Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 16/2980
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 april 2017 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, verweerder
(gemachtigden: mr. A.W. Bouma en mr. J.R.C. Tieman)
en
de minister van Defensie, verweerder
(gemachtigde: drs. E. Kwast).
Procesverloop
Bij besluit van 9 maart 2015 (het primaire besluit) hebben verweerders eisers verzoek om toekenning van nadeelcompensatie vanwege toegenomen geluidhinder door de burgerluchtvaart op de militaire luchthaven Eindhoven afgewezen.
Bij besluit van 26 augustus 2016 (het bestreden besluit) hebben verweerders het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 28 maart 2017. Eiser is verschenen. Verweerders hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
Vooraf
1. De regelgeving die in deze uitspraak aan de orde komt, is – ten behoeve van de leesbaarheid – in volgorde van behandeling opgenomen in een bijlage, die aan deze uitspraak is gehecht.
De feiten
2. Eiser is eigenaar van twee woningen die zijn gelegen aan [adres 1] en [adres 2] in [woonplaats] , in de nabijheid van Eindhoven Airport (op 1,5 kilometer afstand, in het verlengde van de start- en landingsbaan). Hij heeft de woning aan [adres 2] gekocht op 14 juli 1993 en de woning aan [adres 1] op 6 november 2009.
3. Bij brief van 26 september 2012 heeft eiser de minister van Defensie en de toenmalige minister van Verkeer en Waterstaat verzocht om toekenning van nadeelcompensatie vanwege toegenomen geluidhinder door de burgerluchtvaart op de militaire luchthaven Eindhoven. Het verzoek is beoordeeld aan de hand van de artikelen 1.4, 8.31, 10.15 en 10.24 van de Wet luchtvaart en aan de hand van de Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu [1] , (hierna: de beleidsregel [2] ).
4. Verweerders hebben advies gevraagd aan een adviescommissie (de ‘Adviescommissie Nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu Eindhoven Airport’, hierna: de commissie). Die commissie heeft bij (definitief) rapport van 7 oktober 2014 geadviseerd het verzoek af te wijzen. Dat hebben verweerders bij het primaire besluit vervolgens ook gedaan. Nadat eiser bezwaar had gemaakt, heeft de commissie een aanvullend advies uitgebracht, omdat eiser zijn verzoek had uitgebreid in die zin, dat hij er een aantal nieuwe gesteld schadeveroorzakende besluiten aan had toegevoegd. Het (definitief) aanvullend advies is van 13 juli 2016. Bij het bestreden besluit hebben verweerders vastgehouden aan de afwijzing van het verzoek, waarbij ze hebben verwezen naar de adviezen van de commissie.
De inhoud van de adviezen van de commissie
5. In haar adviezen concludeert de commissie dat eventuele schade als gevolg van toegenomen burgerluchtvaart op Eindhoven Airport voor eisers rekening moet blijven, aangezien ten tijde van de aankoop van de woningen [adres 1] en [adres 2] rekening moest worden gehouden met een toename van de burgerluchtvaart op de militaire luchthaven Eindhoven. De commissie legt dat als volgt uit.
6. De commissie gaat in haar adviezen uit van de volgende gestelde schadeoorzaken:
de aan Eindhoven Airport N.V. verleende ontheffing burgermedegebruik van
22 december 2009 (Stcrt. 2009, 20556);
22 december 2009 (Stcrt. 2009, 20556);
de aan Eindhoven Airport N.V. verleende ontheffing burgermedegebruik van
19 december 2011 (Stcrt. 2011, 23900);
19 december 2011 (Stcrt. 2011, 23900);
de wijziging van de ontheffing burgermedegebruik van 19 december 2011 van
24 augustus 2012 (Stcrt. 2012, 117909);
24 augustus 2012 (Stcrt. 2012, 117909);
het Luchthavenbesluit Eindhoven (Stb. 2014, 356).
