Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 25/153
uitspraak van de enkelvoudige belastingkamer van 23 april 2026 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. P.M.J. de Goede),
en
de heffingsambtenaar van het Noordelijk Belastingkantoor, de heffingsambtenaar.
Inleiding
1.1.
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de uitspraak op bezwaar van de heffingsambtenaar van 27 november 2024.
1.2.
De heffingsambtenaar heeft aan eiseres een aanslag in de leges opgelegd van € 41.448,82 voor het in behandeling nemen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning.
1.3.
De heffingsambtenaar heeft het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. De heffingsambtenaar heeft daarbij de aanslag gehandhaafd.
1.4.
De heffingsambtenaar heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.5.
De rechtbank heeft het beroep op 17 februari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: mr. T.R. Sturrus (kantoorgenoot van de gemachtigde van eiseres) bijgestaan door [naam 1] en namens de heffingsambtenaar [naam 2] , bijgestaan door
[naam 3] en [naam 4] .
[naam 3] en [naam 4] .
Feiten
2.
2.1.
Op 22 november 2022 heeft eiseres een omgevingsvergunning aangevraagd voor een interne verbouwing van het [verkorte weergave naam eiseres] . In het aanvraagformulier heeft eiseres op pagina 1 als projectomschrijving ingevuld: "
Betreft [afdeling] . [bouwdeel] . Dialyseplekken verhuizen van 4e verdieping naar 3e verdieping. Compartimentering rondom patiëntenkamers wordt aangepast. Er is sprake van permanent toezicht waarmee compartimentering van (<1000 m2) gerealiseerd kan worden." Op pagina 6 van het formulier heeft eiseres als toelichting op de bouwwerkzaamheden gegeven: “
Compartimentering wordt aangepast”
.Als geschatte bouwkosten heeft eiseres een bedrag van € 172.500 (exclusief BTW) opgegeven. Bij de aanvraag zijn diverse bouwtekeningen gevoegd.
Betreft [afdeling] . [bouwdeel] . Dialyseplekken verhuizen van 4e verdieping naar 3e verdieping. Compartimentering rondom patiëntenkamers wordt aangepast. Er is sprake van permanent toezicht waarmee compartimentering van (<1000 m2) gerealiseerd kan worden." Op pagina 6 van het formulier heeft eiseres als toelichting op de bouwwerkzaamheden gegeven: “
Compartimentering wordt aangepast”
.Als geschatte bouwkosten heeft eiseres een bedrag van € 172.500 (exclusief BTW) opgegeven. Bij de aanvraag zijn diverse bouwtekeningen gevoegd.
2.2.
Op 19 januari 2023 heeft het college van burgemeester en wethouders (het college) de aangevraagde omgevingsvergunning verleend.
2.3.
Per brief met dagtekening 25 april 2023 heeft het college een nadere toelichting gevraagd op de opgegeven bouwkosten. Per brief met dagtekening 22 mei 2023 heeft eiseres de gevraagde toelichting gegeven. In deze brief staat - voor zover van belang - het volgende:
“
De werkzaamheden die plaatsvinden op het terrein van het [verkorte weergave naam eiseres] in [bouwdeel] (verdieping 2 en 3), zijn bouwkundig en installatietechnisch van aard. Grotendeels betreft het hier beperkte ruimtelijke en technische aanpassingen om de beschikbare ruimte efficiënter te laten aansluiten op de bedrijfsvoering van [afdeling] . Deze aanpassingen zijn niet vergunning-plichtig en ze zijn daarom buiten beschouwing gelaten bij de aanvraag omgevings-vergunning. De grootste aanpassing vindt plaats op de 3e verdieping waar de dialyseerruimten worden samengevoegd tot één patiënten-gebied. Door deze wijziging op de 3e verdieping verandert de brandcompartimentering. Deze wijziging is daarmee wel vergunning-plichtig. Onze aanvraag, en de onderbouwing van de kosten, betreft dit deel van de totale werkzaamheden. En de reden voor het aanvragen van de Omgevingsvergunning.”
