ECLI:NL:RBNNE:2024:4567

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Zittingsplaats Groningen

Bestuursrecht

zaaknummer: LEE 23/3378

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 november 2024 in de zaak tussen

[eiser] , uit [woonplaats] , eiser

(gemachtigde: mr. W.G. ten Have),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oldambt, het college

(gemachtigden: O.Y. Lap en N. Smit).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde belanghebbende] uit [woonplaats] , derde-belanghebbende

(gemachtigde: mr. W. Visser).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de oplegging van een last onder dwangsom aan eiser. Het college heeft eiser deze last opgelegd met het besluit van 11 oktober 2022, omdat eiser zijn woning aan de [adres] te [woonplaats] (hierna: de woning) zou gebruiken in strijd met de bestemming. De strijdigheid met de bestemming bestond daaruit dat eiser zijn woning had opgedeeld in zes zelfstandige wooneenheden en deze had laten bewonen door derden.

1.1.

Met het bestreden besluit van 20 juli 2023 op het bezwaar van eiser is het college bij het primaire besluit gebleven, onder aanpassing van de last.

1.2.

Eiser heeft tevens verzocht om een voorlopige voorziening, welk verzoek is geregistreerd onder LEE 23/3378. Op 8 december 2023 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het verzoek toegewezen.^[1]

1.3.

Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.4.

Op 18 januari 2024 heeft het college het besluit van 20 juli 2023 ingetrokken en een nieuw besluit op bezwaar genomen, waarbij de grondslag van de overtreding aangepast is.

1.5.

Op 24 januari 2024 heeft het college het besluit van 18 januari 2024 ingetrokken en wederom een nieuw besluit op bezwaar genomen, waarbij de grondslag van de overtreding opnieuw aangepast is.

1.6.

Eiser heeft op 23 februari 2024 een aanvullende reactie gegeven op het nieuw genomen besluit van 24 januari 2024.

1.7.

Eiser heeft op 19 september 2024 een aanvullende reactie gestuurd, waarbij hij verklaringen van drie medebewoners heeft overgelegd.

1.8.

De rechtbank heeft het beroep op 2 oktober 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser, de gemachtigden van het college, derde-belanghebbende en de gemachtigde van derde-belanghebbende.

Beoordeling door de rechtbank

2. De rechtbank beoordeelt of het college de last onder dwangsom aan eiser op heeft kunnen leggen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.

3. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.

4.1.

Tussen partijen is niet in geschil dat het handhavingsverzoek is gedaan voor 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

4.2.

De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

5. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.

5.1.

Eiser is de eigenaar van de woning. In 2012 is eisers oude woning op het onderhavige perceel afgebrand. Eiser heeft vervolgens een vergunning aangevraagd voor de herbouw van zijn woning. Op 19 december 2013 is aan eiser een omgevingsvergunning voor het bouwen verleend.

5.2.

Op 13 maart 2015 heeft eiser een gewijzigde aanvraag voor een vergunning ingediend, waarbij de bouwtekeningen aangepast waren. Het college heeft eiser een omgevingsvergunning bouwen verleend voor de gewijzigde situatie.

5.3.

Tijdens de vergunningprocedure gold het bestemmingsplan ‘Bomenbuurt-Kloostervallei Winschoten’ (hierna: het oude bestemmingsplan). Op 31 december 2020 is het bestemmingsplan ‘Winschoten – Zuid, Lanengebied, Bomenbuurt en Kloostervallei’ (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) in werking getreden.

5.4.

Op 16 februari 2022 heeft een toezichthouder van de gemeente een controle uitgevoerd bij de woning en heeft geconstateerd dat binnen de woning sprake was van op zichzelf staande woningen, die volledig ingericht waren (keuken, toilet, badkamer, slaapkamer en woonkamer) voor zelfstandige bewoning. Naar aanleiding van deze controle heeft het college eiser een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom gestuurd en is eiser gelegenheid geboden om zijn zienswijze te geven op dit voornemen.

5.5.

Op 2 juni 2022 heeft een zienswijzegesprek plaatsgevonden tussen eiser en medewerkers van de gemeente.

5.6.

Op 5 oktober 2022 heeft een toezichthouder van de gemeente een hercontrole uitgevoerd. Bij deze controle is geconstateerd dat de woning is opgedeeld in zes afzonderlijke appartementen, dat hier zeven personen wonen en dat elk appartement een eigen voordeur met sleutel en eigen deurbel heeft. Eiser heeft verklaard dat de bewoners geen huur aan hem betalen, maar dat het een familiehuis betreft.

5.7.

Het college heeft eiser bij besluit van 11 oktober 2022 een last onder dwangsom opgelegd.

