ECLI:NL:RBOBR:2019:1040

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 18/1667T

tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 22 februari 2019 in de zaak tussen

[naam] B.V., te [vestigingsplaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. L. Bier),

het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant, verweerder

(gemachtigden: mr. M. van Dam-Bender en ing. M.J. van Aerle).

Procesverloop

Bij besluit van 20 juni 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de geldende omgevingsvergunning van de inrichting van eiseres aan de [adres] ambtshalve aangepast.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. In de uitspraak van 10 september 2018 (ECLI:NL:RBOBR:2018:4412) heeft de voorzieningenrechter het bestreden besluit gedeeltelijk geschorst.

Op 6 december 2018 heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) een deskundigenbericht uitgebracht. Partijen hebben hier op gereageerd.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 januari 2019. Namens eiseres zijn verschenen [naam] , [naam] , de gemachtigde en mr. R.G.J. Laan. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden en was vergezeld door drs. M. Broekman (Inspectie Leefomgeving en Transport, verder: ILT), A.M. Witte (RIVM), mr. J.J. Teeninga en ir. M. Gerrekens van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat.

Overwegingen

Inleiding

1. In deze zaak wordt eerst het feitencomplex geschetst. Daarna wordt de strekking van het bestreden besluit beschreven en worden de daartegen gerichte beroepsgronden behandeld. De relevante wet- en regelgeving staat in de bijlage bij deze uitspraak.

Feiten

2.1

De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Eiseres heeft een inrichting aan de [adres] waar (onder andere) afvalstoffen worden opgeslagen en overgeslagen en waarbij betonmortel en betonblokken worden geproduceerd. Verweerder heeft op 24 oktober 2008 een revisievergunning verleend. Hierin is de op- en overslag van beeldbuisglas vergund. Op 15 januari 2010 heeft verweerder een wijzigingsvergunning verleend voor het be- en verwerken van afgedankte beeldbuizen en beeldbuisglas. Op
28 mei 2010 heeft verweerder de vergunning wederom gewijzigd en is voorschrift 18.1.7 aangepast en is voorschrift 18.1.10 gehandhaafd. In dit voorschrift is bepaald dat de samenstelling van het gereinigde glas of glashoudend afval dient te worden getoetst aan het Besluit bodemkwaliteit voordat een vervolgbewerking of nuttige toepassing plaatsvindt.

De (aparte) inrichting van eiseres te Son neemt Cathode Ray Tube schermen (CRT-schermen) en beeldbuisglas in ter verdere bewerking (als een van de weinige bedrijven in Nederland). Het glas van deze CRT beeldbuizen wordt (als vervanger van zand/grind) in de inrichting van eiseres te Helmond toegepast in de fabricage van betonblokken.

2.2

De staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu (staatssecretaris) heeft verweerder in een brief van 29 maart 2016 erop gewezen dat het verwerken van loodhoudend beeldbuisglas niet langer kan worden toegestaan, omdat dit glas moet worden aangeduid als een gevaarlijke afvalstof. Op 5 augustus 2016 heeft verweerder zijn voornemen tot het gedeeltelijk intrekken van de geldende omgevingsvergunning kenbaar gemaakt. Per brief van 15 september 2016 heeft eiseres haar zienswijze op het voornemen kenbaar gemaakt. Het ontwerpbesluit heeft van 11 december 2017 tot en met 21 januari 2018 ter inzage gelegen. Eiseres heeft zienswijzen ingediend.

2.3

Op 28 november 2018 heeft de staatssecretaris het Landelijk Afvalbeheerplan 3 (LAP3) vastgesteld. Eiseres heeft zienswijzen kenbaar gemaakt tegen het ontwerp van het LAP3. Onderdeel van het LAP3 is het sectorplan 71 “Afgedankte elektrische en elektronische apparatuur” (sectorplan 71). Voor de verwerking van glas van zwart-wit CRT beeldbuizen of de conus van kleur CRT beeldbuizen, zowel gescheiden als in gemengde fractie aangeleverd, is als minimumstandaard ‘storten’ aangegeven. Nuttige toepassing is uitsluitend toegestaan als het lood een technische functie heeft en er geen sprake is van onaanvaardbare risico’s op blootstelling van mens en milieu aan lood. Het LAP3 laat nuttige toepassing van handmatig verwijderde schermen van kleur CRT beeldbuizen wel toe.

2.4

Een CRT beeldbuis bevat de volgende onderdelen: de nek, de conus (funnel) en het beeldscherm (screen). De conus en het beeldscherm worden bevestigd door middel van het frit. Eiseres heeft in haar inrichting in Son een scheidingsinstallatie geïnstalleerd. In het advies van de StAB is dit scheidingsproces beschreven. In Son worden alleen beeldbuizen geaccepteerd waar de nek van is verwijderd. Daarnaast worden schone glasscherven (scherven van CRT glas waar de fluorescentielaag van is verwijderd), verontreinigde glasscherven en hele of gebroken CRT beeldbuizen ingenomen. Bij aankomst van een vracht afvalstoffen vindt een visuele inspectie plaats. In een voorbreekinstallatie worden het resterende fluorescentiestof en kunststoffen en non ferro materialen verwijderd. Daarna vindt een fysieke scheiding van het glas plaats in twee fracties door middel van een stangenzeef. Deze is zo ontworpen dat fracties met een dikte groter dan 8 mm op de stangen blijven liggen en dunnere fracties er doorheen vallen. Van het dikke CRT glas kan worden aangenomen dat dit vooral beeldbuisglas van schermen bevat.