De werkzaamheden die plaatsvinden op het terrein van het [verkorte weergave naam eiseres] in [bouwdeel] (verdieping 2 en 3), zijn bouwkundig en installatietechnisch van aard. Grotendeels betreft het hier beperkte ruimtelijke en technische aanpassingen om de beschikbare ruimte efficiënter te laten aansluiten op de bedrijfsvoering van [afdeling] . Deze aanpassingen zijn niet vergunning-plichtig en ze zijn daarom buiten beschouwing gelaten bij de aanvraag omgevings-vergunning. De grootste aanpassing vindt plaats op de 3e verdieping waar de dialyseerruimten worden samengevoegd tot één patiënten-gebied. Door deze wijziging op de 3e verdieping verandert de brandcompartimentering. Deze wijziging is daarmee wel vergunning-plichtig. Onze aanvraag, en de onderbouwing van de kosten, betreft dit deel van de totale werkzaamheden. En de reden voor het aanvragen van de Omgevingsvergunning.”
2.4.
Op 18 oktober 2023 heeft de heffingsambtenaar de aanslag aan eiseres opgelegd. De aanslag is berekend op basis van een bedrag aan bouwkosten van € 1.006.377 (exclusief BTW).
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt of de leges tot het juiste bedrag van eiseres zijn geheven. Meer in het bijzonder beoordeelt de rechtbank welk bedrag aan bouwkosten als heffingsgrondslag voor de legesaanslag moet dienen: het door de heffingsambtenaar gehanteerde bedrag van € 1.006.377 dat mede ziet op de vergunningsvrije werkzaamheden van het project, of het door eiseres bepleite bedrag van € 172.500 dat enkel ziet op de vergunningsplichtige werkzaamheden van het project. De rechtbank beoordeelt dit aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
3.1.
De rechtbank is van oordeel dat de heffingsambtenaar de aanslag leges niet te hoog heeft vastgesteld omdat hij uit mocht gaan van de heffingsgrondslag van € 1.006.377. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Wet- en regelgeving
4.
4.1.
Op grond van artikel 229, eerste lid, aanhef en onderdeel b van de Gemeentewet kunnen gemeenten rechten heffen voor het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Onder deze rechten vallen ook de leges. De raad van de gemeente Groningen heeft op 10 november 2021 de Verordening op de heffing en invordering van leges 2022 vastgesteld (de Verordening).
4.2.
In artikel 5, onder lid 1 van de Verordening staat dat de leges worden geheven naar de maatstaven en tarieven opgenomen in de bij de Verordening behorende tarieventabel. Op aanvragen voor een omgevingsvergunning is titel 2 van de tarieventabel van toepassing.
4.3.
In de tarieventabel behorende bij de Verordening is in titel 2, hoofdstuk 3, opgenomen:
“2.3.
Het tarief bedraagt voor het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een project: de som van de verschuldigde leges voor de verschillende activiteiten of handelingen waaruit het project geheel of gedeeltelijk bestaat en waarop de aanvraag betrekking heeft en de verschuldigde leges voor de extra toetsen die in verband met de aanvraag moeten worden uitgevoerd, berekend naar de tarieven en overeenkomstig het bepaalde in dit hoofdstuk. In afwijking van de vorige volzin kan ook per activiteit, handeling of andere grondslag een legesbedrag worden gevorderd. De grondslag voor de heffing van de leges wordt bepaald naar het moment van de aanvraag. (…) De grondslag voor de heffing van de leges wordt bepaald naar het moment van de aanvraag.”
Het tarief bedraagt voor het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een project: de som van de verschuldigde leges voor de verschillende activiteiten of handelingen waaruit het project geheel of gedeeltelijk bestaat en waarop de aanvraag betrekking heeft en de verschuldigde leges voor de extra toetsen die in verband met de aanvraag moeten worden uitgevoerd, berekend naar de tarieven en overeenkomstig het bepaalde in dit hoofdstuk. In afwijking van de vorige volzin kan ook per activiteit, handeling of andere grondslag een legesbedrag worden gevorderd. De grondslag voor de heffing van de leges wordt bepaald naar het moment van de aanvraag. (…) De grondslag voor de heffing van de leges wordt bepaald naar het moment van de aanvraag.”
4.4.
De gemeente Groningen heeft op 16 juni 2022 een ‘Beleidsregel voor het vaststellen van de leges omgevingsvergunning activiteit bouwen’ (de beleidsregel) gepubliceerd. In de beleidsregel is onder meer opgenomen:
“Artikel 4De bouwkosten moeten gebaseerd zijn op de werkzaamheden waarvoor een vergunning wordt aangevraagd. Dit betekent dat alle onderdelen die staan op de tekening bij de bouwvergunningaanvraag hiervoor bepalend zijn, tenzij expliciet is aangegeven dat voor een onderdeel geen vergunning wordt aangevraagd omdat het vergunningvrij is.”
