Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
Zaaknummers: LEE 21/3526
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 januari 2024 in de zaak tussen
[naam], gevestigd te [plaats], eiseres,
(gemachtigde: S.R. van Uffelen),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Fryslân, verweerder,
(gemachtigde: mr. B. Hazeborg).
Als
derde-partijheeft aan het geding deelgenomen: [vergunninghoudster], gevestigd te [plaats], vergunninghoudster,
derde-partijheeft aan het geding deelgenomen: [vergunninghoudster], gevestigd te [plaats], vergunninghoudster,
(gemachtigde: mr. F. Onrust).
Procesverloop
Bij besluit van 28 september 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder, onder weerlegging van de door eiseres ingediende zienswijze, een omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) aan vergunninghoudster verleend voor het realiseren van een vergistingsinstallatie met productie van BioLNG en koolzuurgas op een perceel aan [adres] (hierna: het perceel).
Tegen het bestreden besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) heeft een deskundigenadvies uitgebracht, gedateerd 1 september 2022. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren. Bij brief van 28 november 2022 heeft de StAB aanvullend gereageerd.
Bij besluit van 12 september 2022 heeft verweerder een omgevingsvergunning op grond van de Wabo aan vergunninghoudster verleend voor het veranderen van voormelde inrichting.
De zaak is behandeld op de zitting van 19 oktober 2023. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, mr. C.Q. Herfst, mr. T. Tuenter, C.Y. Heegstra, E.M. Suselbeek en W.H. Dodde. Namens vergunninghoudster zijn voornoemde gemachtigde en [naam] ([functie]) verschenen.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Bij haar oordeelsvorming betrekt de rechtbank de navolgende feiten en omstandigheden.
1.1. Vergunninghoudster heeft op 9 februari 2021 een “aanmeldingsnotitie m.e.r.-beoordeling” ten behoeve van het realiseren van een installatie voor de vergisting van mest en co-producten bij verweerder ingediend.
1.2. Bij besluit van 1 maart 2021 heeft verweerder besloten dat voor de beoogde oprichting van de inrichting van vergunninghoudster geen milieu-effect-rapport (m.e.r.) nodig is. Dit betreft een voorbereidingsbesluit in de zin van artikel 6:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
1.3. Vergunninghoudster heeft op 12 maart 2021 een aanvraag om omgevingsvergunning voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor het vergisten van dierlijke meststoffen en co-producten en de productie van 22 miljoen m3 biogas per jaar op voormeld perceel te [plaats], bij verweerder ingediend.
De aanvraag om omgevingsvergunning omvat het oprichten van een inrichting bestemd voor het vergisten van maximaal 200.000 ton per jaar van buiten de inrichting afkomstige dierlijke meststoffen en co-producten en de productie van ruim 22 miljoen kubieke meter biogas per jaar. Het biogas wordt verwerkt tot circa 9.125 ton per jaar vloeibaar BioLNG voor bijvoorbeeld de transportsector of tot ruim 13 miljoen kubieke meter groengas voor voeding aan het openbaar gasnet en circa 15.575 ton per jaar vloeibaar koolzuurgas voor derden. Het digestaat wordt verwerkt tot drie bemestingsstoffen ter vervanging van kunstmest.
De aanvraag om omgevingsvergunning heeft betrekking op de navolgende activiteiten:
- bouwen;
- het oprichten en in werking hebben van een inrichting;
- het aanleggen van een uitrit.
1.4. Verweerder heeft het bouwplan ter advisering voorgelegd aan de adviescommissie Hus en Hiem (hierna: de welstandscommissie). In een advies van 22 juni 2021 heeft de welstandscommissie te kennen gegeven dat het bouwplan, getoetst aan de geldende welstandscriteria, voldoet aan redelijke eisen van welstand.
1.5. Verweerder heeft een ontwerpbesluit tot het verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning genomen. Verweerder heeft dit ontwerpbesluit gepubliceerd.
Verweerder heeft het ontwerpbesluit en de onderliggende stukken ter inzage gelegd in de periode van 26 juli tot en met 6 september 2021. Daarbij is een ieder in de gelegenheid gesteld om een zienswijze in te dienen.
1.6. Eiseres heeft bij brief van 1 september 2021 een zienswijze bij verweerder ingediend.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, onder weerlegging van de door eiseres ingediende zienswijze, een omgevingsvergunning op grond van de Wabo aan vergunninghoudster verleend voor het realiseren van een vergistingsinstallatie met productie van BioLNG en koolzuurgas op voormeld perceel te [plaats].
2.1. Vergunninghoudster heeft op 1 december 2021 een stikstofrapportage met betrekking tot het gestelde in voorschrift 3.18.14 van het bestreden besluit bij verweerder ingediend.
2.2. Bij besluit van 30 maart 2022 heeft verweerder voormelde stikstofrapportage goedgekeurd en bepaald dat de omgevingsvergunning in gebruik mag worden genomen.
2.3. Vergunninghoudster heeft op 11 april 2022 een aanvraag om veranderingsvergunning bij verweerder ingediend.
2.4. Verweerder heeft een ontwerpbesluit tot het verlenen van de gevraagde veranderingsvergunning genomen. Verweerder heeft dit ontwerpbesluit gepubliceerd. Verweerder heeft het ontwerpbesluit en de onderliggende stukken ter inzage gelegd in de periode van 8 juli tot en met 19 augustus 2022. Daarbij is een ieder in de gelegenheid gesteld om een zienswijze in te dienen.
2.5. Eiseres heeft geen zienswijze ingediend bij verweerder naar aanleiding van het ontwerpbesluit.
2.6. Bij besluit van 12 september 2022 heeft verweerder een omgevingsvergunning op grond van de Wabo aan vergunninghoudster verleend voor het veranderen van voormelde inrichting.
Toepasselijke regelgeving
3. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Overwegingen
Overgangsrecht Omgevingswet
4. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (Ow) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet, volgt dat in deze procedure nog het oude recht (waaronder de Wabo) van toepassing is, omdat de aanvraag is ingediend voor de inwerkingtreding van de Ow.
Het geschil
5. Tussen partijen is in geschil of verweerder in dit geval een omgevingsvergunning voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting ten behoeve van het vergisten van dierlijke meststoffen en co-producten en de productie van 22 miljoen m3 biogas per jaar op voormeld perceel te Leeuwarden heeft verleend. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
Procedureel
6. Naar het oordeel van de rechtbank kan de goedkeuring van de stikstofrapportage door verweerder bij besluit van 30 maart 2022 aangemerkt worden als een besluit in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) omdat met deze goedkeuring mede invulling wordt gegeven aan de verplichte voortoets. Dit brengt met zich dat het beroep van eiseres van rechtswege mede gericht wordt geacht tegen dit besluit.
6.1 Partijen worden verdeeld gehouden door de vraag of het besluit van 12 september 2022 tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor de verandering van voormelde inrichting kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb.
6.2. Eiseres betoogt dat het besluit van 12 september 2022 niet kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb. In dit verband wijst eiseres erop dat voormeld besluit betrekking heeft op een veranderingsvergunning op basis van een door vergunninghoudster ingediende nieuwe aanvraag. Daarbij acht eiseres van belang dat deze aanvraag dateert van na het bestreden besluit. Verder wijst eiseres erop dat uit het besluit van 12 september 2022 niet blijkt dat verweerder daarmee heeft getracht om het bestreden besluit in te trekken, te wijzigen of te vervangen.
6.3. Vergunninghoudster betoogt dat het besluit van 12 september 2022 dient te worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb. In dit verband wijst vergunninghoudster erop dat de wijzigingsvergunning een besluit betreft in de zin van 6:19 van de Awb, omdat de wijzigingsvergunning een aantal veranderingen ten opzichte van de oorspronkelijke situatie (oprichtingsvergunning) teweeg brengt. Dit betreft daarbij volgens vergunninghoudster ook nog eens een voor het milieu gunstigere situatie. Verder is in de visie van vergunninghoudster een belangrijke wijziging de verwijdering van de drooginstallatie geweest, waarmee een ammoniak- en geurbron bij de inrichting wordt verwijderd. Gelet hierop heeft verweerder naar de mening van vergunninghoudster wel degelijk bedoeld de eerdere vergunde situatie te wijzigen. Daarbij acht vergunninghoudster van belang dat de veranderingsvergunning iets toevoegt aan de rechtsgevolgen van het bestreden besluit en dat het om die reden een wijzigingsbesluit is. Het wijzigingsbesluit is ook gericht op dezelfde feitelijke situatie. Het heeft daarmee een relatie met het oorspronkelijke besluit, aldus vergunninghoudster. Het feit dat op grond van een nieuwe aanvraag een wijzigingsvergunning is verleend, behoeft volgens vergunninghoudster aan de toepassing van art. 6:19 Awb niet in de weg te staan indien de wijzigingsvergunning op ondergeschikte delen van afwijkt van het bestreden besluit. Voor dit standpunt wordt verwezen naar vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS), onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2018:4089.
6.4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het besluit van 12 september 2022 dient te worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb.
6.5. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb heeft het bezwaar of beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
Uit de toelichting van artikel 6:19 van de Awb volgt dat van een nieuw besluit, als bedoeld in het eerste lid, van artikel 6:19, dat op grond van het artikel in behandeling moet worden genomen, alleen sprake is indien het gaat om een besluit dat voldoende samenhang vertoont met het in bezwaar of beroep reeds aanhangige besluit. Het kan gaan om een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit. In de Memorie van Toelichting (MvT, Kamerstukken I 2010/11, 32 450, nr. 3, p. 36) is onder meer vermeld dat als hoofdlijn geldt dat een besluit op een nieuwe aanvraag tot herziening, verlenging of vervanging van het bestreden besluit in de regel geen besluit in de zin van artikel 6:18 (lees: 6:19) van de Awb is. Het verwerend bestuursorgaan komt dan immers niet terug op een eerder genomen besluit, maar voldoet slechts aan de verplichting om op een nieuwe aanvraag een primair besluit te nemen op basis van nieuwe besluitvorming. Een ander uitgangspunt is dat het nieuwe besluit moet vallen binnen de feitelijke grondslag en de reikwijdte van het eerder genomen besluit.
6.6. Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2018: 4089, volgt dat moet bij de totstandkoming van besluiten op aanvraag die ingevolge artikel 3.10 van de Wabo worden voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, zoals neergelegd in afdeling 3.4 van de Awb, in beginsel op de aanvraag worden beslist zoals die is ingediend en met het ontwerp van het besluit ter inzage is gelegd. Na het ter inzage leggen van het ontwerpbesluit is het niet meer geoorloofd de aanvraag nog te wijzigen en aan te vullen zonder dat een nieuwe ontwerpbesluit ter inzage wordt gelegd, tenzij de wijziging van ondergeschikte aard is dan wel aannemelijk is dat daardoor geen derden worden benadeeld.
6.7. De rechtbank stelt vast dat de door vergunninghoudster op 11 april 2022 ingediende aanvraag om omgevingsvergunning tot verandering van voormelde inrichting betrekking heeft op de navolgende wijzigingen:
- verwijderen van de vergunde drooginstallaties voor de dikke fractie digestaat;
- aanpassing van de vergunde luchtwassers;
- hygiënisatie digestaat;
- plaatsen van 3 decanters (in plaats van 1 decanter);
- opslag van dikke fractie digestaat op opslagbanden in gebouw 6;
- aanpassing route afvoer dikke fractie digestaat;
- bouwkundige aanpassing van gebouw nummer 6;
- materiaal en kleurkeuze alle gebouwen;
- nokhoogte van kantoorgedeelte wordt verlaagd;
- uiterlijke kenmerken zoals aanpassingen dakranden;
- wijziging talud aan de van Harinxmakanaal-zijde;
- plaatsing en grootte van de ramen in het kantoorgedeelte;
- constructie van de bouwwerken (was hout wordt staal).
6.8. Naar het oordeel van de rechtbank kan het besluit van 12 september 2022 niet als een besluit in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb worden beschouwd. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat voormeld besluit is genomen naar aanleiding van een door vergunninghoudster ingediende aanvraag om omgevingsvergunning voor de verandering van de bij het bestreden besluit vergunde inrichting. Geen grond bestaat voor het oordeel dat de door vergunninghoudster ingediende aanvraag om omgevingsvergunning betrekking heeft op wijzigingen van ondergeschikte aard en dat daardoor geen derden zijn benadeeld. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat er sprake is van een wijziging van de inrichting, van een wijziging van het technische bedrijfsproces en van een wijziging van de producten. Verder is de rechtbank van oordeel dat verweerder met het besluit van 22 september 2022 niet heeft beoogd om het bestreden besluit in te trekken, te wijzigen of te vervangen, als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb. Dit betekent dat het beroep van eiseres in dit geval niet van rechtswege mede betrekking heeft op het besluit van 22 september 2022. Hieruit volgt dat de inhoudelijke beoordeling door de rechtbank zich zal beperken tot de door eiseres naar voren gebrachte gronden gericht tegen het bestreden besluit.
Algemeen
7. Gelet op de reikwijdte van het door eiseres ingestelde beroep en hetgeen partijen in dat verband verdeeld houdt, heeft de rechtbank aanleiding gezien om de StAB als deskundige te benoemen. Op 1 september 2022 heeft de StAB de rechtbank van advies gediend.
7.1. De rechtbank stelt vast dat de gronden van beroep betrekking hebben op de navolgende aspecten:
- bestemmingsplan en verklaring van geen bedenkingen (vvgb);
- ammoniakemissie en stikstofdepositie;
- geur;
- M.e.r.-beoordelingsbesluit.
Het komt de rechtbank aangewezen voor om deze beroepsgronden afzonderlijk te bespreken en te beoordelen.
Bestemmingsplan en vvgb
8. Eiseres betoogt dat met de aangevraagde situatie meer stikstof wordt gedeponeerd dan op grond van het bestemmingsplan “Leeuwarden – Energiecampus” toegestaan is. In dit verband wijst eiseres erop dat in paragraaf 4.5.1 van voormeld bestemmingsplan een inschatting is gemaakt van de te verwachten depositie als gevolg van het bestemmingsplan. In dit bestemmingsplan is in beginsel uitgegaan van een totale maximale depositie van 0,09 mol per hectare per jaar. In het maximale alternatief is er uitgegaan van een totale maximale depositie van 0,16 mol per hectare per jaar, aldus eiseres. Volgens eiseres valt er als gevolg van het bestreden besluit alleen al een maximale depositie te verwachten van 0,47 mol per hectare per jaar. In de visie van eiseres gebruikt het in het bestreden besluit vergunde project dus meer depositieruimte dan in het bestemmingsplan beschikbaar is gesteld. Concluderend is eiseres van mening dat het voorliggende project niet past binnen voormeld bestemmingsplan voor wat betreft de totale beschikbare depositieruimte voor projecten in het plangebied. In de visie van eiseres had een vvgb moeten worden aangevraagd. Nu dat niet is gebeurd in dit geval, kan het bestreden besluit niet in stand blijven.
8.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de aanvraag omgevingsvergunning is getoetst aan het bestemmingsplan “Leeuwarden - Energiecampus”. Naar de mening van verweerder is het voorliggende bouwplan in overeenstemming met het bestemmingsplan. In dit verband wijst verweerder erop dat voor het (bouw)plan een stikstofberekening is uitgevoerd. Uit de berekening volgt in de visie van verweerder een depositie van 0,00 mol ha/jaar, waarmee de aanvraag onder de grens van 0,05 mol/jaar uit artikel 4.5, onder j, van de planregels blijft.
