Uitspraak
200807167/1/H3.
Datum uitspraak: 5 augustus 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de vereniging Vereniging Belangenbehartiging Omwonenden Welschap, gevestigd te Veldhoven, en anderen,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 7 augustus 2008 in zaak nr. 07/1883 in het geding tussen:
de vereniging Vereniging Belangenbehartiging Omwonenden Welschap en anderen
en
de staatssecretaris van Defensie en de minister van Verkeer en Waterstaat.
1. Procesverloop
Bij besluit van 10 juli 2006 hebben de staatssecretaris van Defensie en de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat aan de naamloze vennootschap Eindhoven Airport N.V. (hierna: Eindhoven Airport N.V.) ontheffing verleend van het verbod om het militaire luchtvaartterrein Eindhoven te gebruiken of te doen of te laten gebruiken in strijd met de bepalingen en voorschriften die bij de aanwijzing tot militair luchtvaartterrein zijn gesteld.
Bij besluit van 19 juli 2007 hebben de staatssecretaris van Defensie en de minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: de staatssecretaris en de minister) het door de vereniging Vereniging Belangenbehartiging Omwonenden Welschap en anderen (hierna: BOW en anderen) daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 augustus 2008, verzonden op 20 augustus 2008, heeft de rechtbank 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank), voor zover thans van belang, het door BOW en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben BOW en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 september 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 10 oktober 2008.
Hiertoe in de gelegenheid gesteld, heeft Eindhoven Airport N.V. een reactie ingediend.
De staatssecretaris en de minister hebben een verweerschrift ingediend.
De staatssecretaris en de minister hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 juli 2009, waar BOW en anderen, vertegenwoordigd door mr. A.H.J. van den Biesen, advocaat te Amsterdam, en de staatssecretaris en de minister, vertegenwoordigd door mr. I.W. Neleman, advocaat te Den Haag, mr. H.J.M.R. van den Enden, ambtenaar in dienst van het Ministerie van Defensie, en mr. B.A.M. Simonis en drs. M. van Asten, beiden ambtenaar in dienst van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting Eindhoven Airport N.V., vertegenwoordigd door mr. J.A.M. van der Velden, advocaat te Breda, en vergezeld van haar [commercieel manager], als belanghebbende gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de Luchtvaartwet, zoals deze bepaling luidde ten tijde in geding en voor zover thans van belang, kan de minister van Verkeer en Waterstaat in overeenstemming met de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, luchtvaartterreinen aanwijzen.
Ingevolge artikel 20, eerste lid, aanhef en onder e, zoals deze bepaling luidde ten tijde in geding en voor zover thans van belang, omvat het ontwerpbesluit in ieder geval de ingevolge artikel 25a vast te stellen geluidszones, alsmede een of meer kaarten waarop, op basis van de vastgestelde grenswaarden voor de maximale geluidsbelasting, de in artikel 25a bedoelde geluidszones zijn aangegeven.
Ingevolge artikel 24, tweede lid, zoals deze bepaling luidde ten tijde in geding en voor zover thans van belang, kan de bestemming van het luchtvaartterrein bij de aanwijzing worden beperkt tot het gebruik door:
a. bepaalde soorten van luchtvaartuigen;
b. bepaalde vormen van luchtvaart.
Ingevolge het derde lid van dit artikel, zoals deze bepaling luidde ten tijde in geding en voor zover thans van belang, worden in de aanwijzing in ieder geval voorschriften gesteld om te voorkomen dat buiten de geluidszones, bedoeld in artikel 25a, een hogere geluidsbelasting dan de vastgestelde grenswaarde optreedt. Deze kunnen beperkingen inhouden ten aanzien van het gebruik van het luchtvaartterrein.
Ingevolge artikel 25, eerste lid, zoals deze bepaling luidde ten tijde in geding en voor zover thans van belang, worden bij algemene maatregel van bestuur voor bij die maatregel aan te wijzen luchtvaartterreinen uniforme grenswaarden vastgesteld voor de maximaal toegelaten geluidsbelasting door landende en opstijgende luchtvaartuigen.
