Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 12/22
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 maart 2013 in de zaak tussen
de Stichting Kasteel Heeze, te Heeze, eiseres
(gemachtigde: mr. drs. H. Nijman),
en
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder
(gemachtigden: mr. E.H. Visser, C. van Kooten en ing. A. Schut).
Procesverloop
Bij besluit van 28 juni 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder de subsidieaanvraag van eiseres in het kader van het Besluit rijkssubsidiëring instandhouding monumenten 2011 (Brim 2011) afgewezen.
Bij besluit van 24 november 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 augustus 2012. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. S.E. van Tuyll van Serooskerken. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.H. Visser en C. van Kooten.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting met toepassing van artikel 8:64, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geschorst. Bij brief van 29 augustus 2012 heeft de rechtbank verweerder een aantal vragen gesteld. Bij brief van 25 september 2012 heeft verweerder hierop geantwoord. Bij brief van 12 oktober 2012 heeft eiseres een schriftelijke reactie aan de rechtbank gestuurd. Daarop heeft verweerder bij brief van 6 december 2012 gereageerd. Desgevraagd heeft eiseres geen toestemming gegeven om zonder nadere zitting uitspraak te doen. Bij brief van 13 februari 2013 heeft eiseres een nader standpunt aan de rechtbank doen toekomen.
Het nadere onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 februari 2013. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, mr. S.E. van Tuyll van Serooskerken en ing. V.P.D. Stalman. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. E.H. Visser en ing. A. Schut.
Overwegingen
1. Eiseres heeft op 15 januari 2011 een subsidieaanvraag ingediend ten behoeve van de instandhouding van de groene monumenten (de tuin- en parkaanleg behorende tot de buitenplaats Heeze, rijksmonumentnummer 515141) bij kasteel Heeze. Eiseres heeft een recht van erfpacht ten aanzien van dit monument.
2. De subsidieregeling waarop eiseres aanspraak meent te maken, het Brim 2011 en de daarop gebaseerde Regeling rijkssubsidiëring instandhouding monumenten 2011 (Rrim 2011), kent een onderverdeling in drie deelbudgetten. Voor deze aanvraag zijn relevant het deelbudget voor aanvragen met subsidiabele instandhoudingskosten tot € 700.000 (de zogenaamde reguliere instandhoudingsprojecten) en het deelbudget met aanvragen met subsidiabele instandhoudingskosten van € 700.000 en meer (de zogenaamde grootschalige instandhoudingsprojecten). Voor ieder deelbudget is een afzonderlijk subsidieplafond bepaald. Voor de aanvragen tot € 700.000 bedraagt het plafond € 41.200.000 en voor de aanvragen van € 700.000 en meer bedraagt het plafond € 16 miljoen.
3. Uit de schriftelijke informatie van verweerder van 25 september 2012 - en anders dan van de zijde van verweerder ter zitting is verklaard - maakt de rechtbank op dat op 15 januari 2011 (de eerste dag waarop het mogelijk was om een subsidieaanvraag in te dienen) de respectieve subsidieplafonds van de beide deelbudgetten al waren bereikt. Als gevolg daarvan heeft verweerder door middel van een loting binnen de beide deelbudgetten een rangschikking gemaakt tussen de aanvragen die op die dag zijn binnengekomen en compleet waren.
4. Niet in geschil is dat eiseres wat betreft het deelbudget grootschalige instandhoudingsprojecten over een gunstig lotnummer beschikte. Indien zou worden vastgesteld dat de subsidiabele kosten van het project van eiseres een bedrag van € 700.000 of hoger bedragen, had eiseres aanspraak kunnen maken op subsidie. De rechtbank dient daarom te beoordelen of verweerder de aanvraag van eiseres terecht heeft geplaatst binnen het deelbudget voor reguliere instandhoudingsprojecten. Evenmin is overigens in geschil is dat eiseres binnen dit deelbudget over een ongunstig lotnummer beschikte als gevolg waarvan zij wegens het bereiken van het subsidieplafond niet voor subsidie in aanmerking kwam.
