Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 19/349
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 oktober 2019 in de zaak tussen
[eiseres] , te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: ing. P.S.J. van Lier),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Asten, verweerder
(gemachtigden: E.L.A. Kramer en S.G.T. Jacobs).
Procesverloop
In het besluit van 18 december 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de door eiseres aangevraagde omgevingsvergunning eerste fase voor het veranderen van de inrichting op de locatie [adres] , te [woonplaats] , kadastraal bekend gemeente Asten, [nummers] , geweigerd.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is behandeld op de zitting van 1 oktober 2019. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [naam] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.1
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
Bij besluit van 21 september 1999 is aan eiseres een vergunning ingevolge de Wet milieubeheer verleend voor het houden van 100.800 vleeskuikens. Op 12 december 2011 heeft eiseres een aanvraag ingediend voor uitbreiding van de inrichting. Hiervoor heeft verweerder op 4 december 2012 een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), eerste fase, verleend voor het uitbreiden van het aantal te houden vleeskuikens met 39.999 tot 140.799. Per stal mogen 46.933 stuks vleeskuikens worden gehouden. Voorts is vergunning verleend voor het aanpassen van het stalsysteem, het verlengen van de drie stallen met 35 m, het toepassen van andere ventilatie en de realisatie van stofvangbakken. Dit besluit is bij besluit van 4 juni 2013 gewijzigd.
1.2
In de uitspraak van 6 juni 2014 (ECLI:NL:RBOBR:2014:3163) heeft de rechtbank genoemde besluiten vernietigd, voor zover het betreft voorschrift 8.1.1 en het houden van meer dan 126.874 vleeskuikens betreft, onder verwijzing van voorschrift 8.1.1 en toevoeging van voorschrift 1.1.10. In de uitspraak van 1 april 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1021) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) de uitspraak van de rechtbank en de genoemde besluiten geheel vernietigd.
1.3
Op 3 februari 2015 heeft de raad van de gemeente Asten een aanhoudingsbesluit genomen, zoals bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de Wet geurhinder en veehouderij (Wgv). Minder dan een jaar later is een ontwerpverordening bij de gemeenteraad aanhangig gemaakt. Op 9 september 2016 is de Verordening geurhinder en veehouderij Asten 2016 in werking getreden (de Geurverordening). Op 12 september 2017 heeft verweerder de beleidsregel “Omgaan met fijnstof bij vergunningverlening pluimvee- en varkensbedrijven” vastgesteld. In deze beleidsregel staat dat aanvragen worden getoetst aan Endotoxine toetsingskader 1.0 (het Endotoxine toetsingskader).
1.4
Naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 1 april 2015 heeft eiseres de aanvraag gewijzigd. Op 19 november 2015 en 6 juni 2016 zijn daarvoor aanvullende gegevens ingediend.
1.5
Verweerder heeft tweemaal een ontwerpbesluit ter inzage gelegd. Het laatste ontwerpbesluit is op 8 mei 2018 gepubliceerd, met de mogelijkheid een zienswijze in te dienen. Eiseres heeft van die mogelijkheid gebruik gemaakt.
2. In het bestreden besluit is de aangevraagde vergunning geweigerd, omdat de uitbreiding van de stallen volgens verweerder in strijd is met het Besluit emissiearme huisvesting (het Besluit huisvesting) en omdat de geurbelasting van het bedrijf na uitbreiding hoger is dan is toegelaten in de Geurverordening. Bovendien stemt verweerder niet in met de uitbreiding na een toetsing aan het Endotoxine toetsingskader.
3.1
Eiseres voert aan dat verweerder ten onrechte heeft getoetst aan de aangescherpte normen van de Geurverordening. Volgens eiseres heeft verweerder geen recht gedaan aan de systematiek van de Wet geurhinder en veehouderij (Wgv) en de bedoelingen van de wetgever om bij het invoeren van nieuwe geurnormen reeds ingediende aanvragen te respecteren en te toetsen aan de oude geurnormen.
