ECLI:NL:RBNNE:2024:113

• Datum uitspraak: 23 januari 2024
• Publicatiedatum: 22 januari 2024
• Zaaknummer: 22/2744 en 22/2745
• Instantie: Rechtbank Noord-Nederland
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht
• Procedures: Eerste aanleg - enkelvoudig
• Rechters: R.L. Vucsán
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Beoordeling van beroepen tegen omgevingsvergunning voor zonnepark in Midden-Groningen

Op 23 januari 2024 heeft de Rechtbank Noord-Nederland uitspraak gedaan in de zaken 22/2744 en 22/2745, waarin de beroepen van eiseressen [[1]], [[2]] en [[3]] tegen de omgevingsvergunning voor de realisatie van zonnepark [naam] zijn beoordeeld. De rechtbank oordeelde dat de zienswijze van eiseres [[1]] niet was betrokken bij de besluitvorming, wat in strijd is met de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Hierdoor werd het beroep gegrond verklaard, maar de rechtsgevolgen van het bestreden besluit werden in stand gelaten, omdat de materiële beroepsgronden van eiseressen niet leidden tot vernietiging van de vergunning. De rechtbank concludeerde dat het college van burgemeester en wethouders van Midden Groningen onvoldoende had gemotiveerd waarom lokaal eigendom of mede-eigenaarschap niet mogelijk was, maar dat de vergunning toch verleend kon worden op basis van de aanvullende motivering van de vergunninghouder. De rechtbank vernietigde het besluit van 7 juni 2022, maar liet de rechtsgevolgen in stand, wat betekent dat de vergunning geldig blijft. Eiseressen kregen het griffierecht vergoed, maar er werden geen proceskosten toegewezen.

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Zittingsplaats Groningen

Bestuursrecht

zaaknummers: LEE 22/2744 en LEE 22/2745

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 januari 2024 in de zaak tussen

[[1]], uit [woonplaats] ([[1]]),

(gemachtigde: E.H. Wilthof)

de
[[2]]. uit [woonplaats] ([[2]]) en de
[[3]] uit [woonplaats] ([[3]]),

(gemachtigde: R.M.J. Lanting)

eiseressen

en

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Midden Groningen , het college

(gemachtigden: mr. W.S. Brouwer en W. van der Haar).

Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [vergunninghouder] uit [woonplaats] (vergunninghouder).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen tegen de omgevingsvergunning voor de realisatie van zonnepark [naam] [locatie].

1.1.

Het college heeft deze vergunning op 7 juni 2022 verleend. Het betreft een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen van een bouwwerk, uitvoeren van werken of werkzaamheden en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.

1.2.

Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.

1.3.

De rechtbank heeft de beroepen op 2 augustus 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen namens eiseressen: de gemachtigde van [[1]] en de gemachtigde van [[2]] en [[3]] met [naam]. Daarnaast hebben deelgenomen de gemachtigden van het college en namens vergunninghouder: [naam] met [naam].

1.4.

De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om vergunninghouder in de gelegenheid te stellen te onderbouwen waarom het bij de realisatie van het zonnepark [naam] niet mogelijk is voor omwonenden om te participeren in de ontwikkeling en opbrengst van het zonnepark. De overige partijen hebben op de onderbouwing van vergunninghouder gereageerd.

1.5.

Met toestemming van partijen is een nadere zitting achterwege gebleven. De rechtbank heeft het onderzoek op 22 november 2023 gesloten.

Beoordeling door de rechtbank

2. De rechtbank beoordeelt de omgevingsvergunning voor de realisatie van zonnepark [naam]. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseressen.

Voordat de rechtbank het beroep van eiseressen inhoudelijk kan behandelen, moet zij beoordelen of aan alle formele vereisten voor het instellen van beroep is voldaan.

3. De rechtbank verklaart de beroepen van [[1]], [[2]] en [[3]] gegrond maar laat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand
. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Het beroep met zaaknummer 22/2744

4. Het college stelt dat [[1]] geen belanghebbende is gelet op de doelomschrijving in de statuten van de vereniging omdat daaruit blijkt dat er geen belangenbehartiging plaats vindt van individuele bewoners.

4.1.

