Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummers: LEE 22/4555, LEE 23/1324 en LEE 23/1329
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 april 2024 in de zaken tussen
[eisers 1] uit [plaatsnaam], en [eisers 1] uit [plaatsnaam]
(gemachtigde: mr. M.B.W. Litjens), eisers 1 (LEE 22/4555)
[eisers 2] uit [plaatsnaam]
(gemachtigde: mr. E.H.M. Teeuw), eisers 2 (LEE 23/1324)
[eisers 3] uit [plaatsnaam]
(gemachtigde mr. K.M. Weinans), eisers 3 (LEE 23/1329)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Wolden, het college
(gemachtigde: mr. S.J. de Haan).
Als derde-belanghebbenden nemen aan procedure LEE 22/4555 deel:
- [eisers 2] uit [plaatsnaam]
- [eisers 3] uit [plaatsnaam]
- [naam] uit [plaatsnaam].
Als derde-belanghebbende neemt aan procedures LEE 23/1324 en LEE 23/1329 deel:
- [eisers 1], uit [plaatsnaam], en [eisers 1], uit [plaatsnaam].
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers 1 tegen de last onder dwangsom die aan [eisers 1] is opgelegd om de tunnelkas en schuur C van het perceel aan de [adres] in [plaatsnaam] te (doen) verwijderen en verwijderd houden. Deze zaak is bij de rechtbank geregistreerd onder het zaaknummer LEE 22/4555. Ook beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers 2 en eisers 3 tegen het opschorten van de looptijd van de last onder dwangsom. Deze zaken zijn bij de rechtbank geregistreerd onder de zaaknummers LEE 23/1324 en LEE 23/1329.
1.1.
Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
1.2.
De rechtbank heeft de beroepen op 12 januari 2024 gezamenlijk op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers 1 met [naam], eisers 2 en eisers 3 met hun gemachtigden, [naam] en de gemachtigde van het college met mr. P. Scharenborg.
1.3.
Tijdens de zitting op 12 januari 2024 is ook een aantal andere zaken over besluiten met betrekking tot de locatie [adres] in [plaatsnaam] behandeld. Het gaat om de zaken die bij de rechtbank zijn geregistreerd onder de zaaknummers LEE 22/2924, LEE 23/169 en LEE 23/3998. In die zaken doet de rechtbank separaat uitspraak.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt de last onder dwangsom om de tunnelkas en schuur te verwijderen en het opschorten van de looptijd van de last onder dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
3. De rechtbank verklaart het beroep van eisers 1 met zaaknummer LEE 22/4555 ongegrond en de beroepen van eisers 2 en 3 met zaaknummers LEE 23/1324 en LEE 23/1329 gegrond
.De rechtbank ziet aanleiding bij wijze van voorlopige voorziening de begunstigingstermijn die is verbonden aan de aan [eisers 1] opgelegde last onder dwangsom met terugwerkende kracht te verlengen tot zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.De rechtbank ziet aanleiding bij wijze van voorlopige voorziening de begunstigingstermijn die is verbonden aan de aan [eisers 1] opgelegde last onder dwangsom met terugwerkende kracht te verlengen tot zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Overgangsrecht
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van de beroepen tegen de besluiten van 1 december 2022 en 19 januari 2023 is het recht zoals dat gold ten tijde van het nemen van die besluiten bepalend.
Feiten
5. Op 9 juni 2021 hebben eisers 2 het college verzocht om handhavend op te treden omdat op het perceel aan de [adres] in [plaatsnaam] een tunnelkas en twee schuren aanwezig zijn, zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning voor het bouwen is verleend danwel deze gebouwen zonder omgevingsvergunning in stand worden gelaten. Op 13 augustus 2021 hebben eisers 3 ook een verzoek om handhaving gedaan.
5.1.
Het college heeft op 15 december 2021 aan [eisers 1] een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. De last luidt:
“Wij gelasten u uiterlijk vier weken na verzending van deze brief de tunnelkas en schuur C te (doen) verwijderen en verwijderd houden.
Indien u niet (tijdig) voldoet aan deze last, verbeurt u een dwangsom van € 3.000,00 per week met een maximum van € 30.000,00.”
Indien u niet (tijdig) voldoet aan deze last, verbeurt u een dwangsom van € 3.000,00 per week met een maximum van € 30.000,00.”
5.2.
Hiertegen hebben eisers 1 bezwaar gemaakt. Zij hebben ook een verzoek ingediend om een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter heeft de last onder dwangsom geschorst tot zes weken na bekendmaking van het door het college te nemen besluit op bezwaar [1] .
5.3.
Het college heeft op 1 december 2022 een besluit genomen op het bezwaar en de last onder dwangsom met een nadere motivering over (persoonsgebonden) legalisatie van de tunnelkas, in stand gelaten. Het college heeft een begunstigingstermijn gesteld tot zes weken na ontvangst van het besluit. Met betrekking tot schuur C heeft het college geconstateerd dat deze tot op het gebinte na volledig is verwijderd en dat het overblijvende gebinte, als vergunningvrije pergola, kan blijven staan.
5.4.
