Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 17/396
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 juli 2017 in de zaak tussen
[eiser] , te Best, eiser
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Best, verweerder
(gemachtigden: mr. B. Vorstenbosch en A. Jansen).
Procesverloop
Bij besluit van 12 september 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser om een tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang op grond van de Beleidsregel tegemoetkoming kosten kinderopvang sociaal‑medische indicatie (Beleidsregel SMI) afgewezen.
Bij besluit van 19 december 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 juni 2017. Eiser is in persoon verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Eiser woont in Best, samen met zijn echtgenote en hun kinderen [kind A] en [kind B] . Eiser werkt 40 uur per week als ICT-er. Zijn echtgenote werkt niet. Eisers zoon [kind A] kampt met ernstig nierfalen. [kind A] zal om die reden over enige tijd minimaal drie keer per week naar Nijmegen moeten reizen voor een nierdialysebehandeling. Eisers echtgenote zal [kind A] daarbij steeds begeleiden. Voor dochter [kind B] is daarom kinderopvang nodig.
1.2.
Omdat eisers echtgenote niet werkt bestaat geen recht op kinderopvangtoeslag. Daarom heeft eiser op 22 juli 2016 bij verweerder een aanvraag ingediend om een tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang op grond van de Beleidsregel SMI.
1.3.
Eiser heeft hierbij een verklaring overgelegd van jeugdarts M. Bakkeren-van Wijngaarden (Bakkeren) van 20 juli 2016. Bakkeren schrijft onder meer:
“
Het is noodzakelijk dat [kind B] wordt opgevangen voor aanvankelijk 2 dagdelen per week kinderopvang Partout, uitgebreid tot 6 dagdelen per week vanaf het moment dat haar broer [kind A] moet gaan starten met de nierdialyse in Nijmegen Zijn moeder zal hem hierbij naar Nijmegen begeleiden. Het is voor de ontwikkeling van [kind B] van belang dat zij kan wennen aan de kinderopvang voordat de intensieve dialysebehandeling van [kind A] nodig is.”
Het is noodzakelijk dat [kind B] wordt opgevangen voor aanvankelijk 2 dagdelen per week kinderopvang Partout, uitgebreid tot 6 dagdelen per week vanaf het moment dat haar broer [kind A] moet gaan starten met de nierdialyse in Nijmegen Zijn moeder zal hem hierbij naar Nijmegen begeleiden. Het is voor de ontwikkeling van [kind B] van belang dat zij kan wennen aan de kinderopvang voordat de intensieve dialysebehandeling van [kind A] nodig is.”
1.4.
Bij het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag afgewezen. Nu het vermogen van eiser en zijn echtgenote hoger is dan het wettelijk vrij te laten vermogen, komt eiser op grond van de Beleidsregel SMI niet in aanmerking voor een tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang.
1.5.
In bezwaar heeft eiser - samengevat weergegeven - het volgende aangevoerd. Eiser en zijn echtgenote hebben in hun netwerk niemand kunnen vinden om de zorg voor en opvang van [kind B] op zich te nemen en daarom is het noodzakelijk dat hun dochter naar de kinderopvang gaat. Het is onbegrijpelijk dat het de bedoeling van verweerder is dat eiser en zijn echtgenote, in een situatie waarin zij gedwongen verkeren door de slechte gezondheid van hun zoon, een substantieel deel van hun spaargeld moeten uitgeven aan de opvang van hun dochter. Eiser beroept zich op de in artikel 13 van de Beleidsregel SMI vervatte hardheidsclausule. Voorts wijst hij erop dat verweerder op geen enkele wijze heeft gecommuniceerd dat een inkomens- en vermogenstoets zou plaatsvinden, terwijl eiser bij de aanvraag is begeleid door twee leden van het specialistenteam Best Oirschot Veldhoven, te weten maatschappelijk werkster Kamphuis van Radboud UMC en Bakkeren.