2.5

Bij besluiten van 12 januari 2018 heeft de staatssecretaris de besluiten tot kennisgeving met kenmerk BE001006306 en kennisgeving met kenmerk MT17000015, waarbij geen bezwaar is gemaakt tegen de overbrenging naar eiseres van CRT-schermen en beeldbuisglas, ingetrokken. De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft deze besluiten geschorst in de uitspraak van
27 februari 2018 (ECLI:NL:RVS: 2018:640). Overigens heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling inmiddels ook de beslissing op bezwaar geschorst (uitspraak van
31 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2890).

Doel en strekking bestreden besluit

3.1

In het bestreden besluit wordt de geldende omgevingsvergunning van eiseres ingetrokken voor zover deze omgevingsvergunning ziet op het mengen, verwerken, immobiliseren of (nuttig) toepassen (zoals het toepassen als toeslagmateriaal bij de productie van cementgebonden producten) van glas van de verwerking van zwart-wit CRT beeldbuizen of de conus van kleur CRT-beeldbuizen, zowel gescheiden als in een gemengde fractie aangeleverd.

3.2

De rechtbank verstaat het bestreden besluit aldus dat het na intrekking is verboden CRT beeldbuisglas te gebruiken met uitzondering van CRT beeldbuisglas van kleurenschermen die handmatig zijn verwijderd en als monostroom verder zijn gereinigd. Desgevraagd heeft verweerder ter zitting deze uitleg van het bestreden besluit bevestigd. Dit betekent dat eiseres het CRT beeldbuisglas afkomstig van de inrichting in Son niet mag verwerken. Dit glas is niet afkomstig van kleurenbeeldschermen die handmatig zijn verwijderd.

Bespreking beroepsgronden

4.1

Volgens eiseres staat het verweerder niet vrij om advies in te winnen bij de staatssecretaris bij het intrekken van de vergunning. Dit is volgens haar in strijd met artikel 2.26 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Ook de grondslag voor het verzoek tot intrekking van de vergunning van de staatssecretaris is onbekend.

4.2

Volgens verweerder mag hij advies inwinnen bij de staatssecretaris, mede in het kader van een zorgvuldige voorbereiding van het bestreden besluit en een goede afweging van alle betrokken belangen. Omdat de staatssecretaris alsmede de ILT betrokken zijn bij het opstellen van LAP3 en derhalve deskundig zijn op dit onderwerp, heeft verweerder hen om advies gevraagd, ondanks dat zij in artikel 2.26 Wabo niet zijn aangewezen als wettelijk adviseur. Artikel 2.26 Wabo staat daaraan niet in de weg. De staatssecretaris heeft bovendien verzocht de vergunning aan te passen, maar het bestreden besluit is niet enkel gebaseerd op dit verzoek.

4.3

De rechtbank is van oordeel dat, ofschoon verweerder wettelijk niet verplicht is om advies in te winnen, er geen rechtsregel aan in de weg staat om in het kader van een zorgvuldige voorbereiding advies van derden in te winnen. Dit is slechts anders als verweerder hierdoor de schijn van vooringenomenheid zou wekken, maar dat is hier niet gesteld noch is het de rechtbank gebleken. Ook al verplicht de Wet milieubeheer (Wm) de staatssecretaris niet expliciet om toe te zien op naleving van het landelijk afvalbeheerplan dan wel artikel 10.14 van de Wm, neemt dat niet weg dat de staatssecretaris een verzoek om intrekking van een omgevingsvergunning kan indienen. De staatssecretaris is namens de Minister van Infrastructuur en Waterstaat verplicht tot het opstellen van een landelijk afvalbeheerplan op basis van artikel 10.3 van de Wm. In die hoedanigheid is hij verantwoordelijk voor een goed afvalstoffenbeheer. Daarmee heeft de staatssecretaris een rechtstreeks betrokken belang om, als hij het vermoeden heeft dat in concrete gevallen geen sprake is van een goed afvalstoffenbeheer, om handhavingsmaatregelen te verzoeken. Deze beroepsgrond slaagt niet.

5.1

Eiseres stelt in verwarring te zijn gebracht door de beantwoording van haar zienswijzen op het ontwerp van het bestreden besluit. Enerzijds wordt in het bestreden besluit de toepassing van glas van de panels van kleur CRT beeldbuizen in cementgebonden producten (betonblokken) kennelijk wel toegestaan, maar op bladzijde 19 van het bestreden besluit staat dat het "gebruik van beeldbuisglas als zand- of grindvervanger in de productie van constructieve betonelementen (legioblokken) niet langer is toegestaan”.

5.2

De rechtbank heeft hierboven de essentie van het bestreden besluit weergegeven. Ofschoon wat ongelukkig geformuleerd, stond dit met zoveel woorden ook in het bestreden besluit. Van een onrechtmatig besluit is daarom geen sprake.