Eisers 1 hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 1 december 2022. Dat is het beroep met zaaknummer LEE 22/4555. Zij hebben ook een verzoek gedaan aan de voorzieningenrechter tot schorsing van het bestreden besluit (LEE 22/4554).
5.5.
Het college heeft op 19 januari 2023 de looptijd van de last onder dwangsom opgeschort omdat sprake is van een tijdelijke onmogelijkheid voor de heer [eisers 1] om aan zijn verplichtingen te voldoen. De opschorting zal duren totdat [eisers 1] overlijdt of verhuist en aldus geen gebruik meer maakt van de tunnelkas voor het kweken van planten als hobbymatige activiteit. Naar aanleiding van de opschorting, is het verzoek om voorlopige voorziening ingetrokken.
5.6.
Eisers 2 en 3 hebben beroep ingesteld tegen het besluit tot opschorting van de looptijd (LEE 23/1324 en LEE 23/1329).
LEE 22/4555
Is het college bevoegd om tot handhaving over te gaan?
6. Eisers 1 voeren primair aan dat het college niet bevoegd is tot handhaving over te gaan. Volgens hen is sprake van een van rechtswege verleende vergunning voor de tunnelkas. Zij stellen dat op 5 mei 2021 een aanvraag is gedaan om een omgevingsvergunning, dan wel een verlenging van de geldigheidsduur van de omgevingsvergunning voor de tunnelkas. In een brief van 21 april 2022 is uitdrukkelijk gemeld dat de aanvraag van 5 mei 2021 wordt gehandhaafd. Aan hun verzoek kan volgens hen worden meegewerkt middels een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid of kruimelgeval. Nu de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is en de beslistermijn van acht weken is verstreken, is er volgens eisers 1 sprake van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning.
6.1.
De rechtbank stelt vast dat op 18 juli 1988 een tijdelijke bouwvergunning is verleend voor de tunnelkas. Bij brief van 10 augustus 1993 is deze tijdelijke bouwvergunning verlengd met een termijn van 5 jaar. Tussen partijen staat niet ter discussie dat de looptijd van de tijdelijke bouwvergunning in 1998 geëxpireerd is. Het college stelt zich op het standpunt dat eisers 1 artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo overtreden en dat het college bevoegd is daartegen handhavend op te treden.
6.2.
Eisers 1 hebben zich na het bestreden besluit op bezwaar van 1 december 2022 voor het eerst op het standpunt gesteld dat er sprake is van een van rechtswege (verlenging van de) verleende omgevingsvergunning voor de bouw van de tunnelkas vanwege de brieven van 5 mei 2021 en 21 april 2022. Het college heeft in reactie op dat standpunt onder andere gesteld dat geen sprake is geweest van een aanvraag (als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)) om omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk en dat er dus geen sprake is van een vergunning van rechtswege. Het college heeft dit standpunt op 22 november 2023 ook kenbaar gemaakt aan eisers 1. Hierover loopt inmiddels een afzonderlijke beroepsprocedure bij de rechtbank.
De rechtbank overweegt dat een van rechtswege verleende omgevingsvergunning pas in werking treedt nadat die verlening bekend is gemaakt. Ten tijde van het bestreden besluit van 1 december 2022 was geen sprake van een in werking getreden van rechtswege verleende omgevingsvergunning voor de bouw van de tunnelkas. Daarmee is geen sprake van een geldende omgevingsvergunning van rechtswege die maakt dat geen sprake meer is van een overtreding. De rechtbank kan het college bovendien volgen dat het college ten tijde van het bestreden besluit in de brieven van 5 mei 2021 en 21 april 2022 in het kader van deze handhavingszaak geen (evidente) aanvraag voor (de verlenging van) een omgevingsvergunning voor de bouw van de tunnelkas heeft hoeven lezen die (bij overschrijding van de wettelijke beslistermijn) kan leiden tot een vergunning van rechtswege. De rechtbank ziet in het standpunt van eisers 1 daarom ook geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college van handhaving had moeten afzien.
De rechtbank overweegt dat een van rechtswege verleende omgevingsvergunning pas in werking treedt nadat die verlening bekend is gemaakt. Ten tijde van het bestreden besluit van 1 december 2022 was geen sprake van een in werking getreden van rechtswege verleende omgevingsvergunning voor de bouw van de tunnelkas. Daarmee is geen sprake van een geldende omgevingsvergunning van rechtswege die maakt dat geen sprake meer is van een overtreding. De rechtbank kan het college bovendien volgen dat het college ten tijde van het bestreden besluit in de brieven van 5 mei 2021 en 21 april 2022 in het kader van deze handhavingszaak geen (evidente) aanvraag voor (de verlenging van) een omgevingsvergunning voor de bouw van de tunnelkas heeft hoeven lezen die (bij overschrijding van de wettelijke beslistermijn) kan leiden tot een vergunning van rechtswege. De rechtbank ziet in het standpunt van eisers 1 daarom ook geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college van handhaving had moeten afzien.
6.3.
