Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 14/1839
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 april 2015 in de zaak tussen
[eiseres], gevestigd te Roermond, eiseres
(gemachtigden: mr. P.F. van der Muur RT en mr. R. Froentjes),
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Someren, verweerder
(gemachtigden: mr. E.G. Borghols en M.A. Arts).
Procesverloop
Verweerder heeft aan eiseres op 30 maart 2013 voor het belastingjaar 2013 (onder meer) aanslagen rioolheffing eigenaren opgelegd voor 97 percelen naar een bedrag van in totaal
€ 12.319,-. Deze aanslagen zijn vervat in het (gecombineerde) aanslagbiljet met nummer 2013000004407.
€ 12.319,-. Deze aanslagen zijn vervat in het (gecombineerde) aanslagbiljet met nummer 2013000004407.
Bij uitspraak op bezwaar van 15 mei 2014 (de bestreden uitspraak) heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en de aanslagen gehandhaafd.
Eiseres heeft tegen de bestreden uitspraak beroep ingesteld. Eiseres heeft op 23 december 2014 nadere stukken ingediend.
Verweerder heeft op 8 januari 2014 een verweerschrift ingediend. Eiseres heeft op
15 januari 2015 een reactie gegeven op dit verweerschrift.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 januari 2014. Eiseres en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun respectieve gemachtigden.
Overwegingen
Feiten
1. Eiseres is een woningbouwvereniging die woningen beheert en exploiteert. Eiseres was in 2013 eigenaar van 97 woningen, gelegen in de gemeente Someren. Deze woningen hebben een (directe of indirecte) aansluiting op het gemeentelijke riool. Op grond van de Verordening Rioolheffing 2013 van de gemeente Someren (hierna: de Verordening) is eiseres voor het eigendom van alle afzonderlijke woningen rioolheffing verschuldigd.
Geschil en beoordeling
2. Omdat eiseres zich met name beroept op artikel 9 van Pro Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (hierna: Kaderrichtlijn Water, KRW), dient de rechtbank allereerst de vraag te beantwoorden of aan deze bepaling rechtstreekse werking toekomt.
3. Eiseres is primair van mening dat aan artikel 9 van Pro de KRW rechtstreekse werking toekomt, omdat dit artikel voldoende duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk is. Subsidiair voert eiseres aan dat, voor zover dit artikel niet voldoende duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk is, verweerders gemeente de beleidsvrijheid van artikel 9 van Pro de KRW heeft overschreden. Ook dit heeft volgens eiseres tot gevolg dat aan dit artikel rechtstreekse werking toekomt en de Verordening jegens eiseres buiten toepassing dient te blijven. In de Verordening wordt namelijk op grond van artikel 228a van de Gemeentewet niet van de gebruiker geheven maar van de eigenaar. Dit is in strijd met het in artikel 9 van Pro de KRW neergelegde beginsel van ‘de vervuiler betaalt’.
4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat artikel 9 van Pro de KRW onvoldoende nauwkeurig is en niet onvoorwaardelijk geformuleerd, zodat eiseres zich niet rechtsreeks op dit artikel kan beroepen. Evenmin volgt hij eiseres in haar stelling dat met het instellen van een eigenarenheffing, zoals opgenomen in de Verordening, de ruime beoordelingsruimte die artikel 9 van Pro de KRW biedt, is overschreden en dat eiseres daarom rechtsreeks beroep op dit artikel zou kunnen doen.
5. In artikel 9 van Pro de KRW is bepaald:
1. De lidstaten houden rekening met het beginsel van terugwinning van de kosten van waterdiensten, inclusief milieukosten en kosten van de hulpbronnen, met inachtneming van de economische analyse volgens bijlage III en overeenkomstig met name het beginsel dat de vervuiler betaalt.
1. De lidstaten houden rekening met het beginsel van terugwinning van de kosten van waterdiensten, inclusief milieukosten en kosten van de hulpbronnen, met inachtneming van de economische analyse volgens bijlage III en overeenkomstig met name het beginsel dat de vervuiler betaalt.
De lidstaten zorgen er tegen het jaar 2010 voor:
- dat het waterprijsbeleid adequate prikkels bevat voor de gebruikers om de watervoorraden efficiënt te benutten, en daardoor een bijdrage te leveren aan de milieudoelstellingen van deze richtlijn;
- dat de diverse watergebruikssectoren, ten minste onderverdeeld in huishoudens, bedrijven en landbouw, een redelijke bijdrage leveren aan de terugwinning van kosten van waterdiensten, die gebaseerd is op de economische analyse uitgevoerd volgens bijlage III en rekening houdt met het beginsel dat de vervuiler betaalt.
