ECLI:NL:RBOBR:2014:3474

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats ’s-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 13/5251

uitspraak van de meervoudige kamer van 1 juli 2014 in de zaak tussen

[eiser], te [woonplaats], eiser,

de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv), verweerder

(gemachtigde: P.M.W. van der Helm).

Procesverloop

Bij besluit van 13 juni 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser een boete opgelegd van € 2.037,29.

Bij besluit van 24 oktober 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Daarbij heeft verweerder aangegeven dat aanleiding is gezien de aan eiser opgelegde boete alsnog te matigen. Bij een afzonderlijk besluit van 16 januari 2014 heeft verweerder het bestreden besluit gewijzigd. Het bezwaar van eiser is alsnog gegrond verklaard en de boete is gematigd tot een bedrag van € 1.530,-.

Eiser blijft het oneens met verweerder. Hij heeft de beroepsgronden aangevuld.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 april 2014. Eiser is verschenen in persoon. Hij werd ter zitting bijgestaan door [persoon 1]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

De rechtbank stelt voorop dat het beroep van eiser, gelet op artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), geacht wordt mede te zijn gericht tegen het besluit van 16 januari 2014. Uit dit besluit blijkt dat verweerder het (aanvankelijk) bestreden besluit (dat is het besluit van 24 oktober 2013) niet handhaaft en dat het primaire besluit wordt herroepen. Eiser heeft na de afgifte van het besluit van 16 januari 2014 aangegeven zijn beroep te willen handhaven. Hij heeft daarbij geen belang gesteld bij een beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit van 24 oktober 2013. Het beroep tegen dat besluit zal daarom niet-ontvankelijk worden verklaard.

De rechtbank neemt bij de beoordeling van het besluit van 16 januari 2014 de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.

Eiser ontvangt sinds 14 september 1989 een uitkering ingevolge de Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO). Sinds 1 september 1994 wordt eisers uitkering aangevuld met een toeslag krachtens de Toeslagenwet (TW). Op het aanvraagformulier voor de toeslag van 17 augustus 1994 heeft eiser vermeld dat hij of zijn partner geen andere inkomsten hadden. Op 11 februari 2008 heeft eiser via een wijzigingsformulier doorgegeven dat zijn partner inkomsten ontvangt van € 85,65 per week. Op 28 januari 2009 heeft eiser via een wijzigingsformulier doorgegeven dat de inkomsten van zijn partner zijn gestegen naar € 91,35 per week. Op 28 januari 2012 vermeldde eiser op een daartoe bestemd formulier dat er geen veranderingen zijn in zijn inkomenssituatie of die van zijn partner.

Verweerder heeft de toeslag over de periode van 1 april 2009 tot en met 31 maart 2013 herzien, omdat uit onderzoek is gebleken dat eiser jaarlijks in december inkomsten ontving (betaling eindejaarsuitkering) van de Stichting Aanvullingsfonds voor de bouwnijverheid (de Stichting), welke niet aan verweerder zijn doorgegeven èn dat eisers partner in (een deel van) de genoemde periode méér inkomsten had dan aan verweerder is gemeld. Uit hetzelfde onderzoek is gebleken dat eisers partner in een deel van deze periode minder inkomsten had dan aan verweerder is doorgegeven. In verband hiermee heeft verweerder

€ 954,32 van eiser teruggevorderd, zijnde het teveel aan toeslag ontvangen bedrag

(€ 2.037,29), verminderd met het te weinig aan toeslag ontvangen bedrag

(€ 1.082,97). Tegen verweerders besluiten tot herziening en terugvordering heeft eiser geen rechtsmiddelen aangewend. Deze besluiten accepteert eiser. In geschil is slechts (de hoogte van) de opgelegde boete.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat er veranderingen hebben plaatsgevonden in het inkomen van eiser (betaling eindejaarsuitkering) en zijn partner, die door eiser niet zijn gemeld. De hoogte van de boete heeft verweerder (uiteindelijk) bepaald op 75% van het benadelingsbedrag. Verweerder handhaaft daarbij zijn standpunt dat sprake is van volledige verwijtbaarheid. Echter, omdat het voordeel dat eiser heeft gehad minder dan de helft bedraagt van het totale benadelingsbedrag ad € 2.037,29, matigt verweerder de boete. Verweerder geeft daarbij toepassing aan het evenredigheidsbeginsel.

