Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummers: SHE 16/2279E, SHE 16/2379, SHE 16/2401, SHE 17/1383, SHE 17/2121
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 februari 2018 in de zaken tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser 1
(gemachtigde: drs. S.A.N. Geerling),
[eiser] , te [woonplaats] , eiser 2,
(gemachtigde: mr. D. van de Weerdt),
[eiseres] , te [vestigingsplaats] , eiseres 3
(gemachtigde: mr. V. Wösten),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, verweerder
(gemachtigden: P.J.A.G. van Veldhoven, ir. T. Theunisse en ir. S. Jacobs).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[belanghebbende] ,(voorheen) [naam] ., te [vestigingsplaats] (vergunninghoudster)
[belanghebbende] ,(voorheen) [naam] ., te [vestigingsplaats] (vergunninghoudster)
(gemachtigde: mr. M. Peeters).
Procesverloop
Bij besluit van 7 juni 2016 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder aan vergunninghoudster omgevingsvergunning verleend op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) voor de activiteit “afwijking van het bestemmingsplan” ten behoeve van de uitbreiding van de mestverwerkingsactiviteit van vergunninghoudster tot 80.000 ton per jaar, het bouwen van een silo en het aanleggen van een erfverharding binnen de inrichting van vergunninghoudster plaatselijk bekend [adres] .
Eisers hebben afzonderlijk tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld. Het beroep van eiser 1 is geregistreerd onder zaaknummer SHE 16/2279, dat van eiser 2 onder zaaknummer SHE 16/2379 en dat van eiseres 3 onder zaaknummer SHE 16/2401. Op 20 oktober 2016 heeft een inlichtingencomparitie plaatsgevonden waar partijen zijn verschenen. Hiervan is proces-verbaal opgemaakt.
Tevens heeft eiseres 3 een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend, dat geregistreerd is door de rechtbank onder nummer SHE 17/2401. Ter zitting van de voorzieningenrechter van 20 oktober 2016 heeft eiseres 3 haar verzoek ingetrokken.
Bij besluit van 31 januari 2017 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder aan vergunninghoudster omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten “milieu”, “bouwen”, “uitweg” en “aanleggen van een werk of werkzaamheden” ten behoeve van - kort gezegd - de bij het bestreden besluit 1 vergunde activiteit.
Bij besluit van 23 februari 2017 (het herstelbesluit 1) heeft verweerder onder intrekking van het bestreden besluit 1 een nieuw (gewijzigd) besluit genomen, waarbij de activiteit “afwijking van het bestemmingsplan” is vergund.
De beroepen van eisers richten zich van rechtswege mede tegen het herstelbesluit 1.
Eiser 1 heeft tegen het bestreden besluit 2 beroep ingesteld. Dat is geregistreerd onder zaaknummer SHE 17/2121. Ook eiser 2 heeft tegen het bestreden besluit 2 beroep ingesteld. Dat is geregistreerd onder zaaknummer SHE 17/1383.
Verweerder heeft in reactie op alle ingestelde beroepen een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting in alle zaken heeft plaatsgevonden op 4 juli 2017. Eiser 1 is verschenen, vergezeld van [naam] en bijgestaan door de gemachtigde. Eiser 2 is verschenen, bijgestaan door [naam] in plaats van zijn gemachtigde. Namens eiseres 3 is verschenen [naam] , alsmede de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Vergunninghoudster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, [naam] en [naam] .
Bij tussenuitspraak van 29 augustus 2017 (de tussenuitspraak) heeft de rechtbank verweerder in de gelegenheid gesteld om de geconstateerde gebreken in de bestreden besluiten 1 en 2 en het herstelbesluit te herstellen.
Eiseres 3 heeft op 2 oktober 2017 een brief gestuurd aan de rechtbank.
Verweerder heeft, in reactie op de tussenuitspraak, op 4 oktober 2017 een nieuw besluit genomen (het herstelbesluit 2). Daarbij heeft hij het bestreden besluit 1, het herstelbesluit 1 en het bestreden besluit 2 ten aanzien van de activiteit “bouwen” ingetrokken en opnieuw vergunning verleend voor de activiteiten “afwijken van het bestemmingsplan” en “bouwen”. De beroepen van eisers richten zich van rechtswege mede tegen het herstelbesluit 2.
