Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Bestuursrecht
Zaaknummer: SHE 12/3291
Uitspraak van de meervoudige kamer van 2 mei 2013 in de zaak tussen
[eiseres] te Schaijk,
eiseres,
(gemachtigde: mr. M.T. Kouwenhoven)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente ’s-Hertogenbosch verweerder,
(gemachtigde: mr. P.W.G.M. Christophe).
Procesverloop
Bij besluit van 25 april 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder besloten geen onttrekkingsvergunning te verlenen voor het gebruik van de woning van eiseres aan de [adres] te ’s-Hertogenbosch als kantoor.
Daarbij heeft hij eiseres ook gelast om het kantoorgebruik van deze woning te (doen) staken en gestaakt te houden, onder gelijktijdige oplegging van een last onder dwangsom van
€ 4.000,00 per maand dat niet wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 3.1.2 van de Huisvestingsverordening 2005, met een maximum van € 40.000,00.
Bij besluit van 12 september 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres, onder verwijzing naar het advies van de commissie voor de bezwaarschriften, ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld. Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend. Er is geen verweerschrift ingediend.
De zaak is behandeld op de zitting van 11 april 2013, waar eiseres is verschenen vertegenwoordigd door haar [directeur], bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door de gemachtigde.
Overwegingen
1.1 Bij haar beoordeling gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.2 Het pand van eiseres staat als woning geregistreerd bij het Centraal Bureau voor de Statistiek en is volgens de gegevens van de GBA, met enkele korte tussenpozen van leegstand, tot 1 januari 2010 steeds bewoond geweest. Er zijn twee grote kamers, een keuken, een toilet, een badkamer en een tuin. Het pand heeft in het geldende bestemmingsplan de bestemming “Wonen” en maakt onderdeel uit van de woningvoorraad van de gemeente ’s-Hertogenbosch. Op 17 mei 2011 heeft eiseres verzocht om informatie over het gebruik van het pand. Op 6 juni 2011 heeft eiseres telefonisch medegedeeld dat het pand al vele jaren als kantoor in gebruik is. Hierop is eiseres bij brief van 31 augustus 2011 verzocht om de vereiste onttrekkingsvergunning aan te vragen.
1.3 Bij brief van 16 januari 2012 is eiseres medegedeeld dat het voornemen bestaat om de gevraagde onttrekkingsvergunning niet te verlenen en is het voornemen om handhavend op te treden kenbaar gemaakt. Eiseres heeft daarop haar zienswijze kenbaar gemaakt.
De onttrekkingsvergunning
2. Verweerder heeft aan het bestreden besluit voor zover dat ziet op de onttrekkingsvergunning - kort gezegd - ten grondslag gelegd dat het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met de onttrekking gediende belang. Voorts is verweerder van mening dat, gelet op de situatie op de woningmarkt van ’s-Hertogenbosch, het feitelijk verlies van deze woning onvoldoende kan worden gecompenseerd met een financiële vergoeding. Nu vaststaat dat sprake is van (dreigende) onttrekking van woonruimte zonder dat hiervoor een onttrekkingsvergunning is verleend of zal worden verleend, dient verweerder handhavend op te treden. Volgens verweerder bestaat geen concreet zicht op legalisatie. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhavend optreden dient te worden afgezien, is volgens verweerder geen sprake. Het beroep van eiseres op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet. Volgens verweerder is de hoogte van de opgelegde dwangsom niet onevenredig.
3.1 Het wettelijke kader is als volgt.
3.2 Ingevolge artikel 30, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet is het verboden woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van burgemeester en wethouders aan de bestemming tot bewoning te onttrekken, of voor een zodanig gedeelte aan de bestemming te onttrekken, dat die woonruimte daardoor niet langer geschikt is voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder zodanige onttrekking geschikt is.