Ten aanzien van de eindejaarsuitkeringen voert eiser aan dat verweerder hiervan reeds op de hoogte was omdat, zo begrijpt de rechtbank, de eindejaarsuitkering in het verleden door verweerder zelf werd uitgekeerd. Gedurende de periode dat verweerder de eindejaarsuitkering betaalde, werd deze automatisch gekort op de toeslag. Sinds de eindejaarsuitkering wordt betaald door de Stichting, vindt geen korting meer plaats. Dit laatste echter ontdekte eiser pas in mei 2013, toen verweerder hem hierop attent maakte. Verweerder wist van de eindejaarsuitkeringen af. Ten onrechte heeft verweerder eiser niet eerder laten weten dat hij de ontvangst ervan moest melden. Eiser voert verder aan dat hij ten aanzien van het inkomen van zijn partner nooit onjuiste inlichtingen heeft verstrekt. Hij heeft op 28 januari 2009 doorgegeven dat het uurloon van zijn partner veranderde. Nadien is het uurloon hetzelfde gebleven. En als er geen veranderingen in het uurloon zijn, hoeft er volgens eiser ook niets te worden gemeld. Volgens eiser is van een schending van de inlichtingenplicht dan ook geen sprake.

Op grond van artikel 14a, eerste lid, van de TW, voor zover hier van belang, legt verweerder een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door degene die aanspraak maakt op een toeslag, van de verplichting, bedoeld in artikel 12 van de TW. Op grond van het achtste lid van dit artikel kan verweerder de bestuurlijke boete verlagen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid of afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. In artikel 14a, tiende lid, van de TW is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete.

In artikel 2, eerste lid, van het Boetebesluit socialezekerheidswetten is bepaald dat de bestuurlijke boete wordt vastgesteld op de hoogte van het benadelingsbedrag, met dien verstande dat zij op ten minste € 150 wordt vastgesteld. Bij verminderde verwijtbaarheid wordt de bestuurlijke boete verlaagd.

In artikel 2a, eerste lid, van het Boetebesluit socialezekerheidswetten is neergelegd dat bij de bepaling van de hoogte van de bestuurlijke boete de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten, beoordeeld wordt naar de omstandigheden waarin betrokkene verkeerde op het moment dat hij de inlichtingenverplichting had moeten nakomen. In het tweede lid van deze bepaling worden enkele criteria genoemd die in ieder geval tot verminderde verwijtbaarheid leiden.

De rechtbank stelt op grond van de gedingstukken vast dat eiser van de inkomsten in verband met de eindejaarsuitkering die hij jaarlijks ontving van de Stichting geen melding heeft gedaan aan verweerder. Eiser heeft daarmee de inlichtingenplicht geschonden. Ten aanzien van de inkomsten van zijn partner stelt de rechtbank vast dat eiser niet iedere wijziging aan verweerder heeft doorgegeven. De rechtbank verwijst in dit verband naar de gedingstukken 70.4 tot en met 70.6. Uit deze stukken leidt de rechtbank af dat de inkomsten van eisers partner in de door verweerder genoemde periode soms (sterk) wisselden. Dit houdt volgens de rechtbank (onder meer) verband met het feit dat, zoals uit de genoemde stukken blijkt, het aantal verloonde uren per periode verschilt. Door de indiening van het formulier van 28 januari 2009 heeft eiser doorgegeven dat de hoogte van het (uur)loon veranderde. Eiser was echter niet alleen verplicht wijzigingen in het uurloon aan verweerder te melden, ook wisselingen in het aantal gewerkte (en dus verloonde) uren moest eiser doorgeven. Ook ten aanzien van de inkomsten van zijn partner heeft eiser dus de inlichtingenplicht geschonden. Ten aanzien van deze laatste overtreding stelt de rechtbank vast dat eiser de in artikel 12 van de TW neergelegde inlichtingenplicht over de periode van 1 april 2009 tot 1 maart 2013 doorlopend heeft geschonden nu hij gedurende deze periode heeft nagelaten melding te maken van iedere wijziging in de inkomsten van zijn partner. Uit het gedingstuk 70.7 leidt de rechtbank af dat de geconstateerde overtreding ook in januari en februari 2013 tot benadeling heeft geleid. Eiser heeft verweerders berekeningen niet betwist.