Volgens haar statuten stelt [[1]] zich ten doel de dorpsbelangen van en te [woonplaats] te bevorderen en te behartigen in de ruimste zin van het woord. Zij tracht dit doel te bereiken met alle daartoe geëigende middelen waaronder het stichten en instandhouden van een eigen lokaliteit, het in leven roepen van afdelingen waarbinnen bepaalde activiteiten die aan het doel dienstbaar zijn kunnen worden beoefend en het stimuleren van die activiteiten die aan het doel dienstbaar zijn doch niet binnen een bepaalde afdeling worden beoefend.
Uit de inschrijving in de Kamer van Koophandel en de website van [[1]], blijken de activiteiten te bestaan uit buurt- en clubhuiswerkzaamheden en samenlevingsopbouwwerk zoals het organiseren van een kinderspelweek, de sinterklaasintocht, samen eten, sportfaciliteiten, en het dorpshuis.

4.1.1.

Uit vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) ^[1] volgt dat aan degene die bij een besluit geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), maar die wel een zienswijze heeft ingediend tegen het ontwerpbesluit op basis van de in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid daartoe, in beroep niet zal worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is.

4.1.2.

Het college heeft de omgevingsvergunning voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure en [[1]] heeft een zienswijze ingediend. Gelet op de hiervoor genoemde rechtspraak, ziet de rechtbank geen aanleiding om het beroep van eiseres tegen de verleende omgevingsvergunning niet-ontvankelijk te achten. Dit laat onverlet dat de rechtbank nog wel moet beoordelen of de beroepsgronden gelet op het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb, tot vernietiging van het bestreden besluit kunnen leiden.

5. [[1]] voert aan dat haar zienswijze niet is betrokken bij de besluitvorming waardoor een aantal voorgestelde aanpassingen niet zijn beoordeeld. Daarnaast verlengt het college met het verlenen van deze vergunning direct de looptijd van de omgevingsvergunning voor het bestaande [zonnepark 2], zonder dat hier een mogelijkheid tot inspraak voor is geboden. Het college voldoet met het verlenen van de omgevingsvergunning voor zonnepark [naam] bovendien niet aan het gemeentelijke beleid dat is vastgesteld op 28 november 2019.

5.1.

In artikel 8:69a van de Awb is bepaald dat iemand in een beroepsprocedure alleen met succes een beroep kan doen op een norm, als deze norm bedoeld is om zijn of haar belangen te beschermen. De Afdeling kent sinds haar uitspraak van 15 februari 2023 ^[2] bij de toepassing van het relativiteitsvereiste aan de procedurele normen over het recht op inspraak zelfstandige betekenis toe. Aan een belanghebbende en een niet-belanghebbende wordt het relativiteitsvereiste niet tegengeworpen ten aanzien van een door hem ingeroepen procedurele norm over het recht op inspraak.

5.1.1.

Nu [[1]] zich beroept op een procedurele norm over het recht op inspraak, namelijk het feit dat haar zienswijze niet is betrokken bij de besluitvorming, staat artikel 8:69a van de Awb niet aan behandeling van deze grond in de weg. Niet ter discussie staat dat [[1]] tijdig een zienswijze heeft ingediend maar dat deze niet is betrokken bij de besluitvorming. Het beroep is daarom gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:2 en artikel 3:46 van de Awb.

5.1.2.

De rechtbank heeft ten behoeve van finale geschillenbeslechting onderzocht of er aanleiding bestaat om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. De rechtbank heeft de overige door [[1]] aangevoerde gronden beoordeeld.

5.1.3.

Het betoog van eiseres dat het college met het verlenen van de omgevingsvergunning voor zonnepark [naam] tegelijk de looptijd van de omgevingsvergunning voor het naastgelegen [zonnepark 2] heeft verlengd, slaagt niet. De omgevingsvergunning van 7 juni 2022, die is verleend voor een periode van 30 jaar, ziet alleen op realisatie van het zonnepark [naam]. De omgevingsvergunning voor [zonnepark 2] is in 2017 verleend voor een periode van 30 jaar. Noch met de omgevingsvergunning voor [naam], noch met de feitelijke aansluiting van [naam] op het [zonnepark 2], wordt de looptijd van die omgevingsvergunning uit 2017 voor [zonnepark 2] verlengd of gelijkgesteld met de looptijd van de omgevingsvergunning voor [naam].

5.1.4.