De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een overtreding en dat het college bevoegd is daartegen handhavend op te treden. Ten tijde van de bestreden besluitvorming was geen omgevingsvergunning voor de aanwezigheid van de tunnelkas in werking. Het college was daarom in beginsel gehouden om handhavend op te treden en kan daar alleen onder bijzondere omstandigheden van afzien. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat of handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. De rechtbank zal hierna beoordelen of het college van handhaving af had moeten zien.
Concreet zicht op legalisatie?
7. Eisers 1 voeren aan dat het college zelfstandig had moeten onderzoeken of het bouwwerk gelegaliseerd kan worden en had moeten overwegen dat voor bepaalde tijd afwijken van het bestemmingsplan mogelijk is. Bij het college was bekend dat [eisers 1] nog slechts hobbymatig gebruik wil maken van de kas en in een advies van de afdeling RO van de gemeente van augustus 2022 wordt vermeld dat de tunnelkas ruimtelijk gezien acceptabel is. Hiermee is volgens eisers 1 onvoldoende rekening gehouden.
7.1.
De rechtbank stelt vast dat het perceel waarop de tunnelkas ligt, binnen de beheersverordening Buitengebied (beheersverordening) [2] ligt en de bestemming ‘Agrarisch met waarden’ heeft. Op grond van artikel 6.2, onder a, ten eerste en ten tweede, van de regels mogen bouwwerken alleen ten behoeve van agrarische bedrijven worden opgericht en moet worden gebouwd binnen een bouwvlak. Omdat de tunnelkas hier niet aan voldoet, is het niet mogelijk hiervoor een omgevingsvergunning voor bouwen te verlenen zonder dat ook een omgevingsvergunning wordt verleend voor strijdig gebruik als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. In dergelijke gevallen is pas sprake van concreet zicht op legalisatie als er een aanvraag is gedaan voor een omgevingsvergunning en, afhankelijk van de te volgen voorbereidingsprocedure, het college bereid is een omgevingsvergunning te verlenen of een ontwerp-omgevingsvergunning ter inzage is gelegd [3] . Verder geldt dat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen, volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. [4]
7.2.
Zoals hiervoor overwogen, stelt het college zich op het standpunt dat er geen aanvraag is ingediend voor een (bouw)omgevingsvergunning voor de legalisatie van de tunnelkas. Bovendien heeft het college al in het primaire besluit van 15 december 2021 aangegeven niet bereid te zijn het bouwwerk te legaliseren. Het college heeft in het bestreden besluit van 1 december 2022 nader gemotiveerd waarom het college niet wenst mee te werken aan het door eisers 1 gewenste, al dan niet tijdelijke en persoonsgebonden, vergunnen van de tunnelkas. Het college heeft daarbij onder meer gewezen op de aard en de ruimtelijke uitstraling van de tunnelkas. Deze is wat omvang (oppervlakte en hoogte) en wat gebruik betreft volgens het college niet passend. Het college heeft er verder op gewezen dat het door eisers 1 genoemde artikel 35, onder A, sub i, van de beheersverordening niet de mogelijkheid biedt om het bouwen te legaliseren. Dat de afdeling RO in augustus 2022 eerder nog een positief ambtelijk advies heeft uitgebracht ten aanzien van het hobbymatig gebruik maakt dat niet anders. Het college handhaaft in de beslissing op bezwaar en in beroep gemotiveerd het standpunt dat niet kan worden meegewerkt aan de planologische inpassing van de tunnelkas. Er bestaan naar het oordeel van de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat dit door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet kan worden geweigerd. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
Zijn er andere redenen om van handhavend optreden af te zien?
8. Eisers 1 voeren aan dat handhavend optreden onevenredig is vanwege langdurig stilzitten in combinatie met vertrouwenwekkende handelingen zoals het verlenen van vergunningen, het feit dat het een overtreding van geringe ernst betreft en een weeffout in de beheersverordening. Het college is er volgens hen aan voorbij gegaan dat een minder ingrijpend middel had kunnen worden ingezet. Handhavend optreden is volgens hen in strijd met het evenredigheidsbeginsel, ook gelet op de (sociale) omstandigheden van in het bijzonder [eisers 1]. Verder is handhaving volgens hen in strijd met de grondrechten waaronder het recht van eigendom, bescherming van privéleven en het recht van ouderen op het leiden van een waardig en zelfstandig leven.
8.1.
Het beroep van eisers 1 op het evenredigheidsbeginsel slaagt niet. De rechtbank is van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de gevolgen voor eisers 1, en in het bijzonder ook van [eisers 1], van de last onder dwangsom niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
8.1.1.
De rechtbank overweegt dat een last onder dwangsom in het algemeen een geschikt middel is om een overtreder te dwingen om een overtreding te beëindigen. Er zijn door eisers 1 geen omstandigheden aangevoerd waarom met het opleggen van de last niet kan worden bereikt dat de overtreding wordt beëindigd. In de meeste gevallen zal het verplicht afbreken van een illegaal bouwwerk niet wenselijk zijn voor de overtreder, maar die onwenselijkheid maakt nog niet dat het daarom ook niet mogelijk is om aan de last te voldoen.
8.1.2.
