Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummers: LEE 23/169 en LEE 23/3998
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 april 2024 in de zaken tussen
[naam eiser 1], uit [plaatsnaam], en [naam eiser 1] uit [plaatsnaam]
(gemachtigde: mr. M.B.W. Litjens), eisers 1 (LEE 23/169)
[eisers 2] uit [plaatsnaam]
(gemachtigde: mr. K.M. Weinans), eisers 2 (LEE 23/3998)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Wolden
(gemachtigde: mr. S.J. de Haan).
Als derde-partij nemen in zaak LEE 23/169 deel:
- [eisers 2] uit [plaatsnaam]
- P[naam].
Als derde-partij nemen in zaak LEE 23/3998 deel:
- [naam eiser 1], uit [plaatsnaam], en [naam eiser 1] uit [plaatsnaam].
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers 1 tegen het opleggen van een last onder dwangsom tot het staken van een bamboekwekerij op de percelen nabij [adres] in [plaatsnaam]. Ook beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers 2 tegen het besluit tot afwijzing van een verzoek om invordering van verbeurde dwangsommen.
1.1.
Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
1.2.
De rechtbank heeft de beroepen op 12 januari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers 1 met [naam eiser 1], eisers 2 met hun gemachtigde, [naam] met hun gemachtigde en de gemachtigde van het college met mr. P. Scharenborg.
1.3.
Tijdens de zitting op 12 januari 2024 is ook een aantal andere zaken over besluiten met betrekking tot de locatie [adres] in [plaatsnaam] behandeld. Het gaat om de zaken die bij de rechtbank zijn geregistreerd onder de zaaknummers LEE 22/2924, LEE 22/4555, LEE 23/1324 en LEE 23/1329. In die zaken doet de rechtbank separaat uitspraak.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt de last onder dwangsom tot het staken van een bamboekwekerij op de percelen nabij [adres] in [plaatsnaam] en de afwijzing van een verzoek om invordering. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
3. De rechtbank verklaart de beroepen gegrond. De rechtbank vernietigt het besluit van 8 december 2022 tot het opleggen van de last onder dwangsom gedeeltelijk en vernietigt het besluit tot het afzien van invordering van verbeurde dwangsommen volledig. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Overgangsrecht
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van de beroepen tegen de besluiten van 8 december 2022 en 29 augustus 2023 is het recht zoals dat gold ten tijde van het nemen van die besluiten bepalend.
Feiten
5. Op de percelen van eisers 1 behorend bij de [adres] in [plaatsnaam] werden onder meer bamboeplanten en heesters gekweekt. Dat gebeurde ten tijde van het bestreden besluit bedrijfsmatig door de heer [naam eiser 1]. Ook vond op de percelen van eisers 1 teelt van akkerbouwgewassen plaats.
5.1.
Op 8 maart 2021 hebben [eisers 2], [naam] en [naam] aan het college verzocht om handhavend op te treden tegen bedrijfsactiviteiten bestaande uit een kwekerij, opslag van goederen en handel in producten en goederen worden uitgevoerd aan de [adres] in [plaatsnaam].
5.2.
Het college heeft op 15 december 2021 een last onder dwangsom opgelegd aan [naam eiser 1], omdat volgens het college het kweken van bamboe niet toegestaan is op grond van de beheersverordening Buitengebied 2019 (de beheersverordening). Deze last luidt:
“Wij gelasten u uiterlijk vier weken na verzending van deze brief de
bedrijfsactiviteiten ten behoeve van de bamboekwekerij te staken en
gestaakt te houden (inclusief daarmee verband houdende
detailhandelsactiviteiten op de locatie) en alle bomen/ander houtgewas
die geplant zijn ten behoeve van de bamboekwekerij te verwijderen en
verwijderd te houden. De last onder dwangsom heeft betrekking op de
percelen kadastraal bekend als gemeente [plaatsnaam], [sectie], [nummers]
.
Indien u niet (tijdig) voldoet aan deze last, verbeurt u een dwangsom
van € 2.000,00 per week met een maximum van € 20.000,00.”
5.3.
Eisers 1 hebben hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen (LEE 22/56). De voorzieningenrechter heeft op 16 maart 2022 [1] bepaalt dat de begunstigingstermijn zal eindigen 40 dagen na verzending van de uitspraak.
5.4.
Het college heeft op 8 december 2022 besloten op het bezwaar van eisers 1 en het besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom herroepen voor wat betreft de begunstigingstermijn. Die wordt bepaald op 18 januari 2023. In het besluit is verder aangegeven dat het college er vanuit gaat dat de inschrijving van ‘Bamboe-Kwekerij [naam]’ voor 18 januari 2023 wordt uitgeschreven en dat de advertentie op Marktplaats voor een bamboesoort voor 18 januari 2023 moet worden verwijderd. Eisers 1 hebben beroep ingesteld tegen dit besluit. Dat is het beroep met zaaknummer LEE 23/169.
