ECLI:NL:RBOBR:2014:7084

• Datum uitspraak: 21 november 2014
• Publicatiedatum: 19 november 2014
• Zaaknummer: 14 _ 1279
• Instantie: Rechtbank Oost-Brabant
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht
• Procedures: Eerste aanleg - enkelvoudig
• Rechters: A.E. van der Eijk
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

De rechtmatigheid van een omgevingsvergunning voor een agrarisch kinderdagverblijf in relatie tot de agrarische bestemming

In deze zaak staat ter discussie of een agrarisch kinderdagverblijf in strijd is met de geldende agrarische bestemming. De rechtbank heeft op 21 november 2014 uitspraak gedaan in de zaak tussen een eiser en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bernheze. De eiser, die in de nabijheid van het beoogde kinderdagverblijf woont, heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder, dat het bezwaar van de vergunninghoudster gegrond verklaarde en een omgevingsvergunning van rechtswege verleende. De rechtbank oordeelt dat de besluiten van verweerder, waaronder de omgevingsvergunning, als samenstellende onderdelen van de beslissing op bezwaar moeten worden opgevat. De rechtbank overweegt dat de eiser procesbelang heeft, omdat zijn woning zich binnen hetzelfde bouwblok bevindt als het kinderdagverblijf. De rechtbank concludeert dat de omgevingsvergunning van rechtswege niet onherroepelijk is, omdat het beroep van eiser ook gericht is tegen deze vergunning. De rechtbank stelt vast dat de vergunninghoudster niet voldoende heeft aangetoond dat het kinderdagverblijf als een ondergeschikte activiteit kan worden beschouwd in het kader van de agrarische bestemming. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit en draagt verweerder op om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van de vergunninghoudster, met inachtneming van deze uitspraak. Tevens veroordeelt de rechtbank verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 974,00 en bepaalt dat het betaalde griffierecht aan eiser moet worden vergoed.

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats ’s-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 14/1279

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 november 2014 in de zaak tussen

[eiser], te [woonplaats], eiser

(gemachtigde: mr. J.H.M. Verjans),

en

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bernheze, verweerder

(gemachtigde: mr. M.J.M. Ploegmakers).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[bedrijf 1] , te [vestigingsplaats], gemachtigde: mr. P. Goumans.

Procesverloop

Bij besluit van 28 juni 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd aan [bedrijf 1]. (vergunninghoudster) een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van een agrarisch kinderdagverblijf voor 36 kinderen op het perceel [adres 1].

Bij besluit van 24 februari 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van vergunninghoudster gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en vastgesteld dat de omgevingsvergunning voor het realiseren van een agrarisch kinderdagverblijf voor 36 kinderen op het perceel [adres 1] van rechtswege is verleend.

Op 26 februari 2014 heeft verweerder de van rechtswege verleende omgevingsvergunning bekendgemaakt.

Eiser heeft op 8 april 2014 tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 september 2014. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Vergunninghoudster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar vennoten [persoon 1] en [persoon 2], bijgestaan door de gemachtigde.

Overwegingen

1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Eisers woning bevindt zich op het adres

[adres 2], gelegen in het buitengebied van Nistelrode. De vennoten van vergunninghoudster zijn woonachtig op het naastgelegen adres [adres 1]. Zij exploiteren ter plaatse een agrarisch bedrijf, er wordt jongvee gehouden. Daarnaast beschikken zij over landbouwgronden. Op 25 januari 2013 heeft vergunninghoudster een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het oprichten van een agrarisch kinderdagverblijf (AKDV) voor maximaal 36 kinderen in een van haar bedrijfsgebouwen. Bij het primaire besluit heeft verweerder de gevraagde vergunning geweigerd wegens strijd met de voor het perceel geldende agrarische bestemming. Tegen dit besluit heeft vergunninghoudster bezwaar gemaakt.

2. Verweerder heeft bij het bestreden besluit het bezwaar van vergunninghoudster gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en vastgesteld dat de gevraagde omgevingsvergunning van rechtswege is verleend. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat er toch geen sprake is van strijd met de agrarische bestemming, aangezien het AKDV onder ‘de uitoefening van het agrarisch bedrijf’ als bedoeld in artikel 3.1, onder b, van de planregels valt, waaronder – gelet op de definitiebepaling van agrarisch bedrijf – ook moet worden begrepen ‘andere activiteiten van ondergeschikte betekenis’. In artikel 1.68 van de planregels is ‘ondergeschikte activiteit’ gedefinieerd als een activiteit waarvan het ruimtegebruik, de aard, de uitstraling en de inkomensverwerving kleiner zijn dat de hoofdactiviteit ter plaatse. Volgens verweerder wordt hieraan voldaan, aangezien het AKDV financieel ondergeschikt is aan de agrarische activiteit en het ruimtegebruik voor het AKDV – voor een groot deel binnen bestaande opstallen – aanzienlijk beperkter is dan die voor het agrarische bedrijf.