Eisers 1 en 2 en vergunninghoudster hebben hierop een schriftelijke zienswijze (de zienswijzen) gegeven. Vergunninghoudster heeft ook op de brief van 2 oktober 2017 van eiseres 3 gereageerd.
De rechtbank heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft.
Overwegingen
1.1
Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij al wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen. Het staat de rechtbank niet vrij om terug te komen op zonder voorbehoud gegeven oordelen in de tussenuitspraak.
1.2
In haar tussenuitspraak heeft de rechtbank, kort gezegd, overwogen
dat verweerder onvoldoende heeft geborgd dat alleen Brabantse mest wordt verwerkt, gelet op de eis in de VR2014 dat de noodzaak aanwezig is vanwege de wettelijke plicht tot mestverwerking van het mestoverschot in Noord-Brabant. Verder is de rechtbank van oordeel dat verweerder feitelijk een bouwperceel van groter dan 1,5 ha heeft vergund. Ook slagen de beroepsgronden van eiser 1 en 2 tegen het besluitonderdeel “bouwen” van het bestreden besluit 2.
1.3
In het herstelbesluit 2 heeft verweerder opnieuw vergunning verleend voor de activiteiten “afwijken van het bestemmingsplan” en “bouwen” ten behoeve van de bij het bestreden besluit 1 vergunde activiteiten en voorschriften verbonden aan de betreffende vergunningen.
2.1
In de brief van 2 oktober 2017 stelt eiseres 3 dat de inrichting in werking is in afwijking van de voorlopige voorziening die is getroffen bij de tussenuitspraak. Volgens haar zijn de mestsilo’s gewoon afgebouwd. Vergunninghoudster heeft aangegeven dat de vergunde bouwwerkzaamheden zijn gerealiseerd vóór de tussenuitspraak. De rechtbank kan de opmerkingen van eiseres 3 niet betrekken bij de beoordeling van de rechtmatigheid van herstelbesluit 2. Als eiseres 3 het niet eens is met de kennelijke afwijzing van haar handhavingsverzoek, zal zij tegen dit besluit (althans het uitblijven van een besluit op haar verzoek) rechtsmiddelen moeten aanwenden.
2.2
Eiseres 3 maakt in haar brief van 2 oktober 2017 ook opmerkingen over de procedure rond de verleende watervergunning. De rechtbank overweegt daarover dat de rechtmatigheid van deze vergunning in deze procedure niet aan de orde is.
3.1
Eiser 1 maakt in zijn zienswijzen opmerkingen over de (in zijn ogen) erg welwillende opstelling van verweerder en de gemeente Asten jegens vergunninghoudster en stelt dat het voorschrift in het herstelbesluit met betrekking tot de herkomst van de te verwerken mest te ruim is. Gelet op de korte afstand tot de provincie Limburg had in het herstelbesluit 2 moeten worden opgenomen dat alleen mest direct en rechtstreeks afkomstig uit Noord-Brabant mag worden verwerkt. Ook had het gebied verder moeten worden beperkt. Eiser 2 merkt in dat verband ook nog op dat de blijvende noodzaak voor mestverwerking nog niet is aangetoond.
3.2
Verweerder heeft in herstelbesluit 2 het volgende voorschrift opgenomen: ”Er mag alleen mest worden verwerkt afkomstig van bedrijven uit de provincie Noord-Brabant”.
3.3
De rechtbank heeft het opnemen van de voorwaarde besproken op de zitting. In de tussenuitspraak is ook geoordeeld dat een verdere beperking van het gebied niet redelijkerwijze kan worden gevergd van vergunninghoudster. De rechtbank ziet geen aanleiding om op dit oordeel terug te komen. Weliswaar is het grondgebied van de provincie groot, het gebied is wel afgebakend. De rechtbank is ook van oordeel dat het voorschrift voldoende duidelijk is. Als er ook maar een kleine hoeveelheid mest, afkomstig uit een andere provincie, wordt verwerkt, wordt er gehandeld in strijd met het voorschrift. De herkomst van mest is traceerbaar. Het voorschrift is daarmee ook voldoende handhaafbaar. Daarmee wordt ook tegemoetgekomen aan de bezwaren van eiser 2. Gesteld dat elders voldoende mestverwerkingscapaciteit beschikbaar is of komt binnen de provincie Noord-Brabant, geeft dit vergunninghoudster geen vrijbrief om mest uit een andere provincie of zelfs uit een ander land te verwerken, in welk geval zij het voorschrift overtreedt. De blijvende noodzaak voor mestverwerking komt aan de orde indien verweerder zou moeten besluiten of het voorschrift in de toekomst onnodig beperkend is en zou moeten worden ingetrokken. Blijvende noodzaak hoeft daarom thans niet te worden aangetoond. De rechtbank concludeert dat het in rechtsoverweging 11.4 van de tussenuitspraak geconstateerde gebrek is hersteld.
