ECLI:NL:RBOBR:2017:6238

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 17/1578

uitspraak van de meervoudige kamer van 28 november 2017 in de zaak tussen

[eiser] , te [woonplaats] , eiser

(gemachtigde: mr. B. Kaya),

Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente 's-Hertogenbosch, verweerder

(gemachtigde: mr. M. Verzandvoort).

Procesverloop

Bij besluit van 10 augustus 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een bestuurlijke boete opgelegd ter hoogte van € 2.230,00.

Bij besluit van 30 maart 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en de boete verlaagd tot een bedrag van € 1.684,78.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 september 2017. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

Relevante feiten en omstandigheden

1. Bij besluit van 30 juni 2016 heeft verweerder het recht op bijstand van eiser op grond van de Participatiewet (Pw), ingetrokken over de periode van 1 november 2015 tot en met 31 maart 2016 en de over deze periode teveel ontvangen bijstand ten bedrage van € 5.316,45 van eiser teruggevorderd. Eisers beroep tegen de ongegrondverklaring van zijn bezwaar in genoemde procedure is ongegrond verklaard bij uitspraak van deze rechtbank van 21 juni 2017 (registratienummer SHE 17/514). Eiser heeft tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld. Deze procedure loopt nog.

2. In genoemde uitspraak SHE 17/514 van 21 juni 2017 heeft de rechtbank - kort gezegd en voor zover hier van belang - geoordeeld dat eiser in de periode van 1 november 2015 tot en met 31 maart 2016 de op hem rustende inlichtingenplicht heeft geschonden door geen melding te maken van de door hem verrichte, op geld waardeerbare activiteiten bij [de kapperszaak] .

3. Wegens voornoemde schending van de inlichtingenplicht heeft verweerder eiser, nadat eiser zijn zienswijze hierover door middel van het invullen en indienen van de zogeheten boetekaart aan verweerder kenbaar had gemaakt, bij het primaire besluit van 10 augustus 2016 een boete opgelegd ter hoogte van € 2.330,00. Verweerder stelde zich bij de berekening van de hoogte van de boete op het standpunt dat, omdat sprake was van opzet, de boete in beginsel 100% van het benadelingsbedrag diende te bedragen, te weten € 5.316,45. Omdat de boete echter in 24 maanden afbetaald moet kunnen worden en moet worden uitgegaan van een fictieve draagkracht van 10% van de van toepassing zijnde bijstandsnorm per maand - in het geval van eiser een bedrag van € 972,70 per maand - bedraagt de boete (€ 97,27 x 24 =) € 2.334,48, afgerond op € 10,- dus € 2.330,00. Dit is de maximale boete die in het geval van eiser kan worden opgelegd.

4. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, conform het advies van de commissie van advies voor de bezwaarschriften (commissie) van 30 november 2016, het bezwaar van eiser gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en de boete verlaagd tot een bedrag van € 1.684,78. Dit, omdat de van toepassing zijnde bijstandsnorm per maand ten tijde van de oplegging van de boete lager bleek te zijn dan waarvan bij het primaire besluit was uitgegaan. Eiser woont sinds 23 december 2016 samen met een niet-rechthebbende partner en ontvangt sindsdien maandelijks een bedrag van € 701,99 aan bijstand. De berekening van de hoogte van de boete is dan als volgt: 10% van € 701,99 = € 70,199; € 70,199 x 24 = € 1.684,78.

Juridisch kader

5. Ingevolge artikel 17, eerste lid, eerste volzin, van de Pw doet de belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand.

6. Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de Pw - voor zover hier relevant - legt het college een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de Pw.

7. Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) dienen ook boetes die ingevolge artikel 18a van de Pw zijn opgelegd volledig te worden getoetst met inachtneming van artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Ingevolge deze bepaling stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten, waarbij zo nodig rekening kan worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De rechter toetst zonder terughoudendheid of de opgelegde boete aan deze eisen voldoet en leidt tot een evenredige sanctie.

8. Het Boetebesluit socialezekerheidswetten (Boetebesluit) is met ingang van 1 januari 2017 aangepast aan de hiervoor vermelde vaste rechtspraak van de CRvB. Sinds die datum luidt artikel 2 van dit besluit - voor zover hier relevant - als volgt:

“Berekening bestuurlijke boete

1. Indien als gevolg van overtreding van de inlichtingenverplichting sprake is van een benadelingsbedrag, worden bij de vaststelling van de hoogte van de bestuurlijke boete de uitgangspunten in het tweede tot en met het tiende lid in acht genomen.