5.5.
Eisers 2 hebben het college op 7 augustus 2023 verzocht om verbeurde dwangsommen in te vorderen. Na het verstrijken van de begunstigingstermijn zijn volgens hen nog steeds honderden bamboeplanten en andere kwekerijtoebehoren aanwezig.
5.6.
Het college stelt dat aan de last voldaan is en heeft op 29 augustus 2023 het verzoek om invordering van de dwangsom afgewezen.
5.7.
Eisers 2 hebben, gelet op het bepaalde in artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) [2] , hiertegen beroep ingesteld. Dat is het beroep met zaaknummer LEE 23/3998.
LEE 23/169
Is het college bevoegd om tot handhaving over te gaan?
6. Eisers voeren aan dat er geen sprake is van een overtreding van de beheersverordening. De feitelijke activiteiten bestaan uit de teelt van gewassen (mais, heester, bamboe) en dat is toegestaan op onbebouwde gronden. Verder stellen zij zich op het standpunt dat de activiteiten vallen onder het overgangsrecht bij de beheersverordening. Ook voeren zij aan dat geen sprake is van een overtreding omdat van rechtswege een omgevingsvergunning voor houtteelt, sier- en fruitteelt en/of overige opgaande teeltvormen is verleend en dat er geen sprake kan zijn van een overtreding strijdig gebruik, als wordt beschikt over een aanlegvergunning.
6.1.
De rechtbank stelt vast dat voor de percelen waarop de last ziet, ten tijde van de besluitvorming de beheersverordening gold [3] . Voor die percelen gelden de regels uit artikel 6 van de beheersverordening (‘Agrarisch met waarden’). De voor ‘Agrarisch met waarden’ aangewezen gronden zijn onder andere bestemd voor de uitoefening van het agrarisch bedrijf met een in hoofdzaak grondgebonden agrarische bedrijfsvoering ter plaatse van de aanduiding 'agrarisch bedrijf' en de uitoefening van het agrarisch bedrijf in de vorm van een kwekerijbedrijf ter plaatse van de aanduiding 'kwekerij'.
6.2.
De rechtbank is met het college van oordeel dat de activiteiten van [naam eiser 1] moeten worden aangemerkt als kwekerij zoals bedoeld in de begripsbepaling in de beheersverordening. In artikellid 1.58 is een kwekerij gedefinieerd als “een grondgebonden agrarische bedrijfsvoering die specifiek is gericht op het telen van bomen, struiken, tuinplanten en aanverwante gewassen”. Op de zitting heeft [naam eiser 1] toegelicht dat de bamboe wordt gekweekt voor verkoop aan de groothandel als (tuin)plant. De kweek van bamboe onderscheidt zich in die zin van de andere grondgebonden agrarische bedrijfsvoering zoals bijvoorbeeld de teelt van mais of aardappelen.
Noch de in de last genoemde percelen [nummers], noch het perceel waarop de woning van [naam eiser 1] is gelegen, heeft de aanduiding ‘kwekerij’. Anders dan eisers 1 stellen, volgt uit de beheersverordening niet dat de aanduiding ‘kwekerij’ alleen nodig is op een perceel met een bouwvlak. Uit de tekst van artikel 6 van de beheersverordening volgt dat ook voor onbebouwde gronden en gronden zonder bouwvlak, geldt dat er op grond van de beheersverordening bij recht alleen een kwekerij toegestaan was, als die gronden de aanduiding ‘kwekerij’ hadden. Het college heeft daarom naar het oordeel van de rechtbank terecht vastgesteld dat het kweken van bamboe op de percelen van eisers 1 in strijd is met artikel 6 van de beheersverordening.
Noch de in de last genoemde percelen [nummers], noch het perceel waarop de woning van [naam eiser 1] is gelegen, heeft de aanduiding ‘kwekerij’. Anders dan eisers 1 stellen, volgt uit de beheersverordening niet dat de aanduiding ‘kwekerij’ alleen nodig is op een perceel met een bouwvlak. Uit de tekst van artikel 6 van de beheersverordening volgt dat ook voor onbebouwde gronden en gronden zonder bouwvlak, geldt dat er op grond van de beheersverordening bij recht alleen een kwekerij toegestaan was, als die gronden de aanduiding ‘kwekerij’ hadden. Het college heeft daarom naar het oordeel van de rechtbank terecht vastgesteld dat het kweken van bamboe op de percelen van eisers 1 in strijd is met artikel 6 van de beheersverordening.