De rechtbank is van oordeel dat het college het opleggen van de last onder dwangsom noodzakelijk heeft mogen achten. Er is een overtreding waar het college tegen op wil treden en er zijn omwonenden die een handhavingsverzoek hebben ingediend. Dat zij op een afstand van 120 en 200 meter van de tunnelkas wonen, betekent niet dat het college hier geen waarde aan heeft mogen toekennen. Het voornemen van het college om handhavend op te treden bij het niet beëindigen van de overtreding, heeft er niet toe geleid dat de overtreding is beëindigd. De last gaat niet verder dan nodig is om de overtreding ongedaan te maken. Er is ook geen ander, minder ingrijpend middel waarmee het college hetzelfde resultaat (het verwijderen van het illegale bouwwerk) kon bereiken. De rechtbank volgt eisers 1 ook niet dat een langere begunstigingstermijn had moeten worden opgelegd.
8.1.3.
Het is de rechtbank niet gebleken dat de last niet evenwichtig is. Eisers 1 hebben gewezen op de hoge leeftijd van [eisers 1]. Zij stellen dat het voor hem noodzakelijk is om te kunnen beschikken over de tunnelkas ten behoeve van hobbymatige activiteiten op beperkte schaal. Hoewel de rechtbank het zich goed kan voorstellen dat dit gebruik gewenst is, betekent dat niet zonder meer dat handhavend optreden onevenredig is. Daarbij is van belang dat zij weliswaar hebben gesteld dat het voor [eisers 1] noodzakelijk is om te kunnen blijven beschikken over de tunnelkas, maar zij hebben dat niet nader met gegevens onderbouwd. Tegenover de belangen van eisers 1 staan de belangen van de verzoekers om handhaving en ook het algemeen belang dat bouwwerken niet in strijd met de Wabo in stand worden gehouden. Dat het college in dit geval niet heeft afgezien van handhavend optreden, acht de rechtbank niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
8.1.4.
Ook overigens is geen sprake van bijzondere omstandigheden die aan handhavend optreden in de weg hadden moeten staan. Volgens vaste rechtspraak [5] is het enkele tijdsverloop voorafgaand aan een besluit tot handhaving, ongeacht de duur daarvan, geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het bestuursorgaan van handhavend optreden had behoren af te zien. De daarbij door eisers 1 als vertrouwenwekkende aangevoerde omstandigheden, zijn naar het oordeel van de rechtbank niet dusdanig bijzonder dat er een situatie was ontstaan waarbij het college door jarenlang geen gebruik te maken van zijn bevoegdheid, de bevoegdheid tot het nemen van een handhavingsbesluit heeft verspeeld. De rechtbank ziet daarin ook geen toezegging dat niet zal worden gehandhaafd. De rechtbank ziet ook overigens geen aanleiding voor het oordeel dat de schijn is gewekt dat niet zal worden gehandhaafd. In de correspondentie voorafgaand aan vergunningverlening in 1988 is weliswaar de mogelijkheid tot verlenging genoemd maar in de besluiten van 18 juli 1988 en 10 augustus 1993 is uitdrukkelijk vermeld dat het een tijdelijke vergunning betreft. Verder volgt de rechtbank eisers 1 niet dat met de vergunning voor de opslagloods ten behoeve van de kwekerij in 1995 en de vaststelling van de beheersverordening instemming zou zijn verleend met de instandhouding van de tunnelkas. Bovendien is in het overgangsrecht van de beheersverordening vastgelegd dat gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, niet mag worden voortgezet.
8.1.5.
Verder heeft het college zich naar het oordeel van de rechtbank redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat, gelet op de omvang van de tunnelkas (9 meter breed, 29 meter lang en 3,50 meter hoog) geen sprake is van een overtreding van geringe ernst of omvang. Het college heeft in de stelling van eisers 1 hierover dan ook geen bijzondere omstandigheid hoeven zien om af te zien van handhavend optreden.
8.1.6.
De rechtbank is van oordeel dat de door eisers 1 gestelde weeffout in de beheersverordening, wat daar ook van zij, ook niet maakt dat handhavend in dit geval onevenwichtig is. De weeffout ziet op de vraag of de bestemming ‘Agrarisch met waarden’ wordt beperkt omdat artikel 6 van de beheersverordening, alleen agrarische activiteiten toestaat op gronden met een aanduiding, en vele onbebouwde gronden nu juist geen aanduiding hebben. De last onder dwangsom is opgelegd omdat de tunnelkas aanwezig is zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning in werking is. Op het perceel waarop de tunnelkas staat is, weeffout of niet, sowieso zonder omgevingsvergunning geen bouwwerk toegestaan. De weeffout laat dus onverlet dat de aanwezigheid van de tunnelkas een overtreding van de Wabo is.
Overigens is de door eisers 1 vermelde weeffout hersteld met de vaststelling van de beheersverordening Buitengebied de Wolden 2023. Die verordening laat de tunnelkas evenmin toe.
Overigens is de door eisers 1 vermelde weeffout hersteld met de vaststelling van de beheersverordening Buitengebied de Wolden 2023. Die verordening laat de tunnelkas evenmin toe.
8.2.
Eisers 1 hebben beroep gedaan op artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, artikel 8 van het EVRM en de artikelen 7, 17 en 25 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest). De hierover geformuleerde beroepsgronden slagen niet.