5. Bij de beoordeling die de rechtbank dient te maken zijn de volgende feiten van belang.
6. De voorgenomen instandhoudingswerkzaamheden waarop de subsidieaanvraag van eiseres ziet, hebben betrekking op de periode 2012 tot en met 2017. Volgens opgave op de subsidieaanvraag van eiseres bedragen de totale kosten die met de uitvoering gemoeid zijn
€ 1.033.328,81 (incl. BTW). Eiseres heeft op de aanvraag aangegeven dat de voorgenomen werkzaamheden alleen bestaan uit reguliere werkzaamheden en/of beperkt herstel.
7. Eiseres heeft bij haar aanvraag - onder meer - een inspectierapport Kasteel Heeze, een werkbeschrijving Buitenplaats Heeze en een beheerplan van Kasteel Heeze over de periode 2010-2020 van IKL (Instandhouding Kleine Landschapselementen in Limburg) overgelegd.
8. Bij het primaire besluit heeft verweerder de subsidiabele kosten van de aanvraag vastgesteld op € 464.281,84. Daarmee heeft verweerder vastgesteld dat de subsidiabele kosten lager zijn dan het voor grootschalige instandhoudingsprojecten vastgestelde drempelbedrag van € 700.000. Aangezien eiseres, zoals hiervoor reeds overwogen, binnen de categorie reguliere instandhoudingsprojecten over een ongunstig lotnummer beschikte, heeft verweerder de aanvraag afgewezen wegens het bereiken van het subsidieplafond. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de afwijzing van de aanvraag gehandhaafd.
9. Gelet op het voorgaande dient de rechtbank te beoordelen of verweerder de subsidiabele kosten in redelijkheid heeft vastgesteld op € 464.281,84, althans op een bedrag dat lager is dan de drempel van € 700.000.
10. In artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van het Brim 2011 wordt onder het begrip subsidiabele kosten verstaan, kosten die naar het oordeel van Onze minister noodzakelijk zijn om een beschermd monument in stand te houden. Verweerder heeft bij de beantwoording van de vraag of sprake is van subsidiabele kosten beoordelingsruimte. De rechtbank dient dit terughoudend te toetsen. In artikel 2 van de Rrim 2011 worden subsidiabel geacht de kosten van werkzaamheden, maatregelen en voorzieningen ten behoeve van de instandhouding van beschermde monumenten of zelfstandige onderdelen, als bedoeld in de Leidraad subsidiabele instandhoudingskosten Brim 2011 (de Leidraad). In de Leidraad staat per categorie werkzaamheden omschreven welke werkzaamheden subsidiabel zijn. Kosten van werkzaamheden die niet opgenomen zijn in de Leidraad komen niet voor subsidieverlening in aanmerking. Verder geldt dat de kosten uitsluitend subsidiabel zijn voor zover de werkzaamheden strekken tot instandhouding van het monument en zijn monumentale waarden; sober en doelmatig zijn; technisch noodzakelijk zijn; en gericht op maximaal behoud van de aanwezige monumentale waarden, in het bijzonder historische materialen en constructies.
11. De rechtbank stelt vast dat verweerder een aantal van de door eiseres opgevoerde posten niet of slechts gedeeltelijk subsidiabel heeft geacht, omdat eiseres de omvang van de door haar opgevoerde kosten onvoldoende heeft onderbouwd in de aanvraag en in het bijzonder de werkomschrijving. Eiseres komt in beroep tegen een aantal van deze posten gemotiveerd op. Het gaat daarbij om de posten voor het uitbaggeren van de grachten, herstel beschoeiing rondom kasteeleiland (binnengracht), gefaseerd uitdunnen van het parkbos, scheren beukenhaag, maaien grasperken en gazons en verwijderen van overmatige rietbegroeiing.
12. De rechtbank deelt de opvatting van verweerder dat het uitgangspunt bij de beoordeling van subsidieaanvragen dient te zijn dat het op de weg van eiseres ligt om bij de aanvraag nauwkeurig aan te geven uit welke werkzaamheden de opgevoerde subsidiabele kosten zijn opgebouwd. Gelet op de beschrijving van de subsidiabele kosten in de Leidraad dient de precieze aard van de werkzaamheden duidelijk te zijn, omdat verweerder anders niet in staat wordt gesteld om zich een oordeel te vormen over de vraag of de werkzaamheden voldoen aan de criteria in de Leidraad.
13. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiseres haar aanvraag ten aanzien van de hiervoor vermelde posten onvoldoende heeft onderbouwd en verweerder aldus niet in staat werd gesteld om te beoordelen of dan wel tot welke hoogte de voorgenomen werkzaamheden subsidiabel waren. Met uitzondering van de post baggerwerkzaamheden, heeft verweerder ten aanzien van de overige hiervoor vermelde posten, ondanks dat de subsidiabele kosten niet voldoende waren onderbouwd, toch de hoogte van de subsidiabele kosten vastgesteld. Verweerder heeft dit gedaan aan de hand van een richtlijn voor tijd- en kostennormen, waarvan verweerder vindt dat deze sober en doelmatig zijn. Deze richtlijn is gebaseerd op de standaardnormen die in het Groene Boek van IMAG en het Normenboek Natuur, Bos en Landschap van Alterra worden gehanteerd en op praktijkervaring.
14. Eiseres is het niet eens met het gebruik van dergelijke normen door verweerder omdat deze bij haar niet bekend zijn. Deze beroepsgrond van eiseres treft naar het oordeel van de rechtbank geen doel. De redenering van eiseres gaat er namelijk aan voorbij dat het in de eerste plaats op de weg van eiseres ligt om haar aanvraag afdoende te onderbouwen. Als verweerder bij gebrek aan een deugdelijke onderbouwing toch aan de hand van bepaalde normbedragen een deel van de kosten subsidiabel acht, is eiseres daarmee niet benadeeld. Dat eiseres in beroep vervolgens alsnog toelicht waarom in haar geval hogere subsidiabele kosten gerechtvaardigd waren, bijvoorbeeld omdat er sprake was van handmatige in plaats van machinale werkzaamheden, kan haar niet meer baten. Het was juist van belang dat eiseres bij haar aanvraag duidelijk had gemaakt hoe de werkzaamheden werden uitgevoerd, zodat verweerder in staat werd gesteld om een goed oordeel te vormen over de werkzaamheden en daarmee gepaard gaande kosten alsmede de daarmee verband houdende vraag of er aanleiding was om af te wijken van de normen.
15. Eiseres voert aan dat zij van verweerder de gelegenheid had moeten krijgen om haar aanvraag aan te vullen. De rechtbank stelt vast dat voor zover deze gelegenheid op grond van artikel 4:5 van de Awb had moeten worden geboden dit voor eiseres niet tot toekenning van subsidie had geleid. Zoals hiervoor al is overwogen was het subsidieplafond zowel voor de reguliere als de grootschalige instandhoudingsprojecten reeds bereikt op de eerste dag dat het mogelijk was om een aanvraag in te dienen. Indien verweerder toepassing had gegeven aan artikel 4:5 van de Awb dan had dat op grond van artikel 12, eerste lid, van het Brim tot gevolg gehad dat de dag waarop de aanvullende informatie is ontvangen als dag van ontvangst werd aangemerkt. Dit had betekend dat de aanvraag van eiseres helemaal niet bij de loting zou zijn betrokken. Het betoog faalt dus.
16. In haar reactie van 12 oktober 2012 doet eiseres een beroep op artikel 4:7 van de Awb. Volgens eiseres had verweerder haar op grond van dit artikel in de gelegenheid moeten stellen haar zienswijze naar voren te brengen voordat de aanvraag werd afgewezen. Eiseres voert in dit verband aan dat verweerder normbedragen hanteert en dat zij niet de gelegenheid heeft gehad om zich daarover uit te laten. Toepassing van artikel 4:7 van de Awb heeft volgens eiseres tot gevolg dat de datum voor indiening van de aanvraag niet verschuift. Naar het oordeel van de rechtbank kan eiseres geen geslaagd beroep doen op artikel 4:7 van de Awb. Ingevolge dit artikel stelt het bestuursorgaan de aanvrager in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien de afwijzing van de aanvraag zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de aanvrager betreffen en die afwijken van gegevens die de aanvrager ter zake zelf heeft verstrekt. De door verweerder gehanteerde algemene normbedragen vormen geen gegevens als bedoeld in artikel 4:7 van de Awb.
