Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
Zaaknummer: SHE 15/3156
Uitspraak van de meervoudige kamer van 1 maart 2016 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] , te [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. drs. F.K. van den Akker),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Son en Breugel, verweerder
(gemachtigden: mr. C. Kamp, D.G.W.M. Hulsen en T. Rijkers).
Procesverloop
Bij besluit van 25 februari 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder een verzoek van eisers om tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Tegen dit besluit hebben eisers bezwaar gemaakt.
Bij besluit op bezwaar van 15 september 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers gegrond verklaard en onder aanvulling van de motivering besloten om het primaire besluit te handhaven.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 januari 2016. Van eisers is verschenen [eiser 2] , bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Het bestreden besluit gaat over de weigering om een tegemoetkoming in planschade toe te kennen. De rechtbank gaat bij haar beoordeling uit van de volgende feiten.
2. Op 24 april 2013 hebben eisers bij verweerder een verzoek tot tegemoetkoming in planschade ingediend. Eisers stellen zich op het standpunt dat de waarde van hun vrijstaande woning aan de [adres 1] is gedaald als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan “Gentiaan”. Op 3 februari 2014 heeft het Bureau Gloudemans advies aan verweerder uitgebracht. Op 11 juli 2014 hebben eisers een taxatierapport van “Bernheze makelaars & adviseurs” ingebracht, waarop Gloudemans nog heeft gereageerd.
Naar aanleiding van het advies van de commissie voor bezwaar- en beroepschriften heeft verweerder op 11 november 2014 besloten om de SAOZ te vragen een aanvullend advies (een second opinion) uit te brengen. Daarop heeft verweerder nog aanvullende vragen gesteld.
3. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) kent het college degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
4. Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, van de Wro blijft binnen het normaal maatschappelijk risico vallende schade voor rekening van de aanvrager.
5. Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, van deze wetsbepaling blijft van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak in ieder geval voor rekening van de aanvrager: een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade.
6. Ingevolge artikel 6.1.3.4, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) adviseert de adviseur het bestuursorgaan over de hoogte van de toe te kennen tegemoetkoming en doet deze, indien het bestuursorgaan een daartoe strekkend verzoek heeft gedaan, voorstellen voor maatregelen of voorzieningen, waardoor de schade, anders dan door een tegemoetkoming in geld, kan worden beperkt of ongedaan gemaakt. Heeft een schadeoorzaak, als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro, voor de benadeelde naast schade tevens voordeel opgeleverd, dan wordt dit voordeel bij het advies over de te vergoeden schade in aanmerking genomen.
7. Bij de beoordeling van een verzoek om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de verzoeker door wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de planologische maatregel waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van deze regimes maximaal kon onderscheidenlijk kan worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Slechts wanneer realisering van de maximale mogelijkheden van het planologische regime met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan daarin aanleiding worden gevonden om te oordelen dat van voormeld uitgangspunt afgeweken moet worden.
8. Eisers voeren aan dat de planvergelijking van SAOZ allereerst niet juist is voor zover deze het standpunt inneemt dat de maximale bouwhoogte onder het nieuwe planologische regime slechts 13 meter bedraagt. Verweerder heeft haar stelling onder meer gebaseerd op het standpunt dat, ingeval van een woning met een lessenaarsdak, de hoogste rand van het dak als een goothoogte moet worden aangemerkt, waardoor een lessenaarsdak nooit hoger mag zijn dan 7 meter. Of de hoogste rand van een lessenaarsdak moet worden aangemerkt als een goothoogte is afhankelijk van de wijze van meten van de goothoogte zoals bepaald in artikel 2 van Pro de planregels bij het nieuwe bestemmingsplan Gentiaan. Eisers stellen dat de goot en druiplijn en/of het boeiboord van een lessenaarsdak aan de laagste dakrand zit. Aldus kunnen eisers onder het nieuwe planologische regime worden geconfronteerd met een woning met een lessenaarsdak met een hoogte van 17 meter.
Volgens eisers is evenmin juist dat onder het nieuwe planologische regime, bij toepassing van een zadeldak, geen grotere bouwhoogte kan worden bereikt dan 13 meter. Door te variëren met de diepte en de goothoogte van de woning kunnen binnen de maximaal toegestane inhoud van 1.500 m3 kunnen nog altijd woningen met een zadeldak worden gebouwd met een nokhoogte van ruim 20 meter. Verweerder gaat uit van een onjuiste wijze van meten, aldus eisers.