8.2.1.
Artikel 25 van het Handvest luidt: “De Unie erkent en eerbiedigt het recht van ouderen om een waardig en zelfstandig leven te leiden en om aan het maatschappelijke en culturele leven deel te nemen”. Op grond van artikel 51, eerste lid, van het Handvest zijn de bepalingen van dat Handvest alleen gericht tot de lidstaten wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. [6] Met het bestreden besluit van 1 december 2022 is geen recht van de Unie ten uitvoer gebracht. Alleen daarom al is geen sprake van schending van artikel 25 van het Handvest.
8.2.2.
Artikel 8, eerste lid, van het EVRM luidt: “Een ieder heeft recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie”. Artikel 8, tweede lid, van het EVRM luidt: “Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.”
Voor een geslaagd beroep op artikel 8 van het EVRM dient sprake te zijn van een situatie waarin eisers 1 direct worden geraakt in hun privéleven. Ook moeten de negatieve effecten voldoende ernstig zijn en daarbij wordt gekeken naar de concrete omstandigheden van het geval, zoals de intensiteit en duur van de overlast, de effecten op de fysieke en psychische gezondheid, en de aard van de omgeving. De bestreden last onder dwangsom is gericht tegen de aanwezigheid van een tunnelkas op gronden met een agrarische bestemming. De tunnelkas diende oorspronkelijk een bedrijfsmatig doel en is daarvoor ook opgericht. Eisers 1 hebben met hun stelling dat alleen nog de wens bestaat voor hobbymatig gebruik, naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat de opgelegde last een zodanige invloed op het privéleven van in het bijzonder [eisers 1] heeft dat hiermee een inmenging in de rechten neergelegd in artikel 8, eerste lid, van het EVRM heeft plaatsgevonden.
Eisers 1 hebben ook een beroep gedaan op artikel 7 van het Handvest. Hiervoor is al overwogen dat het Handvest niet van toepassing is in deze zaak. Artikel 7 heeft dezelfde inhoud en reikwijdte als het door artikel 8 van het EVRM gewaarborgde recht. Hiervoor is uiteengezet dat dit artikel in dit geval niet is geschonden.
8.2.3.
Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM luidt: “Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.”
In zoverre de opgelegde last tot het verwijderen van de tunnelkas als een aantasting van het recht op ongestoord genot van het eigendom is aan te merken, laat artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM) de toepassing van wetten die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang, onverlet.
In zoverre de opgelegde last tot het verwijderen van de tunnelkas als een aantasting van het recht op ongestoord genot van het eigendom is aan te merken, laat artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM) de toepassing van wetten die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang, onverlet.
Nu sprake is van een overtreding, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college, door handhavend op te treden, heeft gehandeld in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Die bepaling laat, zoals hiervoor staat, onverlet dat wettelijke voorschriften die noodzakelijk kunnen worden geacht met betrekking tot het gebruik van eigendom in overeenstemming met het algemeen belang, worden vastgesteld en toegepast. De Wabo en de beheersverordening behelzen zodanige voorschriften. Naleving van die voorschriften door handhavend optreden mag worden afgedwongen. [7]
Artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie heeft dezelfde inhoud en reikwijdte als het door artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM gewaarborgde recht. Artikel 17 van het Handvest is in deze zaak niet van toepassing. Wel geldt artikel 1 van het Eerste Protocol. Hiervoor is uiteengezet dat het college daarmee niet in strijd heeft gehandeld.
Begunstigingstermijn en hoogte dwangsom
9. Eisers 1 stellen dat, gelet op de Leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijn (Leidraad), de begunstigingstermijn van zes weken te kort is. Ook is volgens eisers 1 de dwangsom van € 3.000,- per week disproportioneel en wijkt deze ongemotiveerd af van de Leidraad.
9.1.
De rechtbank overweegt dat bij het opleggen van de last onder dwangsom aan de overtreder een termijn moet worden gegund om de last uit te voeren zonder dat hij een dwangsom verbeurt. Uit vaste rechtspraak [8] volgt dat de termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de concreet voorliggende overtreding te kunnen opheffen. Bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn moet gekeken worden naar de concrete, voorliggende overtreding.
De onderhavige last ziet op het verwijderen van een tunnelkas. Het college heeft in het bestreden besluit aangegeven dat de tunnelkas binnen zes weken na verzending van het bestreden besluit verwijderd moet zijn en verwijderd moet blijven. Het is de rechtbank niet gebleken dat de last niet binnen zes weken kon worden uitgevoerd. De rechtbank ziet geen aanleiding om de gestelde begunstigingstermijn onredelijk te achten.
De onderhavige last ziet op het verwijderen van een tunnelkas. Het college heeft in het bestreden besluit aangegeven dat de tunnelkas binnen zes weken na verzending van het bestreden besluit verwijderd moet zijn en verwijderd moet blijven. Het is de rechtbank niet gebleken dat de last niet binnen zes weken kon worden uitgevoerd. De rechtbank ziet geen aanleiding om de gestelde begunstigingstermijn onredelijk te achten.
9.2.