8.2. In een verslag van 1 september 2022 heeft de StAB met betrekking tot dit aspect onder meer vermeld dat bij de aanvraag een depositieberekening (AERIUS-berekening) is gevoegd. Uit deze berekening volgt in de visie van de StAB dat de depositie op de in de omgeving gelegen Natura 2000-gebieden 0,00 mol N/ha/jaar bedraagt, hetgeen minder is dan de 0,05 mol/jaar en daarmee niet als strijdig gebruik wordt aangemerkt. De aanvraag is daarmee op dit punt volgens de StAB niet in strijd met het bestemmingsplan, waardoor het niet noodzakelijk is om met een planologische procedure af te wijken van het bestemmingsplan. Nu uit de AERIUS-berekening blijkt dat er geen relevante stikstofdepositie plaatsvindt op omliggende Natura 2000-gebieden, zijn er naar de mening van de StAB geen significant negatieve effecten op deze gebieden te verwachten. Daarmee is er volgens de StAB ook geen noodzaak om via de aanhaakverplichting een natuurtoestemming door een vvgb te vragen mits de depositie onder de 0,05 mol N/ha/jaar blijft.
8.3. In reactie op het verslag van de StAB heeft eiseres bij brief van 6 oktober 2022 met betrekking tot dit aspect onder meer te kennen gegeven dat in hoofdstuk 5 en 6 van dit verslag beknopt is gekeken naar de beroepsgronden over het bestemmingsplan, het ondeugdelijke m.e.r.-beoordelingsbesluit en de noodzaak voor een vvgb in verband met effecten op de natuur. In dit verband wijst eiseres erop dat de redeneringen in deze hoofdstukken gebaseerd zijn op de uitgangspunten over de emissie van ammoniak zoals deze in het bestreden besluit zijn weergegeven. Daarbij acht eiseres van belang dat de conclusies uit hoofdstuk 3 niet zijn meegenomen. In dit verband wijst eiseres er verder op dat voor het opnieuw uitvoeren van deze toetsen een eventueel herstelbesluit de juiste plek is. Daarnaast vraagt eiseres zich af of zekerheid omtrent de emissie van stikstofverbindingen nog na het verlenen van een toestemming mag worden verkregen. In de visie van eiseres staat de Habitatrichtlijn dit niet toe.
8.4. In een aanvullend verslag van 28 november 2022 heeft de StAB naar aanleiding van de reactie van eiseres met betrekking tot dit aspect onder meer vermeld dat bij het onderzoek is uitgegaan van de gronden van beroep die door eiseres zijn aangevoerd. In dit verband wijst de StAB erop dat eiseres aanvoert dat zij het verschil tussen 18,44 en 23,1 kg NH3/jaar zodanig groot acht dat daarop geen m.e.r.-beoordelingsbesluit kan worden genomen. Volgens de StAB is ingegaan op dit verschil en is daarbij opgemerkt dat verwacht mag worden dat door de beperkte toename van de ammoniakemissie geen belangrijke nadelige gevolgen voor Natura 2000-gebieden optreden omdat in beide gevallen de berekende depositie onder de 0,00 mol/ha/jaar blijft. Verder wijst de StAB erop dat de reactie van eiseres op paragraaf 3.8.2 van het eerste verslag onderdeel is van een juridische afweging is en om die reden buiten de advisering van de StAB valt. Naar de mening van de StAB geeft deze reactie van eiseres geen aanleiding om de conclusie van het eerste verslag te herzien.
8.5. Ingevolge artikel 4.5, aanhef en onder j, van de planregels van het bestemmingsplan wordt tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, in ieder geval gerekend: het gebruik van gronden en bouwwerken ten behoeve van de opwekking van duurzame energie of duurzame bedrijvigheid, zodanig dat er sprake is van een negatief effect op een Natura 2000-gebied door stikstofdepositie van meer dan 0,05 mol per jaar, met dien verstande dat tot een strijdig gebruik met deze bestemming niet wordt aangemerkt:
1. het bestaand gebruik, waarbij als referentiedatum voor het bestaand gebruik, in afwijking van het bepaalde in artikel 1.11, wordt verstaan de referentiedata die zijn genoemd in Bijlage 3 (https://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0080.03006BP00-VG01/b_NL.IMRO.0080.03006BP00-VG01_rb3.pdf) bij deze regels, of;
2. het gebruik dat vergund is door middel van een vergunning op grond van de Wnb, of;
3. het gebruik waarvan het bevoegd gezag verklaard heeft dat een vergunning op grond van de Wnb niet noodzakelijk is.
Is er strijd met het bestemmingsplan?
8.6. Voor zover eiseres betoogt dat er in dit geval sprake is van strijd met het bestemmingsplan omdat de totale stikstofdepositie te groot is, overweegt de rechtbank dat uit voormelde planregel van het bestemmingsplan volgt dat tot een strijdig gebruik met deze bestemming niet wordt aangemerkt het gebruik waarvan het bevoegd gezag verklaard heeft dat een vergunning op grond van de Wnb niet noodzakelijk is. Verder overweegt de rechtbank dat het bevoegd gezag in dit geval verklaard heeft dat een vergunning op grond van de Wnb niet noodzakelijk is. Gelet hierop bestaat er geen grond voor het oordeel dat er in dit geval sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Deze grond van eiseres slaagt niet.
Is het bestemmingsplan onverbindend?
8.7. Voor zover eiseres betoogt dat voormelde planregel bij wege van exceptieve toetsing onverbindend dient te worden verklaard dan wel buiten beschouwing dient te worden gelaten, overweegt de rechtbank als volgt. In dit verband stelt de rechtbank vast dat het bestemmingsplan “Energiecampus Leeuwarden” onherroepelijk is (geworden). Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2023:2019, volgt dat de mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit omtrent de verlening van een omgevingsvergunning, de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen, niet zover strekt dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In een procedure als deze waarin wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Voor evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent. Een planregel is daarnaast alleen in strijd met hoger recht als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet. Dit is bijvoorbeeld het geval als iedere motivering ontbreekt. Geen grond bestaat voor het oordeel dat voormelde planregel evident in strijd komt met een hogere regeling. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat zonder nader onderzoek niet valt vast te stellen dat er sprake is van strijd met een hogere rechtsnorm. In dit verband acht de rechtbank van belang dat in het bestemmingsplan 0,05 mol/jaar stikstofdepositie wordt vrijgesteld in de zin dat er dan geen ruimtelijke belemmeringen zijn om te bouwen. Of die grens terecht is of niet is in dit geval naar het oordeel van de rechtbank niet relevant omdat bij elk project, dus ook dit project, moet worden beoordeeld of significante effecten kunnen worden uitgesloten. Daar verandert deze grens niets aan. Nu in dit geval geen sprake is van specifiek strijdig gebruik omdat verweerder van mening is dat er geen significante effecten zijn, is de grens van 0,05 mol/jaar ook niet in geding. Gelet hierop bestaat er naar het oordeel van de rechtbank geen aanleiding om artikel 4.5, aanhef en onder j, van de planregels van het bestemmingsplan onverbindend te verklaren of buiten toepassing te laten. In zoverre slaagt deze grond van eiseres niet.
Was een vvgb-natuur nodig?
8.8.1. Als voor een activiteit naast een omgevingsvergunning voor het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van gronden en bouwwerken als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo en het oprichten van een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo ook een vergunning in het kader van de Wnb nodig is, kan de aanvrager kiezen of hij deze trajecten afzonderlijk of gecoördineerd wil doorlopen. Alleen als er op het moment van het besluit over de aanvraag om omgevingsvergunning nog geen natuurvergunning is aangevraagd of verleend, bestaat op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo in samenhang met artikel 2.2aa, aanhef en onder a, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) de verplichting om tegelijkertijd voor die activiteit een natuurtoestemming als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo aan te vragen (vgl. AbRvS, 8 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:936).
8.8.2. De rechtbank stelt vast dat verweerder in dit geval het bevoegd gezag is voor wat betreft het al dan niet verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning en voor wat betreft het al dan niet verlenen van een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb voor dit project. Uit artikel 6.10a, eerste lid, in samenhang gelezen met artikel 6.10a, derde lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) volgt dat een vvgb in het kader van de Wnb niet is vereist, indien verweerder tevens het bevoegde gezag is om te beslissen op de desbetreffende aanvraag om een omgevingsvergunning. Nu verweerder het bevoegde gezag is om te beslissen op de desbetreffende aanvraag om omgevingsvergunning en om te beslissen in het kader van het al dan niet afgeven van een vvgb, als bedoeld in artikel 6.10a, eerste lid, van het Bor, is naar het oordeel van de rechtbank in dit geval geen vvgb (van verweerder) in het kader van de Wnb vereist. Dit laat onverlet dat in dit geval wel beoordeeld dient te worden of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat significante effecten vanwege het project uitgesloten zijn en dat om die reden uit de voortoets blijkt dat geen natuurvergunning is vereist. Hierop zal in de volgende rechtsoverwegingen worden ingegaan.
De voortoets in twee stappen
8.9. Voorschrift 3.18.14 van het bestreden besluit luidt als volgt:
‘Uiterlijk 1 december 2021 dient de vergunninghouder een rapport bij het bevoegd gezag
in waaruit blijkt hoe de maximale ammoniakemissie, voorgeschreven in voorschrift
3.18.3, niet overschreden zal worden. Pas na goedkeuringsbesluit van dit rapport mag
de vergunning in gebruik worden genomen. In het rapport moet voldoende onderbouwd
worden waar de ammoniakemissie vandaan komt en hoe de luchtwassystemen het in
de aanvraag gestelde verwijderingsrendement behalen. Dit rapport dient te worden
opgestuurd naar Provincie Fryslân, Postbus 20120, 8900 HM Leeuwarden of naar
wnb@fryslan.fn onder vermelding van kenmerk: 232706.’
8.10. Eiseres betoogt dat voorschrift 3.18.14 van het bestreden besluit in haar visie om twee redenen onrechtmatig is. In dit verband wijst eiseres erop dat ten eerste een situatie ontstaat waarbij een gedeelte van de aanvraag en daarmee een gedeelte van de motivering van het bestreden besluit buiten de vergunningsprocedure wordt geplaatst. Daarmee is dit gedeelte van het bestreden besluit niet inzichtelijk voor belanghebbenden, zoals eiseres, en staan er tegen dit gedeelte geen rechtsmiddelen open. Verder wijst eiseres er ten tweede op dat verweerder pas kan beoordelen of aantasting van natuurwaarden van Natura-2000 gebieden als gevolg van het project is uitgesloten nadat het hierboven bedoelde rapport is aangeleverd. Daarmee wordt voorbijgegaan aan artikel 2.8, derde lid, van de Wnb, waarin is geregeld dat verweerder enkel een vergunning kan verlenen nadat het nog op te stellen rapport de benodigde zekerheid geeft dat aantasting van natuurwaarden niet kan plaatsvinden.
8.11.1. De rechtbank stelt vast dat verweerder in dit geval op twee momenten een voortoets heeft verricht. De eerste voortoets is verricht naar aanleiding van onderhavige aanvraag om omgevingsvergunning. De tweede voortoets is verricht naar aanleiding van het op grond van voorschrift 3.18.14 van het bestreden besluit genomen goedkeuringsbesluit door verweerder. Naar het oordeel van de rechtbank heeft als uitgangspunt te gelden dat een beoordeling of een natuurvergunning vereist is, betrekking moet hebben op alle activiteiten die tezamen een project vormen. Op die wijze is gewaarborgd dat de gevolgen van het gehele project voor het Natura 2000-gebied bij de beoordeling van een vergunning worden betrokken. De beoordeling van de gevolgen van het gehele project dient uitgangspunt te zijn van de voortoets en van de passende beoordeling. Dit kan ook worden afgeleid uit de rechtspraak van het Hof waarin meermalen is geoordeeld dat een passende beoordeling betrekking heeft op alle aspecten van een plan of project (zie bijvoorbeeld het arrest van het Hof van Justitie (Hof) van 11 april 2013, Sweetman, ECLI:EU:C:2013:220).
8.11.2 De rechtbank constateert dat op zich noch de formulering van de artikelen 2.7 en 2.8 van de Wnb, noch de formulering van artikel 6 van de Habitatrichtlijn (Hrl) er aan in de weg staan dat de beoordeling van de vraag of een project significantie effecten kan hebben op een Natura 2000-gebied in meerdere juridische stappen wordt doorlopen zo lang maar gegarandeerd is dat er geen uitvoering aan het project kan worden gegeven voordat die beoordeling heeft plaatsgevonden en geconcludeerd kan worden dat er geen significante effecten zijn. Het in twee stappen beoordelen of er geen significante effecten zijn, is naar het oordeel van de rechtbank echter wel in strijd met de systematiek van de Wabo zoals die is neergelegd in de artikelen 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo en 2.2aa, onder a, van het Bor. Uit die systematiek volgt dat het verboden is om een project te realiseren zonder omgevingsvergunning indien dat project gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Indien de aanvrager van de omgevingsvergunning die beoordeling overlaat aan het daartoe bevoegde gezag door een aanvraag te doen voor een vergunning op grond van de artikelen 2.7 en 2.8 van de Wnb, kan de omgevingsvergunning worden verleend zonder de voortoets. Is een dergelijke aanvraag niet gedaan, zoals in de onderhavige zaak, dan dient het gezag dat bevoegd is tot het verlenen van de omgevingsvergunning eerst te beoordelen of een vergunning op grond van de Wnb nodig zou kunnen zijn alvorens tot vergunningverlening over te gaan, de voortoets. Aldus is geborgd dat, wanneer onzeker is of die significante effecten zouden kunnen optreden, door het bevoegd gezag wordt beoordeeld of een vergunning op grond van de Wnb nodig is of niet in de vorm van een vvgb. Die beoordeling is noodzakelijk om te voorkomen dat er omgevingsvergunningen worden verleend zonder dat zeker is of er een passende beoordeling, zoals vereist op grond van artikel 6 van de Hrl, voor het project moet worden gemaakt. Nu verweerder eerst de omgevingsvergunning heeft verleend en pas daarna (volledig) heeft beoordeeld of de vergunning in het licht van de voortoets had kunnen worden verleend, heeft verweerder de onderhavige vergunning in strijd met de Wabo en het Bor verleend.
8.11.3. Een en ander klemt te meer nu is gebleken dat het goedkeuringsbesluit en daarmee het tweede gedeelte van de voortoets is genomen op basis van een sterk gewijzigde uitvoering van het project. Uit de goedkeuringsnotitie blijkt dat de aanvrager besloten heeft om de digestaatdrogers uit het project te verwijderen zodat de maximaal toelaatbare stikstofemissie gerealiseerd kan worden. De omgevingsvergunning is echter verleend voor het project met de digestaatdrogers. Aldus heeft de voortoets plaatsgevonden op basis van een ander, beperkter, project dan is vergund in de omgevingsvergunning. Verweerder had als Wabo-bevoegd gezag de omgevingsvergunning voor het project met digestaatdrogers niet mogen verlenen omdat voor dat project onzeker was of er geen significante effecten op de betrokken Natura 2000-gebieden zouden kunnen optreden. Het enkele feit dat verweerder in deze zowel Wabo-bevoegd gezag is als het bevoegd gezag voor het verlenen van een vergunning op grond van de Wnb maakt dit naar het oordeel van de rechtbank niet anders. Verweerder had er voor kunnen kiezen om als Wnb-bevoegd gezag te beoordelen of er significante effecten zouden hebben kunnen optreden en eventueel tot vergunningverlening of het positief weigeren van de vergunning hebben kunnen overgaan. Ook in dat geval echter had verweerder zowel aan de omgevingsvergunning als aan de beoordeling in het kader van de Wnb hetzelfde project ten grondslag moeten leggen. Het gevolg van de door verweerder gekozen constructie is naar het oordeel van de rechtbank ook dat aanvrager op grond van de verleende omgevingsvergunning de aangevraagde digestaatdrogers mag realiseren en gebruiken. Het enkele feit dat verweerder toestemming heeft gegeven om de vergunning te gebruiken omdat in de notitie is aangegeven dat aanvrager de digestaatdrogers niet zal gebruik, maakt dit niet anders. Met de goedkeuring is immers de omgevingsvergunning niet gewijzigd en de goedkeuring is ook geen vergunning op grond van de Wnb waarbij het gebruik van de installatie slechts zonder de digestaat-drogers is vergund. Ook dat is in strijd met de systematiek van de Wabo.