9. Verweerder heeft het rapport van SAOZ niet gevolgd.
Bureau Gloudemans heeft in haar advisering erkend dat de bouwmogelijkheden voor het hoofdgebouw in de bestemming “Wonen-Boswonen” zijn toegenomen als gevolg van het bestemmingsplan “Gentiaan”. Verweerder stelt dat onder het oude regime een goothoogte was toegestaan tussen de 2,5 en de 5,5 meter. In het nieuwe bestemmingsplan is een goothoogte toegestaan van 7 meter. Gelet hierop stelt verweerder dat sprake is van enige verruiming.
De bouwhoogte onder het oude regime was maximaal 9 meter. Uit de planregels van het nieuwe bestemmingsplan “Gentiaan” volgt dat de hoogte maximaal 13 meter is.
Door Gloudemans is aangegeven dat het nieuwe bestemmingsplan geen regeling geeft voor de maximale bouwhoogte. Omdat de gemeentelijke bouwverordening, waarin een maximale maatvoering voor gebouwen is opgenomen van 15m, niet van toepassing is, is het mogelijk dat onder het nieuwe bestemmingsplan de bouwhoogte hoger komt te liggen. Een en ander is afhankelijk van de maximale inhoud van het hoofdgebouw.
Verweerder stelt aanvullend op het advies van Gloudemans dat in het bestemmingsplan “Gentiaan” geen directe maximale hoogtemaat is opgenomen voor een hoofdgebouw. De maximale toegestane hoogte wordt bepaald door hetgeen is voorgeschreven in artikel 16.2.1 en artikel 2 van Pro de planregels van het nieuwe bestemmingsplan.
Gelet hierop komt volgens verweerder alleen bij een zadeldak de vraag op wat de maximaal toegestane hoogtemaat is. Immers bij een lessenaarsdak is, gelet op de verwijzing in artikel 2 naar Pro “een daarmee gelijk te stellen constructiedeel”, ter plaatse van het hoogste snijpunt van het dakvlak met de daaronder gelegen gevel sprake van een “goothoogte”. Er is in zo’n geval in stedenbouwkundige zin sprake van een “daarmee gelijk te stellen constructiedeel”. Bij een lessenaarsdak kan de goothoogte (in dit geval het hoogste punt van het dak) volgens verweerder dus niet hoger zijn dan 7 meter.
Bij de bepaling van de maximaal toegestane hoogte van het hoofdgebouw met een zadeldak is verweerder uitgegaan van artikel 16.2.1 en de afmeting van het perceel [adres 2] .
Verweerder heeft in het bestreden besluit, alsook op zitting, een aantal rekenvoorbeelden gegeven en concludeert op basis daarvan dat op basis van de regels van de bestemming “Wonen-Boswonen” bij een woning met een maximale inhoudsmaat van 1500m3 de maximaal toegestane hoogte 13 meter bedraagt. Het vorige bestemmingsplan “De Gentiaan 1988” kende een maximaal toegestane hoogte van 9 meter. De maximaal toegestane bouwhoogte is weliswaar met 4 meter toegenomen in het nieuwe bestemmingsplan, maar aangezien het oude bestemmingsplan ook reeds een ruime hoogtemaat kende is naar verhouding de ruimtelijke impact van de nu toegestane nokhoogte van een zadeldak ter plaatse relatief beperkt.
10. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat het oude planologische regime wordt gevormd door het bestemmingsplan “De Gentiaan 1988”, inclusief het bestemmingsplan “De Gentiaan 1988, herziening bijgebouwenregeling” en dat het nieuwe planologische regime wordt gevormd door het bestemmingsplan “Gentiaan”. De waardepeildatum is 7 oktober 2010.
11. Tussen partijen is voorts niet in geschil dat de bestemming onder het oude planologische regime “Woondoeleinden I” is en dat de nieuwe bestemming “Wonen-Boswonen” en “Tuin-Boswonen” is. De bestemming blijft derhalve woondoeleinden onder beide regimes.