17. In haar brief van 13 februari 2013 heeft eiseres aangevoerd dat zij recent bekend is geraakt met het feit dat verweerder in andere gevallen wel informatie heeft opgevraagd zonder dat dit heeft geleid tot een verschuiving van de aanvraagdatum. Desgevraagd heeft eiseres ter zitting uiteengezet dat zij hiermee geen beroep beoogd te doen op het gelijkheidsbeginsel, maar dat zij dit naar voren brengt ter weerlegging van verweerders standpunt dat het vaste praktijk was dat geen informatie zou worden opgevraagd. De rechtbank stelt vast dat ter zitting door de heer Stalman enkel is gerefereerd aan de (door hem verzorgde) aanvraag van ’t Joppe waarin volgens hem een discussie over het inspectierapport in relatie tot de begroting had plaatsgevonden. Desgevraagd wist de heer Stalman geen andere voorbeelden te benoemen. Ten aanzien van het voorbeeld van ’t Joppe heeft verweerder ter zitting het standpunt ingenomen dat het niet gebruikelijk is dat er tijdens een rondleiding nog een toelichting op de aanvraag wordt gegeven en dat het doel van het gesprek en het bezoek ter plaatse een ander geweest kan zijn dan het opvragen van informatie ter completering van de aanvraag. Naar het oordeel van de rechtbank is eiseres met het voorbeeld van ’t Joppe er niet in geslaagd het standpunt van verweerder te weerleggen. Daartoe is door eiseres onvoldoende inzicht geboden in de desbetreffende aanvraag, de ingewonnen informatie en de invloed die dit heeft gehad op de uiteindelijke besluitvorming van verweerder.
18. Dit brengt de rechtbank ten slotte nog tot de beoordeling van de enige post waarbij verweerder het bedrag van de subsidiabele kosten op een lager bedrag heeft gesteld om een andere reden dan vanwege het ontbreken van een toereikende onderbouwing. Dit betreft de post ‘herstel Boschlaan’. Verweerder heeft de kosten voor de werkzaamheden niet subsidiabel geacht, omdat deze gericht zijn op reconstructie. Verweerder heeft enkel de kosten voor herstelwerkzaamheden subsidiabel geacht, omdat eiseres niet heeft aangetoond dat de reconstructie de monumentale waarde van de historische tuin- en parkaanleg versterkt. In de Leidraad is bepaald dat kosten voor werkzaamheden gericht op reconstructie niet subsidiabel zijn, tenzij deze in uitzonderlijke gevallen naar het oordeel van de minister ter versterking van de monumentale waarden gewenst zijn. In hetgeen eiseres heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid heeft mogen oordelen dat van een dergelijk uitzonderlijk geval hier niet is gebleken. Voor zover eiseres in beroep betoogt dat er geen sprake is van een reconstructie, maar dat het herstel van de oorspronkelijke halfverharding een goedkopere oplossing behelst dan het herstellen van de asfaltlaag, kan eiseres hierin niet worden gevolgd. Eiseres voert namelijk een bedrag aan subsidiabele kosten op van € 100.000 terwijl verweerder bij herstel van de asfaltlaag uitgaat van € 62.500. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat het herstel van de asfaltlaag meer dan € 100.000 bedraagt. Pas als zij dit had aangetoond zou haar conclusie dat het herstel van de oorspronkelijke halfverharding goedkoper is dan herstel van de asfaltlaag juist zijn.
19. Hetgeen hiervoor is overwogen brengt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder het bedrag aan subsidiabele kosten heeft mogen vaststellen op € 464.281,84. Dit betekent dat verweerder de aanvraag van eiseres terecht heeft gerangschikt binnen de categorie reguliere instandhoudingsprojecten. Dit betekent ook dat, gelet op het aan de aanvraag van eiseres toegekende lotnummer, verweerder de aanvraag wegens het bereiken van het subsidieplafond met toepassing van artikel 4:25, tweede lid, van de Awb heeft moeten afwijzen.
20. Het besteden besluit houdt dan ook in rechte stand en het beroep moet daarom ongegrond worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. M.M.L. Wijnen, voorzitter, en mr. E.M. de Stigter en mr. A. Venekamp, leden, in aanwezigheid van P.L.M.M. Mulders, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 maart 2013.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.