Ingevolge het vierde lid van dit artikel, zoals deze bepaling luidde ten tijde in geding en voor zover thans van belang, is de grenswaarde voor structureel uitgevoerd nachtelijk vliegverkeer in de nachtelijke periode LAeq 26 dB(A) en worden bij algemene maatregel van bestuur de luchtvaartterreinen aangewezen waarvoor deze grenswaarde vanwege het gebruik van die luchtvaartterreinen voor starts en landingen met luchtvaartuigen geldt.
Ingevolge artikel 25a, zoals deze bepaling luidde ten tijde in geding, wordt voor iedere grenswaarde die krachtens artikel 25, eerste en vierde lid, ten aanzien van een luchtvaartterrein wordt vastgesteld, bij de aanwijzing van dat luchtvaartterrein een geluidszone rond dat terrein vastgesteld, waarbuiten de geluidsbelasting door landende en opstijgende luchtvaartuigen de grenswaarde niet mag overschrijden.
Ingevolge artikel 33, eerste lid, aanhef en onder a, zoals deze bepaling luidde ten tijde in geding en voor zover thans van belang, is het de exploitant van een luchtvaartterrein verboden een luchtvaartterrein te gebruiken of te doen of te laten gebruiken in strijd met de bepalingen en voorschriften bij de aanwijzing gesteld.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel, zoals deze bepaling luidde ten tijde in geding en voor zover thans van belang, geldt het bepaalde in het eerste lid niet, indien de minister van Verkeer en Waterstaat ontheffing heeft verleend.
2.2. Bij besluit van 31 mei 1960 (Stcrt. 1960, nr. 212) is ten behoeve van de militaire luchtvaart een aantal kadastrale percelen aangewezen als luchtvaartterrein, onder de naam "luchtvaartterrein Eindhoven". Bij besluit van 5 mei 1978 (Stcrt. 1978, nr. 122) is opnieuw een aantal percelen aangewezen als militair luchtvaartterrein, ten behoeve van de uitbreiding en wijziging van het bestaande luchtvaartterrein Eindhoven. Bij Koninklijk Besluit van 6 september 1979, nr. 45 (Stcrt. 1979, nr. 179) heeft de Kroon dit besluit gehandhaafd onder toevoeging van de bepaling dat de geluidsbelasting nabij het luchtvaartterrein de grens van 35 Ke, zoals aangegeven op de bij het besluit behorende kaart, niet mag overschrijden.
Bij besluit van 14 november 2003 is voor de jaren 2003 tot en met 2007 ontheffing verleend van het verbod uit artikel 33, eerste lid, aanhef en onder a, van de Luchtvaartwet, ten behoeve van het gebruik van het militaire luchtvaartterrein Eindhoven door burgerluchtvaartuigen, het zogenoemde civiele medegebruik van het luchtvaartterrein. Deze ontheffing maakte het mogelijk in 2006 maximaal 5.878 zogenoemde zware vliegtuigbewegingen door burgerluchtvaartuigen af te wikkelen en in 2007 maximaal 6.992 zware vliegtuigbewegingen. Van de ontheffing mag alleen gebruik worden gemaakt als de voor het luchtvaartterrein vastgestelde of nader vast te stellen geluidszone voor de maximaal toegelaten geluidsbelasting niet wordt overschreden.
Bij het besluit van 10 juli 2006, zoals gehandhaafd in bezwaar, is het besluit van 14 november 2003 ingetrokken en voor de jaren 2006 en 2007 ontheffing verleend van het verbod uit artikel 33, eerste lid, aanhef en onder a, van de Luchtvaartwet, voor het civiele medegebruik van het luchtvaartterrein, tot een maximum van 14.000 zware vliegtuigbewegingen door burgerluchtvaartuigen per jaar. Verder zijn de openingstijden verruimd met een regeling, volgens welke vertraagde aankomsten en vertrekken kunnen worden afgewikkeld tot maximaal één uur na de openingstijden in geval van vertraging ten gevolge van redelijkerwijs niet te voorziene omstandigheden of verkeersleidingstechnische redenen (hierna: de extensieregeling).
2.3. Eindhoven Airport N.V. stelt in haar reactie dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat BOW en anderen belang hebben bij de beoordeling van hun beroep. De Afdeling deelt dit standpunt niet. De rechtbank heeft BOW en anderen op juiste gronden in hun beroep ontvangen.