5.8.

Met het besluit van 20 juli 2023 heeft het college, op advies van de bezwaarcommissie, de last aangepast met het oog op rechtszekerheid.

5.9.

Bij besluit van 18 januari heeft het college het besluit van 20 juli 2023 ingetrokken en een nieuw besluit op bezwaar genomen, waarbij de wettelijke grondslag van de overtreding is aangepast en een overtreding van de Omgevingswet wordt aangenomen.

5.10.

Op 24 januari 2024 heeft het college het besluit van 18 januari 2024 ingetrokken en een nieuw besluit op bezwaar genomen. Daarbij is de oplegging van de last onder dwangsom in stand gebleven, maar is de grondslag van de overtreding aangepast. Volgens het college is in het besluit van 18 januari 2024 per abuis uitgegaan van de Omgevingswet, nu op grond van het overgangsrecht bij de Omgevingswet nog steeds de Wabo op deze situatie van toepassing is. Het nieuwe besluit heeft dan ook materieel dezelfde strekking en gevolgen als het besluit van 18 januari 2024, maar bevat een andere grondslag. Het college stelt zich op het standpunt dat eiser meerdere woningen heeft gebouwd op het perceel zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning. Het college stelt daarom als grondslag van de overtreding artikel 2.1 lid 1 sub a van de Wabo.

5.11.

Met het besluit van 24 januari 2024 heeft het college eiser de volgende last opgelegd:

“Uw cliënt dient de overtreding van artikel 2.1 lid 1 sub a Wabo te staken en gestaakt te houden. Hij dient het aantal woningen in het hoofdgebouw op het perceel plaatselijk bekend als [adres] te [woonplaats] terug te brengen naar één. Dit kan hij doen door het aantal keukens in het hoofdgebouw op het perceel terug te brengen naar één, het aantal badkamers terug te brengen naar ten hoogste drie, het aantal toiletten terug te brengen naar ten hoogste vier, het aantal deurbellen terug te brengen tot één en bewoning te laten plaatsvinden door één afzonderlijk huishouden zoals bedoeld in het bestemmingsplan. (…)”

Omvang geding

6. De rechtbank overweegt dat beroep is ingesteld tegen het besluit van 20 juli 2023. Het beroep is op 2 oktober 2024 op zitting behandeld. In de tussentijd is er veel gebeurd. Uiteindelijk heeft het college op 24 januari 2024 een nieuw besluit op bezwaar genomen, waarbij de grondslag van de overtreding is gewijzigd. De rechtbank ziet dit besluit als een vervangend besluit op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), waarmee (met als tussenstap het besluit op bezwaar van 18 januari 2024) het besluit op bezwaar van 20 juli 2023 is ingetrokken.

6.1.

De rechtbank overweegt dat procesbelang het belang is dat eisers hebben bij de uitkomst van een procedure. Daarbij gaat het erom of het doel dat eisers voor ogen staat met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor eisers ook van feitelijke betekenis is. In beginsel heeft een belanghebbende die opkomt tegen een besluit procesbelang bij een beoordeling van zijn bezwaar of beroep, tenzij vast komt te staan dat ieder belang bij de procedure ontbreekt of is komen te vervallen. Zoals volgt uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling)^[2]moet het gaan om een actueel en reëel belang bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep. Als dat belang is vervallen, is de bestuursrechter niet geroepen uitspraak te doen uitsluitend vanwege de principiële betekenis daarvan.

6.2.

De besluiten van 20 juli 2023 en van 18 januari 2024 zijn ingetrokken. De rechtbank begrijpt de positie van het college zo dat de eerdere besluiten zijn ingetrokken omdat die rechtens onjuist waren. Nu deze besluiten niet meer bestaan, heeft eiser in beginsel geen procesbelang meer bij de uitkomst van het beroep tegen deze besluiten. De rechtbank is niet gebleken dat eiser op een andere grond nog procesbelang bij de uitkomst van zijn beroep heeft behouden. Het beroep tegen de besluiten van 20 juli 2023 en van 18 januari 2024 is daarom niet-ontvankelijk wegens het ontbreken van procesbelang.

6.3.

Ter beoordeling ligt derhalve voor het besluit van 24 januari 2024, waarbij aan eiser een last onder dwangsom is opgelegd voor bouwen zonder bouwvergunning.