3. Ten aanzien van het perceel [adres 1] is het bestemmingsplan ‘Buitengebied Bernheze’ (het bestemmingsplan) van kracht. Het bestemmingsplan is bij besluit van

25 juni 2012 vastgesteld door de gemeenteraad van de gemeente Bernheze en (deels) in werking getreden na de uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 27 december 2012 (ECLI:NL:RVS:2012: BY7569)
. Bij uitspraak van de Afdeling van 10 september 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3335) is het bestemmingsplan, met uitzondering van de door de Afdeling vernietigde delen, onherroepelijk geworden. Het perceel [adres 1] heeft in het bestemmingsplan de bestemming ‘Agrarisch’ met functietype ‘Agrarisch bedrijf’.

4. Artikel 1.7 van de planregels bepaalt dat onder ‘agrarisch bedrijf’ wordt verstaan:
“een bedrijf dat is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen (houtteelt daaronder begrepen) en/of het houden van dieren, met inbegrip van andere activiteiten van ondergeschikte betekenis. (…).”

5. Artikel 1.63 van de planregels omschrijft ‘nevenactiviteit’ als volgt: “een bedrijfs- of beroepsmatige activiteit die in ruimtelijk, functioneel en inkomensverwervend opzicht duidelijk ondergeschikt is aan de op de ingevolge dit bestemmingsplan toegestane hoofdfunctie op een bouwperceel. De nevenactiviteit volgt in dit kader uit de afhankelijkheid van de hoofdfunctie.”

6. Artikel 1.68 van de planregels definieert ‘ondergeschikte activiteit’ als volgt: “een activiteit waarvan het ruimtegebruik, de aard, de uitstraling en de inkomensverwerving kleiner zijn dat de hoofdactiviteit ter plaatse.”

7. Ingevolge artikel 3.1 van de planregels zijn de voor ‘Agrarisch’ aangewezen gronden bestemd voor:
“(…)
b. de uitoefening van het agrarisch bedrijf, (…);
(…)
h. nevenactiviteiten bij een agrarisch bedrijf en aan huis gebonden beroepen in de bestaande aard en omvang;
(…).”

8. In artikel 3.6.1, aanhef en onder b, van de planregels is bepaald dat - onder de daarin genoemde voorwaarden - bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in artikel 3.1 onder h en de uitoefening van verbrede landbouw, of recreatieve nevenactiviteiten bij een agrarisch bedrijf (functietype ‘agrarisch bedrijf’) toegestaan kan worden.

9. De rechtbank ziet zich, mede gelet op hetgeen vergunninghoudster heeft aangevoerd, eerst gesteld voor de vraag of eiser procesbelang heeft. Vergunninghoudster heeft zich op het standpunt gesteld dat eiser niet kan bereiken hetgeen hij wenst te bereiken, te weten dat de omgevingsvergunning wordt ingetrokken, aanzien er een onherroepelijke omgevingsvergunning van rechtswege is ontstaan en in deze procedure enkel het bestreden besluit ter discussie staat. Volgens eiser is er geen sprake van een onherroepelijke omgevingsvergunning van rechtswege, aangezien hij in zijn beroepschrift tevens hiertegen bezwaar heeft gemaakt. Verweerder heeft zich dienaangaande op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit en de omgevingsvergunning van rechtswege onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden.

10. Er is volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 23 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP8783) sprake van (voldoende) procesbelang indien het resultaat dat de indiener van een beroepschrift met het indienen van beroep nastreeft, daadwerkelijk kan worden bereikt en het realiseren van dat resultaat voor deze indiener feitelijk betekenis kan hebben.

11. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder andere de uitspraak van 3 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO2714) vloeit uit het karakter van de bezwaarprocedure voort dat het bestuursorgaan, indien het na heroverweging tot de conclusie komt dat het aangevochten besluit niet in stand kan blijven, niet kan volstaan met gegrondverklaring van het bezwaar en herroeping van het primaire besluit. In dat geval dient in principe voor het onjuist bevonden besluit een nieuw besluit in de plaats te worden gesteld. In het geval dat verweerder in het ene besluit een bezwaar gegrond verklaart en een primair besluit herroept en in een apart besluit een nieuw besluit in de plaats stelt, bestaat er tussen dergelijke besluiten een onverbrekelijke samenhang en dienen zij in overeenstemming met artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (de Awb) te worden opgevat als samenstellende bestanddelen van de beslissing op bezwaar.