7. In artikel 5 van Pro de beleidsregel is bepaald dat schade niet voor vergoeding in aanmerking komt als de schade voorzienbaar is. Als ten tijde van een investering duidelijk is dat er bepaalde risico’s zijn, moet de investeerder daar rekening mee houden.
Sinds 1979 geldt voor het gebied rondom het luchthaventerrein een geluidscontour van 35 Ke (Kosteneenheden). Die contour is vastgesteld door de Kroon in een Koninklijk Besluit (KB) van 6 september 1979 [3] en houdt in dat de oppervlakte binnen de 35 Ke-contour een voorgeschreven maximum (de zogenoemde ‘gebruiksruimte’) niet overschrijdt. In de Ke-normering wordt geluidhinder uitgedrukt in een getal. Hoe hoger dat getal, hoe groter de geluidsbelasting. In de norm worden de volgende aspecten meegewogen:
1) Het aantal vliegbewegingen;
2) Het geluid dat de vliegtuigen produceren voor zover dat geluid 65 dB(A) overstijgt;
3) Het moment waarop gevlogen wordt (‘etmaalweegfactoren’).
Vanaf 1982 wordt het – militaire – vliegveld ook voor de civiele luchtvaart gebruikt. Dat gebeurt door middel van afzonderlijke, elkaar opvolgende ontheffingen. Eiser wist dus, toen hij zijn woningen in 1993 en 2009 kocht, dat het vliegveld werd gebruikt voor de burgerluchtvaart en hij wist ook, althans had kunnen weten, dat de geluidsbelasting die daarmee gemoeid zou zijn, genormeerd werd door de grens van 35 Ke. Die grens is nooit overschreden, ook al is het aantal vliegbewegingen toegenomen. Dat komt doordat vliegtuigen steeds geluidsarmer zijn geworden. Binnen de 35 Ke-norm kunnen dus veel meer civiele vliegbewegingen plaatsvinden dan voorheen het geval was, toen de afzonderlijke vliegtuigen meer geluid produceerden. Dat was voorzienbaar, zodat eventuele schade volgens de commissie niet kan worden vergoed.
Het standpunt van eiser
8. Eiser vindt dat de adviezen van de commissie onzorgvuldig tot stand zijn gekomen en inhoudelijk onjuist zijn. Volgens hem is de oorzaak van de schade gelegen in de toename van het aantal vliegbewegingen en de verruiming van de vliegtijden (tijdstippen waarop gevlogen mag worden) en niet in de Ke-norm waar verweerder naar verwijst. De ruimere openingstijden en het aantal vliegbewegingen zijn bepalend voor de hinder-ervaring en niet de Ke-norm. Dat blijkt volgens eiser ook uit een GGD-onderzoek uit 2015, waarin is geconcludeerd dat het aantal ernstig gehinderden evenredig stijgt met de toename van het aantal vliegbewegingen. Eiser stelt dat de schade door de toename van geluidhinder niet voorzienbaar was. Jarenlang was het aantal toegestane vliegbewegingen gemaximeerd op 18.050 en de laatste jaren is plots sprake van een explosieve groei van dat aantal vliegbewegingen tot wel 30.395 in 2015. De formule behorend bij de Ke-norm is erg onduidelijk en van een normale burger kan niet worden verwacht dat hij die formule kan doorgronden.
Het oordeel van de rechtbank
9. De rechtbank vindt dat verweerders het bestreden besluit op de adviezen van de commissie mocht baseren. Het verzoek om nadeelcompensatie is dus terecht afgewezen. Hierna zal de rechtbank uitleggen waarom zij tot dat oordeel is gekomen.