2. Indien de inlichtingenverplichting opzettelijk is overtreden, wordt de bestuurlijke boete vastgesteld op 100 procent van het benadelingsbedrag.

3. Indien sprake is van grove schuld ten aanzien van de overtreding van de inlichtingenverplichting, wordt de bestuurlijke boete vastgesteld op 75 procent van het benadelingsbedrag.

4. Indien geen sprake is van opzet of grove schuld ten aanzien van de overtreding van de inlichtingenverplichting, wordt de bestuurlijke boete vastgesteld op 50 procent van het benadelingsbedrag.

5. Indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid ten aanzien van de overtreding van de inlichtingenverplichting, wordt de bestuurlijke boete vastgesteld op 25 procent van het benadelingsbedrag.

(…)

8. De percentages, genoemd in het tweede tot en met zesde lid, en de factoren, genoemd in het zevende lid, onderdelen a en b, worden zo nodig verlaagd voor de vaststelling van een evenredige bestuurlijke boete.

9. Het bestuursorgaan dient de aanwezigheid van opzet of grove schuld te stellen en te bewijzen. Het bestuursorgaan kan zich voor het bewijs baseren op door hem gestelde, en door betrokkene niet of niet voldoende weerlegde vermoedens die gebaseerd zijn op feiten.

10. De stelplicht en bewijslast van feiten en omstandigheden die aanleiding kunnen geven voor verlaging van de bestuurlijke boete rust op betrokkene. Indien het bestuursorgaan op de hoogte is van bijzondere omstandigheden, wordt bij het opleggen van de bestuurlijke boete daarmee rekening gehouden.

11. Indien een overtreding van de inlichtingenverplichting niet heeft geleid tot een benadelingsbedrag, en niet volstaan wordt met het geven van een schriftelijke waarschuwing, wordt als uitgangspunt een bestuurlijke boete van € 150 vastgesteld, tenzij een afwijkend bedrag noodzakelijk is voor de vaststelling van een evenredige boete.”.

9. Artikel 2a van het Boetebesluit luidt, voor zover relevant, sinds 1 januari 2017 als volgt:

Criteria verwijtbaarheid

1. Bij de bepaling van de hoogte van de bestuurlijke boete wordt de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten beoordeeld naar de omstandigheden waarin betrokkene verkeerde op het moment dat hij de inlichtingenverplichting had moeten nakomen.

2. (…)

3. Bij de beoordeling van de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten, kunnen de volgende criteria leiden tot grove schuld:

a. de betrokkene heeft bij herhaling geen of onjuiste informatie verstrekt, terwijl ten aanzien van deze overtredingen ten minste sprake is geweest van een normale verwijtbaarheid, of

b. er is sprake van een samenloop van omstandigheden die elk op zich normale verwijtbaarheid opleveren, maar in hun onderlinge samenhang beschouwd wel leiden tot grove schuld.

4. Bij de beoordeling van de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten, kunnen de volgende criteria leiden tot opzet:

a. betrokkene heeft al dan niet in het kader van een handhavingsonderzoek, zelf aangegeven en toegegeven dat hij de inlichtingenverplichting niet is nagekomen om te voorkomen dat hij een lagere uitkering zou ontvangen of de uitkering zou verliezen;

b. het verzwijgen van werkzaamheden of uitbreiding van de werkzaamheden en daarmee gemoeide inkomsten, of

c. het verzwijgen van de gezinssamenstelling, de inkomsten van de gezinsleden of het bezit van vermogen of goederen van waarde.”.

Beoordeling

10. Eiser kan zich niet verenigen met het bestreden besluit. Op hetgeen hij heeft aangevoerd zal hierna nader worden ingegaan.

11. Eiser stelt voorop dat het bestreden besluit op basis van de inkomensgegevens van eiser en de bij verweerder bekende gegevens tegelijkertijd met het besluit tot intrekking en terugvordering van de teveel ontvangen bijstand genomen had kunnen worden. Eiser had dan niet twee afzonderlijke procedures te hoeven voeren.