6.1

Eiseres is verder van mening dat verweerder op een onjuiste manier toepassing geeft aan artikel 5.10 van het Besluit omgevingsrecht (Bor), omdat uit deze bepaling niet de bevoegdheid tot intrekking van een vergunning is te herleiden. Eiseres stelt dat uit het bestreden besluit niet blijkt dat de inrichting ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt en ook niet dat is onderzocht of wijziging van de voorschriften redelijkerwijs een oplossing biedt. Eiseres beklaagt zich er over dat verweerder nagenoeg alle zienswijzen afdoet met een enkele verwijzing naar het LAP3 en de beantwoording door de staatssecretaris van de zienswijzen van eiseres tegen het ontwerp-LAP3 respectievelijk het sectorplan 71. Eiseres vindt dat verweerder zelf had moeten beoordelen of het LAP3 wel had moeten worden toegepast. Eiseres wijst er in dit verband op dat artikel 10.14 van de Wm verweerder slechts verplicht om rekening te houden met het LAP3, maar dat verweerder het LAP3 niet in acht hoeft te nemen. Samengevat betwist eiseres dat verweerder op een juiste wijze toepassing heeft gegeven aan artikel 2.33, eerste lid onder d, van de Wabo.

6.2

Verweerder is van mening dat hij niet verantwoordelijk is voor de inhoud van het LAP3. Verweerder moet iedere uitoefening van zijn bevoegdheid wel toetsen aan het LAP3. Het ontwerp-LAP3 lag van 26 september tot en met 7 november 2016 ter inzage. Eiseres heeft daartegen zienswijzen ingediend. Alle zienswijzen op het ontwerp-LAP3 zijn bekeken en zijn voorzien van een reactie in een Nota van antwoord. Deze Nota van antwoord is tegelijk met de definitieve versie van LAP3 naar de indieners van de zienswijzen gestuurd. Eiseres heeft daarvan kennis kunnen nemen. Verweerder ziet niet in waarom de reactie van de staatssecretaris op de zienswijzen van eiseres onjuist zou zijn. De voorkeursvolgorde en de doelmatigheid worden primair beoordeeld door een toetsing aan het LAP3. Als het LAP3 voorziet in het desbetreffende onderwerp, volgt het bestuursorgaan in principe het LAP3. Dit volgt uit de verplichting om rekening te houden met het plan, die in het eerste lid van artikel 10.14 Wm is vastgelegd. Door de wetssystematiek van artikel 2.14 van de Wabo en artikel 10.14 van de Wm wordt voorkomen dat de afweging die in het afvalbeheerplan is gemaakt, door het betrokken bestuursorgaan opnieuw moet worden gemaakt. In dit geval voorziet het LAP3 wel in de doelmatige verwerking van afgedankte elektrische en elektronische apparatuur in sectorplan 71. Verweerder heeft daarom aan het LAP3 getoetst en volstaan met een verwijzing naar het LAP3. Verweerder moest wel gebruik maken van de bevoegdheid in artikel 2.33, eerste lid onder d, van de Wabo.

6.3

De rechtbank stelt voorop dat verweerder artikel 2.33, eerste lid, onder d, van de Wabo niet als grondslag heeft genoemd in het ontwerpbesluit. Eiseres kan pas nu in de beroepsfase op deze grondslag reageren.

6.4

Op grond van artikel 5.10 tweede lid, van het Bor moet verweerder binnen een jaar na vaststelling van het LAP3 een verleende vergunning toetsen aan het LAP3 en zo nodig actualiseren. Artikel 5.10 tweede lid, van het Bor bevat alleen een actualiseringsverplichting, niet een intrekkingsverplichting. Als bij het actualiseren blijkt dat de omgevingsvergunning het milieu ontoereikend beschermt, zal verweerder de voor vergunninghouder minst bezwarende weg moeten kiezen om het milieu te beschermen. Dit vloeit voort uit het proportionaliteits- en het evenredigheidsbeginsel. Verweerder heeft hiertoe een aantal bevoegdheden:

1) Als bij het actualiseren van de omgevingsvergunning blijkt dat het milieu niet toereikend genoeg wordt beschermd, zal verweerder eerst moeten bezien of hij gebruik kan maken van zijn bevoegdheid op basis van artikel 2.31, eerste lid onder b, van de Wabo om de omgevingsvergunning te wijzigen. Verweerder kan dit doen als de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen worden beperkt.

2) Met toepassing van artikel 2.31a, eerste lid, van de Wabo kan verweerder voorschriften aan de destijds verleende omgevingsvergunning verbinden die strekken tot toepassing van andere technieken dan de technieken die destijds zijn aangevraagd.

3) Pas als de inrichting of het mijnbouwwerk ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt en toepassing van artikel 2.31 van de Wabo daarvoor redelijkerwijs geen oplossing biedt, is verweerder verplicht de omgevingsvergunning in te trekken op grond van artikel 2.33, eerste lid, onder d, van de Wabo. Artikel 2.33, eerste lid van de Wabo, geeft verweerder geen ruimte voor een belangenafweging. Verweerder zal echter wel moeten bezien of kan worden volstaan met een gedeeltelijke intrekking alvorens hij de vergunning helemaal intrekt.

Verweerder kan in dit verband zo nodig ook eiseres de gelegenheid bieden een aanvraag voor wijziging van de geldende omgevingsvergunning in te dienen waarbij eiseres zelf kiest voor een beperking van de vergunde handeling of het toepassen van betere technieken. In de regel zal een dergelijke wijziging niet leiden tot een verdere belasting van het milieu zodat de aanvraag via de reguliere procedure kan worden behandeld.

Zo voorziet de Wabo bij actualisering in een afwegingsproces waarbij volledige intrekking van de omgevingsvergunning de uiterste, laatste stap is.