2.4. BOW en anderen bestrijden het oordeel van de rechtbank dat de vervoersbehoefte ten behoeve waarvan de ontheffing is verleend, voldoende is onderbouwd. Volgens hen verwijst de rechtbank ten onrechte naar de Nota Ruimte en de Nota Mobiliteit, terwijl het besluit van 19 juli 2007 niet op deze nota's is gebaseerd en de staatssecretaris en de minister enkel verwijzen naar het Brainport-beleid voor de regio Eindhoven/Zuid-Oost-Brabant. BOW en anderen betogen dat een gedegen analyse van de vervoersbehoefte, gerelateerd aan de economische noodzaak, ten onrechte ontbreekt. Volgens hen is het strijdig met de gerechtvaardigde belangen van mens en milieu om meer geluidsruimte toe te staan dan nodig is.
2.4.1. In de toelichting bij het besluit van 10 juli 2006 wordt onder het kopje "3.2 Vervoersbehoefte" verwezen naar de vermelding van de regio Zuid-Oost-Brabant als Brainport in de Nota Ruimte. Ook het advies van de Commissie advisering bezwaarschriften waarnaar in het besluit op bezwaar wordt verwezen, maakt hiervan melding. Gelet hierop kan niet met succes worden staande gehouden dat de staatssecretaris en de minister hun besluit niet op het beleid uit de Nota Ruimte en de uitwerking hiervan in de Nota Mobiliteit hebben gebaseerd. De rechtbank heeft deze beleidsstukken daarom terecht bij de beoordeling betrokken.
Bij die beoordeling heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat in het nationaal ruimtelijk beleid dat in deze Nota's is vastgelegd, de regio Zuid-Oost-Brabant van bijzonder belang wordt geacht, omdat deze regio de derde plaats inneemt op de ranglijst van innovatieve Europese topregio's op het gebied van kennis, kenniseconomie en hoogtechnologische producten. Voor Nederland is het van belang om de kennis- en innovatiekracht van deze brainport te behouden en te versterken. Het luchtvaartterrein Eindhoven heeft een vooraanstaande positie verworven in de internationale bereikbaarheid van Nederland en levert met charterverkeer naar vakantiebestemmingen en rechtstreekse verbindingen van low cost carriers met kleinere Europese luchthavens een bijdrage aan de ontwikkeling van de regionale economie.
Voorts hebben de minister en de staatssecretaris naar aanleiding van de aanvraag van Eindhoven Airport N.V. aan Eindhoven Airport N.V. gevraagd de vervoersbehoefte nader te onderbouwen, teneinde een zorgvuldig besluit te kunnen nemen. In reactie hierop heeft Eindhoven Airport N.V. informatie gegeven over de afspraken en onderhandelingen van Eindhoven Airport N.V. met de low-cost carriers Ryanair, Wizzair, Transavia en Lufthansa. Hieruit blijkt genoegzaam dat er behoefte is aan een groter aantal zware vliegtuigbewegingen. Daarbij is van belang dat met het bij de rechtbank bestreden besluit geen toename van het maximale aantal vliegtuigbewegingen wordt geregeld, maar een verschuiving van lichte naar zware vliegtuigbewegingen binnen het reeds jaren gehanteerde maximale aantal van 18.050 civiele vliegtuigbewegingen. De rechtbank heeft daarbij terecht overwogen dat de extra ruimte voor zware vliegtuigbewegingen niet enkel voor vakantie- maar ook voor zakelijke bestemmingen zal worden gebruikt. Bovendien is van belang dat in de ontheffing is bepaald dat hiervan slechts gebruik mag worden gemaakt als de voor het luchtvaartterrein vastgestelde of nader vast te stellen geluidszone voor de maximaal toegelaten geluidsbelasting niet wordt overschreden. In afwachting van de nog vast te stellen geluidszone als bedoeld in artikel 25a van de Luchtvaartwet, geldt de 35 Ke-contour uit 1979 als toetsingskader bij het verlenen van een ontheffing voor het civiele medegebruik van het luchtvaartterrein. Onbestreden is dat de geluidsbelasting van de militaire en civiele vliegtuigbewegingen gezamenlijk blijft binnen deze contour. Dat deze contour te ruim zou zijn, naar appellanten stellen, valt buiten de omvang van dit geding.