8.11.4. De rechtbank merkt in dit verband ook op dat door deze handelswijze van verweerder ook de beroepsmogelijkheden en mogelijkheden om een zienswijze in te dienen tegen de beoordeling die in het kader van de voortoets is gemaakt, ernstig kunnen worden gefrustreerd. Ook in het onderhavige geval heeft verweerder bij het vaststellen van de stikstofnotitie noch de mogelijkheid tot het indienen van een zienswijze, noch de mogelijkheid tot het indienen van beroep gegeven en aldus de waarborgen die in de systematiek van de Wabo gegeven zijn, omzeild.
8.12. Gelet op voorgaande overwegingen is de rechtbank van oordeel dat verweerder door het verrichten van twee voortoetsen waarvan de tweede na het verlenen van de omgevingsvergunning heeft plaatsgevonden op basis van een sterk gewijzigd project in strijd met de Wabo, in samenhang gelezen met de Bor, heeft gehandeld. Hieruit volgt dat het bestreden besluit in strijd met de wet tot stand is gekomen. Om die reden komen het bestreden besluit en het goedkeuringsbesluit van 30 maart 2022 voor vernietiging in aanmerking. Dit brengt met zich dat de grondslag aan het besluit van 12 september 2022 is komen te vervallen. Deze grond van eiseres slaagt.
8.13. Hoewel hiermee kan worden volstaan, ziet de rechtbank aanleiding om vanwege proceseconomische redenen inhoudelijk in te gaan op de overige gronden van het beroep.
Is voorschrift 3.18.14 van het bestreden besluit een mitigerende maatregel?
8.14. Naar het oordeel van de rechtbank komt het bestreden besluit ook voor vernietiging in aanmerking omdat voorschrift 3.18.14 van het bestreden besluit als een mitigerende maatregel moet worden aangemerkt. De rechtbank stelt vast dat het doel van voormeld voorschrift is om zekerheid te verkrijgen dat de maximale ammoniakdepositie zoals die in voorschrift 3.18.3 is voorgeschreven, niet wordt overschreden. In dit licht overweegt de rechtbank dat uit de eerste StAB-rapportage duidelijk is geworden dat bij verweerder onzekerheid bestond over de ammoniakdepositie vanwege de op te richten inrichting. Verweerder heeft getracht om deze onzekerheid en de ontoereikendheid van de oorspronkelijke beoordeling van de mogelijke gevolgen voor de Natura 2000-gebieden weg te nemen door het verbinden van voormeld voorschrift aan het bestreden besluit. Dit voorschrift kwalificeert daarom als een mitigerend voorschrift dat bedoeld is om de mogelijk negatieve effecten van het besluit te verminderen. Dit klemt te meer nu verweerder heeft toegestaan dat aanvrager aan dit voorschrift kon voldoen door het project te wijzigen door de digestaatdrogers uit het project te halen. Verweerder heeft daarmee ook materieel mitigerende maatregelen toegestaan die de omvang van de emissie door het project ingrijpend zouden verminderen. Uit het gegeven dat voorschrift 3.18.14 van het bestreden besluit als een mitigerende maatregel moet worden aangemerkt en mitigerende maatregelen alleen betrokken kunnen worden in een passende beoordeling volgt dat in dit geval een passende beoordeling vereist was en daarmee een natuurvergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Nu er geen passende beoordeling is opgesteld en geen natuurvergunning voor dit project is aangevraagd of verleend, is het bestreden besluit in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 2.2aa, aanhef en onder a, van het Bor genomen (vgl. AbRvS, 6 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4534). Ook om deze reden komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. Deze grond van eiseres slaagt.
8.15. Op de vraag of verweerder bij de beoordeling van de toelaatbaarheid van het project in het licht van het bestemmingsplan en de voortoets en de daarvan deel uitmakende AERIUS-berekeningen is uitgegaan van juiste uitgangspunten voor wat betreft de daadwerkelijke ammoniakemissie wordt ingegaan in de rechtsoverwegingen 9. tot en met 14. van deze uitspraak.
Ammoniakemissie en stikstofdepositie
9. De rechtbank stelt vast dat de gronden van eiseres met betrekking tot de ammoniakemissie en stikstofdepositie betrekking hebben op de navolgende deelaspecten:
- het reinigingsrendement van de proceslucht;
- het reinigingsrendement van de ventilatielucht;
- het ventilatiedebiet vanuit de bedrijfshal;
- het effect van de gereinigde emissievrachten uit de bronnen;
- de diffuse emissies;
- het ontbreken van emissienormen en monitoringsvoorschriften;
- de stikstofrapportage.
Het komt de rechtbank aangewezen voor om de hiervoor benoemde deelaspecten afzonderlijk te bespreken en te beoordelen. De rechtbank zal daarbij de gronden beoordelen zoals die zich richten tegen de omgevingsvergunning omdat door de goedkeuring van de stikstofnotitie de omgevingsvergunning niet is gewijzigd maar slechts de stikstofemissie nader is beoordeeld.
Het reinigingsrendement van de proceslucht
10. Eiseres betoogt dat het gehanteerde rendement van de luchtwassers die de proceslucht reinigen, voor zover dat op 99% per luchtwasser is gesteld, onrealistisch hoog is en niet is onderbouwd. In dit verband wijst eiseres erop dat een typisch reinigingsrendement tussen de 70 en 95% ligt. Noch in het besluit, noch in de aanvraag is gemotiveerd waarom van een zeer hoog verwijderingsrendement is uitgegaan, anders dan dat dit door de leverancier is opgegeven, aldus eiseres. Waar de leverancier dit rendement noemt en hoe de leverancier dit onderbouwt, is volgens eiseres niet duidelijk. In dit kader acht eiseres van belang dat bijlage 18 over werkwijzen luchtbehandeling met een beschrijving van de luchtwasser geen gegevens bevat over het reinigingsrendement. Metingen aan eerder gerealiseerde luchtwassers ontbreken, aldus eiseres. Verder wijst eiseres op de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav) waar is vastgelegd dat chemische luchtwassers een ammoniakverwijderingsrendement hebben van 70 tot 95% waarbij blijkt dat het hoogste rendement van 95% vaak niet gehaald wordt. Bovendien is dit rendement van 95% volgens eiseres opgebouwd uit twee achter elkaar geschakelde chemische luchtwassers met een
individueel rendement van 70%. Dat houdt in dat niet met hogere rendementen dan 70%
mag worden gerekend bij in serie geschakelde chemische luchtwassers. In een best case-
scenario had in de aanvraag met 95% rendement rekening mogen worden voor het systeem
met twee luchtwassers, aldus eiseres.
10.1. Verweerder stelt zich blijkens de considerans op het standpunt dat de proceslucht die ontstaat door het drogen van digestaat nog maximaal 75 mg NH3 per m3 lucht bevat. Na reiniging in twee in serie geschakelde chemische luchtwassers met elk een reinigings-rendement van 99%, ontstaat een totale emissiereductie van 99,9%.
10.2. In een verslag van 1 september 2022 heeft de StAB met betrekking tot dit aspect onder meer vermeld dat in de aanvulling op de aanvraag van 1 december 2021 alsnog aannemelijk is gemaakt dat een enkele chemische luchtwasser (één wasstap) een ammoniakreinigingsrendement van 99,5% kan behalen. Het blijft voor de StAB echter zeer de vraag of een rendement van 99,99% realiseerbaar is. Dit rendement is zoals hiervoor aangegeven vereist om maximaal 5,9 kg NH3/jaar te emitteren vanwege de gereinigde proceslucht (6,6 kg inclusief 12% marge). Een dergelijk hoog rendement is volgens de StAB niet bewezen als haalbaar bij referentiebedrijven die Tholander-luchtwassers hebben geïnstalleerd. In het ontwerp van de luchtwasser die uit twee wassecties bestaat (twee achter elkaar geschakelde wassers), die in de toelichting van 22 september 2021 is opgenomen, wordt ervan uitgegaan dat de eerste sectie 99,5% rendement behaalt. Hiermee kan de StAB instemmen, echter niet met de vervolgaanname dat eenzelfde rendement ook in de tweede wassectie op zal treden. In theorie zou dan in de eerste stap 0,5% resteren en van deze 0,5% zou wederom 99,5% worden verwijderd, waarmee 0,025% resteert. Met eiseres is de StAB van mening dat de ingangsconcentratie te laag is om nog zeer hoge vervolgrendementen te verwachten. Daarom acht de StAB het niet reëel om er van uit te gaan dat de proceslucht teruggebracht kan worden van 59.021,5 kg naar 5,9 kg NH3/jaar. Voor het reinigen van de proceslucht als gevolg van digestaatdroging is echter een onwaarschijnlijk hoog rendement vereist dat in theorie in twee wastrappen zou moeten worden gerealiseerd. Dit is niet reëel waardoor de StAB de voorziene methode niet in staat acht om een restemissie beperkt te houden tot een omvang van 5,9 kg NH3 per jaar.
10.3. In reactie op het verslag van de StAB heeft vergunninghoudster bij brief van
11 oktober 2022 onder meer te kennen gegeven dat op pagina 22 van het verslag ten onrechte is vermeld dat voor de tweede wasstap voor de gaswassing van ammoniak moet zijn uitgegaan van een rendement van 99,5% hetgeen gelijk is aan het rendement in de eerste wasstap. In dit verband wijst vergunninghoudster erop dat bij de tweede wasstap is uitgegaan van 98%, waarbij wordt verwezen naar pagina 8 e.v. van bijlage 1 bij deze brief. Uit deze bijlage volgt volgens vergunninghoudster dat de StAB ten onrechte vaststelt dat zij is uitgegaan van 1,65 kg ammoniak per jaar. Dit moet zijn 5,9 kg ammoniak per jaar terwijl voor de AERIUS-calculatie een extra marge is aangehouden van 6,6 kg ammoniak per jaar, aldus vergunninghoudster. Zodoende is naar de mening van vergunninghoudster bij de tweede wasstap van 98% uitgegaan en niet van 99,5%.
10.4. In een aanvullend verslag van 28 november 2022 heeft de StAB met betrekking tot dit aspect onder meer vermeld dat er door vergunninghoudster verschillende aanpassingen zijn aangebracht in de aanvraaggegevens. In dit verband wijst de StAB erop dat in het eerdere verslag op pagina 22 gebruik is gemaakt van gegevens afkomstig uit het document genaamd: “Toelichting stikstof-verwijderingsrendement chemische wassers, d.d.
22 september 2021”, dat deel uitmaakt van de vergunningsaanvraag. Dit document bevat volgens de StAB de gegevens die door Tholander, de Duitse leverancier van de luchtwassers, zijn gebruikt voor het ontwerp van de tweetrapsluchtwasser. In dat document is voormelde ammoniakconcentratie van 0,00187625 mg/m3 na stap 2 vermeld, aldus de StAB. Deze gegevens zijn volgens de StAB echter gewijzigd in een Excel rekenblad genaamd “211129 Stikstofemissieberekening”, welke versie is gedateerd op 29 november 2021. In dit meest recente document staat een afwijkend rendement van 99% na de eerste wasstap (van 75,05 mg/m3 naar 0,7505 mg/m3) en nogmaals 99% na de tweede wasstap (van 0,7505 mg/m
naar 0,007505 mg/m3). Dit resulteert in een totaalrendement van [(75,05 - 0,007505) /
75,05] x 100% = 99,99%. Met deze reductie wordt de ongereinigde vracht van 59.022 kg ammoniak per jaar teruggebracht naar 0,01% van 59.022 = 5,9 kg per jaar, aldus de StAB.
Daarnaast wijst de StAB erop dat in de reactie van vergunninghoudster weer een andere combinatie wordt genoemd van 99,5% na de eerste stap gevolgd door 98% na de tweede stap wat hetzelfde eindresultaat oplevert. Het opvoeren van telkens wijzigende rendementen komt de duidelijkheid niet ten goede, maar hoe het ook precies zij, door de StAB is in het verslag telkens 5,9 kg ammoniak aangehouden als de aangevraagde emissievracht van de proceslucht. Hoe dan ook is deze 5,9 kg de restemissie die volgens de aanvraag vrijkomt door een totale reductie van 99,99%, los van welke combinatie volgens de StAB nu exact is gebruikt voor stap 1 en stap 2. Gelet daarop blijft naar de mening van de StAB de conclusie in stand dat het gehanteerde reductiepercentage niet haalbaar is met luchtwassing.
10.5. In hetgeen verweerder en vergunninghoudster naar voren hebben gebracht met betrekking tot het reinigingsrendement van de luchtwassystemen, ziet de rechtbank geen aanleiding om van de bevindingen in de StAB-rapporten en de daarop gebaseerde conclusies af te wijken. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat uit de uitgebreid onderbouwde StAB-rapporten volgt dat het niet reëel is om er van uit te gaan dat de proceslucht teruggebracht kan worden van 59.021,5 kg naar 5,9 kg NH3/jaar en dat het gehanteerde reductiepercentage niet haalbaar is met luchtwassing. Voor zover de van de voortoets deel uitmakende AERIUS-berekening gebaseerd is op een reinigingsrendement van 99,99%, mocht verweerder deze berekening niet aan zijn besluitvorming ten grondslag leggen, nu er sprake is van een onjuist uitgangspunt. Dit betekent dat het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb, en het motiveringsbeginsel, als bedoeld in artikel 3:46 van de Awb, tot stand is gekomen. Om deze reden is het beroep van eiseres gegrond.
Het reinigingsrendement van de ventilatielucht
11. Eiseres betoogt dat uit de Excelberekening in het tabblad “Air purification 2 -biofilter” dat onderdeel is van de aanvraag, kan worden afgeleid dat het reinigingsrendement voor ammoniak door het biofilter 97,5% bedraagt. In de visie van eiseres is sprake van een enkeltraps-systeem en moet zelfs bij het best-case scenario uitgegaan worden van een reinigingsrendement van hoogstens 70%.
11.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat is uitgegaan van de opzet die door de vergunninghoudster is aangeleverd. De berekende ammoniakemissie en de reiniging op basis van de rendementen van de luchtwassers zijn door vergunninghoudster aangeleverd en als zodanig in de beoordeling betrokken, aldus verweerder.