3.3 Ingevolge artikel 31 van Pro de Huisvestingswet wordt een vergunning als bedoeld in artikel 30, eerste lid, verleend, tenzij het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan met het onttrekken aan de bestemming tot bewoning gediende belang en het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad niet door het stellen van voorwaarden en voorschriften voldoende kan worden gediend.
3.4 Ingevolge artikel 3.1.1. van de Huisvestingsverordening 2005 van de gemeente
’s-Hertogenbosch (Verordening) is dit hoofdstuk van toepassing op alle woonruimten.
4.1 Allereerst heeft eiseres aangevoerd dat de commissie de indruk wekte partijdig te zijn en amper aandacht had voor haar relaas. Verzoeken om ter plaatse te gaan kijken werden genegeerd. Eiseres heeft gemerkt dat er stukken waren achtergehouden waarmee zij tijdens de hoorzitting werd geconfronteerd.
4.2 De rechtbank is van oordeel dat deze grond onvoldoende is onderbouwd. Nog daargelaten de vraag tot welke conclusie dit zou moeten leiden, overweegt de rechtbank dat louter indrukken van partijdigheid onvoldoende zijn om aan te nemen dat sprake is geweest van vooringenomenheid. Aan het - ter zitting herhaalde - verzoek om de situatie ter plaatse te komen bekijken heeft verweerder voorbij kunnen gaan. Ook de rechtbank zal op dit verzoek van eiseres niet ingaan, nu de toestand ter plaatse haar voldoende duidelijk is en uitsluitend de planologische situatie ter plaatse voor de beoordeling van belang is. Hoe groot het pand van eiseres precies is, uit hoeveel kamers het bestaat en of het wellicht geschikter is als kantoorruimte dan als woonruimte, doet niet ter zake.
Het inbrengen van nadere stukken op de hoorzitting is op zichzelf genomen geoorloofd. Eiseres heeft niet duidelijk gemaakt welke stukken nog zijn overgelegd waarop zij niet terstond heeft kunnen reageren. De beroepsgrond slaagt niet.
5.1 Eiseres voert vervolgens aan dat de Verordening onverbindend moet worden verklaard, omdat artikel 3.1.4 van de Verordening indruist tegen de Huisvestingswet. Het bestreden besluit is op dit punt onvoldoende gemotiveerd.
5.2 Verweerder stelt zich op het standpunt dat, anders dan eiseres betoogt, artikel 3.1.4 van de Verordening geen omkering van de bewijslast inhoudt ten opzichte van artikel 31 van Pro de Huisvestingswet. Uit genoemd artikel van de Verordening volgt dat verweerder bij het weigeren van een onttrekkingsvergunning dient te motiveren waarom het belang van het behoud of de samenstelling van de woonvoorraad zwaarder weegt dan het met de onttrekking gediende belang. Volgens verweerder verschillen de bepalingen naar inhoud en strekking niet wezenlijk van elkaar en zijn deze derhalve ook niet in strijd met elkaar. Verweerder verwijst naar de uitspraak van de Afdelingsbestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 21 maart 2012, LJN: BV9458.
5.3 De rechtbank overweegt dat het standpunt van verweerder is bevestigd in genoemde uitspraak van de ABRvS en verwijst daarvoor naar de rechtsoverwegingen 2.3 en 2.3.1 van die uitspraak. De beroepsgrond faalt.
6.1 Eiseres voert verder aan dat de stelling van verweerder, dat ondanks de malaise op de woningmarkt er nog steeds een grote vraag is naar zelfstandige gezinswoningen en dat de wachttijd hiervoor vijf jaar bedraagt, geldt voor de sociale woningbouw en niet voor de particuliere sector. Het pand van eiseres sluit niet aan bij de doelgroep die is aangewezen op sociale woningbouw, aangezien de maandelijkse huurpenningen vele malen hoger zijn en het pand zich niet leent voor de huisvesting van een gezin. Gedurende vele jaren hebben ondernemers het pand bewoond, die daar dan ook hun bedrijf gevestigd hadden. Het pand heeft slechts twee kamers en leent zich niet voor de huisvesting van meerdere personen.