6.5

De geldende omgevingsvergunning van eiseres voorziet in de verwerking van al het CRT beeldbuisglas in betonblokken, ook het loodhoudende glas van de conus van CRT beeldbuizen. Eiseres heeft niet gesteld dat onbeperkte verwerking van alle vormen van CRT beeldbuisglas niet kan leiden tot ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu. De rechtbank gaat hier dan ook van uit. Eiseres heeft wel gesteld dat het glas, afkomstig van het in Son toegepaste scheidingsproces, geen gevaarlijk afval is en dat vanwege de minimale hoeveelheden loodhoudend glas het veel te ver gaat om uitsluitend het storten van dat glas toe te staan. Eiseres gebruikt dus niet alle geboden ruimte in de omgevingsvergunning maar gebruikt de omgevingsvergunning al selectief. In de zienswijzen op het ontwerpbesluit (pagina 14 van de zienswijzen en zienswijze nummer 20 in het bestreden besluit) heeft eiseres aangegeven in staat te zijn om betonblokken met beeldbuisglas te produceren die in de afvalfase geen gevaarlijk afval zullen zijn en voldoen aan alle eisen met betrekking tot uitloging. Hierbij is ook gewezen op de ontwikkeling van technieken die een verdere scheiding van loodhoudend en loodarm glas mogelijk maken. Verweerder had deze scheidingstechnieken moeten beoordelen en moeten bezien of sprake zou zijn van ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu als deze technieken worden toegepast.

6.6

Het besluitvormingsproces van verweerder of het bestreden besluit geeft geen blijk van een bewuste afweging of keuze voor de in rechtsoverweging 6.4 genoemde wettelijke mogelijkheden. Verweerder heeft zich niet afgevraagd of artikel 2.31a van de Wabo verweerder dan de mogelijkheid biedt om in een aanvullend voorschrift beperkingen of kwalificaties te verbinden aan het in te nemen beeldbuisglas als de technieken waarmee deze beperkingen of kwalificaties worden bereikt in een andere inrichting dan de vergunde inrichting worden toegepast. Verweerder heeft zich ook niet afgevraagd of het mogelijk was de omgevingsvergunning in te trekken voor zover het de verwerking van CRT-beeldbuisglas betreft anders dan het CRT beeldbuisglas dat is gescheiden met het in Son toegepaste scheidingsproces. Verweerder heeft dit uitsluitend gedaan door het verwerken van CRT beeldbuisglas afkomstig van handmatig gescheiden CRT kleurenbeeldbuizen nog steeds toe te staan. Waarom zou verweerder dan niet nog meer toestaan? Tot slot had verweerder eiseres uitdrukkelijk kunnen verzoeken een aanvraag in te dienen voor een milieuneutrale wijziging van de omgevingsvergunning van de inrichting in Helmond die ertoe strekt dat alleen CRT beeldbuisglas wordt toegepast dat is gescheiden met het in Son toegepaste scheidingsproces. Een dergelijke beperking van de geldende vergunning leidt niet tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu, resulteert niet in een andere inrichting en er hoeft geen milieueffectrapport te worden opgemaakt.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de verschillende mogelijkheden die de Wabo hem biedt. Uit oogpunt van zorgvuldigheid, evenredigheid en proportionaliteit had verweerder moeten onderzoeken of hij een minder verstrekkend besluit had kunnen nemen.

6.6

Verweerder neemt kennelijk aan dat sprake is van ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu vanwege de strijdigheid van de verleende omgevingsvergunning met het daarna vastgestelde LAP3. Uit het bestreden besluit en in ieder geval het verweerschrift blijkt dat verweerder ook de verwerking van het CRT beeldbuisglas afkomstig van het scheidingsproces in strijd vindt met de minimumstandaard in het LAP3. Hiermee gaat verweerder wel wat kort door de bocht en gaat hij er ten onrechte van uit dat het LAP3 absoluut is.