Eindejaarsuitkeringen

Uit vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep blijkt dat, in verband met het bestraffende karakter van een sanctie als hier aan de orde, het essentieel is dat de betrokkene niet alleen objectief maar ook subjectief een verwijt valt te maken van de onjuiste informatieverstrekking (zie onder meer de uitspraak van de CRvB van 27 mei 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BM5914). Naar het oordeel van de rechtbank is ten aanzien van de eindejaarsuitkeringen geen sprake van subjectieve verwijtbaarheid. De rechtbank overweegt in dit verband dat eiser heeft gesteld dat de eindejaarsuitkeringen van 1994 tot en met 2004 door verweerder werden betaald. Verrekening met de toeslag geschiedde destijds automatisch. Pas sinds 2005 vindt betaling plaats door de Stichting. Eiser stelt er daarbij nimmer op te zijn gewezen dat hij de betalingen voortaan aan verweerder moest melden. Ook in de jaren na 2005 heeft verweerder eiser niet gewezen op het feit dat hij iets verkeerd deed of naliet. Dat dit zo was werd eiser pas duidelijk toen hij in mei 2013 door verweerder op de hoogte werd gesteld van het bij verweerder bestaande voornemen hem een boete op te leggen. Verweerder heeft eisers stellingen niet betwist. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd gesteld niet te hebben kunnen achterhalen hoe de informatievoorziening aan de verzekerden in en na 2005 is geweest. De rechtbank is van oordeel dat eiser onder deze omstandigheden niet kan worden verweten dat hij de ontvangst van de eindejaarsuitkeringen niet aan verweerder heeft gemeld. Eiser ging er begrijpelijkerwijs van uit dat verweerder, die de eindejaarsuitkeringen vanaf 1994 jarenlang aan hem betaalde en automatisch verrekende met de toeslag, op de hoogte was van het feit dat hij deze ontving. Het enkele feit dat eiser ter zake de betalingen brieven ontving met de naam van de Stichting in het briefhoofd, verandert het oordeel van de rechtbank niet. Nu op dit punt de subjectieve verwijtbaarheid ontbreekt, heeft verweerder ter zake ten onrechte een boete opgelegd. Eisers beroep slaagt in zoverre.

Wisselende inkomsten partner

10.

De rechtbank stelt vast dat het eiser wel duidelijk had moeten zijn dat iedere verandering in de inkomsten van zijn partner van invloed kon zijn op het recht op toeslag, de hoogte daarvan of op het bedrag van de toeslag dat aan hem werd betaald. Het feit dat eiser van de inkomsten van zijn partner geen (volledige) melding heeft gedaan, kan hem bovendien ook subjectief verweten worden. Dit betekent dat verweerder op grond van artikel 14a, eerste lid, van de TW, verplicht was ter zake aan eiser een boete op te leggen. In hetgeen door eiser is aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding te concluderen tot verminderde verwijtbaarheid. De door eiser gestelde omstandigheden leveren ook geen dringende redenen op op grond waarvan van het opleggen van een boete kan worden afgezien.

11.

Eiser voert aan dat hij ten onrechte is bestraft met toepassing van het nieuwe, zwaardere boeteregime, dat geldt vanaf 1 januari 2013.

12.

Zoals hierboven al is overwogen is sprake van een doorlopende schending van de inlichtingenplicht in de periode van 1 april 2009 tot 1 maart 2013. Op 1 maart 2013 - en ook nadien - was de bestuurlijke sanctie die op een dergelijke overtreding stond, op grond van artikel 14a, eerste lid, van de TW, in samenhang met artikel 2, eerste lid, van het Boetebesluit socialezekerheidswetten, een boete die gelijk is aan de hoogte van het benadelingsbedrag. Omdat eiser ook na de inwerkingtreding van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving in overtreding is gebleven, mag hij in beginsel over de gehele periode van 1 april 2009 tot en met 31 maart 2013 worden bestraft volgens het nieuwe en zwaardere boeteregime. De rechtbank verwijst in dit verband naar haar uitspraak van 11 februari 2014 (ECLI:NL:RBOBR:2014:578).

Met artikel XXV, tweede lid, van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving heeft de wetgever voorzien in een regeling volgens welke ook ná 1 januari 2013 nog kan worden geprofiteerd van het oude boeteregime, mits uiterlijk op 31 januari 2013 de overtreding is opgeheven of geconstateerd, maar niet in geschil is dat aan deze voorwaarde hier niet is voldaan. Het overgangsrecht is daarom niet van toepassing.

13.

Met betrekking tot de hoogte van de opgelegde boete voert eiser aan dat verweerder bij het bepalen van het boetebedrag nog altijd onvoldoende rekening heeft gehouden met het feit dat hij in de in geding zijnde periode niet alleen te veel maar heel vaak ook te weinig toeslag heeft ontvangen (in totaal tot een bedrag van € 1.082,97). Van enige benadeling is volgens eiser geen sprake.

14.

De rechtbank ziet zich hiermee voor de vraag gesteld of verweerder het benadelingsbedrag juist heeft vastgesteld. In artikel 14a, tweede lid, van de TW is opgenomen wat onder het begrip ‘benadelingsbedrag’ moet worden verstaan, namelijk het brutobedrag dat als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 12, ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan uitkering is ontvangen. De wetstekst geeft echter niet aan over welke periode(s) het benadelingsbedrag moet worden berekend. De rechtbank acht het aangewezen dat dit bedrag wordt vastgesteld over de gehele in geding zijnde periode, zijnde de periode waarin de inlichtingenplicht is geschonden. Een andersluidende opvatting kan namelijk leiden tot onbedoelde verschillen tussen diverse sociale zekerheidswetten nu veel van deze wetten eigen tijdvlakken kennen waarover de uitkering wordt vastgesteld. Zo kent de WW een periode van een week en de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering een periode van een maand. Uit de parlementaire geschiedenis blijkt niet dat de wetgever heeft bedoeld om het benadelingsbedrag per socialezekerheidswet anders vast te stellen. In dit geval dient het benadelingsbedrag te worden vastgesteld over de periode van 1 april 2009 tot 1 maart 2013.