6.3.
Voor wat betreft het beroep van eisers 1 op het overgangsrecht, overweegt de rechtbank dat uit vaste rechtspraak [4] volgt dat het aan degene die een beroep doet op het overgangsrecht is om aannemelijk te maken dat het met het plan strijdige gebruik op de peildatum plaatsvond en nadien ononderbroken is voortgezet.
In artikel 37, onderdeel B, van de beheersverordening is bepaald dat het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van de beheersverordening en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet. Dit geldt niet voor gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
In artikel 37, onderdeel B, van de beheersverordening is bepaald dat het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van de beheersverordening en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet. Dit geldt niet voor gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
6.3.1.
Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, moet de teelt van bamboe worden aangemerkt als kwekerij. Uit de door eisers 1 overgelegde stukken blijkt dat er in een periode van meerdere jaren kwekerij-activiteiten hebben plaatsgevonden op de percelen van eisers 1. Met wat eisers 1 hebben aangevoerd hebben zij echter niet aannemelijk gemaakt, en het is de rechtbank ook niet gebleken, dat de percelen op grond van het voordien geldende planologische regime op enig moment een bestemming of aanduiding ‘kwekerij’ of ‘kwekerijbedrijf’, of een andere bestemming, hebben gehad die het gebruik waartegen het college optreedt bij recht toelaat.
De vergunning die het college op 12 maart 1996 heeft verleend voor de bouw en het gebruik van een opslagloods, houdt geen planologische toestemming in voor het gebruik van de omliggende percelen, waar de last op ziet, voor een kwekerij.
Met wat eisers 1 hebben aangevoerd hebben zij niet aannemelijk gemaakt dat het gebruik als kwekerij in overeenstemming was met voordien geldende bestemmingsplannen en dat dat gebruik onafgebroken is voortgezet. Het beroep van eisers 1 op het overgangsrecht uit artikel 37 van de beheersverordening kan daarom niet slagen.
6.4.
Eisers 1 hebben zich na het bestreden besluit van 8 december 2022 op het standpunt gesteld dat er sprake is van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk/werkzaamheden zijnde houtteelt, sier- en fruitteelt en/of overige opgaande teeltvormen vanwege de aanvraag die daartoe is gedaan op 5 mei 2021. Het college heeft in reactie op dat standpunt onder andere gesteld dat geen sprake meer was van een aanvraag om omgevingsvergunning omdat die aanvraag van 5 mei 2021 op 6 juli 2021 is ingetrokken. Daarom kon er volgens het college ook geen sprake zijn van een omgevingsvergunning van rechtswege. Het college heeft dit standpunt op 22 november 2023 ook kenbaar gemaakt aan eisers 1. Hierover loopt inmiddels een afzonderlijke beroepsprocedure bij de rechtbank.
6.4.1.
De rechtbank overweegt dat een van rechtswege verleende omgevingsvergunning pas in werking treedt nadat die verlening bekend is gemaakt. Ten tijde van het bestreden besluit van 8 december 2022 was geen sprake van een in werking getreden omgevingsvergunning van rechtswege. Daarmee is geen sprake van een geldende omgevingsvergunning van rechtswege die maakt dat geen sprake is van een overtreding. Het college heeft er in het kader van deze handhavingsprocedure op gewezen dat de aanvraag op 6 juli 2021 is ingetrokken. Dat betekent volgens het college dat er ook geen omgevingsvergunning van rechtswege is ontstaan, waarmee het college in het kader van de belangenafweging rekening heeft moeten houden. De rechtbank acht het standpunt van het college in het kader van deze handhavingsprocedure navolgbaar. De rechtbank ziet in het standpunt van eisers 1 daarom ook geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college van handhaving had moeten afzien.
6.5.
De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een overtreding van de beheersverordening. Het college was daarom in beginsel gehouden om handhavend op te treden en kan daar alleen onder bijzondere omstandigheden van afzien. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat of handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. De rechtbank zal hierna beoordelen of het college van handhaving af had moeten zien.
Zijn er bijzondere omstandigheden om af te zien van handhaving?
7. Eisers 1 vinden dat het college had moeten afzien van handhaving omdat in het buitengebied van De Wolden op verschillende onbebouwde percelen gewassen worden gekweekt zonder dat daartegen handhavend wordt opgetreden. Verder zijn zij van mening dat handhaving onevenredig is vanwege een weeffout in de beheersverordening. Omdat een aanduiding op de percelen van eisers 1 ontbrak (en ook elders), mochten onbebouwde gronden in het geheel niet worden gebruikt voor het telen van welke gewassen dan ook. Handhaving is bovendien in strijd met het recht op ongestoord genot van eigendom zoals bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM). Ook voldoet de opgelegde last niet aan het noodzakelijkheidsvereiste en is de last onredelijk bezwarend.