10. De centrale vraag in deze zaak is of de – gestelde – schade voorzienbaar was. Beslissend daarbij is of op het moment van investering de mogelijkheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel zodanig kenbaar was, dat een redelijk denkend en handelend mens bij de beslissing tot investering daarmee rekening moest houden. [4] Daarbij moet rekening worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft. Om op grond van een concreet beleidsvoornemen voorzienbaarheid te kunnen aannemen, moet een redelijk denkend en handelend koper uit de openbaarmaking daarvan kunnen begrijpen op welk gebied dat beleidsvoornemen betrekking heeft, wat de zakelijke inhoud ervan is en van de inhoud ervan kennis kunnen nemen. [5]
10. Eiser vindt dat hij er ten tijde van de aankoop van zijn woningen van uit mocht gaan dat maximaal 18.050 vliegbewegingen toegestaan zouden zijn en blijven en hij vindt dat hij nooit heeft kunnen en hoeven voorzien dat dat aantal zo explosief zou stijgen als nu is gebeurd. De rechtbank volgt eiser daarin niet. Zoals verweerders terecht hebben opgemerkt, wordt eiser verondersteld bekend te zijn geweest met de geldende geluidscontour (de norm van 35 Ke). Ook wordt hij verondersteld bekend te zijn geweest met het feit dat de berekening van die norm niet alleen afhangt van het aantal vliegbewegingen, maar ook van het geluid dat een vliegtuig produceert en van het tijdstip waarop wordt gevlogen. De systematiek van berekening van de 35 Ke-norm is reeds te vinden in het KB van 1979. Eiser is van mening dat uit dat KB juist volgt dat het aantal vliegbewegingen was gemaximeerd op 18.050, en dat dat ook zo zou blijven. Hij gaat er dan echter aan voorbij dat dat aantal (dat inderdaad in het KB is genoemd) een prognose inhield van het militaire en civiele vliegverkeer in 1985, en dat bij de vaststelling van de ook in dat KB genoemde
35 Ke-norm niet alleen die prognose, maar ook de andere variabelen (geluid per vliegtuig, tijdstip van vliegen) een rol spelen. Vanaf 1982 was met de opeenvolgende ontheffingen duidelijk dat burgerluchtvaart werd toegestaan op het luchthaventerrein. In de ontheffingen was weliswaar vanaf 1986 een maximaal aantal toegestane vliegbewegingen opgenomen, maar dat gebeurde op aanvraag van de luchthaven zelf en niet ambtshalve. Daarbij is steeds onderzocht of de geluidsbelasting bleef binnen het maximum van de 35 Ke-contour. Ook binnen de systematiek die gold vanaf inwerkingtreding van het Luchthavenbesluit Eindhoven, vindt het maximaal aantal toegestane vliegbewegingen zijn basis in wat de exploitant zelf aanvraagt en is uitgangspunt dat in de medegebruiksvergunningen niet meer mag worden vergund dan de maximaal toegelaten gebruiksruimte (35 Ke) die is vastgelegd in dat Luchthavenbesluit.
35 Ke-norm niet alleen die prognose, maar ook de andere variabelen (geluid per vliegtuig, tijdstip van vliegen) een rol spelen. Vanaf 1982 was met de opeenvolgende ontheffingen duidelijk dat burgerluchtvaart werd toegestaan op het luchthaventerrein. In de ontheffingen was weliswaar vanaf 1986 een maximaal aantal toegestane vliegbewegingen opgenomen, maar dat gebeurde op aanvraag van de luchthaven zelf en niet ambtshalve. Daarbij is steeds onderzocht of de geluidsbelasting bleef binnen het maximum van de 35 Ke-contour. Ook binnen de systematiek die gold vanaf inwerkingtreding van het Luchthavenbesluit Eindhoven, vindt het maximaal aantal toegestane vliegbewegingen zijn basis in wat de exploitant zelf aanvraagt en is uitgangspunt dat in de medegebruiksvergunningen niet meer mag worden vergund dan de maximaal toegelaten gebruiksruimte (35 Ke) die is vastgelegd in dat Luchthavenbesluit.
11. Eisers verwijzing naar het rapport van de GGD kan hem niet baten. Volgens eiser volgt daaruit dat de Ke-norm niet maatgevend is voor de mate waarin geluidhinder door omwonenden wordt ervaren. Wat daar verder ook van zij, het heeft niet tot gevolg dat de door eiser gestelde schade ten tijde van de aankoop van zijn woningen niet voorzienbaar was. Op dat moment gold immers de Ke-norm onverkort en daarop moest eiser bedacht zijn, los van discussies die op een later moment over het gebruik van die norm ontstaan.