De lidstaten kunnen daarbij de sociale effecten, de milieueffecten en de economische effecten van de terugwinning alsmede de geografische en klimatologische omstandigheden van de betrokken gebieden in acht nemen.
2. De lidstaten rapporteren in de stroomgebiedsbeheersplannen over de voorgenomen stappen voor de uitvoering van lid 1 die ertoe bijdragen dat de milieudoelstellingen van deze richtlijn bereikt worden, en over het aandeel dat de verschillende vormen van watergebruik leveren aan de terugwinning van de kosten van waterdiensten.
3. Geen enkele bepaling van dit artikel belet de financiering van bepaalde preventieve of herstelmaatregelen om de doelstellingen van deze richtlijn te bereiken.
4. De lidstaten maken geen inbreuk op deze richtlijn wanneer zij in overeenstemming met gevestigde gebruiken beslissen de bepalingen van lid 1, tweede alinea, en ook de desbetreffende bepalingen van lid 2, voor een bepaalde vorm van watergebruik niet toe te passen, indien dit het doel van deze richtlijn en het bereiken daarvan niet in het gedrang
brengt. De lidstaten motiveren in de stroomgebiedsbeheersplannen waarom zij lid 1, tweede alinea, niet onverkort toepassen.
6. Onder “waterdiensten” wordt, blijkens artikel 2, punt 38, aanhef en onder b, van de KRW onder meer verstaan alle diensten die ten behoeve van de huishoudens, openbare instellingen en andere economische actoren voorzien in installaties voor de verzameling en behandeling van afvalwater, die daarna in oppervlaktewater lozen.
Onder “watergebruik” wordt, blijkens artikel 2, punt 39, van de KRW voor de doeleinden van artikel 1 en Pro voor de economische analyse overeenkomstig artikel 5 en Pro bijlage III, onder b), verstaan waterdiensten, alsmede elke andere overeenkomstig artikel 5 en Pro bijlage II geïdentificeerde activiteit met significante gevolgen voor de toestand van water.
7. In artikel 2 van Pro de Verordening is bepaald dat onder de naam rioolheffing een directe belasting wordt geheven ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan:
de inzameling en het transport van huishoudelijk afvalwater en bedrijfsafvalwater, alsmede de zuivering van huishoudelijk afvalwater; en
de inzameling van afvloeiend hemelwater en de verwerking van het ingezamelde hemelwater, alsmede het treffen van maatregelen teneinde structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de aan de grond gegeven bestemming zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken.
Volgens artikel 3, eerste lid, van de Verordening wordt de belasting geheven van degene die bij het begin van het belastingjaar het genot heeft krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van een perceel dat direct of indirect is aangesloten op de gemeentelijke riolering. Volgens artikel 5 wordt Pro de belasting geheven naar een vast bedrag per perceel. De tarieven staan aangegeven in artikel 6 van Pro de Verordening.
8. Uit vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, thans Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) volgt dat de uitvoering van een richtlijn de volledige toepassing ervan moet verzekeren. De vaststelling van nationale maatregelen die een richtlijn naar behoren uitvoeren, heeft niet tot gevolg dat de richtlijn niet langer gevolgen heeft: een lidstaat blijft ook na vaststelling van deze maatregelen gehouden daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn te verzekeren. Derhalve kunnen particulieren zich voor de nationale rechter tegenover de staat beroepen op bepalingen van een richtlijn die inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende precies zijn, in alle gevallen waarin de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk verzekerd is, dit wil zeggen niet alleen in geval van niet-uitvoering of onjuiste uitvoering van deze richtlijn, maar ook ingeval de nationale maatregelen die de betrokken richtlijn naar behoren uitvoeren niet zodanig worden toegepast dat het met de richtlijn beoogde resultaat wordt bereikt (arrest van 11 juli 2002, C-62/00, Marks & Spencer, punten 26-27).