11.2. In een verslag van 1 september 2022 heeft de StAB met betrekking tot dit aspect onder meer vermeld dat blijkens de aanvulling op de aanvraag van 1 december 2021 de luchtwassers bij biofilter 1 en biofilter 2 een pakkingshoogte van 3 meter hebben waardoor de verblijftijd iets meer dan 1 seconde zal bedragen. Volgens de StAB zijn de gegevens nu als volgt:
- voor biofilter 1 is aangegeven dat de ingangsconcentratie 3,97 mg/Nm3 (= 5,2 ppm)
bedraagt en de uitgangsconcentratie is 0,02 mg/Nm3. Het rendement dat daaruit volgt is
(3,97 - 0,02)/3,97 x 100% = 99,5%;
- voor biofilter 2 is aangegeven dat de ingangsconcentratie 4,48 mg/Nm3 (= 5,9 ppm)
bedraagt en de uitgangsconcentratie is 0,02 mg/Nm3. Het rendement dat daaruit volgt is
(4,48 - 0,02)/4,48 x 100% = 99,55%.
Gezien de voldoende lange verblijftijd is naar de mening van de StAB een rendement van 99,5% in het voorliggende geval haalbaar.
11.3. In reactie op het verslag van de StAB heeft eiseres bij brief van 6 oktober 2022 onder meer te kennen gegeven dat in paragraaf 3.2.2 van dit verslag wordt vastgesteld dat de hoge
veronderstelde reinigingsrendementen voor ammoniak in biofilter 1 en biofilter 2 realistisch zijn door middel van een vergelijking met de conclusies over luchtwasser 1. In de visie van eiseres bevat luchtwasser 1 een veel hogere ingaande concentratie waardoor de twee stromen niet vergelijkbaar zijn. Bij een lagere ingaande concentratie zal naar de mening van eiseres typisch een lager reinigingsrendement worden gehaald.
11.4. In een aanvullend verslag van 28 november 2022 heeft de StAB met betrekking tot dit aspect onder meer vermeld dat in dit geval de tweede stap van zowel biofilter 1 als biofilter 2 bestaat uit een reiniging door middel van een biobed. Dit biobed kan volgens de StAB tevens ammoniak verwijderen door de omzetting van deze stof door de daarin aanwezige micro-organismen, maar daarmee is in de rapporten die deel uitmaken van de aanvraag geen rekening gehouden. In de visie van de StAB is er in de aanvraag namelijk 0% ammoniakreductie aan het biobed toegekend. Hoewel de functie van het biobed in de eerste plaats bestaat uit het verwijderen van geurcomponenten, mag toch enige reductie van ammoniak worden verwacht, aldus de StAB. Het biobed kan technisch gezien geen hoge ammoniakconcentraties aan omdat er bij de biologische omzetting nitriet (NO2) ontstaat wat giftig is voor de micro-organismen. Echter vanwege de voorreiniging door de luchtwasser is volgens de StAB al een lage ingangsconcentratie voor het biobed tot stand gekomen. Door de werking van het biobed (met een vrij lange verblijftijd) is vervolgens een verdere verlaging van de ammoniak concentratie te verwachten, aldus de StAB. Dus ook al is er sprake van een lage ingangsconcentratie van rond de 4 mg NH3/m3, is het gezien de dubbele reiniging van de aangeboden luchtstroom, naar de mening van de StAB aannemelijk dat een hoge totale reinigingsgraad zal optreden. Wat betreft de prestatie van de installaties biofilter 1 en 2 binnen de inrichting van vergunninghoudster kan volgens de StAB gesteld worden dat er enerzijds een element is dat negatief uitwerkt op het rendement, namelijk de lage ingangsconcentratie, maar dat er anderzijds een tweede element speelt dat positief uitwerkt op het rendement, namelijk de aanvullende ammoniakverwijdering door het biobed. Of het ene element het andere element compenseert is volgens de StAB op basis van de beschikbare gegevens niet met zekerheid te stellen. Toch acht de StAB het aannemelijk dat een hoog totaalrendement dan wel een lage uitgangsconcentratie hier binnen bereik ligt. Naar de mening van de StAB geeft de reactie van eiseres geen aanleiding om de conclusie van het eerste verslag te herzien.
11.5. In hetgeen eiseres naar voren heeft gebracht met betrekking tot het reinigingsrendement van de ventilatielucht, ziet de rechtbank geen aanleiding om af te wijken van de bevindingen en de daarop gebaseerde conclusies van de StAB. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat uit de StAB-verslagen volgt dat een hoog totaalrendement dan wel een lage uitgangsconcentratie door middel van de toepassing van biobed 1 en biobed 2 in dit geval binnen bereik ligt. Hieruit volgt dat verweerder bij de invoer van de gegevens in de AERIUS-calculator in zoverre niet is uitgegaan van onjuiste uitgangspunten voor wat betreft de emissie van ammoniak. Dit betekent dat deze grond van eiseres niet slaagt.
Het ventilatiedebiet vanuit de bedrijfshal
12. Eiseres betoogt dat door het onrealistisch laag debiet de totale vracht van de geëmitteerde ammoniak is onderschat. Eiseres gaat uit van een bedrijfsoppervlakte van 32.000 m2. Naar de mening van eiseres zou het debiet van de ventilatoren bij de gestelde oppervlakte hoger moeten zijn om de lucht voldoende te kunnen verversen.
12.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat in vergunningsvoorschrift 3.18.10 is opgenomen dat de lucht in de verschillende ruimten voor opslag en apparatuur minimaal eenmaal per uur ververst moet zijn en via een luchtreinigingssysteem naar buiten moet worden geleid. Verweerder wijst erop dat in voorschrift 3.18.14 een rapport wordt verlangd waarin vergunninghoudster aantoont dat de maximale ammoniakemissie van 23,1 kg/jaar niet zal worden overschreden.
12.2. In een verslag van 1 september 2022 heeft de StAB met betrekking tot dit aspect onder meer vermeld dat de oppervlakten en hoogten die verweerder voor de verschillende ruimten heeft opgenomen voldoende aannemelijk en voldoende onderbouwd zijn. Om het ventilatiedebiet te bepalen moet in de visie van de StAB uitgegaan worden van het volume/ de inhoud van de ruimten en niet van het Bouwbesluit. Omdat de ruimten OU003 en OU004 gescheiden zijn, worden deze afzonderlijk afgezogen en moeten deze ook afzonderlijk worden berekend, aldus de StAB. In de aanvraag voor de oprichtingsvergunning is de ventilatievoud bij ruimte OU003 volgens de StAB minder dan 1 en wordt daarmee niet voldaan aan vergunningvoorschrift 3.18.10. Na wijziging van de inrichting verandert het debiet van de ventilatoren volgens de StAB en zijn deze voldoende in staat om onderdruk te creëren en lekverliezen uit de hallen te voorkomen dan wel te beperken.
12.3. In reactie op het verslag van de StAB heeft vergunninghoudster bij brief van
11 oktober 2022 onder meer vermeld dat zij de ventilatievoud-berekening in dit verslag niet kan volgen. In dit verband wijst vergunninghoudster erop dat zij de luchtstroom van biofilter 1 en 2 bij elkaar optelt in de ventilatievoud-berekening van hal OU003 en hal OU004 waarmee wordt voldaan aan het vergunningsvoorschrift 3.18.19 waarin een ventilatievoud van tenminste 1 is verlangd. In de visie van vergunninghoudster stelt eiseres in een nadere reactie dan ook ten onrechte dat de twee stromen in biofilter 1 en 2 niet vergelijkbaar zouden zijn.
12.4. In een aanvullend verslag van 28 november 2022 heeft de StAB met betrekking tot dit aspect onder meer te kennen gegeven dat bij het opstellen van het verslag geconstateerd is dat vergunninghoudster de hallen OU003 en OU004 als één geheel in de ventilatie-berekening heeft opgenomen. Van vergunninghoudster heeft de StAB echter begrepen dat de hallen niet met elkaar verbonden zijn en daardoor niet als één geheel kunnen worden aangemerkt. Voor beide hallen moeten dus afzonderlijke berekeningen worden gemaakt, hetgeen de StAB in het verslag heeft gedaan. Vergunninghoudster geeft aan dat zij een andere ventilatievoud-berekening in de gewijzigde situatie hanteert dan de StAB. Er is volgens de StAB inderdaad een verschil in de uitkomst van beide berekeningen. Dit komt in de visie van de StAB niet door een verschillende rekenmethode maar doordat uitgegaan is van een verschil in capaciteit van de ventilatoren. Voor zover de StAB bekend is, hebben de ventilatoren een capaciteit van 36.000 m3/uur. Deze capaciteit is uitgangspunt voor de berekening geweest en niet de ventilatiebehoefte. Naar de mening van de StAB is het verschil overigens klein en heeft dit geen invloed op de verdere beoordeling van de voorschriften zoals ook al geconstateerd is in het verslag. Gelet daarop geeft deze reactie van vergunninghoudster in de visie van de StAB geen aanleiding om de conclusie van het eerdere verslag te herzien.
12.5. Uit rechtsoverweging 6.8. volgt dat het besluit van 12 september 2022 niet als een besluit in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb kan worden beschouwd. De bij besluit van 12 september 2022 verleende revisievergunning milieu heeft onder meer betrekking op een wijziging van de beoogde inrichting, in die zin dat de digestaatdroger niet zal worden gerealiseerd. Nu voormeld besluit niet kan worden aangemerkt als een artikel 6:19-besluit, hebben de gronden van beroep uitsluitend betrekking op het bestreden besluit tot oprichting van de inrichting. Hieruit volgt dat aan de bevindingen van de StAB met betrekking tot het realiseren van de inrichting zonder de digestaatdroger niet de waarde kan worden toegekend die verweerder en vergunninghoudster eraan gehecht wensen te zien. Uit de bevindingen en de daarop gebaseerde conclusies van de StAB leidt de rechtbank af dat in de aanvraag voor de oprichtingsvergunning is vermeld dat de ventilatievoud bij ruimte OU003 minder dan 1 is en dat daarmee niet wordt voldaan aan vergunningvoorschrift 3.18.10. Voor zover de van de voortoets deel uitmakende AERIUS-berekening gebaseerd is op de in de aanvraag vermelde ventilatievoud bij ruimte OU003 van minder dan 1, mocht verweerder deze berekening niet aan zijn besluitvorming ten grondslag leggen, nu er sprake is van een onjuist uitgangspunt. Dit betekent dat het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb, en het motiveringsbeginsel, als bedoeld in artikel 3:46 van de Awb, tot stand is gekomen. Om deze reden is het beroep van eiseres gegrond.
Het effect van de gereinigde emissievrachten uit de bronnen
13. Eiseres betoogt dat de door verweerder berekende emissie onjuist is, omdat is uitgegaan van onrealistische uitgangspunten. In dit verband wijst eiseres erop dat uit een door haar gemaakte berekening blijkt dat de emissie veel hoger is dan waarvan in het bestreden besluit is uitgegaan. In de visie van eiseres bedraagt de ammoniakvracht per jaar nadat de lucht de filter(s) heeft gepasseerd 3.649 kg. Als gevolg daarvan is de depositie op het Natura 2000-gebied “Groote Wielen” volgens eiseres 0,47 mol per hectare per jaar.
13.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de berekeningen uit de aanvraag en de toelichting van 1 december 2021 zijn overgenomen. Daarbij is verweerder uitgegaan van een reinigingsrendement van 99,99% voor de proceslucht en dat dit inhoudt dat een ammoniak-vracht van 5,9 kg per jaar vrijkomt. Verweerder wijst erop dat bij de vergunningverlening is uitgegaan van een totale jaarvracht van 23,1 kg. Om eventuele overschrijdingen te ondervangen is een aantal voorschriften opgenomen, aldus verweerder. Door middel van voorschrift 3.18.3 is de ammoniakemissie tot 23,1 kg NH3/jaar beperkt. Daarnaast zal
vergunninghoudster voor 1 december 2021 een rapport moeten overleggen met daarin een
onderbouwing waaruit blijkt dat de maximale ammoniakemissie niet wordt overschreden, aldus verweerder. Wanneer blijkt dat de onderbouwing voldoende is, wordt volgens verweerder goedkeuring verleend en kan gebruik gemaakt worden van de vergunning.
13.2. In een verslag van 1 september 2022 heeft de StAB met betrekking tot dit aspect onder meer vermeld dat in paragraaf 3.4 tot uiting is gekomen dat de ventilatiedebieten van de bedrijfshallen 1 en 2 door eiseres te hoog zijn ingeschat. Ook de uitgaande ammoniak-concentraties van de drie hallen zijn door eiseres te hoog ingeschat. Dit komt volgens de StAB doordat eiseres van te lage reinigingsrendementen uitgaat. Anderzijds wijst de StAB erop dat tevens is geconstateerd (in de paragrafen 3.2 en 3.3) dat het 99,99% reinigings-rendement waar verweerder/vergunninghoudster vanuit gaan, te hoog is ingeschat. Over de bedrijfsuren is geen geschil tussen partijen. Een en ander houdt in de visie van de StAB in dat de uitgaande ammoniakvracht als gevolg van de proceslucht hoger is dan verweerder/ vergunninghoudster berekent, maar niet zo hoog als eiseres berekent. De belangrijkste conclusie is naar de mening van de StAB dat de jaarvracht ammoniak de vergunde waarde van 23,1 kg overschrijdt. De overschrijding is volgens de StAB toe te schrijven aan de bijdrage van de proceslucht vanuit hal OU006, vanwege het drogen en bewerken van het digestaat.
13.3.1. In reactie op het verslag van de StAB heeft vergunninghoudster bij brief van
11 oktober 2022 onder meer te kennen gegeven moeite te hebben met de vergelijking die is gemaakt met agrarische luchtwassers die een ammoniakreductierendement hebben van 70-90% in relatie tot de tweetrapsluchtwasser die vergunninghoudster heeft aangevraagd met een ammoniakreductierendement van 99,99%. Gezien dit zeer hoge rendement voor ammoniak, meent vergunninghoudster dat een geurreductierendement van 30% te laag is ingeschat. Vergunninghoudster erkent niettemin dat een geurverwijdering van de proceslucht met 70% mogelijk toch een overschatting kan zijn. Door toepassing van aanvullende geurreiniging (basische luchtwasser of actief koolfilter) zou in dat geval alsnog aan het doelvoorschrift 3.18.1 kunnen worden voldaan, aldus vergunninghoudster. In de visie van vergunninghoudster is de eerdere conclusie van de StAB achterhaald door de wijziging van de inrichting zonder digestaatdroging waarvoor inmiddels een wijzigingsvergunning is verleend.
13.3.2. In reactie op het verslag van de StAB heeft verweerder bij brief van 24 oktober 2022 onder meer te kennen gegeven dat uit de aanvullende ammoniakrapportage blijkt dat de digestaatdroger niet zal worden gerealiseerd. Dit brengt in de visie van verweerder met zich dat de luchtwasser zonder biofilter in de wijzigingsvergunning is komen te vervallen. Doordat de resterende proceslucht nu inclusief biofilter wordt behandeld, zal een reinigingsrendement van 70% naar verwachting wel worden gehaald, aldus verweerder. Het effect van deze wijziging is door middel van aanvullend geuronderzoek in het kader van een wijzigingsaanvraag nagegaan en de wijzigingsvergunning is op 12 september 2022 verleend. Gelet daarop is verweerder van mening dat de opmerking van de StAB omtrent het aan te houden percentage van 30% als geurrendement, niet meer actueel is.