12. Eiser heeft nog gewezen op de in 2000 gesloten Regionale Overeenkomst, gesloten tussen Eindhoven Airport, omliggende gemeenten, de provincie, de Belangenbehartiging Omwonenden Welschap en de Brabantse Milieu Federatie, waarin het aantal van 18.050 vliegbewegingen is opgenomen. Die verwijzing kan eiser echter niet baten, reeds nu verweerders bij die overeenkomst geen partij zijn geweest. [6]
13. De rechtbank concludeert dat verweerders het bestreden besluit hebben mogen baseren op de adviezen van de commissie. Dit betekent dat verweerder bij dat besluit terecht heeft vastgehouden aan de afwijzing van eisers verzoek om nadeelcompensatie. Het beroep is daarom ongegrond.
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Lie, voorzitter, en mr. D.J. de Lange en
mr. J. Heijerman, leden, in aanwezigheid van mr. F.A.M.C. Habraken-Hermans, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 april 2017.
mr. J. Heijerman, leden, in aanwezigheid van mr. F.A.M.C. Habraken-Hermans, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 april 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
BIJLAGE WETTELIJK KADER
Wet luchtvaart:
Artikel 1.4 Wet luchtvaart:
Voor zover Onze Minister van Infrastructuur en Milieu onderscheidenlijk Onze Minister van Defensie, beslissingen neemt ingevolge bij of krachtens deze wet verleende bevoegdheden, die mede betrekking hebben op de militaire luchtvaart onderscheidenlijk de burgerluchtvaart handelt hij in overeenstemming met Onze Minister van Defensie onderscheidenlijk Onze Minister van Infrastructuur en Milieu.
Artikel 8.31 Wet luchtvaart:
1. Indien een belanghebbende ten gevolge van het luchthavenindelingbesluit of het luchthavenverkeerbesluit schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd, kent Onze Minister van Infrastructuur en Milieu hem op aanvraag een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
Artikel 10.15 Wet luchtvaart:
1. Bij algemene maatregel van bestuur wordt voor een luchthaven een luchthavenbesluit vastgesteld.
(…)
Artikel 10.24 Wet luchtvaart (geldend voor militaire luchthavens) :
De artikelen 8.31 tot en met 8.33 zijn van overeenkomstige toepassing met dien verstande dat Onze Minister van Defensie in de plaats treedt van Onze Minister van Infrastructuur en Milieu.
Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu 2014:
Artikel 2. Het recht op schadevergoeding
1. De minister kent degene die schade lijdt of zal lijden als gevolg van de rechtmatige uitoefening door of namens de minister van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid of taak, op verzoek een vergoeding toe, voor zover de schade redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd.
2 Bij het nemen van een besluit omtrent schadevergoeding als bedoeld in het eerste lid wordt het bepaalde in de artikelen 3 tot en met 11 in aanmerking genomen.
(…)
Artikel 5. Actieve risicoaanvaarding
Schade ten gevolge van een schadeoorzaak als bedoeld in artikel 2, eerste lid, die voor de belanghebbende redelijkerwijs voorzienbaar was ten tijde van de beslissing te investeren in het geschade belang wordt niet vergoed.
Artikel 6. Voorwerp van voorzienbaarheid
De in artikel 5 bedoelde Pro voorzienbaarheid kan onder meer betrekking hebben op de aard van een schadeoorzaak als bedoeld in artikel 2, eerste lid, op het tijdstip waarop deze schadeoorzaak zijn werking doet gevoelen, op de plaats waarop ze betrekking heeft, op de wijze van voltrekken of uitvoering daarvan, alsmede op de aard en omvang van de daardoor veroorzaakte schade.
Artikel 15. De adviescommissie
1. Indien geen toepassing wordt gegeven aan het bepaalde in artikel 14, eerste en derde lid, stelt de minister een commissie in.