7.1.
De rechtbank overweegt dat volgens vaste rechtspraak [5] het gelijkheidsbeginsel vergt dat in gevallen waarin door verschillende overtreders een reeks van min of meer vergelijkbare overtredingen plaats vindt, een consistent en doordacht bestuursbeleid gevoerd wordt. Het veronderstelt dat het bestuur welbewust richting geeft en derhalve een algemene gedragslijn volgt ten aanzien van zijn optreden in rechtens vergelijkbare gevallen.
7.1.1.
De rechtbank stelt vast dat eisers 1 eerst in beroep een opgave hebben gedaan van volgens hen vergelijkbare gevallen. In bezwaar hebben zij alleen in algemene bewoordingen een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel.
7.1.2.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat er planologisch gezien geen sprake is van vergelijkbare gevallen. Op zitting heeft het college een nadere toelichting gegeven dat geen sprake is van gevallen die gelijk zijn aan het perceel aan de [adres]. Dat perceel heeft de bestemming ‘Wonen’ en de daar omheen liggende percelen die worden gebruikt voor de bamboekweek hebben de bestemming ‘Agrarisch met waarden’. Daarnaast acht het college het door eisers 1 genoemde gebruik van enkele percelen niet vergelijkbaar met de kweek van bamboe.
7.1.3.
De rechtbank is van oordeel dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. In de situatie van eisers 1 waartegen het college handhavend optreedt is sprake van het kweken van bamboe op een perceel met de bestemming ‘Agrarisch met waarden’ waarbij op het perceel waar de gebouwen staan de bestemming ‘Wonen’ geldt. Het college heeft op verzoek van een aantal belanghebbende besloten tot handhaving over te gaan. De rechtbank kan het college volgen dat eisers 1 met de verwijzing naar de door hen genoemde adressen niet aannemelijk hebben gemaakt dat het college in andere, gelijke gevallen bewust van handhavend optreden afziet.
7.1.4.
Het college heeft er op gewezen dat op een aantal percelen die door eisers 1 zijn genoemd op het bouwvlak de aanduiding 'kwekerij’ rust. De rechtbank stelt vast dat dat geldt voor de [adres 2] (waarvan de omliggende percelen de bestemming ‘Agrarisch met waarden’ hebben) en de percelen aan de [adres 3] en [adres 4] (waarvan de omliggende percelen de bestemming ‘Agrarisch’ hebben). Het college heeft hierover aangegeven dat er mogelijk kwekerijen zijn waarvan de omliggende gronden (zonder aanduiding) ook worden gebruikt voor kwekerij-activiteiten maar dat dat niet maakt dat sprake is van een gelijk geval, gelet op de relatie van die percelen met de percelen waarop de aanduiding ‘kwekerij’ rust. Het college ziet daarin een ruimtelijk planologisch verschil met de situatie van eisers 1 aan de [adres]. De rechtbank kan het college volgen. Ook overigens hebben eisers 1 met wat zij hebben aangevoerd niet aannemelijk gemaakt dat voor deze percelen sprake is van een rechtens vergelijkbaar geval.
7.1.5.
Eisers 1 noemen nog de percelen aan de [adres 5] en [adres 6]. De rechtbank stelt vast dat deze percelen een andere bestemming hebben dan de percelen van eisers 1, namelijk de bestemming ‘Agrarisch’. Met het enkel noemen van deze adressen hebben eisers 1 onvoldoende aannemelijk gemaakt dat daar activiteiten plaatsvinden die vergelijkbaar zijn met de activiteiten waar het college handhavend tegen optreedt.
7.1.6.
Het perceel aan de [adres 7] en de landbouwgronden daar omheen hebben, net als aan de [adres], de bestemming ‘Agrarisch met waarden’. De rechtbank stelt vast dat ten tijde van het bestreden besluit voor het bouwvlak de bestemming ‘Wonen’ gold. In zoverre is de situatie vergelijkbaar met de situatie aan de [adres]. Op zitting heeft gemachtigde van eisers 1 toegelicht dat ter plaatse asperges worden geteeld. Het college merkt de teelt van asperges niet aan als verboden kwekerij-activiteiten maar als grondgebonden agrarische bedrijfsvoering zodat voor de teelt van asperges geen aanduiding ‘kwekerij’ nodig is. Met deze toelichting kan de rechtbank het college volgen dat geen sprake is van gelijke gevallen die verschillend worden behandeld. Dat geldt evenzeer voor het door eisers 1 genoemde adres aan de [adres 8].
7.1.7.