9. De rechtbank overweegt dat uit artikel 9, eerste lid, van de KRW slechts de verplichting voortvloeit dat de lidstaten ‘rekening houden’ met het beginsel van terugwinning van de kosten van waterdiensten, overeenkomstig het beginsel dat de vervuiler betaalt. Daarnaast dienen de lidstaten er op grond van artikel 9, tweede alinea, aanhef en tweede gedachtestreepje, van de KRW, voor te zorgen dat de diverse watergebruikssectoren, ten minste onderverdeeld in huishoudens, bedrijven en landbouw, ‘een redelijke bijdrage’ leveren aan de terugwinning van kosten van waterdiensten, die gebaseerd is op de economische analyse uitgevoerd volgens bijlage III en ‘rekening houdt’ met het beginsel dat de vervuiler betaalt. De wijze waarop lidstaten invulling dienen te geven aan deze verplichtingen is echter niet nader omschreven in de KRW. In de bewoordingen waarmee deze bepaling een verplichting aan de lidstaten oplegt, kan geen voldoende nauwkeurig bepaald recht worden gelezen waarop eiseres rechtstreeks aanspraak kan maken. In samenhang bezien met artikel 11 van Pro de KRW (waarin is bepaald dat de lidstaten zorg dragen voor het opstellen van een maatregelenprogramma met in ieder geval basismaatregelen, waaronder maatregelen die voor de doeleinden van artikel 9 nodig Pro worden geacht) is aan de lidstaten een ruime mate van beoordelingsvrijheid gegeven maatregelen te ontwikkelen en nader in te vullen, teneinde de doelstellingen van de richtlijn te verwezenlijken. Bovendien is aan de lidstaten in het vierde lid van artikel 9 van Pro de KRW een beoordelings- en beleidsvrijheid geboden om af te wijken van wat is gesteld in artikel 9, eerste lid, tweede alinea, waardoor ook daarom in dat artikelonderdeel geen sprake is van een voor de lidstaten onvoorwaardelijk geformuleerde bepaling of een voldoende nauwkeurig bepaalde verplichting. De rechtbank wijst er daarbij op dat de tweede alinea van het eerste lid, waarnaar in het vierde lid wordt verwezen, de gehele passage ‘De lidstaten zorgen … de vervuiler betaalt.’ omvat, dus beide gedachtestreepjes. Eiseres heeft gesteld dat op grond van het vierde lid van artikel 9 van Pro de KRW afwijking van het eerste lid slechts mogelijk is als dit in het stroomgebiedsbeheersplan is aangegeven. De rechtbank wijst in dit verband echter op het arrest van het Hof van 11 september 2014 (C-525/12, Commissie/ Duitsland). Volgens het Hof volgt uit artikel 9, vierde lid, van de KRW dat de door deze richtlijn nagestreefde doelstellingen niet noodzakelijkerwijze impliceren dat de bepalingen van artikel 2, punt 38, sub a, van de KRW aldus moeten worden uitgelegd dat het beginsel van kostenterugwinning voor alle daarin genoemde activiteiten geldt (punt 58). Deze uitleg door het Hof valt niet goed te rijmen met de stelling dat artikel 9 van Pro de KRW onvoorwaardelijk en voldoende precies is om zich te lenen voor rechtstreekse werking. De rechtbank erkent dat het in deze zaak gaat om een waterdienst als genoemd in artikel 2, punt 38, sub b, van de KRW, maar niet valt in te zien waarom deze redenering van het Hof niet ook opgaat voor de waterdiensten die genoemd worden in laatstgenoemde bepaling. Daarbij wijst de rechtbank erop dat de term ‘watergebruik’ die in het vierde lid wordt gebruikt, kennelijk, gelet op artikel 2, punt 39, van de KRW, een ruimere betekenis heeft dan het begrip ‘waterdiensten’.
Het Hof heeft in genoemd arrest voorts overwogen dat de KRW een kaderrichtlijn is, die op de grondslag van artikel 175, eerste lid, van het EG-Verdrag (thans artikel 192 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie) is vastgesteld. Deze richtlijn voorziet in gemeenschappelijke beginselen en in een algemeen actiekader voor de bescherming van de wateren en zorgt voor het coördineren, integreren en op langere termijn verder ontwikkelen van de algemene beginselen en structuren met het oog op de bescherming en het duurzame gebruik van water in de Europese Unie. De erin vastgestelde gemeenschappelijke beginselen en het globale actiekader dienen later te worden ontwikkeld door de lidstaten, die een aantal bijzondere maatregelen moeten vaststellen binnen de in de richtlijn gestelde termijnen. De richtlijn beoogt evenwel geen volledige harmonisering van de regelingen van de lidstaten op het gebied van water, aldus het Hof (punt 50). De KRW behoort dus tot een type van handelingen die de lidstaten opdragen maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn opdat bepaalde, algemeen geformuleerde en niet-kwantificeerbare doeleinden worden bereikt, waarbij de lidstaten een bepaalde beoordelingsruimte wordt gelaten ten aanzien van de aard van de te nemen maatregelen (Conclusie van Advocaat-Generaal N. Jääskinen van 22 mei 2014, C-525/12, punt 89).