13.4.1. In een aanvullend verslag van 28 november 2022 heeft de StAB naar aanleiding van voormelde reactie van vergunninghoudster onder meer vermeld dat van een hoog ammoniak
rendement kan worden uitgegaan (99,5% is in het verslag wel haalbaar geacht), maar dat er analoog geen verband geldt tussen ammoniakreductie en geurreductie. De luchtstromen die vrijkomen bij mestverwerking bevatten een groot aantal componenten die verantwoordelijk zijn voor de geurvracht, aldus de StAB. Deze componenten hebben volgens de StAB niet dezelfde chemische en fysische eigenschappen als ammoniak. In dit verband wijst de StAB erop dat ammoniak een stof is die goed oplost in water; daarnaast is het een basische stof
waardoor het goed met een zuur wordt geneutraliseerd. Hoewel ammoniak het grootste aandeel heeft in de samenstelling van de verschillende stoffen, heeft het volgens de StAB niet de laagste geurdrempel. Bijgevolg staat het effect van het vrijwel volledig verwijderen
van ammoniak niet gelijk aan een hoge geurreductie, aldus de StAB. De praktijkervaring van de StAB ondersteunt voormeld effect over een breed bereik (industrieel en agrarisch). Met betrekking tot de stelling van vergunninghoudster dat door middel van aanvullende reinigingstechnieken het rendement kan worden verhoogd, kan de StAB instemmen. Een nageschakelde luchtwasser met een ander werkingsprincipe (basische in plaats van zure werking) kan een deel van de geurcomponenten in de luchtstroom verwijderen die niet door zuur waswater zijn geabsorbeerd, aldus de StAB. Ook met actief koolfilters worden in de visie van de StAB goede resultaten bereikt om verschillende geurcomponenten te adsorberen. Deze technieken zijn volgens de StAB echter niet aangevraagd waardoor deze in het verslag niet zijn beoordeeld. Met betrekking tot de gewijzigde bedrijfsvoering waarvoor een wijzigingsvergunning is verleend, wordt verwezen naar paragraaf 3.2 van dit verslag. Daarin staat dat het beroep betrekking heeft op de oprichtingsvergunning en niet op de wijzigingsvergunning. Naar de mening van de StAB geeft deze reactie van vergunninghoudster geen aanleiding om de conclusie van het eerdere verslag te herzien.
13.4.2. In een aanvullend verslag van 28 november 2022 heeft de StAB naar aanleiding van voormelde reactie van verweerder onder meer vermeld dat de opmerking van verweerder dat het geurrendement van 30% niet meer actueel is omdat wordt afgezien van het drogen van digestaat en dat recentelijk hiervoor een wijzigingsvergunning is verleend, dat het bestreden besluit de omgevingsvergunning betreft die op 28 september 2021 is verleend. In dit verband wijst de StAB erop dat het beroep van eiseres betrekking heeft op dit besluit en niet op de door verweerder verleende wijzigingsvergunning. Gezien de aanmerkelijke reducties van de ammoniak- en geuremissie als gevolg van de vermelde ontwikkeling waarvoor een wijzigingsvergunning is verleend, is dit uit oogpunt van volledigheid wel beschreven in het verslag, aldus de StAB. Naar de mening van de StAB geeft deze reactie van verweerder geen aanleiding om de conclusie van het verslag te herzien.
13.5. Uit rechtsoverweging 6.8. volgt dat het besluit van 12 september 2022 niet als een besluit in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb kan worden beschouwd. De bij besluit van 12 september 2022 verleende revisievergunning milieu heeft onder meer betrekking op een wijziging van de beoogde inrichting, in die zin dat de digestaatdroger niet zal worden gerealiseerd. Nu voormeld besluit niet kan worden aangemerkt als een artikel 6:19-besluit, hebben de gronden van beroep uitsluitend betrekking op het bestreden besluit tot oprichting van de inrichting. Hieruit volgt dat aan de bevindingen van de StAB met betrekking tot het realiseren van de inrichting zonder de digestaatdroger niet de waarde kan worden toegekend die verweerder en vergunninghoudster eraan gehecht wensen te zien. Uit de bevindingen en de daarop gebaseerde conclusies van de StAB leidt de rechtbank af dat het drogen van digestaat een belangrijke ammoniakbron binnen de inrichting is en dat de jaarvracht ammoniak de vergunde waarde van 23,1 kg overschrijdt. De overschrijding is volgens de StAB toe te schrijven aan de bijdrage van de proceslucht vanuit hal OU006, vanwege het drogen en bewerken van het digestaat. Voor zover de van de voortoets deel uitmakende AERIUS-berekening gebaseerd is op een reinigingsrendement van 99,99%, mocht verweerder deze berekening niet aan zijn besluitvorming ten grondslag leggen, nu er sprake is van een onjuist uitgangspunt. Dit betekent dat het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb, en het motiveringsbeginsel, als bedoeld in artikel 3:46 van de Awb, tot stand is gekomen. Om deze reden is het beroep van eiseres gegrond.
De diffuse emissies
14. Eiseres betoogt dat mest en co-producten een substantieel deel van de dag op het
buitenterrein aanwezig zijn. In de visie van eiseres komt ammoniak vrij op de momenten dat de vrachtwagens op het buitenterrein aanwezig zijn (verkeersbewegingen op het terrein, wegen van de vrachtwagen en wachten voor de deursluis). De deuren van de loods staan
volgens eiseres 20% van de tijd open. Via de deuropeningen komt een hoeveelheid
ammoniak vrij ondanks de onderdruk in de loods, aldus eiseres.
14.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat in september 2021 een aanvullende berekening is gemaakt voor tijd die de deuren openstaan om de vrachtwagens in en uit de bedrijfsruimte(n) te laten. In die berekening wordt gerekend met een openingsduur van de deur van 30 seconde per actie. Voor de aan- en afvoer grondstoffen gaan ongeveer 7.500 vrachtwagens per jaar via de loods (ruimten OU003 en OU004) met de deuren 1 en 2. In deze berekening wordt er vanuit gegaan dat de afvoer van (gedroogde) digestaat en andere eindproducten geen lekverliezen van ammoniak veroorzaken. In de gewijzigde aanvraag zijn lekverliezen bij het open en sluiten van de deuren van loods 2 (OU006) voor afvoeren/laden van het digestaat wel meegenomen. Via de deuren 3 en 4 wordt deze loods geopend en gesloten. Voor het transport via deze loods zijn 1.000 vrachtwagens berekend waarbij op jaarbasis de deuren 2.000 keer worden geopend. In totaal worden de deuren 15.000 keer (loods 1) en 2.000 keer (loods 2) geopend om de vrachtwagens toe te laten. Ervan uitgaande dat een deur gemiddeld 30 seconde openstaat, staan de deuren, bij loods 1450.000 seconden (125 uur) en bij loods 2 60.000 seconden (17 uur) per jaar open. In totaal betekent dit dat bij de gewijzigde aanvraag de deuren in totaal 510.000 (450.000 + 60.000) seconden ofwel 142 uur open staan om de grondstoffen in de bedrijfsruimten te lossen/te laden of via loods 1 hun weg te vervolgen (tankauto’s).
14.2. In het verslag van 1 september 2022 heeft de StAB met betrekking tot dit aspect onder meer te kennen gegeven dat de mest en co-producten worden aangevoerd in gesloten vrachtwagens. De ammoniakemissie vanuit deze producten is bij het aan- en afvoeren daardoor zeer beperkt, aldus de StAB. De gesloten vrachtwagens rijden de opslag/ verwerkingshal binnen via een luchtsluis waarna de vrachtwagen wordt geopend en gelost. De ammoniak die eventueel vrijkomt bij het openen van de vrachtwagendeuren komt volgens de StAB in de hal vrij. De lucht uit de verwerkings- en opslaghal wordt afgevoerd via de luchtwasser en biofilter. In de opslaghal heerst een onderdruk zodat de lucht in de visie van de StAB bij een kortdurende opening van de deuren niet via deurenopeningen/ luchtsluis naar buiten kan. Ondanks de bovenstaande voorzorgsmaatregelen heeft de vergunninghoudster aangenomen dat toch een kleine hoeveelheid lucht met ammoniak ontsnapt via de deuropening/luchtsluis. Deze diffusie emissie heeft zij met een berekening onderbouwd en de berekende ammoniakemissie is opgenomen in de AERIUS-berekening, aldus de StAB. Voor zover eiseres stelt dat de deuren 20% van de tijd ofwel 130 keer per dag openstaan, wijst de StAB erop dat zij deze stellingname niet met berekeningen heeft onderbouwd. Volgens de StAB heeft verweerder heeft een onderbouwing gegeven waarin wordt berekend dat de deuren 142 uur per jaar openstaan. Dit betekent in de visie van de StAB dat de deuren maximaal 2% van het jaar openstaan. Naar de mening van de StAB heeft verweerder zijn berekeningen gebaseerd op reële uitgangspunten.
14.3. In hetgeen eiseres met betrekking tot de diffuse emissies naar voren heeft gebracht, ziet de rechtbank geen aanleiding om af te wijken van de bevindingen en de daarop gebaseerde conclusies van de StAB in het verslag van 1 september 2022. Uit dit verslag volgt dat in de visie van de StAB de deuren van de inrichting 142 uur per jaar openstaan en dat verweerder zijn berekeningen heeft gebaseerd op reële uitgangspunten. Nu eiseres de bevindingen van de StAB niet heeft weerlegd door middel van concrete, te verifiëren gegevens, ziet de rechtbank geen aanleiding om tot de conclusie te komen dat dit StAB-verslag is gebaseerd op onjuiste bevindingen of dat de in dit verslag neergelegde conclusie niet volgt uit die bevindingen. Hieruit volgt dat deze grond van eiseres niet slaagt.
Het ontbreken van emissienormen en monitoringsvoorschriften
15. Eiseres betoogt dat in de door haar zienswijze te kennen is gegeven dat de emissienorm voor de concentratiemeting van ammoniak in het maatwerkvoorschrift onrealistisch laag was. Verweerder heeft als reactie hierop het voorschrift niet meer opgenomen in het bestreden besluit. Tegelijkertijd is volgens eiseres daarbij ook het voorschrift over het meten van de ammoniak niet meer opgenomen, terwijl die aanpassingen door verweerder niet nader zijn toegelicht. In de visie van eiseres is het onwenselijk en onjuist dat voormelde voorschriften op deze wijze zijn vervallen. In dit verband wijst eiseres erop dat door het wegvallen van deze voorschriften alle waarborgen voor het beperken van de ammoniakemissie zijn verdwenen.
15.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat in het bestreden besluit twee voorschriften zijn opgenomen die betrekking hebben op de emissie van ammoniak. In dit verband wijst verweerder erop dat in voorschrift 3.18.3 van het bestreden besluit is bepaald dat de maximaal toegestane emissie van ammoniak is vastgelegd op 23,1 kg ammoniak per jaar. Daarbij is volgens verweerder aangegeven dat op basis van de NEN-norm 2826 moet worden gemeten. Verder wijst verweerder erop dat in voorschrift 3.18.4 de frequentie van de metingen is vastgelegd, namelijk binnen één jaar na het inwerking zijn van de inrichting en vervolgens om de drie jaar. Daarnaast zijn volgens verweerder nadere voorwaarden gesteld over de emissiepunten en het aanleveren van de resultaten bij het bevoegd gezag.
15.2. In het verslag van 1 september 2022 heeft de StAB met betrekking tot dit aspect onder meer vermeld dat de in voorschrift 3.18.3 maximaal toegelaten jaaremissie van 23,1 kg weliswaar de jaaremissie van ammoniak limiteert en dat dit voorschrift in die zin een basis biedt om bij overschrijding van de grenswaarde te handhaven, maar dat dit voorschrift echter geen waarborg biedt dat de grenswaarde tussentijds niet wordt overschreden omdat slechts periodiek de balans wordt opgemaakt. In dit verband wijst de StAB erop dat voorgeschreven is dat één jaar na het inwerking zijn van de inrichting wordt gemeten en vervolgens om de drie jaar. Door deze momentopnames met grote tussenpozen is volgens de StAB niet geborgd dat tijdig wordt gesignaleerd of wordt voldaan aan de maximale emissie van
23,1 kg per jaar. Daarvoor is in de visie van de StAB het continu meten van de emissie noodzakelijk. Volgens de StAB hangt de jaaremissie van ammoniak samen met de samenstelling en de hoeveelheid van aangevoerde materiaal en het rendement van de luchtwassers. Deze parameters kunnen fluctueren in de tijd, aldus de StAB. Verweerder zal daarom in de visie van de StAB in samenspraak met vergunninghoudster een controleplan moeten opstellen op welke wijze de monitoring van ammoniak plaatsvindt. Een belangrijk onderdeel bij het continu monitoren is het gebruik van een analyzer die voldoende gevoelig is, aldus de StAB. De analyzer kan dan worden geplaatst in de luchtwasser en voor het biobed. Gezien het voorgaande zal de analyzer naar de mening van de StAB geschikt moeten zijn om de ammoniakconcentratie na de luchtwasser te meten. Dienaangaande merkt StAB op dat de in het bestreden besluit opgenomen norm NEN 2826:1999 een methode beschrijft voor de monsterneming en de fotometrische bepaling van het gehalte aan gasvormig ammoniak in emissies naar de lucht vanuit stationaire puntbronnen. De in deze norm opgenomen bepaling geldt volgens de StAB voor gehalten aan gasvormig ammoniak in het meetbereik van 0,1 mg/m3 tot 3.000 mg/m3. In dit verband stelt de StAB vast dat het onderste meetbereik van de voorgeschreven meetmethode 0,1 mg/m3 bedraagt en dat dit derhalve onvoldoende lijkt om de uitgaande luchtstromen bij vergunninghoudster te monitoren. In dit kader acht de StAB van belang dat verweerder op pagina 31 van het bestreden besluit aangeeft dat de geëmitteerde proceslucht na reiniging door de tweetraps chemische wasser een uitgangsconcentratie heeft van circa 0,0025 mg NH3/m3, hetgeen volgens verweerder waarschijnlijk lager is dan de detectiegrens. Verder merkt de StAB op dat de aangevraagde procesemissie na de tweetrapsluchtwasser 0,00187625 mg NH3 per m3 bedraagt. Zowel de concentratie die verweerder aanhoudt als de concentratie die in de aanvraag is genoemd, is dermate laag dat deze niet detecteerbaar is met de voorgeschreven methode NEN 2826, aldus de StAB. Zoals opgemerkt ziet vergunninghoudster af van het drogen van digestaat waardoor deze ammoniakbron komt te vervallen in praktijk en de ammoniakconcentratie na de luchtwassers volgens de StAB nog lager liggen dan hiervoor genoemd. De twee luchtwassers plus bijbehorende twee biofilters voor het reinigen van de ventilatielucht uit de twee hallen hebben beide volgens de aanvraag een ammoniakconcentratie van 0,035 mg/m3, of uitgedrukt in ppm 0,05 ppm. In dit verband stelt de StAB vast dat de voorgeschreven NEN 2826-methode ook voor deze twee bronnen ontoereikend is. Naar de mening van de StAB is er derhalve een andere ammoniakanalyzer nodig dan op grond van de vergunning impliciet is vereist.
15.3. In reactie op het verslag van de StAB heeft vergunninghoudster bij brief van
11 oktober 2022 onder meer te kennen gegeven dat een ammoniakanalyzer zal worden geïnstalleerd die het benodigde meetbereik heeft om de werkelijke ammoniakemissie te meten. In dit verband wijst vergunninghoudster erop dat de beoogde ammoniakanalyzer LaserGas II MP kan technisch gezien tot 0,02 ppm ammoniak kan meten waarmee de concentratie uit de luchtwasser, die een ammoniakconcentratie heeft van 0,05 ppm, met zekerheid wordt gemeten.