12. De rechtbank merkt hierover op dat verweerder niet gehouden is de boete gelijktijdig met de intrekking en terugvordering op te leggen. Dat om deze reden het bestreden besluit geen stand zou kunnen houden vermag de rechtbank dan ook niet in te zien. Deze beroepsgrond faalt.

13. De beroepsgronden die eiser heeft aangevoerd tegen de terugvordering van de teveel ontvangen bijstand falen ook. Het intrekkings- en terugvorderingsbesluit ligt in dit geding immers niet ter beoordeling voor.

14. Eiser stelt voorts dat geen boete kan worden opgelegd omdat hij de inlichtingenplicht niet heeft geschonden. Eiser stelt dat hij wel tijdig en juist heeft doorgegeven wanneer en op welke momenten hij inkomen heeft genoten. In de periode van 1 november 2015 tot en met 31 maart 2016 heeft hij helemaal geen op geld waardeerbare werkzaamheden verricht, aldus eiser. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.

15. Weliswaar heeft deze rechtbank in haar uitspraak van 21 juni 2017 al vastgesteld dat eiser de inlichtingenplicht heeft geschonden, maar uit vaste rechtspraak van de CRvB blijkt dat de schending van de inlichtingenverplichting in het kader van een beroep tegen een op grond daarvan genomen boetebesluit wederom ten volle moet worden beoordeeld, omdat het bij de boete gaat om een bestraffende sanctie en niet slechts om herstel van de rechtmatige toestand. De rechtbank overweegt over de schending van de inlichtingenverplichting als volgt.

16. Blijkens de gedingstukken is het volgende gebeurd. Eiser heeft om werkervaring op te doen, met behoud van uitkering en toestemming van verweerder, vanaf 23 juni 2014 voor de maximale duur van zes maanden (tot 23 december 2014) bij [de kapperszaak] gewerkt. Hierbij was als voorwaarde gesteld dat eiser na zes maanden een voltijds arbeidscontract aangeboden zou krijgen door [de kapperszaak] . Het was namelijk de bedoeling dat eiser zou doorstromen naar betaald werk. Eiser heeft aan het einde van de zes maanden een arbeidsovereenkomst van [de kapperszaak] aangeboden gekregen voor slechts tien uur per week. Verweerder heeft, nadat hij hiervan in juni 2015 in kennis was gesteld, eiser in een gesprek op 24 juni 2015 verteld dat hij per direct moest stoppen met zijn werkzaamheden bij [de kapperszaak] . Verweerder heeft dit bij brief van 25 juni 2015 schriftelijk aan eiser bevestigd.
17. Verweerder heeft vervolgens in de periode van 29 januari 2016 tot en met 21 maart 2016 bij [de kapperszaak] 23 heimelijke waarnemingen verricht. Daarbij is eiser in de periode 29 januari 2016 tot 1 maart 2016 tien keer haren knippend aangetroffen. Bij enkele van deze waarnemingen was enkel eiser en niet de eigenaar van [de kapperszaak] in de kapperszaak aanwezig.

18. Eiser heeft in een gesprek met de sociaal rapporteur op 22 maart 2016 onder meer verklaard dat hij in oktober/november 2015 weer was begonnen als kapper bij [de kapperszaak] . Eiser stelde daar geen geld voor te hebben ontvangen. Eiser verklaarde dat hij er vaak bij had stilgestaan dat hij bij een controle tegen de lamp zou kunnen lopen maar dat hij liever zweeg dan zichzelf op te hangen. Eiser heeft in het beroep met registratienummer SHE 17/514 gesteld dat hij de brief van 25 juni 2015 niet had ontvangen en dat hij niet wist dat hij melding moest maken van zijn werkzaamheden als kapper omdat hij er geen geld voor kreeg en alleen maar toewerkte naar het bijstandsonafhankelijk worden door het opstarten van een eigen kapperszaak.