Voor wat betreft de hoogte van de dwangsom moet het genoemde bedrag in een redelijke verhouding staan tot enerzijds de zwaarte van het door de overtreding van het wettelijke voorschrift geschonden belang en anderzijds de beoogde effectieve werking van de dwangsomoplegging. Daarbij is van belang dat van de dwangsommen een zodanige prikkel moet uitgaan, dat de oplegde lasten worden nagekomen en verbeurte van de dwangsommen wordt voorkomen.
Het college heeft in de besluitvorming opgenomen voor wat betreft de hoogte van de dwangsom aan te sluiten bij de Leidraad. Daarin is voor het verwijderen van een illegaal bouwwerk (kwalificatie licht) € 1.000,- per week opgenomen. Het college heeft in het bestreden besluit niet gemotiveerd waarom een dwangsom van € 3.000,- per week is opgenomen maar heeft in verweer afdoende toegelicht dat dit bedrag is opgenomen omdat de oorspronkelijke overtreding betrekking had op drie bouwwerken; de tunnelkas en twee schuren.
Het college heeft in de besluitvorming opgenomen voor wat betreft de hoogte van de dwangsom aan te sluiten bij de Leidraad. Daarin is voor het verwijderen van een illegaal bouwwerk (kwalificatie licht) € 1.000,- per week opgenomen. Het college heeft in het bestreden besluit niet gemotiveerd waarom een dwangsom van € 3.000,- per week is opgenomen maar heeft in verweer afdoende toegelicht dat dit bedrag is opgenomen omdat de oorspronkelijke overtreding betrekking had op drie bouwwerken; de tunnelkas en twee schuren.
De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van de geschonden norm en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
9.3.
Omdat ook deze laatste beroepsgrond niet slaagt, is het beroep van eisers 1 ongegrond. Onder 11. en 11.1. gaat de rechtbank verder in op de gevolgen van deze uitspraak.
LEE 23/1324 en LEE 23/1329
Is de looptijd van de last onder dwangsom terecht opgeschort?
10. Het college heeft met het besluit van 19 januari 2023 de looptijd van de last onder dwangsom opgeschort. Het college heeft daarmee toepassing gegeven aan artikel 5:34, eerste lid, van de Awb. Dat is gebeurd op een na het besluit van 1 december 2022 door de gemachtigde van eisers 1 ingediend verzoek. In het besluit is aangegeven dat er een tijdelijke onmogelijkheid is voor [eisers 1] om aan zijn verplichtingen te voldoen. De opschorting zal volgens dit besluit voortduren totdat de heer [eisers 1] overlijdt of verhuist. Eisers 2 en 3 voeren aan dat noch uit het besluit noch uit de onderliggende stukken blijkt dat het voor [eisers 1] onmogelijk is om aan zijn verplichtingen te voldoen. Daarnaast is de looptijd van de last onder dwangsom volgens hen ten onrechte voor onbepaalde termijn opgeschort. Eisers 3 stellen verder nog dat het besluit van 19 januari 2023 in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en vertrouwensbeginsel is genomen, omdat het college met het handhavingsbesluit van 15 december 2021 en het besluit op de daartegen gerichte bezwaren heeft besloten dat er geen aanleiding is om af te zien van handhaving.
10.1.
Het beroep van eisers 2 en 3 slaagt. De rechtbank licht dat hierna toe.
10.2.
De rechtbank overweegt allereerst dat het besluit van 19 januari 2023 om de looptijd van de last onder dwangsom op te schorten geen besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het besluit van 1 december 2022 betreft als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb. Aan het besluit van 19 januari 2023 ligt een andere grondslag en een ander afwegingskader ten grondslag dan aan de opgelegde last onder dwangsom. Partijen hebben op zitting aangegeven, indien geen sprake is van een besluit als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb zij bezwaar wensen over te slaan. De rechtbank merkt de verzoeken van partijen om het bezwaar tegen dat besluit in de beoordeling te betrekken aan als verzoek om toepassing te geven aan de mogelijkheid van rechtstreeks beroep als bedoeld in artikel 7:1a, van de Awb. Het college heeft hiermee ingestemd op zitting. De rechtbank geeft aan dat verzoek gevolg en zal de opschorting van de looptijd beoordelen, ook in het belang van processuele rechtszekerheid.
10.3.
De rechtbank stelt vast dat het college op grond van artikel 5:34, eerste lid, van de Awb de looptijd van een last onder dwangsom alleen kan opschorten voor een bepaalde termijn, als daartoe een verzoek wordt gedaan en er sprake is van een tijdelijke gehele of gedeeltelijke onmogelijkheid voor de overtreder om aan zijn verplichtingen te voldoen.
Het college heeft aan het besluit om de looptijd op te schorten, een brief van de gemachtigde van eisers 1 van 6 januari 2023 ten grondslag gelegd. In die brief wordt niet expliciet verzocht om opschorting van de looptijd maar wordt verwezen naar een eerder door G. Schoemaker met de wethouder gevoerd telefoongesprek over de omstandigheden van [eisers 1] en zijn vrouw. In het besluit van 19 januari 2023 is als reden voor het opschorten van de looptijd opgenomen dat de sociale omstandigheden van [eisers 1] zodanig zijn verslechterd dat er sprake is van een tijdelijke onmogelijkheid om aan zijn verplichtingen te voldoen. In het besluit is vermeld dat de gezondheid van [eisers 1] achteruit is gegaan en het laten verwijderen van de kas zal volgens het college een verdere aanslag zijn op zijn gezondheid.