1.6.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarcommissie. In dit advies heeft de bezwaarcommissie overwogen dat niet in geschil is dat de gezinssituatie van eiser onder de reikwijdte van de SMI-regeling valt en dat evenmin in geschil is dat het vermogen van eiser beduidend hoger is dan het wettelijk vrij te laten vermogen. Voorts heeft de bezwaarcommissie overwogen dat in hetgeen eiser heeft aangevoerd over de zeer ernstige medische situatie van zijn zoon, de onzekere medische situatie van zijn dochter in de toekomst, het feit dat een substantieel deel van het spaargeld zal worden uitgegeven aan de opvang van de dochter en dat daar anders nooit voor gekozen zou zijn, geen bijzondere omstandigheden zijn gelegen op grond waarvan verweerder met toepassing van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) of op grond van artikel 13 van de Beleidsregel SMI van zijn beleid had moeten afwijken. De Beleidsregel SMI verwijst naar de draagkrachtregels van de Participatiewet en de in artikel 13 van de Beleidsregel SMI vervatte hardheidsclausule is bedoeld voor onvoorziene omstandigheden waarmee bij het opstellen van de beleidsregel geen rekening is gehouden; de draagkracht is echter juist een harde en expliciet genoemde grens in het wettelijke systeem.
2. In beroep voert eiser - samengevat weergegeven - het volgende aan. In de toelichting op de Beleidsregel SMI is vermeld dat de doelgroep voor de tegemoetkoming ook personen met een hoger inkomen omvat. Het beleid van verweerder heeft tot gevolg dat de tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang op grond van een sociaal-medische indicatie (SMI) feitelijk niet toegankelijk is voor mensen met vermogen zoals eiser, terwijl dat vanuit landelijk perspectief niet de bedoeling is geweest. Eiser verwijst in dit verband naar brieven van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (de minister) aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 3 juli 2014 en 22 december 2016. Het is onrechtvaardig en onlogisch dat alleen mensen met een laag inkomen en weinig spaargeld toegang zouden hebben tot de tegemoetkoming voor kosten van kinderopvang op grond van een SMI. Tot slot betoogt eiser dat het strijdig is met het Verdrag inzake de rechten van het kind (hierna: IVRK) dat er rechtsongelijkheid en onzekerheid is met betrekking tot de kinderopvang, omdat de regels voor vergoeding van kinderopvang op grond van een SMI per gemeente verschillen. Ter zitting heeft eiser toegelicht dat hij specifiek doelt op artikel 18 van het IVRK.
3. De rechtbank overweegt als volgt.
3.1.
Bij de totstandkoming van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen
peuterspeelzalen (Wko) heeft de wetgever onder ogen gezien dat er sociaal-medische omstandigheden kunnen zijn die kinderopvang noodzakelijk maken. In de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel is hierover het volgende vermeld (TK 2001/02, 28 447, nr. 3, p. 15):
“
Er zijn naast de combinatie van arbeid en zorg andere omstandigheden die kinderopvang noodzakelijk maken. Deze omstandigheden zijn een handicap of chronische ziekte van de ouder(s), of een beperking die de huiselijke situatie meebrengt voor de goede en gezonde ontwikkeling van het kind. Het gaat bijvoorbeeld om kinderen die in de thuissituatie onvoldoende stimulans ontvangen. Het gebruik van kinderopvang door deze ouders, wordt kinderopvang op sociaal-medische indicatie genoemd.”
Er zijn naast de combinatie van arbeid en zorg andere omstandigheden die kinderopvang noodzakelijk maken. Deze omstandigheden zijn een handicap of chronische ziekte van de ouder(s), of een beperking die de huiselijke situatie meebrengt voor de goede en gezonde ontwikkeling van het kind. Het gaat bijvoorbeeld om kinderen die in de thuissituatie onvoldoende stimulans ontvangen. Het gebruik van kinderopvang door deze ouders, wordt kinderopvang op sociaal-medische indicatie genoemd.”
3.2.
Deze doelgroep, dat wil zeggen de ouders en kinderen met een SMI, is uiteindelijk echter niet in de Wko terechtgekomen. De staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (de staatssecretaris) heeft daarover in een brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer het volgende geschreven (TK 2003/04, 28 447, nr. 97):
“
Eén van de doelgroepen die op grond van de Wet kinderopvang in aanmerking kunnen komen voor een tegemoetkoming in de kosten van het kinderopvanggebruik zijn ouders en kinderen met een sociaal-medische indicatie.