In de eerste plaats is in het LAP3 of sectorplan 71 niet onderbouwd dat verwerking van het CRT beeldbuisglas afkomstig van het scheidingsproces in betonblokken leidt tot ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu. In sectorplan 71 staat beschreven dat lood een zeer zorgwekkende stof is. Deze kwalificatie wil echter niet zeggen dat iedere minimale verspreiding van een zeer zorgwekkende stof leidt tot ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu. In paragraaf 6 van onderdeel V van sectorplan 71 van het LAP3 wordt wel opgemerkt dat vergunningen voor het nuttig toepassen van CRT beeldbuisglas zodanig moeten worden gewijzigd dat nuttige toepassing niet meer wordt toegestaan en dat het niet noodzakelijk is een overgangstermijn op te nemen. Verweerder lijkt zich op deze passage van het sectorplan 71 te hebben gebaseerd. Deze passage doorkruist echter het hierboven geschetste afwegingskader bij actualiseren van omgevingsvergunningen. Het ontslaat verweerder niet van de verplichting te motiveren waarom in dit geval sprake is van ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat sectorplan 71 van het LAP3 een nuttige toepassing van CRT beeldbuisglas van de schermen van kleuren CRT beeldbuizen wel toelaat en dat een loodconcentratie van 0,1% m/m ook toelaatbaar wordt geacht. Kennelijk is niet iedere aanwezigheid van een zeer zorgwekkende stof tevens een ontoelaatbaar nadelig gevolg voor het milieu. Verweerder had moeten onderbouwen of verwerking van het CRT beeldbuisglas afkomstig uit het in de inrichting in Son toegepaste scheidingsproces zou leiden tot ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu en in dit kader het in Son toegepaste scheidingsproces nader te onderzoeken.
In de tweede plaats is verweerder niet verplicht het LAP3 in acht te nemen. Verweerder hoeft er slechts rekening mee te houden op grond van artikel 10.14 van de Wm. Met andere woorden, verweerder mag afwijken van het LAP3, mits verweerder dit deugdelijk motiveert en kan verantwoorden. Het LAP3 voorziet zelfs in de mogelijkheid om af te wijken en bevat hiervoor een beschrijving van een procedure. In deze procedure wordt een voornemen voor afwijken door het bestuursorgaan voorgelegd aan de staatssecretaris die hierover een standpunt inneemt. Het bestuursorgaan kan bij een negatief standpunt toch besluiten om af te wijken van het LAP3. De staatssecretaris kan tegen het concrete besluit waarin dit gebeurt, beroep instellen. Verweerder heeft terecht opgemerkt dat deze afwijkingsmogelijkheid vooral lijkt te zijn geschreven voor de gevallen waarin een vergunning wordt aangevraagd en niet is bedoeld voor het geval waarin een vergunning wordt ingetrokken. Dat neemt echter niet weg dat de wettelijke grondslag om rekening te houden met het LAP3, artikel 10.14 van de Wm, is geschreven voor het uitoefenen van iedere wettelijke bevoegdheid en niet alleen vergunningverlening. Het zou vreemd zijn als de afwijkingsprocedure in het LAP3 uitsluitend zou kunnen worden toegepast bij vergunningverlening maar niet zou kunnen worden toegepast bij wijziging of intrekking van een geldende omgevingsvergunning. In dit kader had verweerder aan de staatssecretaris kunnen vragen wat diens standpunt is ten aanzien van het CRT beeldbuisglas afkomstig uit het door eiseres in de inrichting in Son toegepaste scheidingsproces. Vervolgens had verweerder moeten bezien of hij zou afwijken van het LAP3. Dat heeft verweerder ten onrechte nagelaten.
De rechtbank is tot slot van oordeel dat verweerder had moeten bezien of de feitelijke werkwijze van eiseres afwijking van het LAP3 rechtvaardigt als deze werkwijze geen ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat het LAP3 op dit onderdeel in belangrijke mate is gebaseerd op artikelen 1.3 en 5.3.3 van de WEEELABEX standaard als bedoeld in artikel 1, tweede lid in samenhang met artikel 11, tweede lid onder d, van de Regeling afgedankte elektrische en elektronische apparatuur. Artikel 1.3 van de WEEELABEX beoogt een diffuse verspreiding van lood te voorkomen. Ingevolge artikel 5.3.3 van de WEEELABEX moet CRT beeldbuisglas geheel of gedeeltelijk afkomstig van de funnel bij voorkeur worden verwerkt in producten of processen waarbij het lood een technische functie heeft om loodverspreiding in het milieu te voorkomen. Het is de rechtbank echter onduidelijk of in het LAP3 voldoende is onderkend dat artikel 5.3.3 en 5.3.4 van de WEEELABEX ook voorzien in de mogelijkheid een nationale grenswaarde vast te stellen of een product goed te keuren in overeenstemming met ISO14025. Verweerder is, uit oogpunt van proportionaliteit en evenredigheid, gehouden te onderzoeken of de staatssecretaris van deze mogelijkheid gebruik wil maken.

6.7

De rechtbank concludeert dat verweerder ten onrechte voorbij is gegaan aan de wijze waarop eiseres gebruik maakt van de verleende omgevingsvergunning en had moeten bezien of hij een minder vergaande maatregel had kunnen treffen, al dan niet onder afwijking van het LAP3. Verweerder kon verder niet volstaan met een verwijzing naar sectorplan 71 van het LAP3 voor intrekking van de verleende omgevingsvergunning, omdat in sectorplan 71 onvoldoende is onderbouwd dat verwerking van het CRT beeldbuisglas, zoals het CRT beeldbuisglas afkomstig uit het door eiseres in de inrichting in Son toegepaste scheidingsproces leidt tot ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu.

7.1

Eiseres voert aan dat het intrekken van de omgevingsvergunning op grond van
artikel 2.33, tweede lid,van de Wabo geen verplichting is maar een bevoegdheid. Eiseres heeft sedert 2010 vergunning om het beeldbuisglas als toeslagmateriaal in cementgebonden producten toe te passen. Hiermee zijn grote financiële belangen en bedrijfsbelangen gemoeid. De verplichting om alle betrokken belangen te onderzoeken en af te wegen vervalt niet doordat in een landelijk afvalbeheerplan gewijzigde inzichten omtrent een doelmatig beheer van afvalstoffen worden neergelegd. De enkele verwijzing naar LAP3 is volstrekt onvoldoende om de intrekking te motiveren. Eiseres wijst er ook in dit verband op dat verweerder slechts rekening behoeft te houden met het LAP3. Eiseres verwijst naar een uitspraak van de Afdeling van 7 februari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:400).

7.2

Verweerder heeft het bestreden besluit genomen op verzoek van de staatssecretaris en met toepassing van artikel 5.10, tweede lid, van het Bor. Hij stelt hierbij de belangen van eiseres te hebben afgewogen. Daarbij is ook aangegeven dat eiseres reeds lang op de hoogte is van de ontwikkelingen met betrekking tot CRT-glas en dat voor eiseres ook de mogelijkheid bestaat om andere materialen in betonblokken te verwerken. Eiseres wekt de indruk dat het met dit verbod op het verwerken van CRT-glas onmogelijk is om de betonblokken te blijven produceren, maar op grond van de omgevingsvergunning blijft het mogelijk om ook andere afvalstoffen in beton te verwerken. Volgens verweerder is het niet aan hem om op de inhoud en totstandkoming van het LAP3 in te gaan. Als eiseres wil afwijken van het LAP3, moet zij maar een vergunningaanvraag indienen.