4.1
Eiser 1 vindt nog steeds onduidelijk hoe het voorschrift in het herstelbesluit 2 dat vergunninghoudster verplicht tot landschappelijke inpassing, kan worden gehandhaafd. Ook begrijpt eiser 1 niet dat de landschappelijke inpassing buiten het bouwblok wordt gehouden.
4.2
In het herstelbesluit 2 is een voorschrift opgenomen dat (kort samengevat) verplicht tot een landschappelijke inpassing conform het plan in de ruimtelijke onderbouwing bij de aanvraag binnen één jaar na het onherroepelijk worden van de vergunningen. Het voorschrift strekt ook tot instandhouding en tot onderhoud.
4.3
De rechtbank is van oordeel dat dit voorschrift voldoende concreet is. Als wordt gehandeld in afwijking van het inpassingsplan of in strijd met het voorschrift, kan verweerder handhavend optreden. Verweerder heeft een uitgebreid arsenaal aan middelen, genoemd in hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) respectievelijk hoofdstuk 5 van de Wabo tot zijn beschikking. Daarnaast is handelen in strijd met een voorschrift van de omgevingsvergunning een economisch delict. Verweerder hoeft niet op voorhand te verduidelijken wat hij gaat doen bij een overtreding. In rechtsoverweging 9.7 van de tussenuitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat de landschappelijke inpassing niet hoort bij het bouwperceel. De rechtbank ziet geen aanleiding om op dit oordeel terug te komen.
5.1
Eiser 2 en (in algemene zin) eiser 1 stellen dat ten onrechte een bouwperceel groter dan 1,5 hectare is vergund en daardoor meer mestverwerkingscapaciteit is toegestaan. Eiser 2 merkt op dat verweerder door een vormverandering van het bouwperceel te vergunnen, heeft miskend dat de omgevingsvergunning de mogelijkheden van het onderliggende bestemmingsplan niet wegneemt. Ofwel, door de verandering van de vorm van het bouwperceel, wordt het bouwperceel niet verkleind maar vergroot. Voor zover landschappelijke inpassing plaatsvindt op gronden binnen het bouwperceel, wil dit niet zeggen dat deze gronden niet meer toebehoren aan het bouwperceel.
5.2
Verweerder heeft in het herstelbesluit 2 in reactie op de tussenuitspraak aangegeven dat hij de suggestie van de rechtbank om ontheffing te verlenen van de Verordening ruimte 2014 (VR 2014) niet volgt, maar ervoor kiest om in de vergunning de grens van het bouwperceel te wijzigen zodat de erfverharding, de zaksloot, de parkeervoorzieningen en de gebouwen binnen het bouwperceel liggen en de landschappelijke inpassing deels erbuiten. De navolgende tekening is aan het herstelbesluit 2 gehecht. De zwarte lijn begrenst het geldende bouwblok, de rode stippellijn het fictieve bouwblok.
5.3
Uit de tekening maakt de rechtbank op dat delen van het planologisch toegestane bouwvlak buiten het thans vergunde bouwvlak vallen. Eiser 2 merkt terecht op dat de omgevingsvergunning de bestaande mogelijkheden op basis van het geldende bestemmingsplan niet kan wijzigen. Als een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor bouwen wordt ingediend voor een bouwwerk bij de inrichting buiten het vergunde bouwvlak maar binnen het planologisch toegestane bouwblok, dan kan deze omgevingsvergunning niet worden geweigerd als is voldaan aan de overige eisen in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo. Strijd met een bijlage bij het herstelbesluit 2 is geen reden om een dergelijke aanvraag te weigeren. Hetzelfde geldt voor andere voorzieningen met een functie binnen het bedrijf zoals bestaande erfverharding en dergelijke. Het bestaande planologische bouwblok blijft behoren bij het bouwperceel, ongeacht of het feitelijk wordt benut voor functioneel bij elkaar behorende bebouwing en voorzieningen.