3.2
Volgens verweerder moet de aanvraag worden getoetst aan het recht dat gold ten tijde van het nemen van het besluit. Toen gold de Geurverordening.
3.3
In de uitspraak van de rechtbank van 20 april 2015 (ECLI:NL:RBOBR:2015:2242) heeft de rechtbank geoordeeld dat, in gevallen waarin een aanvraag is ingediend voor de wijziging van een verordening op basis van artikel 6 van de Wgv en waarin geen aanhoudingsbesluit op basis van artikel 7 van de Wgv is genomen, en waarbij de aanvraag niet in strijd is met de toegelaten maximale geurbelasting op basis van de Wgv of de oude geurverordening, bij het nemen van een besluit op deze aanvraag mag worden getoetst aan het recht dat gold ten tijde van de aanvraag. In de desbetreffende uitspraak heeft de rechtbank benadrukt dat in die zaak geen andere weigeringsgronden aan de orde waren.
3.4
Tussen partijen is niet in geschil dat de uitbreiding van de inrichting leidt tot een geurbelasting op gevoelige objecten die hoger is dan is toegelaten op basis van de Geurverordening. Bovendien zou de uitbreiding van de inrichting zoals deze oorspronkelijk was aangevraagd tot een geurbelasting op gevoelige objecten die hoger is dan is toegelaten op basis van de Wgv. Dit volgt namelijk uit de uitspraak van de Afdeling van 1 april 2015. Pas nadat de aanvraag was gewijzigd op 9 november 2015, was deze strijdigheid opgeheven.
3.5
De rechtbank is van oordeel dat er geen aanleiding is om af te wijken van de hoofdregel dat moet worden getoetst aan het recht dat gold ten tijde van het nemen van het besluit. In de eerste plaats was de aanvraag in 2011 in strijd met de geurnormering in artikel 3 van de Wet geurhinder. Deze strijdigheid was niet opgeheven door middel van een wijziging van de aanvraag voor het moment waarop de gemeenteraad van Asten het aanhoudingsbesluit had genomen. Bovendien zijn er meer redenen geweest voor verweerder om de gevraagde vergunning te weigeren. Verweerder moest daarom toetsen aan de geurnormering in de Geurverordening. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.1
Eiseres is het niet eens met verweerders toetsing aan het Endotoxine toetsingskader. Hierin is volgens haar ten onrechte niet voorzien in een overgangsregeling en daardoor is eiseres overvallen. Zorgvuldige besluitvorming had ertoe moeten leiden dat lopende aanvragen gerespecteerd werden. Eiseres verwijst naar het “Kennisbericht fijnstof en endotoxinen” van 24 mei 2017, het rapport “Veehouderij en gezondheid Omwonenden III” en het rapport “Gezondheidsrisico’s rond veehouderijen: vervolgadvies” van de Gezondheidsraad. Volgens eiseres was het toetsingskader op het moment van de vaststelling van het toetsingskader niet goed wetenschappelijk onderbouwd en zijn er inmiddels ook al weer andere inzichten over de effecten van de uitstoot van endotoxinen door veehouderijen voor de volksgezondheid.
4.2
Verweerder stelt dat alleen de toepasselijkheid van het toetsingskader ter discussie wordt gesteld. Verweerder wijst erop dat de rechtbank in meerdere uitspraken heeft vastgesteld dat getoetst mag worden aan het Endotoxine toetsingskader.
4.3
In de uitspraak van deze rechtbank van 6 juni 2014 heeft de rechtbank niet geoordeeld over de risico’s voor de volksgezondheid vanwege de uitstoot van endotoxinen.
4.4
Niet is in geschil dat niet aan het toetsingskader wordt voldaan.