De rechtbank is van oordeel dat het verdere inhoudelijke beroep van [[1]], niet kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Het betoog van [[1]] uit de zienswijze en het beroepsschrift ziet er samengevat op dat het plan in strijd is met het Beleid Zonneparken in Midden-Groningen. De met dit betoog ingeroepen normen strekken tot een goede ruimtelijke ontwikkeling in het gebied. Uit haar doelstelling volgt niet dat [[1]] deze belangen beschermt en uit de statuten volgt ook niet dat [[1]] de belangen van individuele bewoners behartigt. Dat enkele leden van [[1]] zicht hebben op het zonnepark en mogelijk in hun belangen worden geraakt, maakt nog niet dat daarmee ook het belang dat [[1]] beoogt te beschermen wordt geraakt.
Het voorgaande betekent dat artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan vernietiging van de omgevingsvergunning wegens deze beroepsgrond. De rechtbank ziet daarom af van een verdere inhoudelijke bespreking van die grond.

5.1.5.

Omdat de materiele beroepsgronden van eiseres niet slagen of niet kunnen leiden tot vernietiging, ziet de rechtbank aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten tenzij de beoordeling van het beroep met zaaknummer 22/2745 tot een ander oordeel leidt.

Het beroep met zaaknummer 22/2745

6. Het college stelt dat [[3]] geen belanghebbende is maar een afgeleid belang heeft omdat [[3]] haar lid, [[2]], ondersteunt in deze procedure.

6.1.

Omdat [[3]] een zienswijze heeft ingediend tegen het ontwerpbesluit ziet de rechtbank geen aanleiding om het beroep van [[3]] tegen de verleende omgevingsvergunning niet-ontvankelijk te achten. De rechtbank verwijst naar het overwogene onder 4.1.1.
De rechtbank ziet verder geen aanleiding om te oordelen dat artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan een beoordeling van de beroepsgronden van [[2]]. Nu de beroepsgronden van [[3]] en [[2]] gelijkluidend zijn en zij gezamenlijk procederen, ziet de rechtbank, in lijn met jurisprudentie van de Afdeling ^[3] , ervan af om ten aanzien van [[3]] te beoordelen of artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan vernietiging op grond van de mede namens haar ingediende gronden.

7. [[2]] en [[3]] voeren aan dat [[2]] niet is gevraagd om deel te nemen aan het nu vergunde park van 9,5 hectare terwijl het Klimaatakkoord en het (gemeentelijk) Beleid Zonneparken in Midden-Groningen uit gaan van 50% lokaal mede-eigendom bij zonneparken met een oppervlakte van 5 hectare of meer. In het bestreden besluit stelt het college ten onrechte dat een bijdrage aan het gebiedsfonds even goed is als lokaal eigendom. Dat is in strijd met de rangorde die volgt uit het beleid, zoals die ook nader omschreven is door het college in de raadsbrief van 16 maart 2021.

7.1.

De rechtbank overweegt dat het beroep zich in de kern richt op de omgevingsvergunning voor zover het de activiteit strijdig gebruik betreft. Het college dient in beginsel te beslissen op basis van de aanvraag zoals die door de aanvrager is ingediend. Bij de beantwoording van de vraag of het college een omgevingsvergunning voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1 lid 1 aanhef en onder c van de Wabo wenst te verlenen, is uitgangspunt dat het college rekening dient te houden met zijn beleid. Het college moet bij de beoordeling of de ontwikkeling in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening ook rekening houden met provinciaal beleid en algemene regels uit een provinciale verordening.

7.1.1.

De rechtbank stelt vast dat vergunninghouder bij de aanvraag om omgevingsvergunning een participatieplan heeft overgelegd waarin zowel de procesparticipatie als de financiële participatie is beschreven. De procesparticipatie ziet op het creëren van draagvlak en het meenemen van omwonenden in het proces rondom landschappelijke, ecologische en technische randvoorwaarden. Onder financiële participatie verstaat vergunninghouder het bieden van toegang aan omwonenden tot de opbrengst van het zonnepark. Wat betreft financiële participatie stelt vergunninghouder in het participatieplan voor dit project een omgevingsfonds voor, bestaande uit een jaarlijkse bijdrage van € 1500/MWp over een looptijd van 15 jaar, totaal € 190.000,-.

7.1.2.