15.4. In een aanvullend verslag van 28 november 2022 heeft de StAB met betrekking tot dit aspect onder meer vermeld dat met het grotere meetbereik van voormelde analyzer het mogelijk is om de ammoniakconcentratie in de gereinigde ventilatielucht te meten. In de visie van de StAB is deze detectiegrens overigens niet voldoende om ook de in de aanvraag vermelde waarde van 0,00187625 mg/Nm3 (ofwel 0,003 ppm) te meten die na de tweetraps chemische wasser optreedt. Naar de mening van de StAB geeft deze reactie van vergunninghoudster geen aanleiding om de conclusie van het eerdere verslag te herzien.
15.5. In hetgeen verweerder en vergunninghoudster naar voren hebben gebracht met betrekking tot de monitoringsvoorschriften, ziet de rechtbank geen aanleiding om af te wijken van de bevindingen en de daarop gebaseerde conclusies van de StAB-rapporten. Uit de StAB-rapporten volgt dat met het grotere meetbereik van voormelde analyzer het mogelijk is om de ammoniakconcentratie in de gereinigde ventilatielucht te meten. In de visie van de StAB is deze detectiegrens overigens niet voldoende om ook de in de aanvraag vermelde waarde van 0,00187625 mg/Nm3 (ofwel 0,003 ppm) te meten die na de tweetraps chemische wasser optreedt. Uit de conclusie van het StAB-rapport van 28 november 2022 leidt de rechtbank af dat een andere ammoniakanalyzer nodig is dan op grond van de omgevingsvergunning impliciet is vereist. Gelet hierop heeft eiseres terecht naar voren gebracht dat het onjuist is dat verweerder het voorschrift over het meten van de ammoniak heeft laten vervallen. Nu uit de rechtsoverwegingen 8.12., 8.14., 10.5., 12.5. en 13.5. volgt dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt, ziet de rechtbank in zoverre aanleiding om te bepalen dat verweerder de geconstateerde omissie in het nieuw te nemen besluit op de aanvraag van vergunninghoudster dient weg te nemen. Ook in zoverre is het beroep van eiseres gegrond.
Geur
16. De rechtbank stelt vast dat de gronden van eiseres met betrekking tot de ammoniakemissie en stikstofdepositie betrekking hebben op de navolgende deelaspecten:
- het reinigingsrendement van de geurbeperkende installaties is overschat;
- het afwijken van de geurnormen is niet gemotiveerd;
- de geurnormen zijn niet handhaafbaar.
Het komt de rechtbank aangewezen voor om de hiervoor benoemde deelaspecten afzonderlijk te bespreken en te beoordelen.
Het reinigingsrendement van de geurbeperkende installaties is overschat
17. Eiseres betoogt dat de geurbelasting hoger is dan wordt aangenomen omdat de geurreductie onrealistisch hoog wordt ingeschat. In dit verband wijst eiseres erop dat in het geuronderzoek is verwezen naar de factsheet “luchtemissiebeperkende technieken gaswasser (algemeen)” ter onderbouwing van het in de aanvraag toegepaste reinigingsrendement van 70%. In deze factsheet wordt in de visie van eiseres echter gesproken over een bandbreedte voor het reinigingsrendement van 60 tot 85%. Bij een worst-case benadering is het volgens eiseres in een dergelijk geval nodig om uit te gaan van de onderkant van de bandbreedte, namelijk 60%. In het geuronderzoek is volgens eiseres niet weergegeven welk reinigings-rendement is gebruikt voor het berekenen van de geuremissies uit de twee ventilatiekanalen van de bedrijfshal. Gelet daarop sluit eiseres niet uit dat ook hier een onderschatting heeft plaatsgevonden.
17.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het in het nieuwe geuronderzoek van
14 september 2021 aangehouden verwijderingsrendement is gebaseerd op de toe te passen luchtwassystemen. Uit onder andere de factsheets “luchtemissie beperkende technieken” van Kenniscentrum Infomil volgt volgens verweerder dat een geurverwijderingsrendement van 70% zonder meer als haalbaar is te beschouwen. Specifiek voor de ontvangsthal geldt aanvullend dat na de chemische wasser de lucht door een voldoende ruim bemeten biobed/ filter wordt geleid, waar met name resterende organische geurcomponenten worden gebonden, aldus verweerder.
17.2. In het verslag van 1 september 2022 heeft de StAB met betrekking tot dit aspect onder meer vermeld dat op basis van voormelde factsheets niet zonder meer een reinigingsrendement voor geur van 70% kan worden aangenomen. Toch mag volgens de StAB wel enige geurreductie verwacht worden van een zure wasser omdat ammoniak (NH3) ook deel uitmaakt van de geurcomponenten en ammoniak vrijwel volledig wordt verwijderd uit de luchtstroom. Ook andere basische stoffen zullen door het zure wasmedium grotendeels kunnen worden opgenomen, aldus de StAB. Niettemin resteren andere belangrijke geurstoffen als zwavelwaterstof (H2S) en mercaptanen (zwavelkoolwaterstofverbinding) die niet in een zuur milieu worden opgelost. In de visie van de StAB blijkt het hoogst haalbare geurrendement van twee in serie geschakelde zure wassers in de praktijk zo’n 30% te bedragen. Dit is in maart 2018 vastgesteld door de Wageningen University & Research centre (hierna: de WUR) bij veehouderijen die verschillende typen luchtwassers gebruiken om onder meer geur te reduceren. Uit dit onderzoek dat in opdracht van het Ministerie van
Infrastructuur en Milieu is uitgevoerd bleek dat de geurverwijderingsrendementen van
luchtwassers veel lager waren dan tot dan toe was aangenomen, en ook veel lager dan de
rendementen die in de Regeling geurhinder en veehouderij (Rgv) waren aangegeven. Voor
de minister was dit aanleiding om de geurverwijderingsrendementen van een aantal wassers
in de Rgv naar beneden bij te stellen waaronder die van chemische luchtwassers. Gezien het voorgaande zou in de visie van de StAB ten hoogste rekening mogen worden gehouden met 30% in plaats van 70% geurreductie door de twee chemische wassers die de proceslucht behandelen.
Met betrekking tot de ruimteventilatielucht van de opslaghallen OU003 en OU004 die met
een chemische luchtwasser gevolgd door een biobed wordt gereinigd, is volgens de StAB de hiervoor genoemde factsheet van Infomil voor de procesluchtreiniging gevolgd. In deze Handreiking “luchtemissiebeperkende technieken” uit 2009 is op bladzijde 97 voor een biobed een range voor het geurverwijderingsrendement van 70 tot 95% vermeld. In dit verband stelt de StAB vast dat in het geurrapport van 14 september 2021 een conservatieve aanname is gedaan door het laagst vermelde rendement van 70% aan te houden voor de geurreiniging door het biobed. Dit is dus volgens de StAB nog zonder de bijdrage van de zure wasser die het aandeel ammoniak in de luchtstroom sterk reduceert en dus ook deels van geur ontdoet. De vrees van eiseres dat ook hier een overschatting van het rendement heeft plaatsgevonden, acht de StAB concluderend niet terecht.
De StAB wijst erop dat de consequentie van het lagere geurverwijderingsrendement van de proceslucht is dat voor de geurvracht van de gereinigde proceslucht niet van 70% maar van ten hoogste 30% reductie zou kunnen worden uitgegaan. In de appendix bij dit verslag is nagegaan wat dit voor gevolg heeft voor de omvang van de geuremissie. Volgens de StAB blijkt uit de appendix dat na de aanpassing van het rendement het aandeel van de luchtwasser van de digestaatverwerking ten opzichte van de totale geuremissie toeneemt van 52% naar 72%. Daardoor wordt de totale geuremissie 70% hoger, aldus de StAB.
17.3.1. In reactie op het verslag van de StAB heeft vergunninghoudster bij brief van
11 oktober 2022 onder meer te kennen gegeven moeite te hebben met de vergelijking die is gemaakt met agrarische luchtwassers die een ammoniakreductierendement hebben van 70-90% in relatie tot de tweetrapsluchtwasser die vergunninghoudster heeft aangevraagd met een ammoniakreductierendement van 99,99%. Gezien dit zeer hoge rendement voor ammoniak, meent vergunninghoudster dat een geurreductierendement van 30% te laag is ingeschat. Vergunninghoudster erkent niettemin dat een geurverwijdering van de proceslucht met 70% mogelijk toch een overschatting kan zijn. Door toepassing van aanvullende geurreiniging (basische luchtwasser of actief koolfilter) zou in dat geval alsnog aan het doelvoorschrift 3.18.1 kunnen worden voldaan, aldus vergunninghoudster. In de visie van vergunninghoudster is de eerdere conclusie van de StAB achterhaald door de wijziging van de inrichting zonder digestaatdroging waarvoor inmiddels een wijzigingsvergunning is verleend.
17.3.2. In reactie op het verslag van de StAB heeft verweerder bij brief van 24 oktober 2022 onder meer te kennen gegeven dat uit de aanvullende ammoniakrapportage blijkt dat de digestaatdroger niet zal worden gerealiseerd. Dit brengt in de visie van verweerder met zich dat de luchtwasser zonder biofilter in de wijzigingsvergunning is komen te vervallen. Doordat de resterende proceslucht nu inclusief biofilter wordt behandeld, zal een reinigingsrendement van 70% naar verwachting wel worden gehaald, aldus verweerder. Het effect van deze wijziging is door middel van aanvullend geuronderzoek in het kader van een wijzigingsaanvraag nagegaan en de wijzigingsvergunning is op 12 september 2022 verleend. Gelet daarop is verweerder van mening dat de opmerking van de StAB omtrent het aan te houden percentage van 30% als geurrendement, niet meer actueel is.
17.4.1. In een aanvullend verslag van 28 november 2022 heeft de StAB naar aanleiding van voormelde reactie van vergunninghoudster onder meer vermeld dat van een hoog ammoniak
rendement worden uitgegaan (99,5% is in het verslag wel haalbaar geacht), maar dat er analoog geen verband geldt tussen ammoniakreductie en geurreductie. De luchtstromen die vrijkomen bij mestverwerking bevatten een groot aantal componenten die verantwoordelijk zijn voor de geurvracht, aldus de StAB. Deze componenten hebben volgens de StAB niet dezelfde chemische en fysische eigenschappen als ammoniak. In dit verband wijst de StAB erop dat ammoniak een stof is die goed oplost in water; daarnaast is het een basische stof
waardoor het goed met een zuur wordt geneutraliseerd. Hoewel ammoniak het grootste aandeel heeft in de samenstelling van de verschillende stoffen, heeft het volgens de StAB niet de laagste geurdrempel. Bijgevolg staat het effect van het vrijwel volledig verwijderen
van ammoniak niet gelijk aan een hoge geurreductie, aldus de StAB. De praktijkervaring van de StAB ondersteunt voormeld effect over een breed bereik (industrieel en agrarisch). Met betrekking tot de stelling van vergunninghoudster dat door middel van aanvullende reinigingstechnieken het rendement kan worden verhoogd, kan de StAB instemmen. Een nageschakelde luchtwasser met een ander werkingsprincipe (basische in plaats van zure werking) kan een deel van de geurcomponenten in de luchtstroom verwijderen die niet door zuur waswater zijn geabsorbeerd, aldus de StAB. Ook met actief koolfilters worden in de visie van de StAB goede resultaten bereikt om verschillende geurcomponenten te adsorberen. Deze technieken zijn volgens de StAB echter niet aangevraagd waardoor deze in het verslag niet zijn beoordeeld. Met betrekking tot de gewijzigde bedrijfsvoering waarvoor een wijzigingsvergunning is verleend, wordt verwezen naar paragraaf 3.2 van dit verslag. Daarin staat dat het beroep betrekking heeft op de oprichtingsvergunning en niet op de wijzigingsvergunning. Naar de mening van de StAB geeft deze reactie van vergunninghoudster geen aanleiding om de conclusie van het eerdere verslag te herzien.
17.4.2. In een aanvullend verslag van 28 november 2022 heeft de StAB naar aanleiding van voormelde reactie van verweerder onder meer vermeld dat het bestreden besluit de omgevingsvergunning betreft die op 28 september 2021 is verleend. In dit verband wijst de StAB erop dat het beroep van eiseres betrekking heeft op dit besluit en niet op de door verweerder verleende wijzigingsvergunning. Gezien de aanmerkelijke reducties van de ammoniak- en geuremissie als gevolg van de vermelde ontwikkeling waarvoor een wijzigingsvergunning is verleend, is dit uit oogpunt van volledigheid wel beschreven in het verslag, aldus de StAB. Naar de mening van de StAB geeft deze reactie van verweerder geen aanleiding om de conclusie van het verslag te herzien.
17.5. Uit rechtsoverweging 6.8. volgt dat het besluit van 12 september 2022 niet als een besluit in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb kan worden beschouwd. De bij besluit van 12 september 2022 verleende revisievergunning milieu heeft onder meer betrekking op een wijziging van de beoogde inrichting, in die zin dat de digestaatdroger niet zal worden gerealiseerd. Nu voormeld besluit niet kan worden aangemerkt als een artikel 6:19-besluit, hebben de gronden van beroep uitsluitend betrekking op het bestreden besluit tot oprichting van de inrichting. Hieruit volgt dat aan de bevindingen van de StAB met betrekking tot het realiseren van de inrichting zonder de digestaatdroger niet de waarde kan worden toegekend die verweerder en vergunninghoudster eraan gehecht wensen te zien. Uit het StAB-rapport van 1 september 2022 leidt de rechtbank af dat de consequentie van het lagere geurverwijderingsrendement van de proceslucht is dat voor de geurvracht van de gereinigde proceslucht niet van 70% maar van ten hoogste 30% reductie zou kunnen worden uitgegaan. In de appendix bij dit verslag is nagegaan wat dit voor gevolg heeft voor de omvang van de geuremissie. Volgens de StAB blijkt uit de appendix dat na de aanpassing van het rendement het aandeel van de luchtwasser van de digestaatverwerking ten opzichte van de totale geuremissie toeneemt van 52% naar 72%. Daardoor wordt de totale geuremissie 70% hoger, aldus de StAB. Gelet hierop betoogt eiseres terecht dat er sprake is van een hogere geurbelasting dan door verweerder is aangenomen. Dit brengt naar het oordeel van de rechtbank met zich dat verweerder de uitkomsten van het geuronderzoek niet zonder meer aan het bestreden besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Dit betekent dat het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb en het motiveringsbeginsel als bedoeld in artikel 3:46 van de Awb tot stand is gekomen. Deze grond van eiseres slaagt.
Het afwijken van de geurnormen is niet gemotiveerd
18. Eiseres betoogt dat op grond van artikel 6 van de Beleidsregels Geur Bedrijven Fryslân 2019 (hierna: de Beleidsregels) dat vergunningaanvragen waarbij de geurimmissie-concentratie hoger is dan de streefwaarde, in principe moeten worden afgewezen. Daarvan kan volgens eiseres worden afgeweken tot de richtwaarde mits dit goed is onderbouwd en de beste beschikbare technieken (hierna: de BBT) wordt toegepast. Naar de mening van eiseres wordt artikel 6 van de Beleidsregels onjuist toegepast en is niet gemotiveerd waarom wordt afgeweken.
