ECLI:NL:RBNNE:2023:3823

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Zittingsplaats Groningen

Bestuursrecht

Zaaknummer: LEE 21/2838

uitspraak van de meervoudige kamer van 13 september 2023 in de zaak tussen

[eiseres], gevestigd te [plaats], eiseres,

(gemachtigde: mr. D.N. Broerse),

het college van gedeputeerde staten van de provincie Groningen, verweerder,

(gemachtigden: mr. J. Zweers en mr. E.H.P. Brans).

Procesverloop

Bij besluit van 15 september 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder, onder weer-legging van de door eiseres ingediende zienswijze, aan eiseres een omgevingsvergunning milieu (revisie) onder voorschriften ingevolge de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) verleend voor de exploitatie van de energiecentrale in de Eemshaven.

Tegen het bestreden besluit heeft eiseres beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De zaak is gelijktijdig met de zaak onder het procedurenummer LEE 21/3451 behandeld op de zitting van 6 juli 2023. Eiseres is vertegenwoordigd door [naam] en [naam], bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, mr. C.Q. Herfst (jurist van de Omgevingsdienst Groningen (ODG)),

mr. W. van Laar (jurist natuur van de ODG), ir. R. Boonacker (specialist luchtemissies van de ODG), ing. H. Brinkman (specialist luchtemissies van de ODG), H.G.D.J. Voortman (vergunningverlener van de ODG) en ing. S. Waninge (senior beleidsmedewerker Wabo/ VTH van de provincie Groningen).

Voor het doen van uitspraak is deze zaak weer gesplitst van de zaak met het procedurenummer LEE 21/3451.

Overwegingen

Feiten en omstandigheden

1. Bij haar oordeelsvorming betrekt de rechtbank de navolgende feiten en omstandigheden.

1.1.

Eiseres heeft op 8 november 2018 een aanvraag om omgevingsvergunning milieu (revisie) ten behoeve van de door haar gedreven energiecentrale bij verweerder ingediend.

De aanvraag heeft primair betrekking op de revisie van de vigerende vergunning en voorziet daarnaast in een beperkte wijziging van de brandstofmix. De aangevraagde wijziging van de brandstofmix heeft betrekking op (a) een verruiming van de totale hoeveelheid biomassa die in de centrale mag worden gestookt (van 800 naar 1600 kton/jaar) en (b) een beperkte uit-breiding van het soort biomassa dat in de centrale mag worden gestookt (bentoniet en lignine).

1.2.

Verweerder heeft op grond van artikel 2.3, derde lid, van de Crisis- en herstelwet (Chw) bij brief van 7 november 2018, aangevuld op 21 februari 2021, aan het college van burgemeester en wethouders van Het Hogeland (hierna: het college van B&W) verzocht om een verklaring van geen bedenkingen (hierna: de vvgb) af te geven.

1.3.

Naar aanleiding van de door eiseres ingediende aanvraag om omgevingsvergunning milieu (revisie) heeft verweerder bij brief van 29 januari 2019 aan haar verzocht om de aanvraag aan te vullen met nadere gegevens, betrekking hebbend op de aspecten algemeen (tekeningen), geluid, lucht, geur en opslag.

1.4.

Eiseres heeft desgevraagd de aanvraag om omgevingsvergunning milieu (revisie) aangevuld.

1.5.

Verweerder heeft eiseres bij brief van 10 november 2020 verzocht de door haar ingediende aanvraag om omgevingsvergunning milieu (revisie) aan te vullen met nadere gegevens, onder meer betrekking hebbend op de meetfrequentie van kwik (Hg), waterstof-fluoride (HF) en zoutzuur (HCl).

1.6.

Eiseres heeft bij brief van 12 januari 2021 aan verweerder verzocht om een juridische onderbouwing van het door verweerder ingenomen standpunt dat er sprake is van het verstrekken van onvoldoende informatie om op de ingediende aanvraag te kunnen beschikken.

1.7.

Verweerder heeft op 26 maart 2021 een ontwerpbesluit tot het verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning milieu (revisie) onder het stellen van voorschriften genomen.

Verweerder heeft een ieder in de gelegenheid gesteld om een zienswijze, gericht tegen dit ontwerpbesluit, in te dienen.

1.8.

Eiseres heeft bij brief van 11 mei 2021 een zienswijze bij verweerder ingediend.

1.9.

Verweerder heeft naar aanleiding van de ontvangen zienswijzen een Nota Zienswijzen opgesteld.