De rechtbank is terecht tot de conclusie gekomen dat de vervoersbehoefte voldoende is onderbouwd. Dat achteraf is gebleken dat het toegestane aantal vliegtuigbewegingen niet volledig is gebruikt, maakt niet dat bij de besluitvorming niet van de door Eindhoven Airport N.V. te kennen gegeven prognose kon worden uitgegaan. Het betoog van BOW en anderen faalt.
2.5. BOW en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte geen gewicht heeft toegekend aan de Regionale Overeenkomst van 29 mei 2003. In deze overeenkomst is de toegestane geluidsruimte van het luchtvaartterrein gekoppeld aan een in vierkante kilometers uitgedrukte oppervlakte, met een maximale oppervlakte van 3,05 km² voor 2006 en 3,15 km² voor 2007. De Afdeling begrijpt dit betoog zo dat volgens BOW en anderen de rechtbank heeft miskend dat met de toegestane 14.000 zware vliegtuigbewegingen ten onrechte de maximale geluidsruimte die is vastgelegd in de Regionale Overeenkomst wordt overschreden.
2.5.1. Daarover heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat de staatssecretaris en de minister geen partij zijn bij deze civielrechtelijke overeenkomst en hieraan niet zijn gebonden. De staatssecretaris en de minister dienden een besluit te nemen op de aanvraag van Eindhoven Airport N.V. De rechtbank is terecht van deze scheiding tussen publiekrechtelijke besluiten en civielrechtelijke afspraken uitgegaan. Voor zover Eindhoven Airport N.V. met de volledige benutting van de toegestane 14.000 zware vliegtuigbewegingen, omgerekend naar een geluidsruimte met een bepaalde oppervlakte, in strijd handelt met de afspraken uit de Regionale Overeenkomst, kan zij door de overige contractpartners hierop langs civielrechtelijke weg worden aangesproken.
2.6. BOW en anderen bestrijden het oordeel van de rechtbank dat de staatssecretaris en de minister in redelijkheid tot de in de ontheffing opgenomen extensieregeling voor vertrekkende vliegtuigen hebben kunnen komen. Zij betogen dat met deze regeling geen zwaarwegend veiligheidsbelang is gediend, doch slechts een economisch belang dat niet opweegt tegen een milieubelang of het belang van omwonenden bij een geringe geluidsbelasting. De extensieregeling wijkt ten onrechte af van de extensieregeling die is opgenomen in de Regionale Overeenkomst uit 2003, aldus BOW en anderen.
2.6.1. Anders dan BOW en anderen kennelijk veronderstellen is een extensieregeling niet enkel toegestaan ter bescherming van een zwaarwegend veiligheidsbelang. Uit de stukken blijkt genoegzaam dat de staatssecretaris en de minister een bredere afweging hebben gemaakt, waarbij zijn betrokken de belangen van de luchthaven en haar gebruikers en de belangen van de omgeving. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de staatssecretaris en de minister in redelijkheid de belangen van de luchthaven en haar gebruikers zwaarder hebben mogen laten wegen. Naar aanleiding van het betoog dat de extensieregeling afwijkt van de Regionale Overeenkomst uit 2003, verwijst de Afdeling naar hetgeen zij hiervoor heeft overwogen over aard, bereik en naleving van die civielrechtelijke overeenkomst. Het betoog van BOW en anderen faalt.
2.7. Met betrekking tot de gevolgen van het besluit van 19 juli 2007 voor de luchtkwaliteit en de externe veiligheid rondom het luchtvaartterrein hebben BOW en anderen niet uiteengezet waarom het oordeel van de rechtbank hierover niet juist zou zijn. De Afdeling ziet geen aanleiding anders te oordelen dan de rechtbank heeft gedaan.
2.8. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.F.N. Pikart-van den Berg, ambtenaar van Staat.
w.g. Vlasblom w.g. Pikart-van den Berg
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 5 augustus 2009
350.