De rechtbank stelt verder vast dat op grond van artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b in samenhang met artikel 2.42.1, vierde lid, van de Omgevingsverordening Provincie Groningen 2016, de omgevingsvergunning voor een zonnepark inzicht moet bieden in de mogelijkheid voor omwonenden om te participeren in de ontwikkeling en opbrengst van het zonnepark. In het gemeentelijke Beleid Zonneparken in Midden-Groningen is opgenomen dat het van belang is dat bewoners en bedrijven kunnen participeren in duurzame energieopwekking. In de raadsbrief van 14 maart 2022 heeft het college toegelicht op welke wijze de omgevingsparticipatie toegepast moet worden. Het college gaat uit van waardevermeerdering voor het gebied, de leefbaarheid en de omwonenden door lokaal eigendom of, als dit niet lukt, door financiële compensatie. Indien zonneparken, na inspanning, niet met gedeeltelijk lokaal eigendom of 50% mede-eigenaarschap uit de omgeving kunnen worden ontwikkeld, dan is er een optie voor lokale participatie in de vorm van een bijdrage aan het gebiedsfonds.

7.1.3.

De rechtbank overweegt dat in het bestreden besluit staat dat het aangevraagde initiatief past in het gemeentelijk Beleid zonneparken in Midden-Groningen en dat de aanvrager zal bijdragen aan het duurzaamheidsfonds. In het bestreden besluit ontbreekt echter een onderbouwing van de inspanning die vergunninghouder heeft verricht om te komen tot gedeeltelijk lokaal eigendom of 50% mede-eigenaarschap. In de reactienota op de zienswijze, behorend bij het bestreden besluit, staat dat er gesprekken hebben plaatsgevonden tussen [[2]] en vergunninghouder, maar [[2]] ontkent dat die gesprekken hebben plaatsgevonden. Ook vergunninghouder heeft op de zitting niet met zekerheid kunnen stellen dat voor dit vergunde zonnepark met [[2]] of andere omwonenden is gesproken over lokaal eigendom, 50% mede-eigenaarschap of welke wijze van mede-eigendom dan ook. Uit het dossier blijkt ook niet dat [[2]] of andere omwonenden door vergunninghouder zijn benaderd voor enige vorm van (mede-)eigendom teneinde te kunnen participeren in de opbrengsten van dit zonnepark.
Het enkele feit dat vergunninghouder in het participatieplan bij de aanvraag heeft voorgesteld om financieel te participeren middels een gebiedsfonds, is onvoldoende om te kunnen stellen dat vergunninghouder voldoende inspanningen heeft geleverd om te komen tot gedeeld lokaal eigendom of 50% mede-eigenaarschap en dat voldaan wordt aan het gemeentelijk beleid. Het besluit is op dit punt onvoldoende gemotiveerd. Het bestreden besluit is in strijd met artikel 3:46 van de Awb.
Het beroep slaagt.

7.1.1.

De beoordeling van het beroep met zaaknummer 22/2744 heeft al geleid tot een vernietiging van het bestreden besluit maar de rechtbank heeft daarbij ook geoordeeld dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand zouden kunnen blijven, afhankelijk van de beoordeling van het beroep met zaaknummer 22/2745. Nu ook het beroep met zaaknummer 22/2745 slaagt, heeft de rechtbank ook onderzocht of het motiveringsgebrek in zaaknummer 22/2745 hersteld kan worden en de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten.

7.1.2.

Uit de toepasselijke regelgeving volgt geenszins dat de omgevingsvergunning niet mag worden verleend als gedeeltelijk lokaal eigendom of 50% mede-eigenaarschap ontbreekt. De toepasselijke regelgeving dwingt het college wel om af te wegen in hoeverre lokaal eigendom, 50% mede-eigenaarschap of welke wijze van mede-eigendom dan ook, haalbaar is.

7.1.3.

De rechtbank heeft vergunninghouder naar aanleiding van het besprokene op de zitting, in de gelegenheid gesteld te onderbouwen of het mogelijk is voor omwonenden om te participeren in de ontwikkeling en opbrengst van het zonnepark.

7.1.4.