19. Uit het feit echter, dat eiser door [de kapperszaak] een arbeidscontract is aangeboden - dat eiser niet mocht accepteren omdat het maar voor tien uur per week was - alsmede het feit dat verweerder eiser in juni 2015 mondeling en schriftelijk te kennen heeft gegeven dat hij diende te stoppen met de werkzaamheden bij [de kapperszaak] , en vooral uit de door eiser zelf afgelegde verklaring op 22 maart 2016, blijkt naar het oordeel van de rechtbank genoegzaam dat eiser wel degelijk wist dat hij van zijn op geld waardeerbare activiteiten als kapper bij [de kapperszaak] melding had moeten maken bij verweerder. Gelet hierop heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank voldoende onderbouwd dat eiser in de periode van 1 november 2015 tot 1 maart 2016 de op hem ingevolge artikel 17, eerste lid, van de Pw, rustende inlichtingenplicht heeft geschonden. Dat eiser thans (wederom) stelt wel aan zijn inlichtingenplicht te hebben voldaan is op geen enkele wijze onderbouwd of nader toegelicht. Deze beroepsgrond faalt daarom ook.

20. Hiermee is in beginsel voldaan aan de voorwaarde van artikel 18a, eerste lid, eerste volzin, van de Pw om een boete op te leggen.

21. Vervolgens ligt de vraag voor of en, zo ja, in hoeverre de schending van de inlichtingenplicht eiser te verwijten valt.

22. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt. Eiser wist dat hij slechts toestemming had voor de maximale duur van zes maanden vanaf 23 juni 2014 bij [de kapperszaak] werkervaring op te doen. Niettemin is eiser, ondanks dat hem in juni 2015 mondeling en schriftelijk te kennen was gegeven dat hij direct met die werkzaamheden diende te stoppen, in het najaar van 2015 toch weer daarmee begonnen zonder daarvan melding te maken bij verweerder. Bovendien blijkt uit de verklaring van 22 maart 2016 dat eiser zijn activiteiten bij [de kapperszaak] bewust verzwegen heeft omdat hij ‘zichzelf niet op wilde hangen’.

23. De schending van de inlichtingenverplichting is eiser dan ook te verwijten. Gelet hierop was verweerder in beginsel gehouden een boete op te leggen. Dat eiser, zoals hij stelt, een ‘first offender’ is, doet hieraan niet af, zodat verweerder - anders dan eiser meent - niet hoeft te motiveren waarom hij aan eiser als ‘first offender’ toch een boete heeft opgelegd en niet met een waarschuwing heeft volstaan.

24. De hiervoor bij rechtsoverwegingen 8 en 9 weergegeven boeteregelgeving geeft verweerder geen ruimte om af te zien van een boete, enkel omdat het om een ‘first offender’ zou gaan. Verweerder kan op grond van het achtste lid van artikel 18a van de Pw afzien van een boete in geval van dringende redenen, maar daaronder valt naar het oordeel van de rechtbank niet de omstandigheid dat sprake is van een ‘first offender’.

25. Eiser heeft ook nog aangevoerd dat verweerder ten onrechte niet heeft gemotiveerd:
(1) wat de mate van verwijtbaarheid is;
(2) hoe de opbouw van de hoogte van de boete is bepaald;
(3) of daarbij rekening is gehouden met de draagkracht van eiser.
Hierover overweegt de rechtbank als volgt.

26. Verweerder is bij het opleggen van de boete uitgegaan van opzet. Aan de hand van het bestreden besluit en het rapport boete van 30 maart 2017 kan naar het oordeel van de rechtbank - anders dan eiser meent - wel worden afgeleid hoe de opbouw van de hoogte van de boete is bepaald en dat daarbij rekening is gehouden met de (fictieve) draagkracht van eiser. De rechtbank verwijst naar de rechtsoverwegingen 3 en 4 van deze uitspraak.

27. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder echter niet, althans onvoldoende onderbouwd dat sprake is van opzet. Immers, ondanks dat in het advies van de commissie van 30 november 2016 is opgemerkt dat onduidelijk is waarom de maximaal op te leggen boete is opgelegd en op grond waarvan deze niettemin is gematigd, heeft verweerder in het bestreden besluit louter overwogen “dat uit onderzoek is gebleken dat sprake is van (voorwaardelijke) opzet”. Uit het Rapport Boete van 30 maart 2017 is evenmin op te maken waarom verweerder uitgaat van opzet. Dit, terwijl het op grond van artikel 2, 9de lid, van het Boetebesluit juist aan verweerder is om de aanwezigheid van opzet (of grove schuld) te stellen én te bewijzen. De beroepsgrond dat de mate van verwijtbaarheid die verweerder heeft gehanteerd onvoldoende is gemotiveerd slaagt daarom. De rechtbank ziet echter aanleiding dit motiveringsgebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiser door deze ontoereikende motivering niet processueel of materieel in zijn belangen is geschaad. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.