Overtreding en constatering

7. Eiser stelt dat het college, alvorens het nieuwe besluit te nemen, geen hercontrole heeft uitgevoerd. Tijdens de mondelinge behandeling van het verzoek om voorlopige voorziening heeft eiser al kenbaar gemaakt dat het aantal deurbellen is teruggebracht naar één en dat er nog vijf personen in de woning wonen. In het nieuwe besluit gaat het college uit van oude feiten en omstandigheden, waardoor het besluit op dit punt alleen al onzorgvuldig is.
Daarnaast stelt het college dat er sprake is van de bouw van meer dan één woning en baseert zich daarbij op artikel 13.2.1 en artikel 1.47 uit het oude bestemmingsplan. Het college stelt ten onrechte dat er geen sprake meer is van een woning, nu de woning bestaat uit meerdere wooneenheden. De definitie van een woning uit artikel 1.47 bepaalt echter niets over het aantal wooneenheden. Eiser stelt voorts dat er geen sprake van is dat hij gebouwd heeft zonder vergunning. Eiser heeft een vergunning aangevraagd voor het herbouwen van zijn (bestaande) woning, nadat deze volledig was afgebrand. Tijdens het bouwen zijn het aantal woningen per bouwvlak niet toegenomen, zodat geen strijdigheid kan zijn met het bestemmingsplan.
Eiser stelt tot slot dat hij het niet eens is met de last ten aanzien van het terugbrengen van het aantal keukens, badkamers en toiletten. Het aantal keukens, badkamers en toiletten maakt een bouwwerk niet strijdig.

7.1.

De rechtbank constateert dat het college tijdens de bouw van de omstreden woning in 2015 en 2016 meerdere malen controles heeft uitgevoerd. Het college heeft op 1 april 2016 een preventieve last onder dwangsom aan eiser opgelegd, waarbij aan eiser gelast is conform de verleende bouwvergunning te bouwen en het bouwen van meerdere woningen op het perceel te staken. Uiteindelijk heeft eiser kennelijk conform de hem verleende bouwvergunning gebouwd en heeft er verder geen handhaving plaatsgevonden. De rechtbank constateert voorts dat de woning waarvoor de vergunning verleend is naar zijn aard en structuur gemakkelijk in meerdere wooneenheden is onder te verdelen. Uit de controles van februari en oktober 2022 blijkt dat eiser sindsdien een aantal verbouwingen heeft doorgevoerd. Daarmee staat vast dat de overtreding niet ziet op de bouw van de woning als zodanig maar slechts op de wijzigingen die eiser later in de woning heeft aangebracht.

7.2.

Het college heeft de last gebaseerd op artikel 13.1 en 13.2.1 in samenhang met artikel 1.47 van het oude bestemmingsplan. Met het college is de rechtbank van oordeel dat deze bepalingen het realiseren van meerdere wooneenheden binnen dezelfde woning niet toestaan. Artikel 1.47 van het oude bestemmingsplan omschrijft een woning als ‘
een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden’. De rechtbank kan het college volgen in de conclusie dat, wanneer een ruimte is ingericht met een keuken, badkamer, wc, woonkamer en slaapkamer en deze ruimte bovendien afsluitbaar is en een eigen deurbel heeft, in dat geval sprake is van een woning als bedoeld in artikel 1.47 van het oude bestemmingsplan.

Door het toevoegen van een aantal keukens, badkamers en toiletten kan niet worden uitgesloten dat eiser in strijd heeft gehandeld met deze bepalingen en daarmee het verbod van artikel 2, eerste lid, sub a, van de Wabo heeft overtreden. Dat zou slechts anders zijn indien eiser deze veranderingen aan de woning vergunningvrij had mogen aanbrengen. Inpandige verbouwingen, zoals bijvoorbeeld het plaatsen van een keuken, zijn onder voorwaarden vergunningvrij op grond van artikel 2, achtste lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Artikel 2 kan echter alleen toegepast worden als het aantal woningen gelijk blijft, zo volgt uit artikel 5, eerste lid, van bijlage II bij het Bor. Dat betekent dat eiser voor deze bouwwerkzaamheden een omgevingsvergunning had moeten aanvragen. Nu eiser dat niet gedaan heeft, heeft het college terecht geconcludeerd dat er sprake is van een overtreding van artikel 2, eerste lid, sub a, van de Wabo.

7.3.

