Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 23/4488
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 mei 2025 in de zaak tussen
Groenleven B.V., uit Leeuwarden, eiseres
(gemachtigde: [gemachtigde])
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Westerveld, het college,
(gemachtigden: J. van Oudheusden en J.G. Boer)
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de weigering om haar een omgevingsvergunning te verlenen voor het project ‘Natuurontwikkeling in combinatie met agrarisch natuurbeheer en energieopwekking’ op [locatie] (de projectlocatie).
1.1.
Het bestreden besluit van 11 oktober 2023 is voorbereid met toepassing van de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure. Tegen dit besluit is het beroep gericht.
1.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 23 januari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van het college.
Totstandkoming van het besluit
2. Eiseres heeft op 25 juni 2022 een aanvraag ingediend voor het project ‘Natuurontwikkeling in combinatie met agrarisch natuurbeheer en energieopwekking’ op de projectlocatie. De totaalomvang van het project is 46,7 hectare. De aanvraag is gedaan voor een periode van 30 jaar.
2.1.
Voor deze projectlocatie zijn de volgende bestemmingsplannen relevant:
- het bestemmingsplan ‘Buitengebied van de gemeente Smilde’ (Buitengebied Smilde 1995); [1]
- het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ (Buitengebied 2012); [2]
- het bestemmingsplan ‘Buitengebied, Reparatieplan 2013’ (Reparatieplan 2013); [3]
- het bestemmingsplan ‘Reparatieplan buitengebied Westerveld’ (Reparatieplan 2016). [4]
3. Het college heeft op 11 oktober 2023 de omgevingsvergunning geweigerd. Volgens het college is het project in strijd met het bestemmingsplan Buitengebied Smilde 1995. Door de gemeenteraad is geen verklaring van geen bedenkingen afgegeven omdat het project in strijd is met de goede ruimtelijke ordening.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt de weigering om eiseres een omgevingsvergunning te verlenen voor het project ‘Natuurontwikkeling in combinatie met agrarisch natuurbeheer en energieopwekking’. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Overgangsrecht
6. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet volgt uit artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet dat het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing blijft tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 25 juni 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de krachtens deze wet vastgestelde wetgeving, zoals deze golden vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
7. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Is de aanvraag aan het juiste bestemmingsplan getoetst?
8. Eiseres betoogt dat het bestemmingsplan ‘Reparatieplan 2016’ het toetsingskader is voor het project omdat dat bestemmingsplan slechts gedeeltelijk is vernietigd en voor het overige dus in werking is. Volgens eiseres is op de gronden waarop de aanvraag ziet op de verbeelding een ‘witte vlek’ zichtbaar zodat geen bestemming is toegekend. Dit heeft volgens haar tot gevolg dat de aanvraag niet in strijd is met het bestemmingsplan ‘Reparatieplan 2016’. De omgevingsvergunning is dus ten onrechte geweigerd. Subsidiair betoogt eiseres dat de dubbelbestemming ‘Waarde - Archeologie 3’ uit het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2012’ het toetsingskader is. Volgens eiseres is de dubbelbestemming niet meegegaan in de vernietiging van de enkelbestemming ‘Agrarisch - 2’ door de Afdeling.
9. Het college stelt zich op het standpunt dat het bestemmingsplan ‘Buitengebied Smilde 1995’ het toetsingskader is. Het bestemmingsplan ‘Reparatieplan 2016’ is volgens het college niet van toepassing op de projectlocatie omdat daarin aan de projectlocatie geen bestemming is toegekend. De dubbelbestemming ‘Waarde-Archeologie 3’ uit het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2012’ is volgens het college eveneens niet van toepassing omdat die is meegegaan in de vernietiging van de hoofdbestemming door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling). Het college stelt zich op het standpunt dat de gedeeltelijke vernietiging van het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2012’ tot gevolg heeft dat voor de projectlocatie moet worden teruggevallen op het daarvóór geldende onherroepelijke bestemmingsplan ‘Buitengebied Smilde 1995’. Op grond van dat bestemmingsplan rust op de percelen de bestemming ‘Heide-ontginningsgebied’.