12. De rechtbank is van oordeel dat gelet op de onverbrekelijke samenhang tussen de gegrondverklaring van het bezwaar, de herroeping van het primaire besluit en de omgevingsvergunning van rechtswege, deze besluiten dienen te worden opgevat als samenstellende bestanddelen van de in heroverweging gegeven beslissing op het door vergunninghoudster ingediende bezwaarschrift. Hieruit volgt dat de omgevingsvergunning van rechtswege een bestanddeel is van het bestreden besluit.

13. In het bestreden besluit is vastgesteld dat de omgevingsvergunning van rechtswege is verleend. Vervolgens is die omgevingsvergunning gepubliceerd en heeft verweerder bezwaar opengesteld. Vaststaat dat eiser geen afzonderlijk bezwaar heeft gemaakt tegen de omgevingsvergunning van rechtswege. Eiser heeft wel in zijn beroepschrift de omgevingsvergunning van rechtswege ter sprake gebracht. Daarnaast is hetgeen eiser heeft aangevoerd, onder andere dat het AKDV in strijd is met het bestemmingsplan, in dit geval tevens relevant voor de omgevingsvergunning van rechtswege. Er dient immers te worden bezien welke procedure ingevolge de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Wabo) op de aanvraag van toepassing is. Enkel bij de reguliere voorbereidingsprocedure kan een vergunning van rechtswege ontstaan indien de beslistermijn is overschreden. Deze procedure is onder andere van toepassing indien er geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan, indien er wel sprake is van strijd met het bestemmingsplan maar niet met gebruikmaking van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3°, van de Wabo wordt afgeweken van het bestemmingsplan en indien de aanvraag valt binnen de reikwijdte van de in het bestemmingsplan gegeven afwijkingsbevoegdheid (de Afdeling 9 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1465). Indien er weliswaar sprake is van strijd met het bestemmingsplan, maar de omgevingsvergunning kan worden verleend met gebruikmaking van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3°, dient de uitgebreide voorbereidingsprocedure gevolgd te worden en kan er geen vergunning van rechtswege ontstaan. Gelet op het voorgaande is het betoog van eiser dat er sprake is van strijd met het bestemmingsplan in dit geval tevens relevant voor de vraag of er een omgevingsvergunning van rechtswege kan zijn ontstaan.

14. Gelet op het voorgaande is het beroep van eiser tevens gericht tegen die omgevingsvergunning van rechtswege. Dit brengt met zich dat de omgevingsvergunning van rechtswege nog niet onherroepelijk is. Gelet hierop gaat de stelling van vergunninghoudster dat eiser geen procesbelang heeft dan ook niet op.

15. Vergunninghoudster heeft zich verder op het standpunt gesteld dat het betoog van eiser dat een AKDV ter plaatse wel in strijd is met de agrarische bestemming, gelet op het relativiteitsvereiste, niet kan leiden tot een vernietiging van het bestreden besluit. Hiertoe heeft vergunninghoudster – kort weergegeven – aangevoerd dat de planregeling het belang van een goede ruimtelijke ordening en de omgeving van de betrokken locatie beschermt, maar niet strekt tot bescherming van de verschillende belangen binnen hetzelfde bouwvlak.

16. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

17. Zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 19 januari 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BP1352) heeft de wetgever met het relativiteitsvereiste de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en de daadwerkelijke reden om een besluit in rechte aan te vechten. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die niet strekt tot bescherming van een belang waarin de eisende partij feitelijk dreigt te worden geschaad.

18. Een bestemmingsplan is naar het oordeel van de rechtbank gericht op een goede ruimtelijke ordening. Ten behoeve daarvan worden de bestemmingen aangewezen en met het oog op die bestemmingen regels gegeven. Artikel 3 van de planregels voorziet voor de bestemming ‘Agrarisch’ in regels met betrekking tot het gebruik van de grond en van de zich daar bevindende bouwwerken. Ook deze planregels strekken tot bescherming van de goede ruimtelijke ordening en, zoals vergunninghoudster ook heeft gesteld, de omgeving van de betrokken locatie. Aangezien eisers woning is gelegen nabij het pand waarin het AKDV gevestigd zou worden, is de rechtbank van oordeel dat eiser ook behoort tot de omgeving van de betrokken locatie. Dat eisers woning zich binnen hetzelfde bouwblok bevindt als het beoogde AKDV, doet daar niet aan af. Eiser heeft aangevoerd dat het beoogde AKDV een enorme uitstraling heeft op zijn leefomstandigheden. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet geconcludeerd worden dat de planregeling kennelijk niet strekt tot bescherming van onder andere dit belang van eiser. Gelet op het voorgaande staat artikel 8:69a van de Awb niet aan de weg aan vernietiging van het bestreden besluit.

19. Ter discussie staat de vraag of het AKDV in strijd is met de ter plaatse geldende bestemming ‘Agrarisch’. In dat kader is relevant of het AKDV kan worden gezien als een ‘andere activiteit van ondergeschikte betekenis’.