6.2 Verweerder stelt hier tegenover dat in beginsel mag worden afgegaan op de mededeling van de afdeling Wonen en Grondzaken inzake de mate van schaarste van categorieën woonruimten in de gemeente. De wachttijd om in aanmerking te komen voor een (sociale huur-)woning en het afnemen van het aantal koopwoningen bemoeilijkt de doorstroming vanuit de huur- naar de koopsector. Naar verwachting is dit een tijdelijke situatie en zal de doorstroming uiteindelijk weer op gang komen. Door het verlenen van de gevraagde onttrekkingsvergunning zal de voorraad woningen verder afnemen. Het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad is volgens verweerder groter dan het met de onttrekking gediende belang. Voorts stelt verweerder dat de gevolgen van het verhuren van een woning als kantoorruimte, zonder dat hiervoor de vereiste vergunning is aangevraagd en gekregen, voor rekening en risico van eiseres dient te blijven.
6.3 De rechtbank overweegt dat ook dit standpunt van verweerder steun vindt in de jurisprudentie van de ABRvS. Zij verwijst daarvoor naar de uitspraak van de ABRvS van
27 augustus 2008, LJN: BE9305. Verweerder mag in beginsel afgaan op een mededeling van de afdeling Wonen en Grondzaken over de mate van schaarste van categorieën woonruimten in het betrokken gebied. Eiseres heeft deze mededeling weliswaar betwist, maar deze betwisting niet verder onderbouwd. Ook deze beroepsgrond faalt.
7.1 Vervolgens voert eiseres aan dat verweerder ten onrechte niet heeft gekozen voor verlening van de gevraagde vergunning tegen een financiële compensatie.
7.2 Verweerder heeft hiertegen aangevoerd dat de regelgeving de ruimte laat om met een financiële compensatie geen genoegen te nemen, wanneer het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad naar het oordeel van verweerder met compensatie niet voldoende kan worden gediend. Gelet op de situatie op de woningmarkt van
’s-Hertogenbosch kan volgens verweerder het feitelijk verlies van deze woning onvoldoende worden gecompenseerd met een financiële vergoeding.
7.3 Ingevolge artikel 3.1.4, derde lid, van de Verordening kunnen burgemeester en wethouders, indien zij hebben vastgesteld dat het belang van de aanvrager niet opweegt tegen het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad, maar dat het belang door het stellen van voorwaarden en voorschriften voldoende kan worden gediend, de gevraagde vergunning verlenen indien de vergunningsaanvrager voldoende compensatie biedt en overigens aan door burgemeester en wethouders gestelde voorwaarden en voorschriften voldoet. Compensatie kan worden geboden door betaling van compensatiegeld.
7.4 De beroepsgrond treft geen doel. De rechtbank overweegt, onder verwijzing naar de hiervoor genoemde uitspraak van de ABRvS van 27 augustus 2008, dat de Verordening, gelezen in verbinding met artikel 31 van Pro de Huisvestingswet, aan verweerder ruimte laat om met financiële compensatie geen genoegen te nemen, wanneer het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad met compensatie niet voldoende kan worden gediend. Beoordeeld dient te worden of verweerder in redelijkheid de vergunning tot onttrekking niet heeft mogen weigeren, omdat eiseres voor de te ontrekken woning compensatie zou kunnen betalen. Deze beoordeling hangt nauw samen met de vraag of onderhavige pand een reële woonoptie biedt. Ook hier speelt de mededeling van de afdeling Wonen en Grondzaken een doorslaggevende rol.
8.1 Eiseres doet voorts een beroep op het vertrouwensbeginsel. Zij voert aan dat nu verweerders gemeente het pand voor de gemeentelijke heffingen en belastingen heeft aangeslagen als bedrijfspand, zij erop mocht vertrouwen dat het pand ook als zodanig mocht worden gebruikt. Volgens eiseres wordt de aanslag vastgesteld op basis van het gebruik dan wel de bestemming van het pand.
