onder b, en artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wabo als er géén ontoelaatbare milieugevolgen zijn of dreigen. De bevoegdheid in artikel 2.31, eerste lid, onder b, van de Wabo moet verweerder gebruiken als er technische mogelijkheden zijn om de nadelige gevolgen (zoals geurhinder) verder te beperken. Onder technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu wordt mede verstaan de vaststelling van nieuwe of herziene conclusies over beste beschikbare technieken. Verweerder heeft hier geen beleidsruimte. De belangen van vergunninghoudster kunnen hierbij niet worden meegewogen. De bevoegdheid in artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wabo kan worden gebruikt in het belang van de bescherming van het milieu. Hier heeft verweerder wel beslisruimte, namelijk een zekere beoordelingsruimte en hij kan de belangen van vergunninghoudster meewegen.

8.8

In navolging van de Afdeling in de uitspraak van 15 januari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:108) is de rechtbank van oordeel dat een nieuw inzicht over de effectiviteit van een bepaalde techniek niet is aan te merken als een technische ontwikkeling in de zin van artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo. Met het gewijzigde inzicht verandert de techniek immers niet. De nieuwe inzichten over de geurreductie van luchtwassers hebben nog niet geleid tot de ontwikkeling van nieuwe technieken om geur vanuit dierenverblijven te reduceren.

8.9

Verweerder heeft verzuimd te beoordelen of de nieuwe Bref intensieve veehouderij (die is vastgesteld na de verlening van de omgevingsvergunning) kan leiden tot verdere beperking van de nadelige gevolgen voor het milieu. De rechtbank wijst in dit verband vooral op BBT conclusie 12 en de daarin vervatte aanbeveling om een geurbeheersplan op te stellen. Het bestreden besluit is op dit onderdeel onvoldoende gemotiveerd. Verweerder kan niet volstaan met de opmerking dat wordt voldaan aan de Wgv. Ten tijde van vergunningverlening werd voldaan aan de Wgv, echter nu niet meer als gevolg van de wijziging van de Rgv. Daarom kan er geurhinder bij gevoelige objecten worden verwacht. Een geurbeheersplan in deze situatie zou dus ook geen afbreuk doen aan het exclusieve toetsingskader van de Wgv. Indien uitvoering van dit geurbeheersplan niet kan leiden tot een voldoende verdere beperking van de nadelige gevolgen voor het milieu, dan zal verweerder op dat moment moeten bezien of sprake is van een ontoelaatbaar milieugevolg, hetgeen zou kunnen leiden tot gedeeltelijke dan wel gehele intrekking van de omgevingsvergunning. Indien geen sprake is van een ontoelaatbaar milieugevolg, dan kan verweerder onderzoeken of aanleiding bestaat om de omgevingsvergunning te wijzigen in het belang van de bescherming van het milieu.

8.1

Verweerder heeft daarnaast nog zijn bevoegdheid om de voorschriften van een omgevingsvergunning te wijzigen in het belang van de bescherming van het milieu op basis van artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wabo. De rechtbank is van oordeel dat verweerder geen doelvoorschrift hoefde op te nemen over het te behalen geurrendement of het stellen van een geurgrenswaarde gebaseerd op het rendement van 85%, omdat dit ertoe zou kunnen leiden dat de inrichting niet in werking kan zijn zonder dat wordt gehandeld in strijd met een dergelijk voorschrift. Dan zou verweerder door het stellen van een dergelijk doelvoorschrift eigenlijk de omgevingsvergunning alsnog intrekken. De rechtbank sluit hierbij aan bij de uitspraak van de Afdeling van 15 januari 2020, rechtsoverweging 12.2.