Eén van de doelgroepen die op grond van de Wet kinderopvang in aanmerking kunnen komen voor een tegemoetkoming in de kosten van het kinderopvanggebruik zijn ouders en kinderen met een sociaal-medische indicatie.
[…]
Mede namens de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de staatssecretaris van Financiën informeer ik u hierbij over het besluit de artikelen van de Wet kinderopvang met betrekking tot sociaal-medisch geïndiceerden (artikel 6, eerste lid, onder k; artikel 6, eerste lid, onder l; artikel 23) in het jaar 2005 niet in werking te laten treden. Dit besluit heeft te maken met de ontwikkelingen rond centralisering van de indicatiestelling AWBZ.
[…]
Bovengenoemde ontwikkelingen hebben mij doen besluiten de artikelen over sociaal-medisch geïndiceerden uit de Wet kinderopvang niet per 1 januari a.s. van kracht te laten worden. In plaats daarvan wordt het budget dat gemoeid is met kinderopvang voor deze doelgroep voor het jaar 2005 voorlopig eenmalig aan de algemene middelen van het gemeentefonds toegevoegd. Dit betreft een bedrag van € 17,7 miljoen. Opgeteld bij het bedrag van circa € 5 miljoen dat voor deze doelgroep reeds in het gemeentefonds was voorzien, is er in 2005 in totaal circa € 22,7 miljoen opgenomen in het gemeentefonds voor de doelgroep sociaal-medisch geïndiceerden. Gemeenten worden hiermee naar eigen inzicht in de gelegenheid gesteld huishoudens met sociaal-medische problematiek financieel te ondersteunen voor het benodigde kinderopvanggebruik.”
3.3.
Eind 2013 heeft de minister onderzoek laten uitvoeren naar de wijze waarop gemeenten omgaan met SMI-gevallen en wat de voor- en nadelen zijn van wettelijke waarborging. In een brief naar aanleiding van dit onderzoek aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 3 juli 2014 (referentie 2014‑0000094558) schrijft de minister onder meer:
“
Ik zie wel een aantal aandachtspunten voor de komende jaren. De belangrijkste is de financiële toegankelijkheid tot SMI. 32% van de gemeenten hanteert geen inkomenscriterium. Van de gemeenten die wel een inkomenscriterium hebben, hanteert ongeveer 20% de tabel van de Belastingdienst. De andere helft van de gemeenten hanteert een strakker inkomenscriterium (105%-150% van het Wettelijk Minimum Loon, WML). Dergelijke inkomenscriteria beperken de toegang tot de regeling. Dat vind ik onwenselijk. Ik vraag, onder meer via de verzamelbrief gemeenten, aandacht voor het vergroten van de financiële toegankelijkheid van SMI.”
Ik zie wel een aantal aandachtspunten voor de komende jaren. De belangrijkste is de financiële toegankelijkheid tot SMI. 32% van de gemeenten hanteert geen inkomenscriterium. Van de gemeenten die wel een inkomenscriterium hebben, hanteert ongeveer 20% de tabel van de Belastingdienst. De andere helft van de gemeenten hanteert een strakker inkomenscriterium (105%-150% van het Wettelijk Minimum Loon, WML). Dergelijke inkomenscriteria beperken de toegang tot de regeling. Dat vind ik onwenselijk. Ik vraag, onder meer via de verzamelbrief gemeenten, aandacht voor het vergroten van de financiële toegankelijkheid van SMI.”
3.4.
In 2016 heeft nogmaals een evaluatie plaatsgevonden. Naar aanleiding hiervan schrijft de minister in een brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 22 december 2016 (referentie 2016-0000271157) onder meer:
“
De financiële toegankelijkheid van SMI is niet toegenomen in de afgelopen twee jaar. In 2014 hanteerde ongeveer de helft van de gemeenten inkomenscriteria van 105% tot 150% van het Wettelijk Minimumloon. In 2016 hanteert 45% van de gemeenten een financiële drempel, waarvan 72,2% een drempel tot 120% van de bijstandsnorm (zie grafiek 1). Deze inkomensdrempels beperken de toegang tot de regeling voor bepaalde inkomensgroepen.