De verdere enkele verwijzing door eisers 1 naar enkele niet concreet geduide locaties (percelen aan de [naam weg], [naam weg] (tussen [naam weg] en [naam weg]), [naam weg], [naam weg], [naam weg], [naam weg] richting [naam weg]) acht de rechtbank onvoldoende specifiek om tot het oordeel te kunnen komen dat sprake is van vergelijkbare gevallen die ongelijk worden behandeld.
7.1.8.
Naar het oordeel van de rechtbank zijn de door eisers 1 aangevoerde gevallen, geen aanleiding voor het oordeel dat het college heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Met wat eisers 1 hebben aangevoerd, hebben zij niet aannemelijk gemaakt dat het college in andere, gelijke gevallen bewust van handhavend optreden afziet. Dat er onduidelijkheid bestaat over al dan niet verleende aanlegvergunningen voor de genoemde percelen, doet daar niet aan af.
7.2.
Eisers 1 hebben een beroep gedaan op het evenredigheidsbeginsel. Dat beroep slaagt naar het oordeel van de rechtbank niet. De rechtbank komt tot het oordeel dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de gevolgen voor eisers 1, en in het bijzonder ook voor [naam eiser 1], van de last onder dwangsom niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
7.2.1.
De rechtbank overweegt dat een last onder dwangsom in het algemeen een geschikt middel is om een overtreder te dwingen om een overtreding te beëindigen. Eisers 1 hebben geen omstandigheden aangevoerd waarom met het opleggen van de last in dit geval niet kan worden bereikt dat zij de overtreding beëindigen. In de meeste gevallen zal het verplicht beëindigen van bedrijfsvoering niet wenselijk zijn voor de overtreder, maar die onwenselijkheid maakt nog niet dat het daarom ook niet mogelijk is om aan de last te voldoen.
7.2.2.
De rechtbank is ook van oordeel dat het opleggen van de last onder dwangsom noodzakelijk is. Er is een overtreding waar het college tegen op wil treden en er zijn omwonenden die een handhavingsverzoek hebben ingediend. Het voornemen van het college om handhavend op te treden bij het niet beëindigen van de overtreding van 22 september 2021, heeft er niet toe geleid dat de overtreding is beëindigd. De last gaat, behoudens wat hierna onder 9. wordt overwegen, ook niet verder dan nodig is om de overtreding ongedaan te maken. Er is ook geen ander, minder ingrijpend middel waarmee het college hetzelfde resultaat (het beëindigen van het met de beheersverordening strijdig gebruik) kon bereiken.
7.2.3.
Het is de rechtbank niet gebleken dat de last niet evenwichtig is. De door eisers 1 aangevoerde weeffout, wat daar ook van zij, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat handhavend optreden onevenwichtig is. De weeffout ziet op de vraag of de bestemming ‘Agrarisch met waarden’ wordt beperkt omdat artikel 6 van de beheersverordening alleen agrarische activiteiten toestaat op gronden met een aanduiding, en vele onbebouwde gronden geen aanduiding hadden. Zoals al eerder overwogen, worden de activiteiten van [naam eiser 1] aangemerkt als ‘kwekerij’ en op de percelen van [eisers 1] zijn, weeffout of niet, sowieso geen kwekerij-activiteiten toegestaan. Nu de weeffout onverlet laat dat het kweken van bamboe een overtreding van de beheersverordening is, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de vraag hoe de gronden van eisers 1 wel gebruikt kunnen worden, niet relevant is voor dit handhavingstraject. Bovendien blijkt uit het dossier dat het college eisers 1 wel heeft toegestaan andere dan kwekerij-activiteiten te ondernemen (zoals het laten verbouwen van maïs). De rechtbank ziet in de gestelde weeffout geen bijzondere omstandigheid die voor het college aanleiding had moeten zijn om af te zien van handhaving. Overigens is de weeffout hersteld met de vaststelling van de beheersverordening Buitengebied de Wolden 2023.
7.2.4.
Ook het niet honoreren van de wens van eisers 1 voor een langere begunstigingstermijn om de bedrijfsvoering op een financieel minder bezwarende wijze te beëindigen, maakt de last naar het oordeel van de rechtbank niet onevenwichtig. De begunstigingstermijn mag niet wezenlijk langer worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen beëindigen. Daarbij is niet van belang of de overtreder de overtreding kan beëindigen op een vanuit bedrijfseconomisch opzicht zo gunstig mogelijke wijze. Door eisers 1 zijn geen omstandigheden aangevoerd waaruit blijkt dat het ongedaan maken van de overtreding binnen de in het bestreden besluit opgenomen termijn tot onevenredige gevolgen leidt voor [naam eiser 1].
7.2.5.