In het type woning is in vergelijking van het oude met het nieuwe bestemmingsplan geen verandering gekomen. Vrijstaande woningen waren en zijn toegestaan.
Ten aanzien van de situering is van belang dat in het oude bestemmingsplan bebouwing van een hoofdgebouw uitsluitend binnen het bouwvlak was toegestaan. In het nieuwe bestemmingsplan is hierover niets vastgelegd; in het bestemmingsplan Gentiaan zijn geen bebouwingsvlakken opgenomen.
12. Ingevolge het oude planologische regime (artikel 2) mag de tot “woondoeleinden I” bestemde grond uitsluitend worden bebouwd met vrijstaande woningen, daarbij behorende onderdelen van woningen, bijgebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, waarbij de volgende bepalingen van toepassing zijn:
I. Woningen mogen uitsluitend binnen de bebouwingsvlakken worden opgericht waarbij met name het volgende heeft te gelden:
1. breedte van de woning: niet minder dan 10 meter;
2. afstand tot de zijdelingse perceelsgrens: niet minder dan 4 meter;
3. goothoogte: 2,5-5,5 meter;
4. hoogte: niet meer dan 9 meter;
5. dakhelling: 0º-55º;
6. inhoud: 700-1.200 m3.
13. Ingevolge artikel 1, onder 5, van de planregels in beide bestemmingsplannen wordt onder “bouwperceel” verstaan: de aaneengesloten bebouwde en/of onbebouwde grond behorende bij bestaande of op te richten bebouwing.
14. In artikel 2 van Pro de planregels van het nieuwe bestemmingsplan is ten aanzien van de goothoogte van een bouwwerk bepaald dat deze gemeten dient te worden vanaf het peil tot aan de bovenkant van de goot c.q. de druiplijn, het boeiboord, of een daarmee gelijk te stellen constructiedeel.
15. Ingevolge artikel 2 wordt Pro de bouwhoogte van een bouwwerk bepaald vanaf het peil tot aan het hoogste punt van een gebouw of van een bouwwerk, geen gebouw zijnde, met uitzondering van ondergeschikte bouwonderdelen, zoals liftschachten, schoorstenen, antennes, en naar de aard daarmee gelijk te stellen bouwonderdelen.
16. Ingevolge artikel 2 wordt Pro onder “bouwperceel” verstaan: een aaneengesloten stuk grond, waarop ingevolge de regels een zelfstandige, bij elkaar behorende bebouwing is toegelaten.
17. Ingevolge artikel 16.2.1 van de planregels gelden voor het bouwen van hoofdgebouwen de volgende bepalingen:
a Binnen de bestemming zijn uitsluitend vrijstaande woningen toegestaan.
b Per bouwperceel is niet meer dan één woning toegestaan.
c De afstand van hoofdgebouwen tot de perceelsgrenzen mag niet minder bedragen dan
4 meter.
d De inhoud van een woning mag niet meer bedragen dan:
1. m³ op percelen tot 1.500 m²;
2 1.750 m³ op percelen van 1.501 m² tot 2.000 m²;
3 2.000 m³ op percelen groter dan 2.000 m².
e De goothoogte mag niet meer bedragen dan 7 m.
f De dakhelling mag niet meer bedragen dan 55°.
18. Ten aanzien van de planvergelijking stellen eisers nog dat volgens verweerder geen van de vergeleken bestemmingsplannen een splitsing van het perceel toestaat, niet van de [adres 2] , noch van de [adres 1] . Deze stelling is, aldus eisers, onjuist. Geen van de betrokken bestemmingsplannen stelt een maximum aan het aantal bouwpercelen en/of het aantal woningen, zodat splitsing wel degelijk mogelijk is. Daarover zijn ook alle planschade-adviezen het eens.
19. De mogelijkheid van splitsing in combinatie met de aanzienlijk ruimere bouwmogelijkheden onder het nieuwe planologisch regime, leidt er volgens eisers toe dat zij op hun buurpercelen geconfronteerd kunnen worden met een zeer intensieve en omvangrijke bouwmassa.
20. Verweerder stelt zich op het standpunt dat in geen van beide bestemmingsplannen de mogelijkheid van splitsing is opgenomen. Ingevolge artikel 16.2.1 van het nieuwe bestemmingsplan zijn binnen de bestemming uitsluitend vrijstaande woningen toegestaan en is per bouwperceel niet meer dan één woning toegestaan. De regels van het bestemmings-plan geven aldus geen mogelijkheid tot splitsing.