8.11

Een streefwaarde is een inspanningsverplichting en de nakoming van zo’n verplichting is moeilijk af te dwingen. Volgens de rechtbank is het opnemen van een streefwaarde niet in strijd met het systeem van de Wgv. Als dat wel zo zou zijn geweest, dan had de Afdeling het voorschrift van dezelfde strekking in de uitspraak van 15 januari 2020 wel vernietigd. Er is niets op tegen om extra waarborgen op te nemen, zodat een luchtwasser doet wat hij moet doen. Een andere uitleg zou betekenen dat ook artikel 3.123 van het Activiteitenbesluit in strijd is met de Wgv. Het is ook niet in strijd met de rechtszekerheid. In de eerste plaats is de rechtbank bekend dat de werking van een luchtwasser afhankelijk is van verschillende factoren, waaronder een goed onderhoud door vergunninghoudster. Dat blijkt ook uit het WUR2 onderzoek waarin zeer uiteenlopende geurrendementspercentages werden gemeten in dezelfde types luchtwasser. De onderzoekers wijten de verschillen onder andere aan de bedrijfsvoering op de onderzochte bedrijven. De rechtszekerheid ontslaat vergunninghoudster niet van haar verplichting om de luchtwasser zo goed mogelijk te laten werken. Als zou blijken dat de streefwaarde nooit kan worden gehaald, dan is de rechtbank van oordeel dat de rechtszekerheid voor vergunninghoudster geen excuus kan zijn om de vergunning niet te wijzigen. Als blijkt dat het geurrendement niet kan worden gehaald en de omgevingsvergunning is verleend op basis van een onjuist uitgangspunt, dan zal verweerder op dat moment moeten bezien of sprake is van een ontoelaatbaar milieugevolg, dan wel of er aanleiding is om de omgevingsvergunning te wijzigen in belang van de bescherming van het milieu. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit niet en in het verweerschrift onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij heeft afgezien van het opnemen van een streefwaarde. De uitspraak van de Afdeling van 21 oktober 2020 brengt hierin geen verandering. In die uitspraak is vast komen te staan dat met het toegepaste stalsysteem kon worden voldaan aan de toepasselijke geurnorm op basis van de Wgv en de Rgv zoals die golden ten tijde van het herstelbesluit. In deze zaak staat vast dat ondanks de vergunde luchtwasser niet voldaan wordt aan de toepasselijke geurnorm in de geurverordening door de gewijzigde factoren in de Rgv.

8.12

De rechtbank is tot slot van mening dat de onduidelijkheid in het land over het werkelijke rendement van de luchtwasser (zowel de luchtwasser bij vergunninghoudster als andere combiluchtwassers) geen excuus is om niets te doen. Juist dan is er alle reden om te weten hoe de luchtwasser in de praktijk zal gaan presteren. Verweerder wijst er naar het oordeel van de rechtbank terecht op dat voorschrift 7.1.1 van de omgevingsvergunning al verplicht tot het verschaffen van informatie. Voorschrift 7.1.1 schiet echter tekort. Het is te algemeen geformuleerd. In voorschrift 7.1.1 is een termijn van twee jaar opgenomen en dat zou betekenen dat eisers en de overige omwonenden gedurende een relatief lange tijd in onzekerheid verkeren. Het is dus niet verkeerd om een korter tijdspad op te nemen. Gelet op de algemene formulering van voorschrift 7.1.1 kan het geen kwaad om duidelijker vast te leggen hoe en wanneer wordt gemeten. De verplichting tot het uitvoeren van één of meerdere rendementsmetingen sluit verder aan bij de in conclusie 12 en 26 van de Bref intensieve veehouderij opgenomen monitoringsverplichtingen. Daartoe is zeker aanleiding als sprake is van een overbelaste situatie waar geurhinder bij gevoelige objecten kan worden verwacht (zie conclusie 12 van de Bref intensieve veehouderij). Dat zal hier het geval zijn als de inrichting in werking is. Ook hier staat de omstandigheid dat ten tijde van vergunningverlening werd voldaan aan de Wgv niet in de weg aan het opnemen van een voorschrift over een geurbeheersplan in het belang van de bescherming van het milieu, omdat de inrichting nu niet voldoet aan de Wgv. De verwijzing van vergunninghoudster naar de uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1741) treft dan ook geen doel. De rechtbank concludeert dat er inderdaad aanleiding is om voorschrift 7.1.1 aan te vullen en dus om de omgevingsvergunning te wijzigen. Verweerder heeft dit onvoldoende onderkend in het bestreden besluit.

Conclusie en verder vervolg van de procedures

9. De rechtbank concludeert dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende heeft onderbouwd waarom hij geen gebruik maakt van zijn bevoegdheden op basis van artikel 2.31, eerste lid, onder b, en artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wabo. De beroepsgrond slaagt. De rechtbank vindt het belangrijk om ook te oordelen over het vervolg van de zaak.