4.5
In de uitspraak van 12 april 2019 (ECLI:NL:RBOBR:2019:1974) heeft de rechtbank overwogen dat het bevoegd gezag een aanvraag om een omgevingsvergunning mag weigeren als niet voldaan kan worden aan het toetsingskader. De rechtbank heeft in die uitspraak overwogen:
"De rechtbank concludeert dat verweerder beoordelingsruimte heeft. Deze beoordelingsruimte kan verweerder benutten om de risico’s van uitstoot van endotoxinen te betrekken, ook in het geval er nog geen algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten over endotoxinen bestaan. Het gebruik van deze beoordelingsruimte kan ook leiden tot een weigering van de omgevingsvergunning."
4.6
De beleidsregel is opgesteld ter invulling van de beoordelingsruimte van verweerder. De enkele omstandigheid dat de aanvraag is ingediend voor de vaststelling van de beleidsregel maakt niet dat verweerder geen invulling kan geven aan zijn beoordelingsruimte. Bovendien is de beleidsregel ingegeven door het voorzorgsbeginsel. en zou het opnemen van overgangsrecht verweerder juist belemmeren invulling te geven aan dat voorzorgsbeginsel. Verweerder heeft ter zitting gezegd dat de beleidsregel nog niet wetenschappelijk volledig is onderbouwd, maar dat deze is gebaseerd op de beschikbare kennis en aldus het beste is waar verweerder over kan beschikken. De rechtbank is van oordeel dat verweerder binnen de hem toekomende beoordelingsruimte aan het Endotoxine toetsingskader mocht toetsen.
4.7
Ter zitting heeft eiseres nog gewezen op de resultaten van het VGO3 onderzoek. In deze algemene verwijzing ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de beleidsregel of het toetsingskader is gebaseerd op onjuiste kennis of gegevens. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de wetenschappelijke onderbouwing van het toetsingskader door de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak is onderzocht in de procedure die heeft geleid tot de uitspraak van 12 april 2019.
4.8
De rechtbank concludeert dat verweerder de vergunning, gelet op de resultaten van de toetsing, mocht weigeren, zeker nu uit deze resultaten blijkt dat sprake is van een forse overschrijding van de in het Endotoxine toetsingskader opgenomen advieswaarde van 30 EU/m3 die bij vergunningverlening alleen maar zou toenemen.
Deze beroepsgrond faalt.
5.1
Eiseres is van mening dat verweerder ten onrechte van haar vraagt om veel verdergaande fijnstofemissie beperkende technieken toe te passen. Door de wetgever is in het Besluit Emissiearme Huisvesting (Beah) een uitzondering opgenomen voor het voldoen aan de maximale grenswaarde van 16 gram/dierplaats/jaar op grond van artikel 7, eerste lid van het Beah, in het geval de uitbreiding van de stal minder is dan 50% van de bestaande staloppervlakte. Bij eiseres is sprake van een goede en modern uitgevoerde stal die beperkt wordt uitgebreid. In deze situatie kan het aanbrengen van warmtewisselaars in de uitbreiding van de stal niet als een beste beschikbare techniek (BBT) gezien worden omdat deze dan ook in het bestaande stalgedeelte moet worden toegepast.
5.2
In het bestreden besluit is geconstateerd dat het huisvestingssysteem in stallen 1 tot en met 3 een emissiefactor heeft die hoger is dan de maximale emissiewaarde voor fijnstof, voor zover het de uitbreiding van de stallen betreft. In afwijking van het ontwerpbesluit ziet verweerder geen aanleiding om eiseres niet aan de maximale emissiewaarde in artikel 7 eerste lid, van het Beah te houden vanwege de risico’s voor de volksgezondheid vanwege de uitstoot van endotoxinen. Volgens verweerder kan met een extra investering aan de maximale emissiewaarde voor fijnstof worden voldaan. Niet is gebleken dat één of een combinatie van deze BBT-maatregelen (waaronder een warmtewisselaar) technisch of financieel niet haalbaar zouden zijn.