21. De rechtbank oordeelt dat onder vigeur van zowel het nieuwe als het oude bestemmingsplan splitsing in beginsel niet is (noch was) uitgesloten. De definitie van “bouwperceel” in de bestemmingsplannen verzet zich daar in elk geval niet tegen. Het komt de rechtbank voor dat door de toepassing van bouwvlakken onder het oude bestemmings-plan, die in het nieuwe bestemmingsplan ontbreken, onder dat plan de bouwmogelijkheden zijn verruimd. Dit heeft, los van de eventuele bouwhoogte, tevens ruimtelijke impact voor wat betreft de bouwmassa, waarbij uiteraard wel moet worden voldaan aan de bij het bestemmingsplan gestelde bouwvoorschriften. Dit heeft verweerder miskend, zodat de beroepsgrond slaagt.
22. Ook verweerders standpunt met betrekking tot de maximaal mogelijke bouwhoogte onder het nieuwe bestemmingsplan vertoont naar het oordeel van de rechtbank gebreken.
23. Ten eerste onderschrijft de rechtbank niet verweerders standpunt dat de bovenzijde van een lessenaarsdak een “goothoogte” zou zijn. Voor de vraag of de goothoogte wordt overschreden, is doorslaggevend of de constructie van de randafwerking als een goot, boeiboord, druiplijn of daarmee gelijk te stellen constructie moet worden beschouwd. Onder verwijzing naar de uitspraak van deze rechtbank van 7 oktober 2013 (ECLI:NL:RBOBR:2013:5511) bevatten ook in deze zaak de planregels geen definitie van deze begrippen. Uit de omschrijving ervan in de Dikke Van Dale, online woordenboek, uitgave 2012, kan worden afgeleid dat deze constructieonderdelen zich aan de onderzijde van een dak bevinden. Gelet hierop kunnen de schuin oplopende rand aan de voorzijde, noch de bovenzijde van het lessenaarsdak als een goot, boeiboord, druiplijn of een soortgelijke constructie worden beschouwd. Omdat de randafwerking van het lessenaarsdak niet is te beschouwen als een goot, boeiboord, druiplijn of daarmee gelijk te stellen constructie als bedoeld in de planregels, moet de stelling van eisers dat een muur tot een hoogte van 17 meter kan worden opgetrokken voor juist worden gehouden. Verweerder heeft deze hoogte niet betwist.
24. Voorts acht de rechtbank onjuist de stelling van verweerder dat uit de toepasselijke bouwregels een feitelijk maximale bouwhoogte van 13 meter zou moeten worden afgeleid. Het feit dat dit, gelet op de planvoorschriften en ervaringsregels van efficiënt ruimtegebruik, een voor de hand liggende maximale hoogte zou betreffen laat onverlet dat een grotere bouwhoogte niet onmogelijk is. Het gaat de rechtbank te ver om op basis daarvan te spreken van een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid dat een dergelijk bouwplan niet zal worden uitgevoerd.
Ook deze beroepsgrond slaagt.
25. Eisers stellen dat over de waardevermindering van hun woning ten gevolge van het planologisch nadeel onder het nieuwe planologische regime de planschade-adviezen van Bernheze makelaars en de SAOZ niet wezenlijk van elkaar verschillen. Bernheze komt tot een waardevermindering van € 23.120,00, de SAOZ tot € 20.000,00. In beide gevallen gaat het om de waardevermindering na aftrek van het normaal maatschappelijk risico. Gloudemans heeft de waardevermindering van de woning niet getaxeerd, omdat volgens hem de waardevermindering volledig wordt gecompenseerd door het planologisch voordeel dat verzoekers onder het nieuwe planologisch regime hebben verkregen (voordeelverre-kening). De Commissie heeft juist op dit punt het advies van Gloudemans onvoldoende gemotiveerd geacht. De SAOZ is vervolgens tot de conclusie gekomen dat geen sprake kan zijn van voordeelverrekening. Als sloop van de bestaande woning ten behoeve van een splitsing in twee bouwpercelen niet tot een waardevermeerdering leidt, is het evident dat sloop van de bestaande woning ten behoeve van één nieuw bouwperceel ook niet tot een waardevermeerdering lijdt. Het object van eisers ontleent, zoals door de SAOZ gesteld, zijn hoogste waarde aan de huidige staat. Desondanks heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard met als belangrijkste argument dat vanwege voordeelverrekening geen sprake is van planschade. Eisers kunnen zich daarin niet vinden en zijn van mening dat SAOZ op juiste gronden tot de conclusie is gekomen dat geen sprake kan zijn van voordeelverrekening.