Ook in wat eisers 1 overigens nog hebben aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het sprake is van bijzondere omstandigheden die aan handhavend optreden in de weg hadden moeten staan. Het beroep van eisers 1 op het evenredigheidsbeginsel slaagt dan ook niet.
7.3.
Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM luidt: “Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.”
In zoverre de opgelegde last als een aantasting van het recht op ongestoord genot van eigendom is aan te merken, laat artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM de toepassing van wetten die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang, onverlet. Nu sprake is van met de beheersverordening strijdig gebruik van de percelen van eisers 1, is sprake van een overtreding en bestaat geen grond voor het oordeel dat het college, door handhavend op te treden, heeft gehandeld in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Die bepaling laat, zoals hiervoor staat, onverlet dat wettelijke voorschriften die noodzakelijk kunnen worden geacht met betrekking tot het gebruik van eigendom in overeenstemming met het algemeen belang, worden vastgesteld en toegepast. De Wabo en de beheersverordening behelzen zodanige voorschriften. Naleving van die voorschriften door handhavend optreden mag worden afgedwongen [6] .
7.4.
De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat de opgelegde last onder dwangsom een passende, noodzakelijke en niet onevenredige maatregel is om de overtreding ongedaan te maken en dat het college terecht niet van handhaving heeft afgezien. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Is er zorgvuldig onderzoek gedaan naar de feiten?
8. Eisers 1 voeren aan dat het college heeft nagelaten de feiten zorgvuldig te onderzoeken. Dat gaat zowel om de duiding van wat een bamboegewas is in de zin van de beheersverordening als de gevolgen voor de omgeving. Zij stellen dat het college de beweringen van de verzoekers om handhaving als feiten lijkt te hebben aangenomen en ten onrechte uitgaat van 60 á 80 verkeersbewegingen per dag. De verkeersbewegingen in het voor- en najaar zijn beperkt tot 8 á 16 per week.
8.1.
De rechtbank overweegt dat uit het dossier blijkt dat het college naar aanleiding van een verzoek om handhaving de door verzoekers om handhaving gestelde overtreding heeft onderzocht. Na het indienen van het handhavingsverzoek zijn er in ieder geval twee bezoeken aan de locatie gebracht door toezichthouders, namelijk op 29 maart 2021 en op 6 december 2021. De waarnemingen die zijn gedaan tijdens de bezoeken zijn ten grondslag gelegd aan het besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom. Dat er sprake is van bamboeteelt en dat de percelen bedrijfsmatig werden gebruikt voor teelt, wordt niet betwist door eisers 1. Zoals eerder overwogen moeten die activiteiten worden aangeduid als een kwekerij en is het exploiteren van een kwekerij op percelen zonder de aanduiding ‘kwekerij’ niet toegestaan op grond van de beheersverordening. Het exacte aantal vervoersbewegingen per dag, maakt voor de strijdigheid met de beheersverordening niet uit. Eisers 1 hebben ook overigens niet aannemelijk gemaakt dat het college onzorgvuldig heeft gehandeld bij de voorbereiding van het opleggen van de last onder dwangsom. Dat sprake is van strijd met het fair play-beginsel, zoals eisers stellen, is niet gebleken. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Is de last voldoende duidelijk?
9. Eisers 1 voeren aan dat bamboe geen bomen of houtgewas betreft en dat de last om die reden al niet duidelijk is. Verder is niet zonder meer duidelijk wat met het staken van de activiteiten bedoeld wordt. In het besluit op bezwaar zijn nog twee verplichtingen opgelegd die zij te verstrekkend achten. Het gaat om het uitschrijven uit het handelsregister bij de Kamer van Koophandel en de advertentie op Marktplaats.
9.1.
Uit vaste rechtspraak [7] volgt dat het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een last zo duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. [naam eiser 1] is gelast om de “bedrijfsactiviteiten ten behoeve van de bamboekwekerij te staken en gestaakt te houden (inclusief daarmee verband houdende detailhandelsactiviteiten op de locatie) en alle bomen/ander houtgewas die geplant zijn ten behoeve van de bamboekwekerij te verwijderen en verwijderd te houden.” Daarbij zijn ook de perceelnummers genoemd waarop de last betrekking heeft. De rechtbank is van oordeel dat, gelet op aan de besluitvorming voorafgegane communicatie, de toelichting in het besluit zelf, het gebruik van de woorden ‘ten behoeve van de bamboekwekerij’ en het opnemen van de percelen in de lastgeving, in zoverre voldoende duidelijk is waar de last toe strekt, namelijk het beëindigen van aan bamboekweek-gerelateerde activiteiten op de genoemde percelen. De stelling dat bamboe niet wordt aangemerkt als bomen/ander houtgewas, maakt niet dat [naam eiser 1] in het duister tast over wat hij moet doen om de overtreding ongedaan te maken.