18.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit het geuronderzoek volgt dat ter plaatse van de woningen de streefwaarden voor nieuwe situaties van het provinciaal geurbeleid worden overschreden. Wel wordt aan de richtwaarden geldend voor categorie A-woningen voldaan, aldus verweerder. Daarmee wordt volgens verweerder tevens voldaan aan de streef- en richtwaarden voor categorie B-woningen. In de visie van verweerder zijn de berekende niveaus om die reden in principe vergunbaar. Voorwaarde is volgens verweerder dat invulling wordt gegeven aan het BBT-beginsel. De maatregelen die vergunninghoudster treft om de geuremissie te beperken is het inpandig op- en overslaan van grondstoffen en digestaat dan wel in daarvoor bestemde gesloten silo’s. Alle proceslucht wordt afgezogen en gereinigd in een tweetraps chemische luchtwasser, terwijl de ruimteventilatielucht wordt afgezogen en naar twee gecombineerde chemische luchtwassers met biofilter wordt geleid en daarna pas geëmitteerd. Dit is volgens verweerder conform BBT waardoor de omgevings-vergunning kan worden verleend onder het stellen van (maatwerk)voorschriften.
18.2. In het verslag van 1 september 2022 heeft de StAB met betrekking tot dit aspect onder meer vermeld dat de inrichting van vergunninghoudster is aan te merken als een nieuwe bron waarvoor op grond van het eerste lid van artikel 6 van de Beleidsregels de streefwaarde wordt vastgesteld of zoveel lager dan de streefwaarde als met toepassing van BBT haalbaar is. De hoogte van de streefwaarde hangt volgens de StAB af van de hinderlijkheid van de geur en de categorie geurgevoelig object. Wat betreft de hinderlijkheid van de geur baseert het geuronderzoek in de aanvraag om oprichtingsvergunning zich op onderzoek door SenterNovem (rapport 2021-02-22-03-004). Uit dat onderzoek blijkt in de visie van de StAB dat de geur van mest en digestaat een hedonische waarde van H= -1 te
hebben die behoort bij een geurconcentratie die varieert tussen 1,6 tot 2,6 ouE /m3. Op grond
van artikel 9, eerste lid van de Beleidsregels geldt dat wanneer proefpersonen aan een geur de hedonische waarde -1 toekennen bij een geurconcentratie van 1-3 ouE /m3 deze geur wordt beoordeeld als hinderlijk. De geur van mest en digestaat wordt dus beoordeeld als hinderlijk, aldus de StAB. De geurgevoeligheid van woningen in de omgeving is omschreven in artikel 8 van de Beleidsregels. In dit geval is sprake van twee categorieën, namelijk categorie A: woningen en vergelijkbare objecten gelegen in gebiedscategorie wonen en daarnaast categorie B: woningen en vergelijkbare objecten gelegen in gebiedscategorie ‘werken’. In het voorliggende geval gaat het volgens de StAB om woningen (categorie A) en woningen bij veehouderijen (categorie B). Op grond van artikel 8, tweede lid van de Beleidsregels geldt in het geval er sprake is van een geur dat getypeerd wordt als hinderlijk, zoals in dit geval, een streefwaarde van 0,15 ouE/m3. Deze concentratie geldt op grond van artikel 8, vierde lid, van de Beleidsregels als 98-percentielwaarde. Voor kortdurende of sterk fluctuerende geurbronnen zijn op grond van artikel 11 aanvullend nog twee andere percentielwaarden van toepassing: het 99,5-percentiel dat tweemaal de waarde is van 98- percentiel en het 99,9-percentiel dat viermaal de waarde is van 98 percentiel. Naast de streefwaarden zijn in artikel 6, tweede lid, van de Beleidsregels richtwaarden opgenomen voor nieuwe bronnen. Gedeputeerde staten kunnen gemotiveerd afwijken tot ten hoogste de
richtwaarden en stellen het aanvaardbaar geurhinderniveau in dat geval vast op het niveau
dat bereikbaar is met toepassing van de beste beschikbare technieken. Wel is het zo dat
het bestemmingsplan mestvergisting toestaat en dat er sprake is van ruime afstanden tot
een beperkt aantal woonobjecten. Dit zou als afdoende motivering kunnen worden gezien
om gebruik te kunnen maken van artikel 6, tweede lid, van het provinciale geurbeleid, dat de
mogelijkheid biedt om naar boven af te wijken tot ten hoogste de richtwaarde die in dit geval 0,5 ouL/m3 als 98 percentiel bedraagt, 1 ouE/m3 als 99,5 percentiel en 2 ouE/m3 als 99,9
percentiel. Dit is echter door verweerder niet als zodanig in het besluit overwogen. Een uitzondering hierop is de wijze waarop de geur van de proceslucht van het digestaat
drogen wordt gereinigd. In paragraaf 4.1 van dit verslag is geconstateerd dat 70%
geurreductie niet haalbaar is met de aangevraagde tweetraps zure wasser, maar dat ten
hoogste 30% haalbaar is. Hierdoor neemt de totale geuremissie van de inrichting met 70%
toe. Wat het effect hiervan is op de immissies heeft de StAB niet opnieuw uitgerekend, maar
grofweg zouden de immissiewaarden die in voorgaande tabel 4.4 staan vermeld met 70%
kunnen worden opgehoogd. Op basis hiervan is waar te nemen dat de richtwaarde bij de woning Marsummerdyk 9 mogelijk wordt overschreden. Volledigheidshalve merkt de StAB op dat - zoals eerder in dit verslag opgemerkt - besloten is om af te zien van het drogen van digestaat waardoor de proceslucht grotendeels vervalt. Een en ander heeft geleid tot een verlaagde geuremissie en daardoor ook lagere geurimmissie in de omgeving. De effecten daarvan zijn onderzocht in het geurrapport van 26 januari 2022, opgesteld door Noorman. De StAB constateert dat ook in deze situatie - dus zonder digestaatdroging - de streefwaarden nog licht worden overschreden zij het dat ze dichter worden benaderd dan werd vastgesteld in het geurrapport van 14 september 2021. De conclusies die hiervoor zijn getrokken wijzigen derhalve niet.
18.3.1. In reactie op het verslag van de StAB heeft vergunninghoudster bij brief van
11 oktober 2022 onder meer te kennen gegeven dat in de gewijzigde situatie de streefwaarde voor geur zeer licht wordt overschreden en dat verweerder terecht heeft afgeweken van de streefwaarde tot het niveau dat bereikbaar is met toepassing van BBT. In dit verband wijst vergunninghoudster erop dat in de gewijzigde vergunning de geurbelasting daarom is vastgesteld op 0,2 ouE/m3 bij 98-percentiel, 0,4 ouE/m3 bij 99,5-percentiel en 0,7 ouE/m3 bij 99,9-percentiel.
18.3.2. In reactie op het verslag van de StAB heeft verweerder bij brief van 24 oktober 2022 onder meer te kennen gegeven dat de afwijking wel is gemotiveerd en wijst verweerder in dat verband naar paragraaf 4.14.7 van de overwegingen van de vergunning waarin staat dat wel aan de richtwaarden wordt voldaan, maar niet aan de streefwaarden. In de visie van verweerder is dit vergunbaar omdat invulling is gegeven aan het BBT-beginsel. Verder wijst verweerder op de beantwoording van de zienswijzen onder B2.3.1 waarin het bezwaar dat de toelaatbaarheid van de overschrijding van de streefwaarde niet is gemotiveerd, uitgebreid is beoordeeld door verweerder. Volgens verweerder komt de weerlegging van de zienswijze erop neer dat het maximale is gedaan en voor de aangevraagde technieken BBT is toegepast.
Daarnaast verwijst verweerder naar paragraaf 3.9.6 van de overwegingen van de vergunning waar is aangegeven dat wel aan de richtwaarde en niet aan de streefwaarde wordt voldaan en dat dit toelaatbaar is mits invulling is gegeven aan het BBT-beginsel. In de visie van verweerder is het toevoegen van extra nageschakelde technieken in dit geval niet mogelijk.
18.4. In een aanvullend verslag van 28 november 2022 heeft de StAB naar aanleiding van de reacties van verweerder en vergunninghoudster met betrekking tot dit aspect onder meer vermeld dat uit artikel 6, tweede lid, van de Beleidsregels volgt dat eerst de afwijking boven de streefwaarde dient te worden gemotiveerd en pas daarna een geurbelasting kan worden toegestaan die behaald wordt onder toepassing van BBT en dan hoogstens tot de richtwaarde. In de visie van de StAB slaat verweerder de eerste stap over en volstaat met de constatering dat BBT is toegepast. Volgens de StAB is in het eerdere verslag ook gewezen op de noodzakelijkerwijs te nemen eerste stap. In dit verband wijst de StAB op het op bladzijde 46 van het eerste verslag genoemde voorbeeld van een dergelijke motivering, maar die is niet door verweerder genoemd in het bestreden besluit. Naar de mening van de StAB ontbreekt een primaire motivering om in dit geval af te wijken van de streefwaarde. Vervolgens komt de StAB tot de conclusie dat voormelde reacties geen aanleiding geven om het eerdere verslag te herzien.
18.5. Uit rechtsoverweging 6.8. volgt dat het besluit van 12 september 2022 niet als een besluit in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb kan worden beschouwd. De bij besluit van 12 september 2022 verleende revisievergunning milieu heeft onder meer betrekking op een wijziging van de beoogde inrichting, in die zin dat de digestaatdroger niet zal worden gerealiseerd. Nu voormeld besluit niet kan worden aangemerkt als een artikel 6:19-besluit, hebben de gronden van beroep uitsluitend betrekking op het bestreden besluit tot oprichting van de inrichting. Hieruit volgt dat aan de bevindingen van de StAB met betrekking tot het realiseren van de inrichting zonder de digestaatdroger niet de waarde kan worden toegekend die verweerder en vergunninghoudster eraan gehecht wensen te zien. In hetgeen partijen naar voren hebben gebracht, ziet de rechtbank geen aanleiding om af te wijken van de bevindingen en de daarop gebaseerde conclusies van de StAB in het verslag van 1 september 2022. Uit de bevindingen van de StAB in voormeld verslag leidt de rechtbank af dat niet kan worden uitgesloten dat er sprake is van overschrijding van de op grond van de Beleidsregels voorgeschreven richt- en streefwaarde voor geur. Dit brengt naar het oordeel van de rechtbank met zich dat verweerder de afwijking van artikel 6, tweede lid, van de Beleidsregels met het bestreden besluit ondeugdelijk heeft gemotiveerd. Ook deze grond van eiseres slaagt.
De geurnormen zijn niet handhaafbaar
19. Eiseres betoogt dat een onrealistisch hoge reinigingsrendement voor geur in een maatwerkbesluit is voorgeschreven. In de visie van eiseres is het met dit maatwerk-voorschrift niet mogelijk om geuroverlast te voorkomen omdat ook indien het rendement niet wordt gehaald, de installatie in bedrijf blijft. Naar de mening van eiseres zijn de voorschriften met betrekking tot geur zodanig geformuleerd dat het bevoegd gezag geen harde eisen kan stellen om geuroverlast te beperken.
19.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat in voorschrift 3.18.13 een duidelijke en handbaafbare norm is opgenomen.
19.2. In het verslag van 1 september 2022 heeft de StAB met betrekking tot dit aspect onder meer vermeld dat met voorschrift 3.8.13 verweerder voldoende mogelijkheden heeft om controle uit te oefenen of aan de emissiereductie van 70% wordt voldaan. In dit verband wijst de StAB erop dat door middel van een geurmeting voor het filter en in het filter het rendement eenvoudig is vast te stellen. Wanneer gebruik gemaakt wordt van biofilters is het ook een reële prestatie om 70% geur te reduceren, aldus de StAB. Wel wijst de StAB erop dat het niet mogelijk is om voorafgaand aan een eventuele overtreding van een opgelegde emissiereductie precies vast te leggen wat de consequenties van de overtreding zullen zijn. Dat is volgens de StAB ter afweging van het bevoegd gezag indien het geschetste zich voordoet.
19.3. In hetgeen eiseres in beroep naar voren heeft gebracht, ziet de rechtbank geen aanleiding om de in het StAB-verslag van 1 november 2022 neergelegde bevindingen en daarop gebaseerde conclusie voor onjuist te houden. Geen grond bestaat voor het oordeel dat de in voorschrift 3.18.13 neergelegde norm onduidelijk is of niet handhaafbaar is. Gelet hierop slaagt deze grond van eiseres niet.
M.e.r.-beoordelingsbesluit
20. Eiseres betoogt dat het m.e.r.-beoordelingsbesluit ondeugdelijk is, omdat de
juiste/daadwerkelijke ammoniakemissie niet is onderkend. Bij het m.e.r.-beoordelingsbesluit
is op basis van de aanmeldnotitie uitgegaan van een jaarvracht van 18,44 kg ammoniak, bij
de uiteindelijke aanvraag om omgevingsvergunning is echter een jaarvracht van 23,1 kg
vergund. Dit m.e.r.-beoordelingsbesluit kan volgens eiseres niet dienen als basis voor de
omgevingsvergunning omdat het besluit uitgaat van een onjuiste ammoniakemissie.
Bovendien vindt eiseres het niet aannemelijk dat vrijwel geen ammoniak wordt geëmitteerd
bij het vergisten van mest zoals in het m.e.r.-beoordelingsbesluit is opgenomen.
20.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat in de aanvraag een ammoniakemissie voor de gebruiksfase was opgenomen van 18,44 kg ammoniak per jaar. De stikstofdepositie op de dichtstbijzijnde relevante Natura 2000-gebieden (Groote Wielen op 7 km en Alde Feanen op 11 km) is minder dan 0,00 mol/ha/jaar, aldus verweerder. Verweerder heeft naar eigen zeggen, conform het door de rijksoverheid gepubliceerde stappenplan, over de voorgenomen activiteit van vergunninghoudster besloten dat geen vergunning dan wel vvgb in het kader van de Wnb nodig is. De verwachting is, dat door het voornemen de beïnvloeding van de Natura 2000-gebieden niet in betekenende mate verandert, aldus verweerder. In de visie van verweerder is er geen reden om op grond van de stikstofemissies en de Wnb een milieueffectrapport op te laten stellen. Verweerder wijst erop dat in een later stadium de aanvraag is gewijzigd en de aangevraagde ammoniakemissie is toegenomen van 18,44 naar 23,1 kg ammoniak per jaar. Volgens verweerder is deze toename wel beschouwd waarbij tot de conclusie is gekomen dat hiervoor geen nieuw m.e.r.-beoordelingsbesluit noodzakelijk was omdat de depositie niet is toegenomen en nog steeds 0,00 mol per ha per jaar bedraagt. De verwachting blijft dat met deze beperkte toename van de ammoniakemissie geen (mogelijke) belangrijke nadelige gevolgen voor Natura 2000-gebieden optreden, aldus verweerder.