Bestemmingsplan ‘Reparatieplan 2016’
10. Ten aanzien van het bestemmingsplan ‘Reparatieplan 2016’ overweegt de rechtbank als volgt.
10.1.
De rechtbank stelt vast dat de projectlocatie is gelegen binnen de contouren van het bestemmingsplan ‘Reparatieplan 2016’. Op de verbeelding van dat bestemmingsplan is aan een aantal percelen een bestemming toegekend en aan de rest van het plangebied is geen bestemming toegekend. De rechtbank stelt vast dat blijkens de verbeelding aan de projectlocatie geen bestemming is toegekend. Dat is tussen partijen ook niet in geschil.
10.2.
Volgens vaste rechtspraak zijn de op de plankaart aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn. [5] Verder volgt uit rechtspraak dat uit het ontbreken van een bestemming op een groot deel van de verbeelding van een bestemmingsplan zou kunnen worden afgeleid dat voor dat deel de ingevolge het eerdere bestemmingsplan geldende bestemming is blijven gelden. Wanneer de verbeelding desondanks, op zichzelf en ook in samenhang met de regels van het eerdere plan, niet voldoende duidelijk is kan de plantoelichting meer duidelijkheid bieden. [6]
10.3.
De rechtbank is van oordeel dat gelet op de verbeelding van het ‘Reparatieplan 2016’ er geen bestemming is toegekend aan de projectlocatie, zodat de op grond van het eerdere bestemmingsplan geldende bestemming is blijven gelden. De rechtbank acht daarbij van belang dat uit de toelichting bij het bestemmingsplan ‘Reparatieplan 2016’ volgt dat de agrarische bestemmingen uit het bestemmingsplan Buitengebied Westerveld 2012 – welke agrarische bestemming rustte op de projectlocatie - geen deel uitmaken van dat reparatieplan. Hiervoor wordt volgens de toelichting vanwege de specifieke problematiek, een apart bestemmingsplan opgesteld. Het betoog van eiseres slaagt niet.
11. Vast staat dat het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2012’ aan het bestemmingsplan ‘Reparatieplan 2016’ voorafging. De rechtbank overweegt ten aanzien van dat bestemmingsplan als volgt.
Bestemmingsplan ‘Buitengebied 2012’
12. De rechtbank stelt vast dat op grond van het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2012’ op de projectlocatie de bestemming ‘Agrarisch - 2’ en de dubbelbestemming ‘Waarde- Archeologie 3’ rusten. Niet in geschil is dat de Afdeling in de uitspraak van 6 augustus 2014 het bestemmingsplan heeft vernietigd voor zover het het plandeel ‘Agrarisch - 2’ betreft. Die bestemming geldt dus niet meer. Tussen partijen is in geschil of de dubbelbestemming ‘Waarde - Archeologie 3’ nog geldt.
12.1.
De rechtbank overweegt dat volgens vaste rechtspraak bij de vernietiging van een plandeel de dubbelbestemmingen in beginsel meegaan in de vernietiging, tenzij er aanknopingspunten zijn om hierover anders te oordelen. [7] Naar het oordeel van de rechtbank zijn er in dit geval aanknopingspunten om te oordelen dat de dubbelbestemming ‘Waarde – Archeologie 3’ niet is meegegaan in de vernietiging van het plandeel ‘Agrarisch – 2’.
12.1.1.
De rechtbank acht van belang dat de Afdeling in de uitspraak uitdrukkelijk is ingegaan op de dubbelbestemming ‘Waarde – Archeologie 3’. De Afdeling heeft overwogen dat er geen grond is om te oordelen dat de dubbelbestemming ‘Waarde – Archeologie 3’ niet in redelijkheid aan de gronden van de betreffende appellanten en anderen kon worden toegekend. [8] De rechtbank overweegt voorts dat uit de uitspraak van de Afdeling over het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2012’ volgt dat de reden voor vernietiging van het plandeel ‘Agrarisch - 2’ is gelegen in strijd met de destijds geldende Natuurbeschermingswet 1998 en de rechtszekerheid. [9] Deze vernietigingsgrond heeft geen (juridische) samenhang met de dubbelbestemming ‘Waarde – Archeologie 3’.