9.2.
Voor wat betreft het uitschrijven uit het handelsregister bij de Kamer van Koophandel en het verwijderen van advertenties van Marktplaats heeft het college aangegeven dat dit onderdeel van de last is. De rechtbank is van oordeel dat de last onder dwangsom daarmee verder reikt dan noodzakelijk is om de overtreding ongedaan te maken. De overtreding van de beheersverordening wordt al beëindigd indien het strijdige gebruik van de percelen als kwekerij wordt gestaakt en alle bamboeplanten van de percelen zijn verwijderd. De uitleg van het college zou betekenen dat een dwangsom zou worden verbeurd indien de feitelijke kwekerij-activiteiten worden beëindigd en daarmee de overtreding van de beheersverordening wordt beëindigd, maar niet wordt voldaan aan de uitschrijving uit het handelsregister en het verwijderen van de advertenties van Marktplaats. Gelet daarop is de last, zoals die nader is toegelicht in het bestreden besluit, voor zover die betrekking heeft op de inschrijving in het handelsregister en de advertenties op Marktplaats te verstrekkend. Om die reden slaagt deze beroepsgrond. De rechtbank is van oordeel dat de last voor het overige voldoende duidelijk is en in zoverre in stand kan blijven.
9.3.
Het beroep van eisers 1 is gegrond omdat de opgelegde last onder dwangsom verder strekt dan noodzakelijk om de overtreding ongedaan te maken. Onder 11 bespreekt de rechtbank de gevolgen van het gegronde beroep.
LEE 23/3998
10. Eisers 2 voeren aan dat het college onzorgvuldig heeft gehandeld door een controlerapport van 13 januari 2023 ten grondslag te leggen aan het besluit van 29 augustus 2023. Als het college ter plaatse zou zijn geweest, zou volgens eisers 2 zijn gezien dat nog altijd sprake is van bomen en ander houtgewas ten behoeve van de bamboekwekerij. Daarnaast zijn de toebehoren nog aanwezig en wordt op Marktplaats nog steeds geadverteerd.
10.1.
Het beroep van eisers 2 dat aan het bestreden besluit geen zorgvuldig onderzoek ten grondslag ligt en dat dit besluit niet deugdelijk goed gemotiveerd is, slaagt. Het college dient bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen te vergaren (artikel 3:2 van de Awb) en dient een besluit op het verzoek tot invordering te baseren op een deugdelijke belangenafweging (artikel 3:4 van de Awb). De uitkomst daarvan dient in een deugdelijk gemotiveerd besluit te zijn neergelegd (artikel 3:46 van de Awb).
10.2.
Het college heeft het besluit op het verzoek tot invordering van 7 augustus 2023, gebaseerd op een controle die door de toezichthouder is uitgevoerd op 13 januari 2023. Volgens het verslag heeft de toezichthouder op 13 januari 2023 waargenomen dat er op de agrarische gronden/percelen vanaf de tunnelkas op dat moment geen bomen/ander houtgewas was geplant en dat het braakliggende stuk grond direct achter de tunnelkas op dat moment nog werd ontdaan van enkele aanwezige bamboegewassen. Deze controle heeft geruime tijd voorafgaand aan het verzoek om invordering plaatsgevonden en ook nog voorafgaand aan het verstrijken van de aan de last onder dwangsom opgelegde begunstigingstermijn. Dat op het moment van de controle op 13 januari 2023 geen bomen en ander gewas aangeplant was ten behoeve van een bamboekwekerij, kan naar het oordeel van de rechtbank niet bepalend zijn voor beantwoording van de vraag hoe de situatie op de percelen (ruim) na het verstrijken van de begunstigingstermijn, in augustus 2023 was. Daarbij hebben eisers 2 in hun verzoek tot invordering van 7 augustus 2023 aangegeven dat op perceel 2243 nog steeds honderden bamboeplanten en andere kwekerijtoebehoren aanwezig zijn. Dat komt overeen met de bevindingen van de toezichthouder die op 13 januari 2023 ook al gezien had dat achter de tunnelkas (die ligt op perceel 2243) nog bamboegewassen aanwezig waren. Uit het dossier blijkt niet dat er na het verzoek van eisers 2, en ook overigens niet voorafgaand aan het bestreden besluit, deugdelijk onderzoek is verricht naar aanleiding van het verzoek tot invordering van 7 augustus 2023. Het college heeft daarmee niet op grond van een deugdelijk onderzoek vastgesteld dat er geen dwangsommen zijn verbeurd. Het bestreden besluit is daarmee ook niet deugdelijk gemotiveerd. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 3:2 en artikel 3:46 van de Awb genomen.