20.2. In een verslag van 1 september 2022 heeft de StAB met betrekking tot dit aspect onder meer vermeld dat nu de beoogde activiteit ziet op het oprichten van een mestvergistingsinstallatie met een capaciteit van ongeveer 550 ton per dag, er op grond van categorie D18.1 van het Besluit milieueffectrapportage (Besluit m.e.r.) sprake is van een formele m.e.r.-beoordelingsplicht in het kader van een aanvraag om omgevingsvergunning. Bij een productie van meer dan 50 ton per dag is een m.e.r. beoordeling verplicht, aldus de StAB. Op grond van de aanmeldnotitie van 9 februari 2021 heeft verweerder bij besluit van
1 maart 2021 besloten dat geen milieueffectrapport (MER) nodig is. Daarbij is voor het aspect stikstof geconcludeerd dat de depositie op omliggende Natura 2000-gebieden
0,00 mol N/ha/j bedraagt. Verweerder geeft aan dat de uitgangspunten ten opzichte van de aanmeldnotitie weliswaar anders zijn, maar ook in de uiteindelijke vergunde situatie zal de beïnvloeding van de Natura 2000-gebieden niet in betekenende mate veranderen. Op grond van deze uitgangspunten kan de StAB de overweging van verweerder volgen, dat de
uiteindelijke vergunde situatie voor wat betreft het aspect ammoniakdepositie niet wezenlijk
afwijkt van de depositie die is beschouwd in het m.e.r.-beoordelingsbesluit. De beoogde
activiteiten van vergunninghoudster worden niet wezenlijk anders, de aanpassingen zijn zeer gering, worden veroorzaakt door een aanpassing van de berekening en leiden niet tot een toename van stikstofdepositie op omliggende Natura 2000-gebieden, aldus de StAB. Daarbij merkt de StAB op dat in de vergunningvoorschriften is opgenomen dat niet meer ammoniak geëmitteerd mag worden dan 23,1 kg per jaar (zie vergunningsvoorschrift 3.18.3), waarmee de maximale depositie van 0,00 mol N/ha/j geborgd is. Omdat deze maximale emissie in vergunningsvoorschriften is geborgd, ligt het in de lijn om deze waarde ook in de m.e.r.-beoordeling te gebruiken.
20.3. In reactie op het verslag van de StAB heeft eiseres bij brief van 6 oktober 2022 met betrekking tot dit aspect onder meer te kennen gegeven dat de redeneringen gebaseerd zijn op de uitgangspunten over de emissie van ammoniak zoals deze in het bestreden besluit zijn
weergegeven. In de visie van eiseres zijn de conclusies uit hoofdstuk 3 niet meegenomen. Voor het opnieuw uitvoeren van deze toetsen is een eventueel herstelbesluit de juiste plek, aldus eiseres. Daarnaast merkt eiseres op dat in paragraaf 3.8.2 aan de rechtbank wordt voorgelegd of zekerheid omtrent de emissie van stikstofverbindingen nog na het verlenen van een toestemming mag worden verkregen. Naar de mening van eiseres staat de Habitatrichtlijn dit niet toe.
20.4. In een aanvullend verslag van 28 november 2022 heeft de StAB naar aanleiding van de reactie van eiseres met betrekking tot dit aspect onder meer vermeld dat bij het onderzoek is uitgegaan van hetgeen in beroep door eiseres is aangevoerd. In dit verband wijst de StAB erop dat eiseres in de gronden van beroep heeft gesteld dat zij het verschil tussen 18,44 en 23,1 kg NH3/jaar zodanig groot acht dat daarop geen m.e.r.-beoordelingsbesluit kan worden genomen. Verder wijst de StAB erop dat is ingegaan op dit verschil en daarbij is opgemerkt dat verwacht mag worden dat door de beperkte toename van de ammoniakemissie geen belangrijke nadelige gevolgen voor Natura 2000-gebieden optreden omdat in beide gevallen de berekende depositie onder de 0,00 mol/ha/jaar blijft. Daarnaast wijst de StAB erop dat de reactie op paragraaf 3.8.2 onderdeel is van een juridische afweging en om die reden buiten de advisering van de StAB valt. Naar de mening van de StAB geeft deze reactie van eiseres geen aanleiding om de conclusie van het eerdere verslag te herzien.
20.5. Naar het oordeel van de rechtbank betoogt eiseres terecht dat het m.e.r.-beoordelingsbesluit in dit geval niet kan dienen als basis voor het bestreden besluit tot het verlenen van de omgevingsvergunning omdat het m.e.r.-beoordelingsbesluit uitgaat van een onjuiste ammoniakemissie. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat uit de voorgaande overwegingen blijkt dat verweerder van verkeerde en onderschatte stikstofemissies vanwege de inrichting is uitgegaan. Dit brengt met zich dat verweerder het m.e.r.-beoordelingsbesluit dat gebaseerd is op onjuiste uitgangspunten voor wat betreft de daadwerkelijke stikstofemissies vanwege de inrichting niet zonder meer aan het bestreden besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Dit betekent dat het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb en het motiveringsbeginsel als bedoeld in artikel 3:46 van de Awb tot stand is gekomen. Deze grond van eiseres slaagt.
Overschrijding redelijke termijn
21. Gelet op het tijdsverloop in deze procedure dient de rechtbank tot slot ambtshalve te beoordelen of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), is overschreden en of ambtshalve een vergoeding van immateriële schade moet worden toegekend (vgl. AbRvS, 10 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL3354). In dat kader wordt het volgende overwogen.
21.1. De vraag of de zaak binnen een redelijke termijn is behandeld, moet worden beantwoord aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene. Bij de beoordeling van de redelijke termijn dient de duur van de procedure als geheel in aanmerking te worden genomen.
21.2. Zoals volgt uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2011:BP3701, vangt de in artikel 6, eerste lid, van het EVRM bedoelde termijn bij besluiten die zijn voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb aan bij het instellen van beroep tegen het desbetreffende besluit. Uit deze vaste jurisprudentie volgt voorts dat een totale lengte van de procedure van ten hoogste twee jaar redelijk is in zaken waarin het geschil aanvangt met het instellen van beroep tegen een besluit in de zin van de Awb.
21.3. Nu sinds het instellen van het beroep op 5 november 2021 ten tijde van deze uitspraak meer dan twee jaar is verstreken, is de redelijke termijn overschreden. De rechtbank is van oordeel dat er geen omstandigheden zijn op grond waarvan in het licht van de onder 20.1. genoemde criteria deze overschrijding gerechtvaardigd is te achten. Dit betekent dat de procedure ruim twee maanden te lang heeft geduurd. Uitgaande van een uit de jurisprudentie af te leiden vergoeding van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan eiseres toe te kennen bedrag aan schadevergoeding € 500,-.
21.4. Een geschil over burgerlijke rechten en verplichtingen als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is ook aan de orde voor de eigenaar van een perceel die in een procedure inzake een op dat perceel betrekking hebbende vergunning wordt betrokken. Zoals volgt uit de uitspraak van 1 februari 2017 van de AbRvS, kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2017:246, kan de eigenaar in die hoedanigheid ook aanspraak maken op vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank veronderstelt dat vergunninghoudster, net als eiseressen, spanning en frustratie heeft ondervonden door de (te) lange duur van de procedure en zal ook haar hiervoor een schadevergoeding toekennen.
21.5. Nu de overschrijding van de redelijke termijn aan de rechtbank is toe te rekenen, zal de Staat der Nederlanden (de minister voor Rechtsbescherming) tot het betalen van de schadevergoeding worden veroordeeld. Gelet op het beleid ter zake (als vermeld in de beleidsregel van 8 juli 2014 die is gepubliceerd in de Staatscourant 2014, 20210) en de Regeling voortzetting mandaat, volmacht en machtiging Ministerie van Justitie en Veiligheid (Staatscourant 2017, 62751), behoeft de Staat in dit geval niet in de procedure te worden betrokken.
Conclusie
22. Gelet op de rechtsoverwegingen 8.12., 8.14., 10.5., 12.5., 13.5., 15.5., 17.5., 18.5. en 20.5. is het beroep van eiseres gegrond en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. In het kader van finale geschilbeslechting en gelet op de aan verweerder toekomende beoordelingsruimte volstaat de rechtbank met de opdracht aan verweerder om opnieuw te beslissen op de aanvraag om omgevingsvergunning van vergunninghoudster, met inachtneming van hetgeen is overwogen in deze uitspraak. Dit betekent dat de rechtbank geen aanleiding ziet om zelf in de zaak te voorzien of de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit (deels) in stand te laten. Eiseressen en vergunninghoudster hebben daarnaast recht op een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
22.1. Aangezien het beroep gegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank aanleiding om verweerder op grond van artikel 8:75 van de Awb in de proceskosten van eiseres te veroordelen. Onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) kunnen deze kosten worden begroot op € 3.281,25 (één punt voor het indienen van een beroepschrift, één punt voor het verschijnen ter zitting en een half punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na een verslag van het deskundigenonderzoek met een waarde van € 875,- per punt en een zwaar gewicht van de zaak) in verband met door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De rechtbank ziet aanleiding om te bepalen dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 360,- aan haar dient te vergoeden.
Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van eiseres gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- vernietigt het goedkeuringsbesluit van 30 maart 2022 van verweerder;
- bepaalt dat verweerder opnieuw dient te beslissen op de aanvraag om omgevingsvergunning van vergunninghoudster, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 3.138,75 en bepaalt dat verweerder deze kosten aan haar dient te vergoeden;
- bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 360,- aan haar dient te vergoeden;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister voor Rechtsbescherming) tot betaling van een schadevergoeding van € 500,- aan eiseres;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister voor Rechtsbescherming) tot betaling van een schadevergoeding van € 500,- aan vergunninghoudster.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, voorzitter, mr. M.S. van den Berg en
mr. D. Pool, leden, in aanwezigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 januari 2024.
De griffier De voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Afschrift verzonden op:
Bijlage
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, ten eerste van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het oprichten van een inrichting.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, ten tweede van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het veranderen of veranderen van de werking van een inrichting.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, ten derde van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het in werking hebben van een inrichting.
Ingevolge artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo geldt, voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om een uitweg te maken, te hebben of te veranderen of het gebruik daarvan te veranderen, een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, voor zover thans van belang, wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder a, sub 5, van de Wabo, betrekt het bevoegd gezag, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als hier aan de orde, bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval: de mogelijkheden tot bescherming van het milieu, door nadelige gevolgen voor het milieu die de inrichting kan veroorzaken, te voorkomen, of zoveel mogelijk te beperken, voor zover zij niet kunnen worden voorkomen.
Ingevolge artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder c, sub 1, van de Wabo neemt het bevoegd gezag, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als hier aan de orde, bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval in acht dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden toegepast.
Artikel 2.14, derde lid, van de Wabo bepaalt dat, voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, de omgevingsvergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd.
Ingevolge artikel 2.17 van de Wabo kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, slechts worden verleend of geweigerd op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken algemene maatregel van bestuur.
Ingevolge artikel 2.18 van de Wabo kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2, slechts worden verleend of geweigerd op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken verordening.
Ingevolge artikel 2.20a van de Wabo wordt de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit waarvoor voor het verlenen van de omgevings-vergunning een verklaring vereist is als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, voor die activiteit geweigerd indien de verklaring is geweigerd.
Ingevolge artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo wordt in bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. Bij een maatregel als bedoeld in de eerste volzin worden slechts categorieën gevallen aangewezen waarin voor het verrichten van de betrokken activiteit een afzonderlijke toestemming van het aangewezen bestuursorgaan wenselijk is gezien de bijzondere deskundigheid die dat orgaan ten aanzien van die activiteit bezit of de verantwoordelijkheid die dat orgaan draagt voor het beleid dat betrekking heeft op de betrokken categorie activiteiten. Bij die maatregel kan worden bepaald dat het aangewezen bestuursorgaan categorieën gevallen kan aanwijzen waarin de verklaring niet is vereist.
Ingevolge artikel 2.27, derde lid, van de Wabo kan de verklaring slechts worden gegeven of geweigerd in het belang dat in de betrokken wet of algemene maatregel van bestuur is aangegeven.
Wet natuurbescherming
Ingevolge artikel 2.7, tweede lid (https://www.navigator.nl/document/openCitation/id8e607cb880d0420c97ad2e42a194cf70), van de Wnb is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
Ingevolge artikel 2.7, derde lid, aanhef en onder a (https://www.navigator.nl/document/openCitation/id8e607cb880d0420c97ad2e42a194cf70), van de Wnb verlenen gedeputeerde staten een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan: artikel 2.8, met uitzondering van het negende lid, wanneer de vergunning betrekking heeft op een project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
Ingevolge artikel 2.8, eerste lid (https://www.navigator.nl/document/openCitation/ide1072abf0a92430e9c8026b84aec4866) van de Wnb maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, onderdeel a, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudings-doelstellingen voor dat gebied.
Besluit omgevingsrecht
Ingevolge artikel 5.5, tweede lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) worden bij de voorschriften emissiegrenswaarden gesteld voor de stoffen, genoemd in bijlage II bij de EU-richtlijn industriële emissies, en voor andere stoffen die in aanmerkelijke hoeveelheden uit de inrichting kunnen vrijkomen en die direct of door overdracht tussen milieu-compartimenten nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken.
Bestemmingsplan “Leeuwarden – Energiecampus”
Ingevolge het bestemmingsplan “Leeuwarden - Energiecampus” is aan het perceel de bestemming “Bedrijventerrein - Energiecampus” toegekend.
Ingevolge artikel 4.1, onder a, van de planregels van dit bestemmingsplan zijn de voor “Bedrijventerrein – Energiecampus” aangewezen gronden bestemd voor: bouwwerken ten behoeve van de opwekking van duurzame energie die zijn genoemd in Bijlage 1 (https://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0080.03006BP00-VG01/b_NL.IMRO.0080.03006BP00-VG01_rb1.pdf)Staat van bedrijfsactiviteiten (https://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0080.03006BP00-VG01/b_NL.IMRO.0080.03006BP00-VG01_rb1.pdf) onder de categorieën 1, 2, 3.1 en 3.2 ter plaatse van de aanduiding “bedrijf tot en met categorie 3.2”.
Daarnaast is het bestemmingsplan “Partiële herziening Archeologie” van toepassing. De gronden hebben de dubbelbestemming “Waarde - Archeologie 6” voor het behouden van de bescherming van de archeologische waarden van de gronden.
Ingevolge artikel 8.2.1 van de planregels van dit bestemmingsplan moet bij bodemingrepen
met een oppervlakte groter dan 10.000 m2 en die de bodem dieper dan 0,5 m beneden het maaiveld verstoren een rapport worden overlegd waarin is aangetoond dat mogelijke archeologische waarden in voldoende mate worden bewaard en/of gedocumenteerd.
Beleidsregels “geur Bedrijven Fryslân 2019”
Verweerder heeft de beleidsregels “geur Bedrijven Fryslân 2019 (hierna: de beleidsregels)” vastgesteld.
Op grond van artikel 2, eerste lid, van het beleid zijn deze beleidsregels van toepassing bij besluitvorming op aanvragen om een omgevingsvergunning voor een activiteit, bedoeld in artikel 2.1, aanhef en eerste lid, onder e en/of i, van de Wabo, dan wel bij het wijzigen van voorschriften, verbonden aan een vergunning, of bij het stellen van maatwerkvoorschriften, bedoeld in artikel 2.7a, vierde lid, van het Activiteitenbesluit, waarbij een aanvaardbaar geurhinderniveau wordt vastgesteld en die valt onder de bevoegdheid van Gedeputeerde Staten.
Op grond van artikel 6, eerste lid, van het beleid stellen Gedeputeerde Staten het aanvaardbaar geurhinderniveau voor nieuwe bronnen op de streefwaarde vast, of zoveel lager als met toepassing van de beste beschikbare technieken haalbaar is.
Op grond van artikel 6, tweede lid, van het beleid kunnen Gedeputeerde Staten gemotiveerd afwijken naar boven tot ten hoogste de richtwaarde en stellen het aanvaardbaar geurhinder-niveau in dat geval vast op het niveau dat bereikbaar is met toepassing van de beste beschikbare technieken.