Het college heeft aan het besluit om de looptijd op te schorten, een brief van de gemachtigde van eisers 1 van 6 januari 2023 ten grondslag gelegd. In die brief wordt niet expliciet verzocht om opschorting van de looptijd maar wordt verwezen naar een eerder door G. Schoemaker met de wethouder gevoerd telefoongesprek over de omstandigheden van [eisers 1] en zijn vrouw. In het besluit van 19 januari 2023 is als reden voor het opschorten van de looptijd opgenomen dat de sociale omstandigheden van [eisers 1] zodanig zijn verslechterd dat er sprake is van een tijdelijke onmogelijkheid om aan zijn verplichtingen te voldoen. In het besluit is vermeld dat de gezondheid van [eisers 1] achteruit is gegaan en het laten verwijderen van de kas zal volgens het college een verdere aanslag zijn op zijn gezondheid.
10.4.
De rechtbank gaat eerst in op de beroepsgrond van eisers 3 over het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Deze beroepsgrond slaagt niet. Het college heeft zich weliswaar in het kader van de besluitvorming over de last op het standpunt gesteld dat er geen grond is om een langere begunstigingstermijn aan de last te verbinden. Daarmee is echter naar het oordeel van de rechtbank niet ook het gerechtvaardigde vertrouwen gewekt dat niet zal worden meegewerkt aan het na het nemen van het handhavingsbesluit ingediende verzoek om opschorten van de looptijd van de last. Artikel 5:34, eerste lid, van de Awb biedt daarvoor de bevoegdheid. Daarvoor geldt, zoals hiervoor onder 10.3. ook is aangegeven, een eigen grondslag en afwegingskader waaraan het college een opschortingsverzoek zal moeten toetsen. Het college moet in zo’n geval wel deugdelijk motiveren dat aan de voorwaarden van de toepassing van de opschortingsbevoegd is voldaan en waarom aan de bevoegdheid van artikel 5:34, eerste lid, van de Awb toepassing is gegeven. De rechtbank bespreekt die motivering hierna onder 10.5. en 10.6.
10.5.
De rechtbank overweegt dat er op zichzelf sprake kan zijn van dusdanige medische en sociale omstandigheden dat het voor een overtreder (tijdelijk) onmogelijk is om aan de last te voldoen. Met het bestreden besluit en de toelichting op zitting heeft het college echter onvoldoende gemotiveerd dat daar in dit geval sprake van is. In het bestreden besluit van 19 januari 2023 wordt geschreven over omstandigheden maar daaruit blijkt niet wat die sociale en medische omstandigheden zijn. Dat blijkt evenmin uit het procesdossier. Zo is geen toelichting gegeven op die omstandigheden en zijn er geen verklaringen van (medische) deskundigen overgelegd. Het college heeft in verweer gesteld dat in geval de tunnelkas zou worden verwijderd door derden, [eisers 1] zijn hobbymatige activiteiten niet meer kan uitvoeren. Op de zitting heeft het college nog toegelicht stress bij [eisers 1] te willen voorkomen. Naar het oordeel van de rechtbank is hiermee echter onvoldoende onderbouwd gemotiveerd dat er sprake is van blijvende of tijdelijke gehele of gedeeltelijke onmogelijkheid voor de overtreder om aan zijn verplichtingen te voldoen. Dat is wel nodig om gebruik te kunnen maken van de bevoegdheid tot opschorten van de looptijd van de last.
10.6.
De rechtbank kan eisers 2 en 3 verder volgen dat de opschorting van de termijn totdat [eisers 1] verhuist of overlijdt niet in overeenstemming is met wat het college heeft beoogd met toepassing van artikel 5:34 van de Awb. Het college heeft aangegeven de looptijd voor een bepaalde termijn op te schorten wegens een tijdelijke onmogelijkheid om aan de last te voldoen. Het college heeft de termijn afhankelijk gesteld van een toekomstige gebeurtenis waarvan niet zeker is wanneer deze plaats zal vinden. Dat past niet bij de aard van opschorting van de looptijd van een sanctiebesluit. In de praktijk kan dit besluit er bovendien op neerkomen dat de overtreder, [eisers 1], helemaal niet aan de last zal hoeven te voldoen. Aan het besluit is geen rechtsopvolging verbonden, waardoor de opschorting van de looptijd tot het overlijden of de verhuizing van [eisers 1], de facto kan betekenen dat de opgelegde last onder dwangsom helemaal niet uitgevoerd hoeft te worden, althans niet zonder nadere besluitvorming. Ook om deze reden heeft het college het besluit van 19 januari 2023 niet deugdelijk gemotiveerd.
10.7.
Het beroep van eisers 2 en 3 is gegrond. De rechtbank gaat hierna in op de gevolgen van het gegronde beroep.