10.3.
De rechtbank heeft zich de vraag gesteld of het in 10.1. en 10.2 geconstateerde gebrek kan worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb of dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten. De toezichthouder van het college heeft namelijk op 1 december 2023 opnieuw een controle uitgevoerd. Het college heeft aan de rechtbank een e-mail over de uitgevoerde controle overgelegd waarin de toezichthouder aangeeft: “De landerijen zijn vrij van gewassen (foto 2 en 3)”. Bij de e-mail zijn twee foto’s gevoegd van onbebouwde landerijen. De rechtbank kan op basis van deze e-mail en de daarbij gevoegde foto’s echter niet beoordelen of er inderdaad na het verstrijken van de begunstigingstermijn dwangsommen zijn verbeurd omdat er geen activiteiten hebben plaatsgevonden waarop de last ziet. De e-mail en de foto’s geven geen volledig beeld van de situatie op alle percelen en gaan in het bijzonder niet in op de situatie achter de tunnelkas op perceel 2243. De rechtbank ziet daarom geen mogelijk om het geconstateerde gebrek aan de besluitvorming te passeren of te helen.
Conclusie en gevolgen
LEE 23/169
11. Het beroep van eisers 1 met zaaknummer LEE 23/169 is gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit van 8 december 2022 voor zover daarin is beslist dat de last onder dwangsom ook ziet op het uitschrijven van Bamboe-Kwekerij [naam] uit de Kamer van Koophandel en het verwijderen van de advertenties op Markplaats. De rechtbank laat het besluit van 8 december 2022 voor het overige in stand. Omdat het vernietigde onderdeel van de last niet ook onderdeel was van de primaire last onder dwangsom, draagt de rechtbank het college niet op om op dit punt een nieuwe besluit te nemen. Met deze vernietiging heeft de last niet meer het door het college beoogde rechtsgevolg voor wat betreft de uitschrijving uit het handelsregister en de advertenties op Marktplaats. Het college hoeft daarom ook niet een nieuw besluit te nemen.
11.1.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers 1 vergoeden en krijgen zij ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van
€ 875,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. Deze vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.750,-. Eisers 1 hebben verzocht om vergoeding van de reiskosten van [naam eiser 1]. De rechtbank wijst dat verzoek toe. De vergoeding bedraagt op basis van de kosten van het openbaar vervoer laagste klasse voor een retour van Hoogeveen naar Groningen, € 24,80.
€ 875,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. Deze vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.750,-. Eisers 1 hebben verzocht om vergoeding van de reiskosten van [naam eiser 1]. De rechtbank wijst dat verzoek toe. De vergoeding bedraagt op basis van de kosten van het openbaar vervoer laagste klasse voor een retour van Hoogeveen naar Groningen, € 24,80.
LEE 23/3998
12. Het eisers 2 met zaaknummer LEE 23/3998 is gegrond. Het bestreden besluit is genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit van 29 augustus 2023. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing over het verzoek tot invordering te nemen te nemen. Dit omdat het college moet beoordelen of aan de last onder dwangsom is voldaan en moet afwegen of tot invordering wordt overgegaan. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus).
12.1.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.
12.2.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers 2 vergoeden en krijgen zij ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen eisers 2 een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.750,-.
Beslissing
LEE 23/169
De rechtbank:
- verklaart het beroep van eisers 1 (LEE 23/169) gegrond;
- vernietigt het besluit van 8 december 2022 voor zover daarbij is beslist dat de last onder dwangsom ook ziet op het uitschrijven van Bamboe-Kwekerij [naam] uit de Kamer van Koophandel en het verwijderen van de advertenties op Markplaats en laat het besluit van 8 december 2022 voor het overige in stand;
- verklaart het beroep van eisers 1 (LEE 23/169) gegrond;
- vernietigt het besluit van 8 december 2022 voor zover daarbij is beslist dat de last onder dwangsom ook ziet op het uitschrijven van Bamboe-Kwekerij [naam] uit de Kamer van Koophandel en het verwijderen van de advertenties op Markplaats en laat het besluit van 8 december 2022 voor het overige in stand;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eisers 1 moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1774,80 aan proceskosten en reiskosten aan eisers 1.
LEE 23/3998
De rechtbank:
- verklaart het beroep van eisers 2 (LEE 23/3998) gegrond;
- vernietigt het besluit van het college van 29 augustus 2023;
- draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het verzoek om invordering met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eisers 2 moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eisers 2.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hardenberg, rechter, in aanwezigheid van mr. S. G. Steenbergen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 april 2024.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hardenberg, rechter, in aanwezigheid van mr. S. G. Steenbergen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 april 2024.
Griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.