1.10.

Het college van B&W heeft bij besluit van 21 augustus 2021 de gevraagde vvgb afgegeven.

2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, onder weerlegging van de door eiseres ingediende zienswijze, aan eiseres een omgevingsvergunning milieu (revisie) onder voorschriften ingevolge de Wabo verleend voor de exploitatie van de energiecentrale in de Eemshaven.

Voorschrift 6.1.1 van de omgevingsvergunning milieu (revisie) luidt, voor zover thans van belang, als volgt:

“De concentratie van een stof in de afgassen wordt bepaald door continue meting of

afzonderlijke metingen. Afzonderlijke metingen moeten plaatvinden onder procescondities die representatief zijn voor de normale bedrijfsvoering. Bij continue metingen moet onder alle procescondities worden gemeten. De emissies dienen te worden gecontroleerd op basis van de controlevorm van de onderstaande tabel.

Tabel 1: Emissie-eisen stookinstallaties Blok A en B (bij 6% zuurstof)

Component

uurgemiddelde

daggemiddelde

jaargemiddelde

jaarvracht

controlevorm

Eenheid

mg/Nm3

ton/jaar

frequentie

HCl

1,2

continu

0,5

continu

Voor de continu gemeten componenten wordt de jaarvracht berekend door de sommatie van de halfuurs-deelvrachten die per blok afzonderlijk zijn bepaald. De halfuurs-deelvracht wordt berekend door de vermenigvuldiging van de halfuurgemiddelde concentratie met het halfuurgemiddelde rookgasdebiet.

De uur-, dag-, en jaargemiddelde concentratie wordt per blok bepaald uit de uur-, dag, en jaarvracht te delen door het per blok vastgestelde/gemeten rookgasdebiet gedurende de betreffende periode.

Voor discontinue metingen wordt de jaarvracht berekend door de per blok vastgestelde gemiddelde concentratie te vermenigvuldigen met het per blok vastgestelde volumestroom (jaardebiet).”

2.1.

Bij uitspraak van 28 oktober 2021 (ECLI:NL:RBNNE:2021:4614) heeft de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening van eiseres toegewezen, het aan het bestreden besluit verbonden voorschrift 6.1.1 geschorst tot twee weken nadat door de rechtbank uitspraak is gedaan op het beroep van eiseres en de maatregel getroffen dat eiseres, totdat op het beroep is beslist, verplicht is om elk kwartaal de emissies van HCl, HF en Hg te meten op de wijze en onder de omstandigheden zoals bepaald is in het besluit van

11 december 2007.

Toepasselijke regelgeving

3. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.

Overwegingen

Het geschil

4. Tussen partijen is in geschil of verweerder een omgevingsvergunning milieu (revisie) onder voorschriften aan eiseres heeft kunnen verlenen. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.

Intrekking grond

5. Eiseres heeft de grond voor wat betreft de periodieke meetverplichting overige metalen ingetrokken, zodat die grond geen inhoudelijke beoordeling meer behoeft.

Emissiegrenswaarden

Wettelijke bevoegdheid

6. Partijen worden allereerst verdeeld gehouden door de vraag of aan verweerder de bevoegdheid toekomt om strengere emissiegrenswaarden op te leggen aan de inrichting van eiseres, ondanks het feit dat de aangevraagde emissiegrenswaarden binnen de range van de met de toepassing van beste beschikbare technieken geassocieerde emissies (hierna: de BBT-range) zijn gelegen. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.

6.1.

Eiseres betoogt dat verweerder de omgevingsvergunning op een onjuist toetsingskader voor de toepassing van beste beschikbare technieken (hierna: de BBT) heeft gebaseerd. In de visie van eiseres komt verweerder op basis van dit onjuiste toetsingskader ten onrechte tot een onredelijke aanscherping van enkele emissiegrenswaarden (ten opzichte van de aangevraagde emissiegrenswaarden die al scherper zijn dan de grenswaarden uit het Activiteitenbesluit). In dit verband wijst eiseres erop dat het beroep zich richt tegen de aanscherping van de emissiegrenswaarde voor zwaveldioxide (SO2), totaal koolwaterstoffen (vluchtige organische stoffen) en dioxinen/furanen. De aanscherping van deze emissie-grenswaarden met respectievelijk 30%, 65%, en 55% is volgens eiseres onaanvaardbaar en leidt tot een navenante vermindering van de mogelijkheid om de energiecentrale te exploiteren.