26. Verweerder onderschrijft hetgeen Gloudemans naar voren heeft gebracht omtrent het aspect voordeelverrekening. Hij stelt zich op het standpunt dat de advisering van de SAOZ niet aan het besluit op bezwaar en grondslag kan worden gelegd. In de eerste plaats omdat splitsing niet aan de orde is. Ten tweede omdat de planologische voordelen van de nieuwe, ruimere bouwregels ook gelden voor eisers’ eigen perceel. Verbouw en uitbreiding van de woning aan de [adres 1] behoort onder het nieuwe bestemmingsplan tot de mogelijkheden. In de praktijk blijkt dat bestaande woningen, met gebruikmaking van de verruimde bouwmogelijkheden van het bestemmingsplan “Gentiaan”, fors worden uitgebreid. Ook blijkt in de praktijk dat woningen gelegen op percelen zoals aan de [straatnaam] vaak worden gekocht met het oog op volledige sloop, waarna nieuwbouw plaatsvindt. Een perceel met ruime rechtstreekse bouwmogelijkheden kent een hogere marktwaarde dan een woning die op een perceel staat met beperktere en verouderde bouwmogelijkheden. De SAOZ heeft dit zelf, gelet op pagina 2 van het taxatieverslag, ook geconstateerd.
Dat voor- en nadelen die een planologische wijziging met zich brengt voor het vaststellen van de te vergoeden planschade met elkaar mogen worden verrekend, volgt, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 maart 2012 in zaak nr. 201106988/1/A2), uit artikel 6.1.3.4, tweede lid, van het Bro, aldus verweerder.
27. De rechtbank onderschrijft deze uitleg van verweerder niet, en oordeelt dat het standpunt van eisers moet worden gevolgd. De SAOZ heeft zich op het standpunt gesteld dat geen sprake kan zijn van voordeelverrekening. In zijn bericht van 21 april 2015 schrijft de SAOZ dat het feit dat het nieuwe bestemmingsplan ook voor eisers planologisch voordeel oplevert niet automatisch leidt tot een waardevermeerdering van hun object. De SAOZ stelt dat het object zijn hoogste waarde ontleent aan de huidige staat. Van waardevermeerdering van het object van aanvrager ten gevolge van de planologische mutatie is geen sprake. Bij de vergelijking moet voor wat het perceel [adres 2] betreft weliswaar worden uitgegaan van de maximale planologische invulling, dit geldt niet onverkort voor het perceel van eisers, waar de feitelijke situatie wel degelijk van belang is.
28. Het beroep is gegrond. Verweerder zal worden opgedragen om een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
29. Omdat het beroep gegrond is, dient verweerder in de gemaakte proceskosten te worden veroordeeld. De rechtbank stelt op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,00 (1 punt voor het (aanvullend) beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen van de gemachtigde ter zitting, met een waarde per punt van € 496,00 en een wegingsfactor 1).
Ten aanzien van de verletkosten komt een bedrag van € 14,00 voor vergoeding in aanmerking. Omdat eisers de hoogte van deze kosten niet met bescheiden hebben onderbouwd, ziet de rechtbank aanleiding deze kosten forfaitair vast te stellen op het minimumtarief, te weten € 7,00 per uur. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 21 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV9511.
De reiskosten voor het bijwonen van de zitting worden gesteld op € 18,44 (op basis van openbaar vervoer, 2e klasse).
30. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar neemt;
- veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1024,44;
- bepaalt dat verweerder eisers het door hen betaalde griffierecht van € 167,00 moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.D. Streefkerk, voorzitter, en mr. D.J. de Lange en mr. H.F.M.W. van Rijswick, leden, in aanwezigheid van mr. J.F.M. Emons, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 maart 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.