15.

De rechtbank stelt vast dat eiser met de wijze waarop hij de (wisselende) inkomsten van zijn partner heeft doorgegeven in deze periode niet alleen de door verweerder beheerde fondsen, maar ook zichzelf heeft benadeeld. Gewezen wordt op het feit dat eiser weliswaar in een deel van de onderzochte periode € 796,26 te veel toeslag ontving, maar dat hij al met al een (fors) hoger bedrag te weinig heeft ontvangen. Volgens verweerder heeft het betreffende tegoed geen consequenties voor het benadelingsbedrag. Laatstgenoemd bedrag bestaat volgens verweerder louter uit een optelsom van de ten onrechte ontvangen (toeslag)bedragen. Naar het oordeel van de rechtbank geeft verweerder hiermee een te strikte uitleg van voormelde definitie van het benadelingsbedrag. Immers, deze definitie kan ook zo uitgelegd worden dat het benadelingsbedrag bestaat uit het eindbedrag dat overblijft na het salderen van de ten onrechte verkregen toeslag met een (eventueel) tegoed. Weliswaar moet aan verweerder worden toegegeven dat de definitie van het benadelingsbedrag op dit punt niet volstrekt helder is, en ook de toelichting van de wetgever geen opheldering biedt, maar met name omdat het hier gaat om een punitieve sanctie, ziet de rechtbank aanleiding om de voor eiser meest voordelige interpretatie te kiezen. Ook wijst de rechtbank er hierbij op dat, zoals uit voorgaande rechtsoverweging volgt, het benadelingsbedrag moet worden vastgesteld op basis van de gehele in geding zijnde periode. Hierbij past het niet dat er in deze periode bepaalde tijdvakken buiten beschouwing worden gelaten, louter omdat daarin nog een tegoed op toeslag bestaat. Ook deze tijdvakken moeten dus bij het vaststellen van het benadelingsbedrag worden betrokken. Met dit alles heeft eiser volgens de rechtbank terecht gesteld dat van enige benadeling geen sprake is geweest.

16.

Vervolgens is de vraag aan de orde of de boete evenredig is. Verweerder moet bij de aanwending van de bevoegdheid een boete op te leggen, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet zo nodig rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Verweerder kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient verweerder bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient verweerder de boete in aanvulling of in afwijking van het beleid vast te stellen op een bedrag dat passend en geboden is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van verweerder met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen, en dus leidt tot een evenredige sanctie (zie de hierboven reeds aangehaald uitspraak van de CRvB van 27 mei 2010).

17.

Het niet (volledig) melden van de (wisselende) inkomsten van de partner van eiser levert op zichzelf een ernstige overtreding op, aangezien eisers opgaven van wezenlijk belang waren voor de vaststelling van het recht op en de hoogte van de aan hem uit te keren toeslag. Nu echter van benadeling geen sprake is geweest oordeelt de rechtbank dat een boete van € 150,- evenredig is aan de ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid en de overige ten aanzien van eiser gebleken omstandigheden.

18.

De beroepsgrond van eiser betreffende de hoogte van de opgelegde boete slaagt.

19.

Het beroep tegen het besluit van 16 januari 2014 is gegrond. De rechtbank vernietigt dit besluit voor zover daarbij een boete is opgelegd van € 1.530,-. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat een boete van € 150,- wordt opgelegd.

20.

Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

21.

De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) vast op

€ 12,20 ter zake de door eiser gemaakte reiskosten. De overige door eiser genoemde kosten, te weten de door [persoon 1] gemaakte reiskosten en de portokosten komen niet voor vergoeding in aanmerking, omdat deze kosten niet zijn genoemd in de limitatieve opsomming van artikel 1 van het Bpb.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gericht tegen het besluit van 24 oktober 2013 niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep gericht tegen het besluit van 16 januari 2014 gegrond;
vernietigt dit besluit voor zover het de opgelegde boete betreft;
legt aan eiser een boete op van € 150,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 44,- aan eiser te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 12,20.

Deze uitspraak is gedaan door mr. B.A.J. Zijlstra, voorzitter
,en mr. J.Y. van de Kraats en

mr. E.L. Benetreu, leden, in aanwezigheid van Z. Selkan, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 juli 2014.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.