De conclusie is dat, door een verschuiving van het bouwperceel te vergunnen buiten het bestaande planologische bouwvlak van 1,5 hectare, feitelijk een bouwperceel ontstaat dat groter is dan 1,5 hectare. Dat is in strijd met artikel 7.12, derde lid, onder d, van de VR2014. De rechtbank heeft hetzelfde geoordeeld in haar uitspraak van 27 juni 2016 (ECLI:NL:RBOBR:2016:3384) die op dit onderdeel is bevestigd door de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 13 september 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2445). In laatstgenoemde uitspraak heeft de Afdeling bovendien expliciet overwogen dat mogelijke toekomstige gebeurtenissen niet van belang zijn voor de bij het besluit te maken afweging. De rechtbank stelt vast dat het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek in het herstelbesluit 2 niet is hersteld.
6. Gelet op de overwegingen in deze uitspraak en op die in de tussenuitspraak, zijn de beroepen tegen het bestreden besluit 1, het herstelbesluit 1 en het bestreden besluit 2 (voor zover gericht tegen het onderdeel “bouwen”) gegrond. Ook de beroepen tegen het herstelbesluit 2 zijn gegrond. Omdat de overige besluitonderdelen in bestreden besluit 2 onlosmakelijk zijn verbonden met de besluitonderdelen in het herstelbesluit 2, ziet de rechtbank geen andere mogelijkheid dan de gehele omgevingsvergunning (dus ook het gehele bestreden besluit 2) te vernietigen. De rechtbank ziet geen aanleiding verweerder nogmaals in de gelegenheid te stellen om het gebrek te herstellen. De rechtbank heeft de suggestie om ontheffing te verlenen van de VR2014 niet voor niets in de tussenuitspraak opgenomen. De rechtbank kan niet overzien of verweerder wel bereid is om ontheffing te gaan verlenen, mede gelet op het provinciale beleid in de nieuwe Verordening ruimte Noord-Brabant. Verweerder zal een nieuw besluit moeten gaan nemen op de aanvragen. De rechtbank beseft wat de gevolgen van haar uitspraak zijn voor vergunninghoudster en zal bepalen dat bij het nemen van dit nieuwe besluit afdeling 3.4 van de Awb geheel buiten toepassing blijft.
7. Omdat de beroepen gegrond worden verklaard, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt. In de beroepszaak SHE 17/2121 is door de rechtbank geen griffierecht geheven. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op de volgende bedragen: voor eiser 1 en eiser 2 € 2.004,00 (2 punten voor het indienen van twee beroepschriften tegen bestreden besluiten 1 en 2, 1 punt voor het verschijnen op de zitting, 0,5 punt voor het verschijnen op de inlichtingencomparitie en 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na een bestuurlijke lus). Eiseres 3 krijgt € 1.252,50 (1 punt voor het indienen van een beroep tegen bestreden besluit 1, 1 punt voor het verschijnen op zitting en 0,5 punt voor het verschijnen op de inlichtingencomparitie), steeds met een waarde per punt van € 501,00 en een wegingsfactor 1. Eisers 1 en 2 kunnen tevens aanspraak maken op vergoeding van de reiskosten van € 22,- in verband met het bijwonen van de zitting.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt het bestreden besluit 1, het bestreden besluit 2, het herstelbesluit 1 en het herstelbesluit 2,
draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen binnen drie maanden na verzending van deze uitspraak;
bepaalt dat afdeling 3.4 van de Awb op het nemen van het nieuwe besluit geheel buiten toepassing blijft;
draagt verweerder op de betaalde griffierechten van € 168,00 aan eiser 1, € 336,00 aan eiser 2 en € 334,00 aan eiseres 3 te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser 1 tot een bedrag van € 2.026,-, in de proceskosten van eiser 2 tot een bedrag van € 2.026,00 en in de proceskosten van eiseres 3 tot een bedrag van € 1.252,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. J.D. Streefkerk en mr. J.H.G van den Broek, leden, in aanwezigheid van mr. A.F. Hooghuis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 februari 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak en de tussenuitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Op grond van artikel 1.6a van de Crisis- en herstelwet kunnen na genoemde zes weken geen gronden meer worden aangevoerd.