Dit alles leidt de rechtbank tot het oordeel dat eiseres niet wordt gevolgd in haar primaire stelling, omdat artikel 9 van Pro de KRW haar niet een voldoende nauwkeurig recht toebedeelt.
10. Eiseres heeft terecht gesteld dat, ook in het geval artikel 9 van Pro de KRW niet duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk is geformuleerd, een particulier in beginsel toch de rechtstreekse werking van dit artikel kan inroepen indien verweerder de beoordelingsruimte die dit artikel biedt, heeft overschreden. De rechtbank verwijst in dit verband naar de rechtspraak van het Hof in de arresten van 1 februari 1997 (51/76, VNO) en van 24 oktober 1996 (C-72/95, Kraaijeveld). Het Hof overweegt immers dat een bepaling van Unierecht kan worden ingeroepen voor de nationale rechter, ook als deze een beoordelingsruimte bevat voor de lidstaten. De omstandigheid dat een Unierechtelijke bepaling een dergelijke beoordelingsruimte toekent, sluit voor de rechter de mogelijkheid niet uit om te toetsen of de nationale instanties de grenzen van deze beoordelingsruimte hebben overschreden. De stelling van eiseres leidt echter niet tot het beoogde resultaat.
11. Anders dan eiseres is de rechtbank van oordeel dat uit artikel 9 van Pro de KRW niet valt op te maken dat zodanige grenzen zijn gesteld aan de beoordelingsruimte van een lidstaat. Dergelijke grenzen zouden voldoende duidelijk en onvoorwaardelijk moeten zijn aangegeven. Van voldoende specifieke grenzen is hier echter geen sprake. Ook in dit verband wijst de rechtbank erop dat met het beginsel dat de vervuiler betaalt ‘rekening moet worden gehouden’. Dat het beginsel ‘de vervuiler betaalt’ wellicht in het kader van andere richtlijnen wel als een ‘harde’ grens moet worden beschouwd, betekent niet dat die lijn doorgetrokken moet worden naar alle richtlijnen. Ook anderszins zijn naar het oordeel van de rechtbank geen duidelijke en onvoorwaardelijke grenzen aan de beoordelingsruimte van de lidstaten in dit verband gesteld.
12. Dit leidt de rechtbank tot het oordeel dat eiseres ook niet wordt gevolgd in haar subsidiaire stelling dat aan artikel 9 van Pro de KRW rechtstreekse werking toekomt, omdat verweerder de grenzen van de discretionaire beleidsruimte die deze bepaling zou bieden, zou hebben overschreden.
13. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat aan artikel 9 van Pro de KRW geen rechtstreekse werking toekomt, zodat zij de Verordening niet aan deze bepaling kan toetsen.
14. Eiseres voert aan dat de Verordening in strijd is met het Stroomgebiedsbeheersplan Maas. De rechtbank stelt vast dat in het Stroomgebiedsbeheersplan Maas het stroomgebied wordt omschreven, de doelen voor de oppervlakte- en grondwaterlichamen worden aangegeven en de te nemen maatregelen samengevat worden (pagina 7 van dit plan). Dit plan is geen algemeen verbindend voorschrift waaraan de Verordening kan worden getoetst. Deze beroepsgrond slaagt niet.
15. De rechtbank stelt ten slotte vast dat niet in geschil is tussen partijen dat eiseres bij het begin van het belastingjaar in de gemeente Someren 97 percelen in eigendom had en deze percelen (direct of indirect) een aansluiting hebben op het gemeentelijke riool. Dit leidt tot de conclusie dat verweerder, met inachtneming van wat hiervoor is overwogen, op grond van de Verordening terecht aan eiseres over het belastingjaar 2013 een aanslag rioolheffing met betrekking tot deze 97 percelen heeft opgelegd.
16. Het beroep is ongegrond.
17. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond
Deze uitspraak is gedaan door mr. Y.S. Klerk, voorzitter, en mr. F.M. Tadic en
mr. J. Nijenhof, leden, in aanwezigheid van drs. H.A.J.A. van de Laar, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 april 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het gerechtshof te 's-Hertogenbosch. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.