De financiële toegankelijkheid van SMI is niet toegenomen in de afgelopen twee jaar. In 2014 hanteerde ongeveer de helft van de gemeenten inkomenscriteria van 105% tot 150% van het Wettelijk Minimumloon. In 2016 hanteert 45% van de gemeenten een financiële drempel, waarvan 72,2% een drempel tot 120% van de bijstandsnorm (zie grafiek 1). Deze inkomensdrempels beperken de toegang tot de regeling voor bepaalde inkomensgroepen.
[…]
Sommige gemeentemedewerkers geven aan dat de kosten van het gebruik van SMI er eventueel voor kunnen zorgen dat doelgroepouders afzien van een aanvraag. Zorgpunt hierbij is dat ouders voor wie hulp in de vorm van SMI wel nodig wordt geacht, dan niet in beeld komen. Gemeenten moeten zoeken naar balans tussen het afbakenen van de doelgroep met financiële criteria en het toegankelijk houden van de regeling.
[…]
De financiële toegankelijkheid tot de regeling kan met name worden verbeterd, daar waar beperkingen in de toegang problematisch zijn.”
3.5.
Artikel 5, derde lid, van de Beleidsregel SMI luidt als volgt:
“
De hoogte van de eigen bijdrage wordt bepaald aan de hand van draagkrachtregels, zoals gehanteerd bij de beoordeling van bijzondere bijstand.”
De hoogte van de eigen bijdrage wordt bepaald aan de hand van draagkrachtregels, zoals gehanteerd bij de beoordeling van bijzondere bijstand.”
3.6.
Tussen partijen is niet in geschil dat eiser, op basis van de situatie waarin hij met zijn gezin verkeert, in beginsel voor een tegemoetkoming op grond van SMI in aanmerking komt. Evenmin is tussen partijen in geschil dat het vermogen van eiser en zijn echtgenote ruim boven de grens van het vrij te laten vermogen voor het toekennen van bijzondere bijstand ligt. Om die reden komt eiser volgens verweerder niet in aanmerking voor een tegemoetkoming op grond van SMI. Het beroep van eiser komt er in wezen op neer dat verweerder in zijn beleid en bij het bestreden besluit ten onrechte draagkrachtregels hanteert.
3.7.
De rechtbank stelt vast dat de wetgever niet bij wet heeft geregeld dat gemeenten in een tegemoetkoming voor de kosten van kinderopvang op grond van SMI moeten voorzien. In het verlengde hiervan ontbreekt het ook aan door de wetgever vastgestelde criteria voor de beoordeling van een aanvraag om een dergelijke tegemoetkoming. Weliswaar heeft de staatssecretaris bij de totstandkoming van de Wko te kennen gegeven dat de gemeenten dienen te voorzien in een regeling voor tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang op grond van een SMI en is hiervoor vanuit het Rijk geld ter beschikking gesteld aan de gemeenten, maar de staatssecretaris heeft tevens vermeld dat gemeenten hierbij ‘naar eigen inzicht’ mogen handelen. Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank slechts een zeer terughoudende toets kan aanleggen: ter beoordeling staat of verweerder met het hanteren van de draagkrachtregels binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling is gebleven.
3.8.
De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder niet binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling is gebleven. Verweerder heeft aansluiting gezocht bij de draagkrachtregels van de bijzondere bijstand. De rechtbank neemt in aanmerking dat gemeenten beperkte financiële middelen ter beschikking hebben en dat het in dat licht bezien niet kennelijk onredelijk te achten is dat verweerder de hier aan de orde zijnde tegemoetkoming beperkt tot gezinnen met een geringe financiële draagkracht.
3.9.