5.3
Op basis van artikel 7, vierde lid, van het Beah kan verweerder bepalen dat bij het uitbreiden van een dierenverblijf niet hoeft te worden voldaan aan de maximale emissiewaarden. Dit kan uitsluitend, indien bij die uitbreiding hetzelfde huisvestingssysteem wordt toegepast en de uitbreiding niet meer dan 50% van het bebouwde oppervlak bedraagt.
5.4
De rechtbank stelt voorop dat verweerder de bevoegdheid heeft om af te wijken van de maximale emissiewaarden bij het uitbreiden van een dierenverblijf. Dat is iets anders dan een verplichting. Op basis van de eerste volzin van artikel 7, vierde lid, van het Beah heeft verweerder hierbij beoordelingsruimte. Verweerder heeft tot de conclusie kunnen komen dat aan de maximale emissiewaarden kan worden voldaan en heeft hierbij kunnen volstaan met verwijzing naar systemen die worden toegepast in de Gelderse vallei. De rechtbank kan zich voorstellen dat het weinig zinvol is om warmtewisselaars slechts in een deel van de stal toe te passen. Eiseres heeft echter niet onderbouwd dat de toepassing van warmtewisselaars in de bestaande stal en in de uitbreiding onvoldoende is om aan de maximale emissiewaarde te voldoen. Bovendien heeft verweerder bij het gebruik van zijn bevoegdheid de risico’s voor de volksgezondheid, vanwege de uitstoot van endotoxinen, kunnen betrekken, omdat de omvang van deze uitstoot mede is gerelateerd aan de emissie van fijnstof. Onder deze omstandigheden stond het verweerder vrij om eiseres te verplichten te voldoen aan de maximale emissiewaarden in artikel 7, eerste lid van het Beah.
Deze beroepsgrond faalt.
6.1
Eiseres vindt dat zij de dupe is geworden van overleg en trage besluitvorming. Eiseres heeft gevraagd om tijdig een besluit te nemen en verweerder heeft daaraan niet voldaan. De wijzigingen in de wet- en regelgeving mogen niet volledig voor rekening van eiseres komen. Verweerder had hiermee rekening moeten houden en tot een positief besluit moeten komen. Eiseres wijst erop dat de weigering komt na twee positieve ontwerpbesluiten. Volgens eiseres is verweerder vooringenomen en heeft hij expres gewacht.
6.2
Verweerder ziet ook wel in dat er veel tijd is verstreken tussen de aanvraag en het bestreden besluit. Verweerder vindt wel dat hij moet toetsen aan de op dat moment geldende wet- en regelgeving. In diverse gesprekken is aangegeven wat de geldende regelgeving was en wat daarvan de risico’s waren voor de aanvraag. Bovendien moest de kwestie zorgvuldig worden beoordeeld, nadat ook op de ontwerpbeschikkingen veel zienswijzen door derden waren ingediend. Bovendien is tot op heden geen aanvraag voor een omgevingsvergunning tweede fase ingediend.
6.3
De rechtbank is van oordeel dat de besluitvorming in dit geval erg lang heeft geduurd. Dat neemt niet weg dat verweerder moet beslissen op de aanvraag op basis van het recht dat gold ten tijde van het nemen van het bestreden besluit en niet het recht dat gold ten tijde van het indienen van de aanvraag. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat, als het allemaal volgens eiseres te lang duurt, zij wel een rechtsmiddel kan aanwenden, zij had namelijk beroep kunnen instellen tegen het niet tijdig beslissen op de aanvraag. Dat heeft eiseres niet gedaan. In deze zaak heeft verweerder de tijd genomen om alle zienswijzen zorgvuldig te beoordelen. Hieruit kan niet worden afgeleid dat verweerder met opzet te lang heeft gewacht alleen om eiseres te benadelen.
Daarom faalt deze grond.
7. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. D.J. de Lange en mr. H.M.J.G. Neelis, leden, in aanwezigheid van A.J.H. van der Donk, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 25 oktober 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.