2 De commissie heeft tot taak de minister van advies te dienen over de op het verzoek te nemen beslissing.
3 De commissie bestaat uit drie onafhankelijke deskundigen, die door de minister worden benoemd. In eenvoudige gevallen kan de minister volstaan met de benoeming van één onafhankelijke deskundige. Indien de commissie uit drie leden bestaat, wijst de minister de voorzitter aan.
4 De commissie wordt ingesteld uiterlijk vier weken na het verstrijken van de termijn bedoeld in artikel 14, vierde lid, dan wel indien het vijfde lid van dat artikel toepassing heeft gevonden, uiterlijk vier weken na het verstrijken van de in dat artikellid genoemde termijn.
5 De minister stelt de verzoeker in kennis van zijn voornemen om een commissie in te stellen. De kennisgeving bevat de namen van de deskundigen, hun beroep en de plaats waar zij hun werkzaamheden plegen te verrichten. De belanghebbende kan binnen twee weken na verzending van de kennisgeving bedenkingen uiten tegen de voorgenomen samenstelling.
Artikel 16. Het door de commissie te verrichten onderzoek
1. De commissie dient de minister van advies over de op het verzoek te nemen beslissing. Zij stelt daartoe, voorzover een zorgvuldige advisering daartoe noopt, een onderzoek in naar:
a. de vraag of de door verzoeker in zijn verzoek gestelde schade een gevolg is van de in het verzoek aangeduide schadeoorzaak, indien en voorzover deze als een rechtmatige uitoefening door of namens de minister van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid of taak als bedoeld in artikel 2, eerste lid kan worden aangemerkt;
b. de omvang van de schade als bedoeld onder a;
c. de vraag of deze schade redelijkerwijs niet of niet geheel ten laste van de benadeelde behoort te blijven, zulks met inachtneming van het in artikel 3 tot Pro en met 11 bepaalde;
d. de vraag of vergoeding van de schade niet, of niet voldoende, anderszins is verzekerd.
2 De commissie brengt rapport uit over haar bevindingen. Zij adviseert de minister over de hoogte van de uit te keren schadevergoeding en doet, indien de minister een daartoe strekkende verzoek heeft gedaan, voorstellen voor maatregelen of voorzieningen waardoor de schade, anders dan door een vergoeding in geld, kan worden beperkt of ongedaan gemaakt.
Artikel 18. Procedure adviescommissie
1. De commissie stelt de verzoeker in kennis van de te volgen procedure.
2 De commissie stelt verzoeker en de minister in de gelegenheid tot het geven van een mondelinge toelichting. Beiden kunnen zich laten bijstaan of vertegenwoordigen door een gemachtigde.
3 Meegebrachte deskundigen worden in de gelegenheid gesteld een toelichting te geven.
4 Van de toelichtingen wordt een verslag opgemaakt. Het verslag wordt aan verzoeker en de minister toegezonden.
5 Alvorens de commissie haar definitieve advies opstelt, maakt zij een conceptadvies op. Dit conceptadvies wordt uiterlijk zesentwintig weken nadat de commissie is ingesteld, aan verzoeker en aan de minister toegezonden. Indien niet binnen deze termijn een conceptadvies opgemaakt kan worden, deelt de commissie verzoeker en de minister gemotiveerd mede, waarom deze termijn overschreden wordt. Zij geeft daarbij een termijn aan waarbinnen het conceptadvies aan verzoeker en aan de minister zal worden toegezonden. Deze termijn bedraagt ten hoogste zesentwintig weken.
6 Verzoeker en de minister maken eventuele bedenkingen tegen het conceptadvies, uiterlijk acht weken na de datum van verzending daarvan, schriftelijk aan de commissie kenbaar.
7 De commissie stelt haar advies vast binnen acht weken na het verstrijken van de in het zesde lid genoemde termijn. Zij kan deze termijn, onder opgaaf van redenen, eenmaal met ten hoogste acht weken verlengen. Zij zendt het advies terstond toe aan de verzoeker en aan de minister.