20. Eiser heeft betwist dat een AKDV ter plaatse in overeenstemming is met de agrarische bestemming. Hij heeft aangevoerd dat verweerder in navolging van de commissie bezwaarschriften gemeenten Bernheze en Maasdonk enkel op basis van financiële overwegingen heeft geconcludeerd dat het AKDV een activiteit van ondergeschikte betekenis betreft als bedoeld in artikel 1.7 van de planregels. Verweerder gaat er echter aan voorbij dat daarvoor ook sprake dient te zijn van een functionele relatie met de hoofdactiviteit, te weten de uitoefening van het agrarisch bedrijf. Een andere opvatting zou leiden tot de conclusie dat ter plaatse elke activiteit mogelijk is, zolang deze maar financieel ondergeschikt is. Dit is in strijd met een goede ruimtelijke ordening en kan niet de bedoeling van de planwetgever zijn, aldus eiser.

20. Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat volgens de begripsomschrijving van ‘ondergeschikte activiteit’ niet is vereist dat sprake is van activiteiten die direct verband houden met het agrarische bedrijf ter plaatse. In de planregels wordt slechts gesproken over ‘andere activiteiten’. Bij de toetsing aan een bestemmingsplan zijn de planregels en niet de plantoelichting bepalend. Anders dan eiser meent, is niet alleen beoordeeld of het AKDV financieel ondergeschikt is aan de agrarische activiteit, maar is tevens in aanmerking genomen dat het ruimtegebruik voor het AKDV aanzienlijk beperkter is dan die voor het agrarische bedrijf. Dit beperkte ruimtegebruik, waarvan een groot deel binnen bestaande bebouwing, is medebepalend voor de ondergeschikte aard en uitstraling.

22. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie onder andere de uitspraak van

20 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2027) zijn de op de plankaart aangegeven bestemming en de daarbij behorende planregels bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De toelichting bij het bestemmingsplan maakt geen deel uit van het bestemmingsplan en komt daarom geen juridische betekenis toe (de Afdeling 25 juni 2014, ECLI:RVS:2014:2307). Dat kan slechts anders zijn indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn. Daarvan is naar het oordeel van de rechtbank, gelet op het navolgende, geen sprake.

23. Naar het oordeel van de rechtbank is het voldoende duidelijk dat uit artikel 3.1 onder b, van de planregels in samenhang met artikel 1.7 van de planregels volgt dat ter plaatse van een agrarische bestemming een agrarisch bedrijf is toegestaan en dat onder dat agrarisch bedrijf eveneens activiteiten van ondergeschikte betekenis vallen indien deze tevens agrarisch zijn, zoals bijvoorbeeld het houden van landbouwhuisdieren en het gebruik van kleine kassen. Een andere interpretatie zou immers met zich brengen dat, hoewel er sprake is van een agrarische bestemming, elke activiteit ter plaatse toegestaan zou zijn, zolang deze activiteit maar ondergeschikt is aan de hoofdactiviteit. Dat is naar het oordeel van de rechtbank niet de bedoeling van de planwetgever geweest. Voor activiteiten die op zichzelf bezien in strijd zijn met de agrarische bestemming heeft de planwetgever immers in aparte ontheffingen voorzien, zoals bijvoorbeeld in artikel 3.6.1, aanhef en onder b, van de planregels, waarin is voorzien in ontheffing ten behoeve van verbrede landbouw en recreatieve nevenactiviteiten.

24. Verweerder is er dus in het bestreden besluit ten onrechte van uitgegaan dat de enkele omstandigheid dat het AKDV volgens hem qua ruimtegebruik, aard, uitstraling en inkomensverwerving kleiner is, reeds voldoende is om ter plaatse toegestaan te zijn. Verweerder had daarnaast tevens dienen te bezien of er sprake is van een agrarisch ondergeschikte activiteit. Aangezien verweerder dat achterwege heeft gelaten is het bestreden besluit in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb niet zorgvuldig voorbereid en berust het niet op een deugdelijke motivering.

25. Het beroep is gelet hierop gegrond en het bestreden besluit – bestaande uit de gegrondverklaring van het bezwaar, de herroeping van het primaire besluit en de omgevingsvergunning van rechtswege – komt voor vernietiging in aanmerking. Aan een bespreking van hetgeen eiser voor het overige nog heeft aangevoerd, komt de rechtbank daarom niet meer toe.

26. De rechtbank ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank zal bepalen dat verweerder met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit moet nemen op het bezwaarschrift van vergunninghoudster.

27. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 974,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 487,00 en een wegingsfactor 1).

28. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

Beslissing

De rechtbank

• verklaart het beroep gegrond;
• vernietigt het bestreden besluit;
• draagt verweerder op om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
• veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 974,00;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 165,00 aan eiser te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.E. van der Eijk, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.G.M. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op

21 november 2014.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.