8.2 Verweerder stelt hierover dat de OZB-aanslag op een ander juridisch kader berust dat niet vergelijkbaar is met dat van de onderhavige beoordeling en dat deze aanslag voor de toepassing van de Huisvestingswet geen betekenis heeft. Aan eiseres kan worden toegegeven dat de aanslag wordt vastgesteld op basis van het feitelijke gebruik van het pand. Er is daarmee volgens verweerder echter geen sprake van schending van het vertrouwensbeginsel.
8.3 Ook deze beroepsgrond slaagt niet, omdat de rechtbank het standpunt van verweerder op dit punt onderschrijft. De aanslag in het kader van de OZB betreft een geheel ander kader dan de Huisvestingswet. Niet valt in te zien dat een belastingaanslag wijziging zou kunnen brengen in de planologische toestand van een onroerende zaak, noch daartoe het vertrouwen zou kunnen opwekken.
De last onder dwangsom
9. De rechtbank overweegt ten aanzien van het bestreden besluit - waar dat ziet op de last onder dwangsom - dat uit de omstandigheid dat de vereiste vergunning tot omzetting ontbreekt, volgt dat verweerder bevoegd is handhavend op te treden. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
10.1 Eiseres voert allereerst aan dat de termijn waarbinnen tot handhaving is overgegaan onredelijk lang is en dat als gevolg van het tijdsverloop het vertrouwen is gewekt dat van handhaving zou worden afgezien.
10.2 Verweerder weerspreekt deze grond met de stelling dat de omstandigheid dat verweerder niet onmiddellijk tot handhavend optreden is overgegaan niet als reden gezien kan worden om van handhandhavend optreden af te zien. Verweerder wijst erop dat eerst na 1 januari 2010 in het pand daadwerkelijk uitsluitend een kantoorfunctie is gekomen.
10.3 De rechtbank overweegt dat rechtens te honoreren vertrouwen gebaseerd dient te zijn op een uitdrukkelijke en ondubbelzinnige toezegging door het bevoegde bestuursorgaan. Daarvan is hier niet gebleken. Enkel tijdsverloop is volgens vaste jurisprudentie (bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 24 april 2013, LJN: BZ8438) geen reden voor het afzien van handhavend optreden. De beroepsgrond faalt.
11.1 Eiseres voert verder aan dat er geen belang meer is om deze rigoureuze maatregel op te leggen, nu het pand sinds maart 2012 al niet meer wordt verhuurd en het ook niet meer zakelijk te huur wordt aangeboden.
11.2 Verweerder stelt hierover dat de omstandigheid dat het kantoor nu niet wordt verhuurd als kantoor, waardoor de illegale situatie ongedaan is gemaakt, het opleggen van een dwangsom niet onrechtmatig maakt.
11.3 De rechtbank volgt verweerder in dat standpunt. De last onder dwangsom wordt immers opgelegd niet alleen om eiseres te bewegen de overtreding te beëindigen, maar ook om deze beëindigd te houden.
12.1 Eiseres voert aan dat er bijzondere omstandigheden zijn. Ter zitting heeft zij desgevraagd verwezen naar de bezwaargronden. Met name het feit dat het pand al vele jaren als gecombineerde woon- en kantoorruimte werd gebruikt en thans al meer dan een half jaar leeg staat, zijn redenen op grond waarvan verweerder van handhavend optreden had dienen af te zien, aldus eiseres.
12.2 Verweerder stelt hierover dat alleen in zeer bijzondere gevallen kan worden afgeweken van de bepalingen van de Verordening. Onverkorte toepassing van de Verordening dient dan tot onbillijkheden van overwegende aard te leiden. Van dergelijke omstandigheden is volgens verweerder echter niet gebleken.