7.3

De tweede bevoegdheid die verweerder gebruikt is artikel 2.33, tweede lid, onder d, van de Wabo. Op basis van dit artikel kan verweerder de omgevingsvergunning intrekken als dit in het belang van een doelmatig beheer van afvalstoffen noodzakelijk is. Hier heeft verweerder wel beleidsruimte. Verweerder is niet verplicht maar heeft de mogelijkheid om de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk in te trekken. Aan het gebruik van deze mogelijkheid dient een belangenafweging ten grondslag te liggen.

7.4

In de uitspraak van 7 februari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:400) overweegt de Afdeling dat ‘rekening houden met’ betekent dat het niet is uitgesloten dat andere technieken dan die welke in PGS 15 zijn genoemd als beste beschikbare technieken zouden kunnen worden aangemerkt.

7.5

Verweerder heeft zich in de belangenafweging beperkt tot de opmerking dat eiseres al lang had kunnen voorzien dat het LAP3 de verwerking van loodhoudend CRT beeldbuisglas zou gaan verbieden en dat zij daar rekening mee had kunnen houden door haar voorraad af te bouwen. De rechtbank is van oordeel dat deze belangenafweging te beperkt is om meerdere redenen.

In de eerste plaats is het LAP3 relatief kort voor het bestreden besluit vastgesteld. Voor de vaststelling van het LAP3 bestond de kans dat het LAP3 een andere minimumstandaard voor de verwerking van CRT beeldbuisglas zou bevatten, zodat niet valt in te zien waarom eiseres haar voorraad had moeten gaan afbouwen. Weliswaar wordt in het LAP3 opgemerkt dat er geen overgangstermijn noodzakelijk is voor bedrijven die CRT beeldbuisglas verwerken, maar het is moeilijk voor te stellen dat in het LAP3 bij het maken van deze opmerking al in detail rekening is gehouden met de belangen van eiseres, zodat verweerder niet kon volstaan met verwijzing naar het LAP3. Overigens geeft artikel 5.10 van het Bor verweerder een jaar de tijd om te actualiseren en heeft verweerder er zelf voor gekozen om eerder gebruik te maken van de bevoegdheid.
In de tweede plaats heeft verweerder verwezen naar het LAP3, maar heeft hij onvoldoende onderkend dat hij slechts rekening hoeft te houden met het LAP3 gelet op artikel 10.14 van de Wm. Ook als verweerder toepassing geeft aan artikel 2.33, tweede lid, onder d van de Wabo, zal hij de gevolgen voor het milieu van het huidige gebruik van de vergunning door eiseres moeten onderzoeken. Als de gevolgen voor het milieu voldoende kunnen worden beperkt door wijziging of gedeeltelijke intrekking van de vergunning, zal verweerder deze voor eiseres minder bezwarende optie moeten kiezen. Verweerder kan in dit verband ook niet verwijzen naar het LAP3, omdat de staatssecretaris bij de totstandkoming van het LAP3 weliswaar ook de inrichting van eiseres heeft onderzocht maar de staatssecretaris niet het door eiseres toegepaste scheidingsproces in de inrichting in Son heeft onderzocht. Bovendien is onduidelijk of in het LAP3 voldoende is onderkend dat artikel 5.3.3 en 5.3.4 van de WEEELABEX ook voorzien in de mogelijkheid een nationale grenswaarde vast te stellen of een product goed te keuren in overeenstemming met ISO14025.
In de belangenafweging wordt in het geheel geen aandacht besteed aan de financiële consequenties voor eiseres. Uit het bestreden besluit blijkt niet dat verweerder heeft onderzocht welke financiële gevolgen intrekking van de omgevingsvergunning heeft voor eiseres.

7.6

Omdat de belangenafweging te beperkt is en verweerder onvoldoende aandacht heeft besteed aan het huidige gebruik van de omgevingsvergunning door eiseres en de effecten daarop, kan het bestreden besluit ook op dit onderdeel niet in stand blijven.

Conclusie en verder vervolg van de zaak

8. Reeds om deze redenen is het beroep van eiseres gegrond en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de rechtbank verweerder in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding verweerder de gelegenheid te bieden de gebreken in het bestreden besluit te herstellen en overweegt hiervoor het volgende.

9.1

De StAB heeft geconstateerd dat het CRT beeldbuisglas (de dikke fractie) dat eiseres gebruikt afkomstig is uit een fysiek scheidingsproces. Het is technisch niet mogelijk om uit te sluiten dat de dikke fractie in het geheel geen deeltjes van de conus van kleurenbeeldschermen of van de conus of het beeldscherm van zwart-wit beeldbuizen bevat. De StAB ziet dit als een beperkte vermenging. Het scheidingsproces in Son voorziet niet in de scheiding van beeldschermglas van kleuren CRT beeldbuizen en zwart-wit CRT beeldbuizen. Beide soorten beeldbuizen worden in één stroom aangeleverd en geaccepteerd in Son en niet gescheiden. De StAB heeft verder aangegeven dat ten aanzien van de bepalende stof lood pas sprake is van gevaarlijk afval als een concentratiegrenswaarde van 2.500 mg/kg wordt overschreden. De StAB heeft niet nader onderzocht of de stoffen barium of strontium in een zodanige mate aanwezig kunnen zijn in het afgescheiden glas dat sprake is van gevaarlijk afval.