Eiser beroept zich op de brieven van de minister van 3 juli 2014 en 22 december 2016. De rechtbank overweegt dat uit die brieven weliswaar blijkt dat de minister de financiële toegankelijkheid van de SMI-regelingen van belang vindt, maar er kan niet uit worden opgemaakt dat de minister draagkrachtregels zoals verweerder die hanteert zonder meer ontoelaatbaar acht. Mocht de minister het hanteren van dergelijke regels door gemeenten wél ontoelaatbaar achten dan zou op dit punt wetgeving geïnitieerd kunnen worden. Zolang die wetgeving er niet is kan de rechtbank slechts toetsen of verweerder binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling is gebleven, waarbij aan het standpunt van de minister geen doorslaggevende betekenis toekomt.
3.10.
Eiser voert terecht aan dat ongelijkheid ontstaat tussen de inwoners van verschillende gemeenten, maar dat is inherent aan de keuze die de wetgever heeft gemaakt om de verantwoordelijkheid voor SMI-gevallen bij de gemeenten neer te leggen zonder daarbij een kader mee te geven. Wat betreft het beroep op artikel 18 van het IVRK overweegt de rechtbank, onder verwijzing naar de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (zie de uitspraken van 14 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1747, en 30 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:856), dat dit artikel geen normen bevat die vatbaar zijn voor rechtstreekse toepassing door de rechter, aangezien het artikel daarvoor niet voldoende concreet is en derhalve nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving behoeft.
3.11.
Eiser beroept zich voorts op de toelichting bij de Beleidsregel SMI. In die toelichting is onder meer te lezen:
“
Deze doelgroep omvat niet alleen uitkeringsgerechtigden, maar ook personen die een hoger inkomen hebben of een partner met een inkomen.”
Deze doelgroep omvat niet alleen uitkeringsgerechtigden, maar ook personen die een hoger inkomen hebben of een partner met een inkomen.”
De rechtbank overweegt dat eiser niet op basis van deze passage in de toelichting aanspraak kan maken op de tegemoetkoming op grond van de Beleidsregel SMI. De in artikel 5, derde lid, van de Beleidsregel SMI neergelegde verwijzing naar de draagkrachtregels is immers duidelijk. Bovendien is in de toelichting bij de Beleidsregel SMI geen concrete inkomensgrens genoemd waarbij nog een aanspraak op een tegemoetkoming zou bestaan, laat staan een - voor eiser relevante - concrete vermogensgrens.
3.12.
Tot slot overweegt de rechtbank als volgt. In de bezwaarprocedure heeft eiser zich op de in artikel 13, eerste lid, van de Beleidsregel SMI neergelegde hardheidsclausule beroepen. De bezwaarcommissie heeft in haar advies overwogen dat de door eiser in dit verband aangevoerde omstandigheden - waaronder de onzekere toekomstige medische situatie van dochter [kind B] - geen aanleiding geven tot toepassing van de hardheidsclausule. Dat advies heeft verweerder bij het bestreden besluit overgenomen. In zijn aanvullend beroepschrift heeft eiser het beroep op de hardheidsclausule niet nader toegelicht en ter zitting bij de rechtbank heeft hij in dit verband volstaan met nogmaals te wijzen op de onzekere toekomstige medische situatie van zijn dochter [kind B] . Met alleen die herhaling heeft eiser niet duidelijk gemaakt waarom het standpunt van verweerder dat die onzekerheid niet tot toepassing van de hardheidsclausule noopt onjuist zou zijn. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van een bijzonder geval waarin toepassing van de (draagkracht)regels leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard, als bedoeld in artikel 13, eerste lid, van de Beleidsregel SMI.
4. Het beroep is ongegrond.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. Ter voorlichting van partijen wijst de rechtbank erop dat ingevolge artikel 8:105, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) hoger beroep tegen deze uitspraak openstaat bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het bestreden besluit is immers niet gebaseerd op een in hoofdstuk 4 van bijlage 2 bij de Awb (Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak) genoemd wettelijk voorschrift.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Janssen, voorzitter, en mr. A.F.C.J. Mosheuvel en mr. C.T.C. Wijsman, leden, in aanwezigheid van H.J. Renders, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 juli 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.