12.1.2.
De rechtbank acht ten slotte van belang dat de dubbelbestemming ‘Waarde - Archeologie 3’ een zelfstandig karakter heeft en ook zonder de vernietigde bestemming ‘Agrarisch - 2’ betekenis heeft. De dubbelbestemming ‘Waarde - Archeologie 3’ heeft tot doel het behoud van de archeologische waarden en heeft een eigen stelsel van bouwregels en regels voor werken en werkzaamheden. Er is naar het oordeel van de rechtbank bovendien geen sprake van een zodanig functionele samenhang tussen de bestemming ‘Agrarisch - 2’ en de bestemming ‘Waarde - Archeologie 3’, dat de bestemming ‘Waarde - Archeologie 3’ zinledig is zonder de bestemming ‘Agrarisch - 2’. [10]
12.2.
Het vorenstaande betekent naar het oordeel van de rechtbank dat de dubbelbestemming ‘Waarde- Archeologie 3’ van het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2012’ is blijven gelden. Dat betekent dat het college aan het verkeerde bestemmingsplan heeft getoetst. De rechtbank overweegt volledigheidshalve dat in het bestemmingsplan ‘Reparatieplan 2016’ aanvullende regels zijn gesteld voor de bestemming ‘Waarde-Archeologie 3’, die gelden naast de regels van het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2012’. Deze beroepsgrond slaagt.
13. De rechtbank komt gelet op het voorgaande niet toe aan de bespreking van de overige door eiseres aangevoerde beroepsgronden.
Conclusie en gevolgen
14. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit omdat het college de aanvraag aan het verkeerde bestemmingsplan heeft getoetst. Gelet op de aard van het gebrek, ziet de rechtbank geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien.
14.1.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat college een nieuw besluit moet nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak.
15. Omdat het beroep gegrond is moet college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. Voor het indienen van het beroepschrift bedraagt de vergoeding in totaal € 907,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 11 oktober 2023;
- draagt college op een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat college het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt college tot betaling van € 907,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.S. van den Berg, rechter, in aanwezigheid van mr. A.J.J. Volk, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 mei 2025.
griffier
de rechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Bestemmingsplan ‘Buitengebied 2012’
Artikel 61: Waarde Pro - Archeologie 3
61.1.
Bestemmingsomschrijving
De voor 'Waarde - Archeologie 3' aangewezen gronden zijn, behalve voor de andere daar voorkomende bestemming(en), mede bestemd voor:
- het behoud van de archeologische waarden.
61.2.
Bouwregels
61.2.1.
Bouwwerken met een oppervlakte groter dan 1000 m2
Op of in deze gronden mogen geen bouwwerken worden gebouwd, waarbij de bodem dieper dan 0,30 m -Mv wordt geroerd, met uitzondering van:
a. bouwwerken ter vervanging van bestaande bouwwerken waarbij de bestaande oppervlakte met ten hoogste 1000 m² wordt uitgebreid;
b. bouwwerken met een oppervlakte kleiner dan 1000 m² ten behoeve van andere daar voorkomende bestemming(en).
61.3.
Afwijking van de bouwregels
Met omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in lid 61.2, mits:
op basis van archeologisch onderzoek door een daartoe bevoegde instantie is aangetoond dat geen archeologische waarden (meer) aanwezig zijn, of;
op basis van archeologisch door een daartoe bevoegde instantie is aangetoond dat de archeologische waarden door de bouwactiviteiten niet onevenredig wordt geschaad, of;
één of meer van de volgende voorwaarden in acht genomen wordt:
1. een verplichting tot het treffen van technische maatregelen, waardoor archeologische resten in de bodem kunnen worden behouden;
2. een verplichting tot het doen van archeologisch onderzoek door middel van opgravingen;
3. een verplichting de bouw van een bouwwerk te laten begeleiden door een deskundige op het terrein van de archeologische monumentenzorg;
middels verleende vergunningen, rekeningen van uitgevoerd werk en dergelijke aangetoond wordt dat de bodem reeds eerder dieper geroerd is dan 0,30 m -Mv.