Standpunten van partijen
5.
5.1.
Eiseres stelt zich - samengevat - op het standpunt dat de heffingsambtenaar alleen de opgegeven bouwkosten van € 172.500 voor de vergunningsplichtige werkzaamheden in de aanslag mocht betrekken. Primair stelt eiseres dat de beleidsregel in strijd is met de Verordening, wat een schending van het legaliteitsbeginsel met zich meebrengt. Volgens eiseres moet dan worden gekeken naar onderdeel 2.3. van de tarieventabel. Eiseres voert aan dat hieruit volgt dat onderscheid moet worden gemaakt tussen de activiteiten of handelingen waarop het project als geheel ziet en het deel daarvan waarop de aanvraag ziet. Eiseres wijst er op dat op pagina 1 van het aanvraagformulier van 22 november 2022 is vermeld dat het project betrekking heeft op een interne verbouwing van [afdeling] . Op pagina 6 is aangegeven dat een bestaand bouwwerk wordt vervangen, met als toelichting dat de compartimentering wordt aangepast. Hieruit volgt volgens eiseres onmiskenbaar dat de interne verbouwing het gehele project is en dat de aanvraag ziet op het deel daarvan dat de aanpassing van de brandcompartimentering betreft. Alleen de bouwkosten voor de wijziging voor de brandcompartimentering moeten daarom worden betrokken bij de berekening van de hoogte van de leges, aldus eiseres. Tot slot stelt eiseres dat de heffingsambtenaar het zorgvuldigheidsbeginsel uit artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft geschonden. Volgens eiseres had de heffingsambtenaar (of in eerste instantie het college) namelijk navraag moeten doen bij eiseres waar de aanvraag precies op zag.
5.2.
De heffingsambtenaar stelt - ook samengevat - dat uit het aanvraagformulier niet zonder meer is op te maken dat deze alleen betrekking heeft op de brandcompartimentering. Ook is op de bouwtekeningen niet aangegeven welke veranderingen onderdeel uitmaken van de aanvraag en welke niet, zoals de beleidsregel voorschrijft. Daarom zijn alle op de tekeningen aangegeven wijzigingen meegenomen bij het berekenen van de bouwkosten op basis van de normbedragen, die tot stand komen aan de hand van kengetallen en/of expertise. Volgens de heffingsambtenaar is de beleidsregel niet in strijd met de Verordening en is het zorgvuldigheidsbeginsel niet geschonden.
Mocht de heffingsambtenaar de vergunningsvrije activiteiten betrekken in de bouwkosten?
6.
6.1.
De rechtbank overweegt dat uit titel 2, hoofdstuk 3 van de tarieventabel (zie 4.3.) volgt dat het tarief wordt bepaald door, kort gezegd, de som van de activiteiten waar de aanvraag betrekking op heeft. De rechtbank moet daarom beoordelen op welke activiteiten de aanvraag betrekking had: op alle activiteiten van het project en dus ook de (eventuele) vergunningsvrije werkzaamheden, of alleen op de vergunningsplichtige werkzaamheden (de brandcompartimentering).
6.2.
De rechtbank overweegt dat uit het aanvraagformulier niet blijkt dat eiseres de aanvraag heeft willen beperken tot alleen de vergunningsplichtige werkzaamheden. Bij de projectomschrijving op pagina 1 staan zowel de vergunningsplichtige als de vergunningsvrije werkzaamheden genoemd, zodat hieruit naar het oordeel van de rechtbank niet blijkt dat de aanvraag alleen op een beperkt deel van het gehele project ziet. Hetzelfde geldt voor wat eiseres heeft ingevuld op pagina 6 van het aanvraagformulier: “Compartimentering wordt aangepast”. Ook hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank niet dat de aanvraag alleen op de wijziging van de (brand)compartimentering ziet. De rechtbank betrekt hierbij dat de heffingsambtenaar op de zitting heeft verklaard dat ‘compartimentering’ een veelomvattend begrip is en dat hieruit niet kan worden afgeleid dat het in de aanvraag van eiseres specifiek om de brandcompartimentering gaat. Uit de bij de aanvraag ingediende bouwtekeningen kan dit laatste ook niet worden afgeleid. De tekeningen tonen het gehele project en er is nergens op vermeld dat de vergunning niet wordt aangevraagd voor andere werkzaamheden dan de wijziging van de brandcompartimentering. Op de zitting heeft eiseres het standpunt ingenomen dat dit blijkt uit bepaalde arceringen die op tekeningen zouden zijn aangebracht, maar de rechtbank heeft op de zitting vastgesteld dat de door eiseres getoonde tekeningen geen deel uitmaken van de bijlagen die bij de aanvraag waren gevoegd. Op die bijlagen komen geen arceringen voor. Het voorgaande brengt met zich mee dat de gemeente naar het oordeel van de rechtbank de aanvraag voor de gehele verbouwing, inclusief de (eventuele) vergunningsvrije onderdelen daarvan, in behandeling moest nemen en dat de heffingsambtenaar daarvoor terecht leges heeft geheven. In dat geval is tussen partijen niet in geschil dat de heffingsambtenaar mocht uitgaan van een bedrag aan bouwkosten van € 1.006.377.