12.3 De rechtbank oordeelt dat de door eiseres gestelde omstandigheden, wat daar ook van zij, niet met zich brengen dat verweerder van handhavend optreden had behoren af te zien. De door verweerder gemaakte belangenafweging kan de toets der kritiek doorstaan.
13.1 Dan heeft eiseres nog een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Andere ondernemers in de straat zijn niet aangeschreven. Zij is van mening dat het niet aan haar is om die andere verhuurders aan te wijzen en daarmee haar positie binnen de straat onhoudbaar te maken. Verondersteld mag worden dat verweerder zelf onderzoek verricht.
13.2 Verweerder stelt hier tegenover dat eiseres aldus niet aannemelijk heeft gemaakt dat van handhavend optreden had moeten worden afgezien. Hij verwijst hierbij naar de uitspraak van de ABRvS van 12 april 2012, LJN: BW3022, op grond waarvan het aan eiseres is om concrete voorbeelden te noemen van situaties die feitelijk vergelijkbaar zijn en waartegen door verweerder niet handhavend wordt opgetreden.
13.3 Onder verwijzing naar het oordeel van in rechtsoverweging 2.6.1 van die uitspraak, onderschrijft de rechtbank dit standpunt van verweerder. Nu door eiseres geen concrete voorbeelden zijn genoemd van situaties die feitelijk gelijk zijn aan die van haar en waartegen door verweerder niet handhavend wordt opgetreden, kan niet worden geoordeeld dat verweerder op grond van het gelijkheidsbeginsel van handhavend optreden had behoren af te zien. Het is derhalve aan eiseres om het beroep op gelijkheidsbeginsel te onderbouwen met relevante feiten en omstandigheden. Indien zij er, om haar moverende redenen, voor kiest dat niet te doen, dan zijn de gevolgen daarvan ook voor haar rekening. Er bestaat geen verplichting voor verweerder om de hele straat te controleren alvorens tegen eiseres op te treden.
14.1 Ten slotte voert eiseres aan dat de hoogte van de dwangsom onevenredig is. Volgens eiseres is er al een voldoende prikkel om aan de lastgeving te voldoen bij een dwangsom die gelijk is aan de huurprijs.
14.2 Verweerder stelt hierover dat de hoogte van de dwangsom is gebaseerd op een (fictieve) huurprijs van € 4.000,00. Dit wijkt weliswaar af van de in praktijk gehanteerde huurprijs, maar van de dwangsomoplegging dient nu eenmaal een voldoende prikkel uit te gaan om de overtreding daadwerkelijk te beëindigen. Hierbij heeft verweerder betrokken dat eiseres weliswaar heeft gezegd het pand niet te zullen verhuren gedurende de bezwaarprocedure, maar het in die periode nog wel als kantoorruimte te huur aanbood.
14.3 In artikel 5:32b, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is bepaald dat het bestuursorgaan de dwangsom vaststelt, hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. In het derde lid is bepaald dat de bedragen in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom.
14.4 De rechtbank overweegt dat uit de wet volgt dat van de dwangsom een prikkel dient uit te gaan, die eiseres ertoe brengt om de geconstateerde overtreding(en) te beëindigen en beëindigd te houden. Niet kan worden geoordeeld dat een dwangsom van € 4.000,00 per maand dat de overtreding voortduurt niet in redelijke verhouding staat tot de overtreding, onevenredig hoog is in vergelijking daarmee of niet in redelijke verhouding zou staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. Ook deze beroepsgrond faalt.
15. Nu uit het vorenstaande volgt dat de beroepsgronden niet slagen, moet het beroep ongegrond worden verklaard. Er zijn geen termen aanwezig voor het uitspreken van een proceskostenveroordeling, noch om te bepalen dat het griffierecht moet worden vergoed.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M.H. Rijken - Lie, voorzitter, en mr. A. Venekamp en mr. J.D. Streefkerk, leden, in aanwezigheid van A.J.H. van der Donk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 mei 2013.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel:
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.