Indien aan de afwijking voorwaarden worden verbonden, wordt een archeologisch deskundige om advies gevraagd.
61.4.
Omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden
61.4.1.
Vergunningplichtige werken en werkzaamheden
Voor de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, en werkzaamheden is ongeacht het bepaalde in de regels bij de andere op deze gronden voorkomende bestemmingen een omgevingsvergunning vereist:
het ontginnen, egaliseren van natuurlijk reliëf of een naar de aard daarmee gelijk te stellen grondbewerking;
het afgraven, mengwoelen, diepploegen of een naar de aard daarmee gelijk te stellen grondbewerking dieper dan 0,3 m;
niet-bodemkerende werkzaamheden ten behoeve van het oplossen van een verdichte bodemstructuur (woelen), dieper dan 10 cm onder de bouwvoor;
het graven of vergraven van waterlopen;het graven van sleuven breder dan 0,3 m en dieper dan 1,00 m ten behoeve van het aanbrengen van ondergrondse transport-, energie-, telecommunicatie-leidingen en daarmee verband houdende constructies, installaties en/of apparatuur;
het aanplanten van bomen of een houtig gewas voor zover het gaat om planten waarvan zeker is dat bij de oogst van de plant, dan wel het verwijderen van de gehele plant, de bodem dieper dan 30 cm zal worden geroerd;
het permanent verlagen van het waterpeil.
61.4.2.
Uitzondering
Het bepaalde in lid 61.4.1 is niet van toepassing op werken en werkzaamheden, die:
het normale onderhoud, het normaal agrarisch gebruik, waaronder drainage, of het normaal
bos- of natuurbeheer betreffen;
reeds in uitvoering zijn op het tijdstip van het van kracht worden van dit plan;
mogen worden uitgevoerd krachtens een reeds verleende omgevingsvergunning;
aanvaardbaar zijn op basis van een eerder onderzoek waaruit is gebleken dat ter plaatse geen archeologische waarden aanwezig zijn.
61.4.3.
Toetsingscriteria
De omgevingsvergunning kan slechts worden verleend indien:
op basis van archeologisch onderzoek door een daartoe bevoegde instantie is aangetoond dat geen archeologische waarden (meer) aanwezig zijn, of;
op basis van archeologisch onderzoek door een daartoe bevoegde instantie is aangetoond dat de archeologische waarden door de werken en werkzaamheden niet onevenredig wordt geschaad, of;
één of meer van de volgende voorwaarden in acht genomen wordt:
1. een verplichting tot het treffen van technische maatregelen, waardoor archeologische resten in de bodem kunnen worden behouden;
2. een verplichting tot het doen van archeologisch onderzoek door middel van opgravingen;
3. een verplichting de bouw van een bouwwerk te laten begeleiden door een deskundige op het terrein van de archeologische monumentenzorg;
middels verleende vergunningen, rekeningen van uitgevoerd werk en dergelijke aangetoond wordt dat de bodem reeds eerder dieper geroerd is dan 0,30 m -Mv.
Indien aan de omgevingsvergunning voorwaarden worden verbonden, wordt een archeologisch deskundige om advies gevraagd.
61.5.
Wijzigingsbevoegdheid
Burgemeester en Wethouders kunnen het plan wijzigen in die zin dat de dubbelbestemming 'Waarde - Archeologie 3' wordt verwijderd, indien op basis van archeologisch onderzoek door een daartoe bevoegde instantie is aangetoond dat ter plaatse geen archeologische waarden (meer) aanwezig zijn.
Bestemmingsplan ‘Reparatieplan 2016’
Artikel 34 Waarde Pro - Archeologie 3 (Artikel 61)
De regels van het bestemmingsplan Buitengebied Westerveld 5 juli 2012 worden binnen de bestemming 'Waarde - Archeologie 3' gewijzigd dan wel aangevuld zoals hierna is aangegeven. Behoudens onderstaande wijziging blijven de overige regels van artikel 61 ongewijzigd Pro van toepassing.
34.1
Omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden (61.4.)
In 61.4.2. onder c wordt de tekst aangevuld met 'of ontgrondingsvergunning'.