10. De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. Op zich bevat het voorgestelde voorschrift 7.1.2.a. al een aantal goede elementen. Het bevat een herhalende meetverplichting conform een duidelijke standaard (de NTA 9065) die landelijk wordt toegepast. Weliswaar wordt deze standaard aangepast, maar dat is, voor zover de rechtbank bekend, nog niet gebeurd. Ook bevat het voorschrift de verplichting om de meetresultaten te delen met belanghebbenden in de omgeving, dus in ieder geval met eisers. Vergunninghoudster vond het op de zitting jammer dat omwonenden haar niet het vertrouwen willen geven en heeft aangegeven dat ook zij haar best wil doen om de geurhinder te beperken. Het delen van meetresultaten kan bijdragen om meer vertrouwen van de omgeving te krijgen en is hopelijk een stap in de richting van een betere verstandhouding tussen partijen. Toch heeft de rechtbank nog wat vragen en twijfelpunten bij het voorgestelde voorschrift. Vergunninghoudster heeft aangegeven dat de inrichting stapsgewijs in gebruik wordt genomen. De rechtbank vindt het onvoldoende duidelijk wanneer vergunninghoudster zou moeten voldoen aan de meetverplichting in het voorgestelde voorschrift 7.1.2.a. Is dat als alle stallen volledig in gebruik zijn genomen of als een afdeling volledig in gebruik is genomen? Gaat de termijn ook lopen als de maximale capaciteit van een afdeling maar gedeeltelijk wordt benut? Verder vraagt de rechtbank zich af of het rendement van de luchtwasser ook onder representatieve bedrijfsomstandigheden kan worden gemeten als slechts één afdeling in gebruik is. In dat geval zou de meting namelijk eerder kunnen worden uitgevoerd en kan sneller een einde worden gemaakt aan de onzekerheid. Tot slot zou in het voorschrift kunnen worden geanticipeerd op de aanpassing van de NTA 9065.

11.1

Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan uitsluitend met een nieuw besluit, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om het gebrek te herstellen, moet verweerder het volgende in ieder geval doen:

 verweerder moet nader onderbouwen wanneer sprake is van ontoelaatbare gevolgen voor het milieu;

 verweerder moet onderbouwen of de nadelige gevolgen voor het milieu verder kunnen worden beperkt, gelet op de BBT conclusies in de Bref intensieve veehouderij;

 verweerder kan voorschrift 7.1.2.a. aanpassen naar aanleiding van de vragen van de rechtbank;

 verweerder moet bezien of er een streefwaarde in de omgevingsvergunning kan worden verbonden en, zo nodig de omgevingsvergunning hierop aanvullen.

11.2

De rechtbank bepaalt dat verweerder geen toepassing hoeft te geven aan afdeling 3.4 van de Awb. De rechtbank laat hierbij meewegen dat verweerder in het verweerschrift al een voorstel heeft gedaan voor wijziging van de omgevingsvergunning waar partijen kennis van hebben kunnen nemen voor de zitting.

12 De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op twee weken na verzending van deze tussenuitspraak. Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat hij gebruik wil maken van de herstelmogelijkheid en heeft aangegeven dat deze termijn haalbaar is. Als verweerder een herstelbesluit heeft genomen, zal de rechtbank partijen in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.

13 Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. De rechtbank merkt wel op dat het vergunninghoudster vrij staat om alle argumenten naar voren te brengen, als zij het niet eens is met het herstelbesluit.

14. Zoals het zich nu laat aanzien, kan binnen afzienbare tijd (twee maanden na deze tussenuitspraak) een einduitspraak kan worden gedaan. Gelet op de mededeling van vergunninghoudster dat de afdelingen stapsgewijs in gebruik worden genomen, zal het langer duren voordat de inrichting volledig in gebruik is. Als de inrichting gedeeltelijk in gebruik is, is ook sprake van een lagere geurbelasting. De rechtbank ziet op dit moment geen aanleiding een voorlopige voorziening te treffen.

15. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.

Beslissing

De rechtbank:

 stelt verweerder in de gelegenheid om binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;

 bepaalt dat verweerder hierbij geen toepassing hoeft te geven aan afdeling 3.4 van de Awb;

 houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. M.M. Kaajan, leden, in aanwezigheid van mr. A.F. Hooghuis, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 1 december 2020.

griffier voorzitter

De griffier is verhinderd

deze uitspraak te ondertekenen.