28. Ingevolge artikel 2a, vierde lid, van het Boetebesluit is sprake van opzet indien betrokkene, al dan niet in het kader van een handhavingsonderzoek, zelf heeft aangegeven en toegegeven dat hij de inlichtingenverplichting niet is nagekomen om te voorkomen dat hij een lagere uitkering zou ontvangen of de uitkering zou verliezen.
Dit is in lijn met vaste rechtspraak van de CRvB inhoudende dat voor opzet sprake moet zijn van het willens en wetens schenden van de inlichtingenverplichting teneinde te voorkomen dat de uitkering zal worden verlaagd of ingetrokken, zie bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 11 januari 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:9).

29. In het Rapport Boete van 4 augustus 2016 heeft verweerder gewezen op de verklaring van eiser op 22 maart 2016, inhoudende dat hij geen melding had gemaakt van zijn werkzaamheden bij [de kapperszaak] omdat hij liever bij controle tegen de lamp liep dan dat hij zichzelf zou ophangen. Met verweerder is de rechtbank op grond van deze verklaring van oordeel dat eiser hiermee heeft toegegeven met opzet, dus willens en wetens, geen melding te hebben gedaan van zijn werkzaamheden bij [de kapperszaak] teneinde nadeel voor hemzelf te voorkomen (‘zichzelf op te hangen’).

30. Eiser heeft niet betwist dat hij in de periode van 23 december 2014 tot 23 juni 2015 en vanaf oktober/november 2015 tot en met 31 maart 2016 - zonder toestemming van verweerder - bij [de kapperszaak] heeft gewerkt zonder dat bij verweerder te melden. Ten aanzien van de eerste periode heeft verweerder daaraan geen gevolgen verbonden omdat verweerder (volgens de Ombudscommissie van de gemeente) mogelijk de schijn had gewekt dat eiser zijn werkzaamheden bij [de kapperszaak] ook na de afgesproken zes maanden (stilzwijgend) kon continueren. Ten aanzien van de periode ná 24/25 juni 2015, nadat eiser mondeling en schriftelijk was medegedeeld dat hij diende te stoppen met die werkzaamheden, wist eiser dat hij geen toestemming meer had om deze werkzaamheden - met behoud van uitkering - nog langer uit te voeren. Verweerder heeft in het verweerschrift in bezwaar van 11 november 2016 aangegeven dat eiser ook in de periode van augustus 2015 tot en met januari 2016 vaak in de kapperszaak [de kapperszaak] is aangetroffen terwijl hij haren knipte. Omdat eiser op 22 maart 2016 heeft verklaard dat hij 3 tot 5 dagen per week 7 tot 8 uur per dag werkzaam was bij [de kapperszaak] en hij dat niet heeft gemeld bij verweerder omdat hij zichzelf niet op wilde hangen, komt het verweerder daarnaast niet aannemelijk voor dat eiser – zoals hij in bezwaar heeft aangevoerd - geen geld heeft gekregen voor zijn werkzaamheden.

31. De rechtbank onderschrijft de overwegingen die verweerder ertoe hebben gebracht bij de vaststelling van de hoogte van de boete uit te gaan van opzet. Dat de motivering hiervan niet zo uitgebreid in het bestreden besluit is opgenomen, doet er niet aan af dat deze motivering wel kenbaar was voor eiser. Eiser beschikte immers reeds in de bezwaarfase over de processtukken, waaronder het Rapport Boete van 4 augustus 2016 en het verweerschrift van 11 november 2016. De rechtbank acht hierbij ook van belang dat eiser in bezwaar noch in beroep gronden heeft geformuleerd tegen de door verweerder uit eisers eigen verklaring getrokken conclusie. Eiser stelt niet meer dan dat hij de inlichtingenplicht niet heeft geschonden en alle gegevens en informatie heeft verschaft - die, naar de rechtbank begrijpt, voor het vaststellen van het recht op bijstand van belang waren - zonder specifiek aan te geven wanneer en welke gegevens en/of informatie hij dan verschaft zou hebben.

32. Het beroep zal ongegrond worden verklaard. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van ‘t Klooster, voorzitter, en mr. A.F.C.J. Mosheuvel en mr. J.J. Janssen, leden, in aanwezigheid van H.J. Renders, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 november 2017.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.