6.3.
De verwijzing van eiseres naar het arrest van de Hoge Raad van 22 december 2017 [1] kan eiseres niet verder helpen. In die zaak was in geschil of de activiteiten waar de aanvraag op zag al dan niet vergunningsvrij waren, en was het (wel) duidelijk waar de aanvraag precies betrekking op had. In de situatie van eiseres is de rechtbank juist van oordeel dat niet duidelijk is dat de aanvraag betrekking had op een beperkt deel van het project, zodat de gemeente Groningen het gehele project moest beoordelen. Ook de verwijzingen naar de uitspraken van rechtbank Midden-Nederland [2] en rechtbank Rotterdam [3] kunnen eiseres niet helpen. Ook deze zaken betreffen andere situaties dan die van eiseres, zodat daaraan niet het oordeel kan worden ontleend dat de (eventuele) vergunningsvrije activiteiten in dit geval buiten beschouwing moeten blijven.
Is het zorgvuldigheidsbeginsel geschonden?
7. De rechtbank overweegt dat uit de brief van eiseres van 22 mei 2023 (zie 2.3.) volgt dat eiseres de intentie had om alleen een vergunning aan te vragen voor de brandcompartimentering. Dit zegt echter niets (meer) over de aanvraag zelf, aangezien deze al enkele maanden eerder was ingediend. De brief van 22 mei 2023 kan dan ook niets meer veranderen aan de aanvraag op zichzelf. Het ligt op de weg van eiseres om de aanvraag zo in te vullen dat voor de gemeente duidelijk is waar deze (precies) op zit. De gemeente, of dat nou het college of de heffingsambtenaar is, heeft niet de verplichting om onderzoek te doen of mogelijk met de aanvraag iets anders bedoeld had kunnen zijn dan wat er feitelijk stond. Gelet op wat hiervoor onder 6.2 is overwogen, was er geen reden tot twijfel over wat met de aanvraag werd bedoeld en hoefde daarom geen navraag te worden gedaan. Het beroep op het zorgvuldigheidsbeginsel slaagt daarom niet.
Slagen de overige beroepsgronden van eiseres?
8.1.
Op de zitting heeft eiseres nog aangevoerd dat niet duidelijk is wat de gemeente precies heeft beoordeeld naar aanleiding van de aanvraag en hoeveel werk hiermee gepaard is gegaan. Hierover overweegt de rechtbank dat de grondslag voor de heffing van de leges wordt bepaald naar het moment van de aanvraag (zie 4.3.), dus niet pas achteraf, en dat geen rechtstreeks verband vereist is tussen de werkzaamheden van de gemeente en wat geheven wordt. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
8.2.
De rechtbank overweegt dat, omdat wat in de tarieventabel bij de Verordening staat reeds de grondslag vormt voor de onderhavige heffing en de beleidsregel in zoverre niet van belang is voor het vaststellen van (de hoogte van) de aanslag, niet wordt toegekomen aan het beroep van eiseres op het legaliteitsbeginsel.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de aanslag leges in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Sanna, rechter, in aanwezigheid van
mr.M.A. Veenstra, griffier.
mr.M.A. Veenstra, griffier.
griffier
rechter
Uitgesproken in het openbaar op 23 april 2026.
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is bekendgemaakt.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (belastingkamer), Locatie Arnhem, Postbus 9030, 6800 EM Arnhem.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.