Conclusie en gevolgen
LEE 22/4555
11. Het beroep van eisers 1 tegen het besluit van 1 december 2022 is ongegrond (LEE 22/4555). Zij krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
11.1.
De rechtbank ziet wel aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb de begunstigingstermijn die is verbonden aan de last onder dwangsom met terugwerkende kracht te schorsen en te verlengen tot zes weken na deze uitspraak. Dit omdat [eisers 1], gelet op de beoordeling van de beroepen LEE 23/1324 en LEE 23/1329, direct na deze uitspraak van rechtswege verdere dwangsommen verbeurt als hij niet aan de in het besluit van 1 december 2022 opgelegde last heeft voldaan. Om dit te voorkomen en om hem enige tijd te geven om uitvoering te geven aan de last, treft de rechtbank de genoemde voorlopige voorziening.
LEE 23/1324 en LEE 23/1329
12. De beroepen met zaaknummers LEE 23/1324 en LEE 23/1329 tegen het besluit van 19 januari 2023 zijn gegrond, omdat het besluit tot opschorten van de looptijd in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet deugdelijk is gemotiveerd. De rechtbank vernietigt daarom het besluit van 19 januari 2023. De rechtbank draagt het college op om uiterlijk binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het verzoek van eisers 1. De rechtbank sluit met deze termijn van zes weken aan bij de voorziening ten aanzien van de begunstigingstermijn.
12.1.
Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eisers 2 en ook aan eisers 3 vergoeden en krijgen zij beide afzonderlijk ook een vergoeding van de door hen gemaakte proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen.
12.2.
Eisers 3 hebben de rechtbank verzocht om een vergoeding van de daadwerkelijke kosten voor rechtsbijstand. Zij stellen nodeloos in de positie te zijn gebracht waarin zij uitzonderlijk hoge proceskosten hebben moeten maken om het college aan te sporen handhavend op te treden terwijl bij voorbaat al vaststond dat er sprake was van een overtreding.
12.3.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Besluit), gelezen in samenhang met artikel 1, eerste lid, onder a, wordt het bedrag van de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand bij de uitspraak vastgesteld overeenkomstig het in de bijlage opgenomen tarief. Ingevolge het derde lid kan in bijzondere omstandigheden van het eerste lid worden afgeweken.
12.4.
Het in de bijlage bij het Besluit neergelegde vergoedingsstelsel, waaraan in de aangevallen uitspraak toepassing is gegeven, heeft een forfaitair karakter. Als zich bijzondere omstandigheden voordoen, kan op grond van artikel 2, derde lid, van het Besluit van dit forfaitaire stelsel worden afgeweken. Volgens de nota van toelichting bij deze bepaling [9] moet het daarbij gaan om uitzonderlijke gevallen, waarin strikte toepassing van dit forfaitaire stelsel onrechtvaardig uitpakt, bijvoorbeeld een geval waarin de burger door gebrekkige informatieverstrekking door de overheid op uitzonderlijk hoge kosten voor het verzamelen van het benodigde feitenmateriaal is gejaagd.
12.5.
De rechtbank is van oordeel dat eisers 3 met betrekking tot deze procedure over het besluit van 19 januari 2023, niet aannemelijk hebben gemaakt dat het college zich schuldig heeft gemaakt aan ernstige onzorgvuldigheid en dat eisers door de handelwijze en besluitvorming van het college zijn gedwongen tot het inroepen van rechtshulp waar een uitzonderlijke tijdsbesteding mee was gemoeid. De gemachtigde heeft naar aanleiding van het besluit van 19 januari 2023 een beroepschrift opgesteld en is bij de zitting geweest maar dat is gebruikelijk in soortgelijke zaken. Uit het beroepschrift of het dossier blijkt niet dat het college ten aanzien van deze besluitvorming tegen beter weten in heeft vastgehouden aan een onjuist standpunt of dat de gemachtigde veel meer inzet dan gebruikelijk heeft moeten plegen voor een goede rechtsbescherming van eisers 3.
12.6.
Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank geen aanleiding om toepassing te geven aan artikel 2, derde lid, van het Besluit. De vergoeding wordt dan als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen eisers 2 en 3 elk een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-. De gemachtigden van zowel eisers 2 als eisers 3 hebben een beroepschrift ingediend en aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.750,- voor elk van de eisers 2 en 3.
Beslissing
LEE 22/4555
De rechtbank:
- verklaart het beroep van eisers 1 (LEE 22/4555) ongegrond;
- bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat de begunstigingstermijn die is verbonden aan het bestreden besluit van 1 december 2022 met terugwerkende kracht wordt gesteld op zes weken na verzending van deze uitspraak.
LEE 23/1324 en LEE 23/1329
De rechtbank:
- verklaart het beroep van eisers 2 (LEE 23/1324) en eisers 3 (LEE 23/1329) gegrond;
- vernietigt het besluit van 19 januari 2023;
- draagt het college op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college aan zowel eisers 2 als aan eisers 3 het griffierecht van € 184,- moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan zowel eisers 2 als aan eisers 3.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hardenberg, rechter, in aanwezigheid van mr. S. G. Steenbergen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 april 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.