Partijen verschillen van mening over de aangeleverde hoeveelheid zwart-wit beeldbuizen. Eiseres heeft gesteld dat het percentage zwart-wit CRT beeldbuizen minimaal is (minder dan 1 procent). Verweerder heeft opgemerkt dat in Son CRT beeldbuizen van over de gehele wereld worden ingenomen en dat niet valt uit te sluiten dat het percentage hoger is.

Verder is vast komen te staan dat eiseres verplicht is tot bemonstering van het CRT beeldbuisglas dat wordt ingenomen in de inrichting te Helmond op basis van de geldende omgevingsvergunning en bij deze bemonstering controleert of de concentratiegrenswaarde van 2.500 mg/kg wordt overschreden. Verweerder kan dus ook handhaven op de aanwezigheid van CRT beeldbuisglas boven een bepaalde concentratiegrenswaarde.

9.2

Desgevraagd heeft eiseres ter zitting aangegeven geen bezwaar te hebben tegen een minder vergaande beperking van de geldende omgevingsvergunning voor het verwerken van CRT beeldbuisglas voor zover de verwerking van de dikke fractie van het CRT beeldbuisglas afkomstig van het scheidingsproces in de inrichting in Son is toegelaten.

9.3

De staatssecretaris heeft zijn bedenkingen bij de mogelijke aanwezigheid van andere bestanddelen dan lood in het glas naar aanleiding van een bedrijfsbezoek bij eiseres enkele jaren geleden. Ook is volgens de staatssecretaris nog veel onduidelijk over de effecten van blootstelling aan loodhoudend CRT beeldbuisglas. Verder stelt de staatssecretaris vraagtekens bij de gevolgen van de aanwezigheid van andere stoffen in het CRT beeldbuisglas. Gelet hierop kan de rechtbank niet zonder meer aannemen dat het door eiseres ingenomen CRT beeldbuisglas in Helmond geen ontoelaatbaar nadelige gevolgen heeft voor het milieu. Hiervoor is nader onderzoek noodzakelijk naar de huidige bedrijfsvoering van eiseres. De staatssecretaris heeft in deze procedure geen standpunt ingenomen over een eventuele afwijking van het LAP3. Bovendien
isonduidelijk of in het LAP3 voldoende is onderkend dat artikel 5.3.3 en 5.3.4 van de WEEELABEX ook voorzien in de mogelijkheid een nationale grenswaarde vast te stellen of een product goed te keuren in overeenstemming met ISO14025.

Onder deze omstandigheden is geen aanleiding om nu zelf in de zaak te voorzien of de rechtsgevolgen in stand te laten.

10.1

Verweerder krijgt de gelegenheid het bestreden besluit te herstellen. De rechtbank geeft hiervoor in ieder geval de volgende aanwijzingen:

 verweerder zal de huidige bedrijfsvoering bij eiseres zelf moeten onderzoeken;

 verweerder zal vervolgens moeten motiveren of deze huidige bedrijfsvoering aanleiding is om andere voorschriften te verbinden aan de geldende omgevingsvergunning, of dat aanleiding bestaat om de geldende omgevingsvergunning gedeeltelijk in te trekken waarbij inname van het CRT beeldbuisglas afkomstig van het scheidingsproces in de inrichting in Son nog steeds wordt toegestaan;

 verweerder dient de staatssecretaris te verzoeken om een standpunt ten aanzien van verwerking van het CRT beeldbuisglas afkomstig van het scheidingsproces in de inrichting in Son; verweerder dient te motiveren of hij wel of niet afwijkt van sectorplan 71 in het LAP3 met toepassing van de procedure voor afwijking van het LAP3 en dient in dit kader in ieder geval aan de staatssecretaris te vragen of aanleiding bestaat met toepassing van artikel 5.3.3 WEEELABEX een nationale grenswaarde vast te stellen of het product van eiseres goed te keuren in overeenstemming met ISO14025.

Als bovenstaande aanwijzingen leiden tot een andere uitkomst, zal verweerder een nieuw besluit moeten nemen, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Als verweerder bij dezelfde uitkomst blijft, kan verweerder volstaan met een aanvullende motivering. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op 8 weken na verzending van deze tussenuitspraak. De rechtbank bepaalt eveneens dat ten behoeve van het nemen van een eventueel nieuw besluit afdeling 3.4 van de Awb buiten toepassing blijft.

10.2

Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb èn om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder.

10.3

De rechtbank heeft in deze tussenuitspraak de overige beroepsgronden van eiseres niet besproken. De overige beroepsgronden van eiseres zien vooral op de rechtmatigheid van het LAP3 en de vraag of het LAP3 buiten toepassing moet blijven vanwege gestelde strijd met rechtstreeks werkende Europese regelgeving en algemene rechtsbeginselen. De rechtbank zal deze beroepsgronden pas bespreken in de einduitspraak, als daartoe aanleiding bestaat.

10.4

De rechtbank ziet in wat zij hiervoor heeft overwogen aanleiding een voorlopige voorziening te treffen, mede omdat de reeds getroffen voorlopige voorziening afloopt. De rechtbank zal de getroffen voorlopige voorziening verlengen. De rechtbank schorst het bestreden besluit tot de einduitspraak op het beroep voor zover het bestreden besluit strekt tot intrekking van de vergunning van 15 januari 2010 voor het mengen, verwerken, immobiliseren of toepassen binnen de inrichting van het glas van schermen van kleuren CRT beeldbuizen afkomstig uit het door eiseres toegepaste scheidingsproces in de inrichting in Son.