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.

bijlage

Artikel 2.30 eerste lid Wabo

Voor zover de omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit met betrekking tot een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, beziet het bevoegd gezag regelmatig of de voorschriften die aan een omgevingsvergunning zijn verbonden, nog toereikend zijn gezien de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. Onder ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu wordt mede verstaan de vaststelling van nieuwe of herziene conclusies over beste beschikbare technieken, overeenkomstig artikel 13, vijfde en zevende lid, van richtlijn nr. 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (PbEU L 334).

Artikel 2.31 eerste lid onder b, Wabo

Het bevoegd gezag wijzigt voorschriften van de omgevingsvergunning indien door toepassing van artikel 2.30, eerste lid, blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt;

Artikel 2.31, tweede lid onder b, Wabo

Het bevoegd gezag kan voorschriften van een omgevingsvergunning wijzigen voor zover deze betrekking hebben op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, voor zover dit in het belang van de bescherming van het milieu is;

Artikel 2.31a, eerste lid, Wabo

Indien toepassing wordt gegeven aan artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, verbindt het bevoegd gezag voor zover nodig voorschriften aan de omgevingsvergunning die strekken tot toepassing van andere technieken dan die waaromtrent ingevolge artikel 2.8, eerste lid, tweede volzin, in of bij de aanvraag om de vergunning gegevens of bescheiden zijn verstrekt.

Artikel 2.33, eerste lid onder d, Wabo

Het bevoegd gezag trekt de omgevingsvergunning in, voor zover de inrichting of het mijnbouwwerk ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt en toepassing van artikel 2.31 daarvoor redelijkerwijs geen oplossing biedt.

Voorschrift 7.1.1 omgevingsvergunning

De informatie die de vergunninghouder op grond van artikel 740 juncto 7.39 Wet milieubeheer dient te verstrekken 2 jaar na ingebruikname en het in werking zijn van deze inrichting betreft ten minste (…) de daadwerkelijk optredende ammoniak, geur- en fijnstofemissies (voor zover van toepassing dienen daarbij de ontwikkeling met betrekking tot de gehanteerde modellen en aannames voor deze emissies te worden betrokken).

UITVOERINGSBESLUIT (EU) 2017/302 VAN DE COMMISSIE van 15 februari 2017

tot vaststelling van BBT-conclusies (beste beschikbare technieken) op grond van Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad, voor intensieve pluimvee- of varkenshouderij

BBT 12. Om geuremissies van een boerderij te voorkomen of, indien dat niet haalbaar is, te verminderen, is de BBT, als onderdeel van het milieubeheersysteem (zie BBT 1), een geurbeheersplan opzetten, uitvoeren en regelmatig evalueren met daarin de volgende elementen:

i.een protocol met passende acties en tijdschema's;

ii.een protocol voor de monitoring van geur;

iii.een protocol voor de reactie op geconstateerde geurhinder;

iv.een programma voor de voorkoming en eliminatie van geur om bijvoorbeeld de bron(nen) op te sporen, de geuremissies te monitoren (zie BBT 26), de bijdragen van de bronnen te karakteriseren en maatregelen voor de eliminatie en/of vermindering van geuremissies te nemen;

v.een herziening van de historische geurincidenten en corrigerende maatregelen en de verspreiding van kennis over geurincidenten.

De bijbehorende monitoring is te vinden in BBT 26.

Toepasbaarheid
.BBT 12 is alleen toepasbaar in gevallen waar geurhinder bij gevoelige receptoren wordt verwacht en/of is onderbouwd.

BBT 26. De BBT is geuremissies in de lucht periodiek monitoren.

Geuremissies kunnen worden gemonitord:

—

aan de hand van EN-normen (bv. door middel van dynamische olfactometrie conform EN 13725 om de geurconcentratie te bepalen).

—

Indien alternatieve methoden worden gebruikt waarvoor geen EN-normen beschikbaar zijn (bv. om de blootstelling aan geur te meten/ramen of het effect van geur te ramen), kunnen ISO-normen, nationale of andere internationale normen worden gebruikt die waarborgen dat gegevens van een gelijkwaardige wetenschappelijke kwaliteit worden verstrekt.

ToepasbaarheidBBT 26 is alleen toepasbaar in gevallen waar geurhinder bij gevoelige receptoren wordt verwacht en/of is onderbouwd.