De rechtbank constateert dat het college tijdens controles op 16 februari 2022 en 5 oktober 2022 vastgesteld heeft dat de woning ingedeeld was in zes individuele appartementen en dat deze appartementen volledig ingericht waren voor zelfstandige bewoning. Uit de stukken kan de rechtbank echter niet afleiden of de realisatie van deze appartementen plaats heeft gevonden vóór inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan op 31 december 2020, zodat onvoldoende vast is komen te staan dat de bouw voor meerdere huishoudens plaatsvond onder het oude bestemmingsplan. Daardoor is onzeker of het college de juiste grondslag voor de overtreding heeft genomen. Met hetgeen ter zitting besproken is, heeft het college evenmin duidelijkheid kunnen verschaffen over de feitenvaststelling en op welk moment de appartementen gerealiseerd zijn. Het besluit is op dit punt in strijd met artikel 3:2 van de Awb onzorgvuldig tot stand gekomen.
Daarbij stelt eiser bovendien terecht dat het besluit, genomen op 24 januari 2024, gebaseerd is op de feitenvaststelling uit 2022 en dat nadien voor enkele punten al vastgesteld is dat de situatie gewijzigd is. Door zich enkel op de controles uit 2022 te baseren en niet na te gaan of de situatie inmiddels gewijzigd was, heeft het college het besluit derhalve eveneens onvoldoende zorgvuldig voorbereid.
Opgelegde last

8. Eiser stelt daarnaast dat de opgelegde last ten onrechte voorschrijft dat bewoning alleen door één afzonderlijk huishouden mag plaatsvinden. De last kan hiervoor niet opgelegd worden, omdat er geen sprake is van een overtreding. Eiser heeft tijdens de mondelinge behandeling van het verzoek om voorlopige voorziening al verklaard dat de huidige situatie met betrekking tot het gebruik van de woning sinds eind 2020 van toepassing is en dat de medebewoners sinds november 2020 ingeschreven staan in de woning. Het oude bestemmingsplan kende geen gebruiksregels over het aantal huishoudens waardoor er geen sprake kan zijn van strijdigheid. Er is bovendien sprake van één huishouden, zoals ook blijkt uit de verklaringen van de medebewoners die overgelegd zijn. De last is daarnaast onvoldoende duidelijk, nu niet duidelijk wordt hoe eiser het aantal keukens, badkamers en wc’s precies moet terugbrengen naar het door de last vereiste aantal.

8.1.

De rechtbank is van oordeel dat de last voldoende duidelijk is, nu duidelijk is wat eiser moet doen om de overtreding te beëindigen. De last schrijft namelijk voor dat eiser het aantal woningen op het perceel terug dient te brengen naar één. Hoe eiser dat precies moet doen, wordt niet voorgeschreven door de last en dit is ook niet nodig. De keuze welke elementen worden verwijderd, waardoor de verschillende delen van de woning niet langer als aparte woning kan worden aangemerkt, kan alleen zinvol door eiser zelf worden gemaakt. Het zou het college niet passen om dat bindend voor te schrijven. Het college doet daarom terecht alleen een suggestie hoe eiser de last uit moet voeren, maar eiser hoeft dit niet te volgen.
Wel merkt de rechtbank op dat de suggestie tevens het gebruik reguleert, terwijl de overtreding het bouwen zonder vergunning betreft. Daarmee wekt het college ten onrechte de indruk dat de last tevens ziet op de wijze van bewoning. Nu dit echter een suggestie betreft en dus door eiser naast zich neergelegd kan worden, zal de rechtbank de last op dit punt niet vernietigen en volstaan met de constatering dat het onjuist is.

Conclusie en gevolgen

9. Het beroep is niet-ontvankelijk ten aanzien van de besluiten van 20 juli 2023 en van 18 januari 2024.
Het beroep is gegrond ten aanzien van het besluit van 24 januari 2024 omdat het besluit in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel van artikel 3:2 van de Awb. Dit betekent dat het besluit niet in stand kan blijven. De rechtbank vernietigt daarom het besluit van 24 januari 2024.

9.1.

De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor zes weken.

9.2.

Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten.

Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep ten aanzien van de besluiten van 20 juli 2023 en van 18 januari 2024 niet-ontvankelijk;

- verklaart het beroep ten aanzien van het besluit van 24 januari 2024 gegrond;

- vernietigt het besluit van 24 januari 2024;

- draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden;

- veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiser.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, rechter, in aanwezigheid van mr. M. Dijk, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 november 2024.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.1

1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

het bouwen van een bouwwerk,

(…)

Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht

Artikel 3

Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:

8. een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:

geen verandering van de draagconstructie;

geen verandering van de brandcompartimentering of beschermde subbrandcompartimentering;

geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, en

geen uitbreiding van het bouwvolume.

Artikel 5

1. Bij de toepassing van de artikelen 2, 3 en 4 blijft het aantal woningen gelijk. (…)

Bestemmingsplan ‘Bomenbuurt – Kloostervallei Winschoten’

Artikel 1.47

een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden;

Artikel 13.2.1

Voor het bouwen van gebouwen ten behoeve van het wonen gelden de volgende regels:

a. het realiseren van nieuw te bouwen woningen is niet toegestaan, met uitzondering van de vervanging van bestaande woningen, mits het aantal woningen niet toeneemt per bouwvlak;