10.5

De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.

Beslissing

De rechtbank:

- draagt verweerder op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;

- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;

- schorst het bestreden besluit tot de einduitspraak op het beroep voor zover het bestreden besluit strekt tot intrekking van de omgevingsvergunning van 15 januari 2010 voor het mengen, verwerken, immobiliseren of toepassen binnen de inrichting van het glas van schermen van kleuren CRT beeldbuizen afkomstig uit het door eiseres toegepaste scheidingsproces in de inrichting in Son;

- houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. C.N. van der Sluis, leden, in aanwezigheid van mr. I.M.C. van Og, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 februari 2019.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.

Bijlage

Artikel 2.30 lid 1 Wabo:

Voor zover de omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit met betrekking tot een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, beziet het bevoegd gezag regelmatig of de voorschriften die aan een omgevingsvergunning zijn verbonden, nog toereikend zijn gezien de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. Onder ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu wordt mede verstaan de vaststelling van nieuwe of herziene conclusies over beste beschikbare technieken, overeenkomstig artikel 13, vijfde en zevende lid, van richtlijn nr. 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (PbEU L 334).

Artikel 2.31 lid 1 aanhef en onder b Wabo:

Het bevoegd gezag wijzigt voorschriften van de omgevingsvergunning indien door toepassing van artikel 2.30, eerste lid, blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt.

Artikel 2.31a lid 1 van de Wabo:

Indien toepassing wordt gegeven aan artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, verbindt het bevoegd gezag voor zover nodig voorschriften aan de omgevingsvergunning die strekken tot toepassing van andere technieken dan die waaromtrent ingevolge artikel 2.8, eerste lid, tweede volzin, in of bij de aanvraag om de vergunning gegevens of bescheiden zijn verstrekt.

Artikel 2.33 lid 1 aanhef en onder d Wabo:

Het bevoegd gezag trekt de omgevingsvergunning in, voor zover de inrichting of het mijnbouwwerk ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt en toepassing van artikel 2.31 daarvoor redelijkerwijs geen oplossing biedt.

Artikel 2.33 lid 2 lid onder d onder 1 Wabo:

Het bevoegd gezag kan de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk intrekken, voor zover deze betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, indien dit in het belang van een doelmatig beheer van afvalstoffen nodig is;

Artikel 5.10 lid 2 Bor:

Binnen een jaar nadat het afvalbeheerplan, bedoeld in artikel 10.3 van de Wet milieubeheer is gaan gelden:

a. toetst het bevoegd gezag of de vergunning voldoet aan de minimale hoogwaardigheid van verwerking van afzonderlijke afvalstoffen of categorieën afvalstoffen zoals beschreven in het afvalbeheerplan, en

b. actualiseert het bevoegd gezag, indien noodzakelijk, de vergunningvoorschriften.

Artikel 1 Wet milieubeheer:

Doelmatig beheer van afvalstoffen; zodanig beheer van afvalstoffen dat daarbij rekening wordt gehouden met het geldende afvalbeheerplan, dan wel de voor de vaststelling van het plan geldende bepalingen, dan wel voorkeursvolgorde aangegeven in artikel 10.4 en de criteria genoemd in artikel 10.5.

Artikel 10.14 Wet milieubeheer

1. Ieder bestuursorgaan houdt rekening met het geldende afvalbeheerplan bij het uitoefenen van een bevoegdheid krachtens deze wet, voor zover de bevoegdheid wordt uitgeoefend met betrekking tot afvalstoffen.

2 Voor zover het afvalbeheerplan niet voorziet in het onderwerp met betrekking waartoe de bevoegdheid wordt uitgeoefend, houdt het bestuursorgaan rekening met de voorkeursvolgorde, aangegeven in artikel 10.4, en de criteria, genoemd in artikel 10.5, eerste lid.

Artikel 11, lid 1 en lid 2 onder d Regeling afgedankte en elektrische en elektronische apparatuur

1. Een verwerker van afgedankte elektrische en elektronische apparatuur draagt er zorg voor dat gescheiden ingezamelde afgedankte elektrische en elektronische apparatuur passend wordt verwerkt overeenkomstig de minimale streefcijfers inzake nuttige toepassing van bijlage V van richtlijn nr. 2012/19/EU.

2 Passend verwerken als bedoeld in het eerste lid houdt ten minste in dat:

(…)

d. ingenomen afgedankte elektrische en elektronische apparatuur vanaf 1 juli 2015 wordt verwerkt volgens de WEEELABEX Standard, hetgeen in ieder geval wordt aangetoond met een conformiteitsverklaring die aangeeft dat gewerkt wordt overeenkomstig de WEEELABEX Standard.

Artikelen 5.3.3 en 5.3.4 WEEELABEX

5.3.3 funnel glass or mixtures of crt glass shall preferably be recoverd or recycled tot he products or in procecesses where lead content has a technical function to prevent lead dis[ersopn to other products and the outer environment. ohterwise such glass shall be utilized in a way that lead content in the final product does not exceed limits set up by national legislation. (…)

5.3.4 when lead conent limits in products are not set up by national legislation then governmental approval or environmental product declaration (EDP) in accordance with ISO 14025 shall be aplied.