Vergunninghouder heeft in een brief van 6 september 2023 gesteld dat geen aandeelhouderschap in de projectvennootschap mogelijk is. Vanwege zware netcongestie is voor nieuwe zonnepark-ontwikkelingen in de gemeente Midden-Groningen bijna geen capaciteit beschikbaar om elektriciteit terug te leveren op het elektriciteitsnet. Het naastgelegen [zonnepark 2] beschikt nog wel over voldoende aansluitcapaciteit op haar eigen netwerk. Door zonnepark [naam] middels een kabel te verbinden met [zonnepark 2] kan zonnepark [naam] toch elektriciteit leveren. De stroomkabel tussen het [zonnepark 2] en het hoogspanningsstation is echter privé-eigendom van de eigenaar van [zonnepark 2], zijnde [naam eigenaar]. [naam eigenaar] kan momenteel juridisch gezien geen netcapaciteit verlenen aan een derde en wil, gelet op de kosten en de procedures die daarmee gemoeid zijn, ook geen ontheffing aanvragen teneinde wel netcapaciteit te kunnen verlenen aan een derde. De enige mogelijkheid om zonnepark [naam] te bouwen is door het zonnepark aan te sluiten op [zonnepark 2] van [naam eigenaar]. [naam eigenaar] kan echter niet worden gedwongen om een derde partij als mede-aandeelhouder in de projectvennootschap van [zonnepark 2] te laten deelnemen. Volgens vergunninghouder is een vorm van mede-eigendom niet mogelijk en is een omgevingsfonds een goede en acceptabele alternatieve invulling waarmee de directe omgeving meeprofiteert van het zonnepark.

7.1.5.

Het college heeft op 19 september 2023 aangegeven te kunnen instemmen met de onderbouwing van vergunninghouder.

7.1.6.

De rechtbank acht de motivering van vergunninghouder, waarmee het college heeft ingestemd, navolgbaar. Het is inmiddels een bekend gegeven dat het elektriciteitsnet op veel plekken overbelast is en dat netbeheerders om die reden terughoudend zijn met het aansluiten van nieuwe (zonne)energieparken op het elektriciteitsnet. De rechtbank vindt het aannemelijk dat momenteel de meest optimale wijze van exploitatie van zonnepark [naam] het aansluiten op [zonnepark 2] is, waarna het eigendom niet langer bij vergunninghouder ligt maar bij [naam eigenaar]. De rechtbank ziet niet in dat [naam eigenaar] in het kader van de onderhavige procedure, kan worden gedwongen om derden financieel te laten participeren.
De rechtbank is, gelet op de nadere motivering van vergunninghouder, van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat gedeeld lokaal eigendom of 50% mede-eigenaarschap niet haalbaar is voor zonnepark [naam] en dat daarom conform het gemeentelijk beleid, lokale participatie in de vorm van een bijdrage aan het gebiedsfonds kan plaatsvinden.

7.1.7.

De rechtbank is van oordeel dat met de aanvulling van vergunninghouder, het geconstateerde motiveringsgebrek in het bestreden besluit is hersteld. Uit het voorgaande volgt dat het ontbreken van een deugdelijke motivering van de wijze van financiële participatie, niet leidt tot het oordeel dat het college de gevraagde vergunning niet heeft kunnen verlenen. Als in het (ontwerp)besluit wel een afweging was gemaakt over de verschillende wijzen van financiële participatie, zou dat niet tot een ander besluit hebben geleid. De rechtbank is van oordeel dat het college de gevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen.

Conclusie en gevolgen

8. De beroepen zijn gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 3:2 en 3:46 van de Awb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Maar de rechtbank laat met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand.

8.1.

Omdat de beroepen gegrond zijn moet het college het griffierecht aan [[1]] en de gezamenlijk procederende eiseressen [[2]] en [[3]] vergoeden. Eiseressen hebben geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart de beroepen van [[1]], [[2]] en [[3]] gegrond;

- vernietigt het besluit van 7 juni 2022;

- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;

- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan [[1]] en [[2]] en [[3]] moet vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, rechter, in aanwezigheid van mr. S. G. Steenbergen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 23 januari 2024.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Dit betekent dat in het hogerberoepschrift de gronden van hoger beroep kenbaar moeten worden gemaakt. Na de genoemde termijn van zes weken kunnen geen nieuwe beroepsgronden meer worden aangevoerd. Indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Voetnoten

1. Zie Afdeling, 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953

2. Afdeling, 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:606

3. Waaronder Afdeling, 19 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2753