6.2.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bevoegd gezag in een concreet geval bepaalt wat de BBT voor een bepaalde inrichting zijn. In de visie van verweerder verzet het beoordelingskader voor het beoordelen van een aanvraag om een omgevingsvergunning milieu zich daarbij niet tegen het vergunnen aan de onderkant van een specifieke BBT-range. Daarbij komt volgens verweerder dat het Schone Lucht Akkoord (hierna: het SLA), het Beoordelingskader nieuwe energiecentrales, de Oplegnotitie BREF-LCP en het provinciale milieuplan als uitgangspunt nemen dat aan de onderkant van de BBT-range wordt vergund. In dit verband wijst verweerder erop dat dit uitgangspunt momenteel op Europees niveau wordt verwerkt in een herziene versie van de Richtlijn Industriële Emissies (RIE). Waar streng normeren binnen de BBT-range op basis van de huidige RIE een mogelijkheid is, wordt dit straks een verplicht uitgangspunt. In de visie van verweerder kan slechts een uitzondering worden gemaakt indien het hanteren van de onderkant van de BBT-range technisch of economisch niet haalbaar is. Volgens verweerder heeft eiseres onvoldoende onderbouwd dat dit het geval is.

6.3.

In artikel 2.14 van de Wabo is het toetsingskader opgenomen voor het beoordelen van een aanvraag om omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. Daarin wordt een onderscheid gemaakt tussen elementen die bij de beslissing op de aanvraag moeten worden betrokken (eerste lid onder a), elementen waarmee rekening gehouden moet worden (eerste lid onder b), elementen die in acht genomen moeten worden (eerste lid onder c) en milieukwaliteitseisen die betrokken moeten worden (eerste lid onder d). Ten aanzien van de aspecten waarmee het bevoegde gezag rekening moet houden, kan gemotiveerd worden afgeweken. Voor de aspecten die in acht moeten worden genomen, is afwijken niet toegestaan (Memorie van Toelichting (MvT), Kamerstukken II 2006/07,

30 844, nr. 3, p. 106).

Op grond van artikel 2.14, derde lid, van de Wabo kan de omgevingsvergunning slechts worden geweigerd in het belang van het milieu. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS), onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS: 2022:556, volgt dat het bevoegd gezag beoordelingsruimte heeft bij de vraag wat in het belang van de bescherming van het milieu nodig is. Verweerder moet in het kader van artikel 2.14, derde lid, van de Wabo nagaan of het belang van de bescherming van het milieu eraan in de weg staat dat de omgevingsvergunning wordt verleend. Dit betekent dat het aan het bevoegd gezag is de belangen te benoemen die zich verzetten tegen het toelaten van de aangevraagde milieuactiviteit. Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2014:3009, volgt dat bij de vraag of milieubelangen zich verzetten tegen vergunningverlening, het bevoegd gezag gebruik kan maken van informatie uit documenten zoals een oplegnotitie of het provinciale milieubeleid.

Op grond van artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder c, ten eerste, van de Wabo dient verweerder de BBT in acht te nemen bij de beoordeling van de aanvraag om omgevings-vergunning. Gelet op de verplichting tot inachtneming dat in de inrichting de BBT worden toegepast, moet de omgevingsvergunning worden geweigerd indien de BBT niet worden toegepast (MvT, Kamerstukken II, 2006/07, 30 844, nr. 3, p. 106).

Artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo bepaalt dat als er algemeen verbindende voorschriften gelden, in de vergunning alleen voorschriften kunnen worden opgenomen die daarvan afwijken voor zover die algemeen verbindende voorschriften de afwijking toelaten.

Op grond van artikel 5.4, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) houdt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor een inrichting in aanmerking komende BBT rekening met BBT-conclusies en bij ministeriele regeling aangewezen informatiedocumenten over BBT. Met het begrip ‘rekening houden’ heeft de wetgever willen aansluiten bij het bepaalde in de artikelen 14, vierde lid, en 15, vierde lid, van de RIE, waarin de mogelijkheid is opgenomen om van de BBT-conclusies af te wijken door strengere of minder strenge eisen vast te stellen (Staatsblad 2012, nr. 552, p. 125-126).

Op grond van artikel 5.4, tweede lid, van het Bor stelt het bevoegde gezag de BBT vast indien op een activiteit of een type productieproces binnen de inrichting, waarvoor een vergunning is aangevraagd, geen BBT-conclusies of informatiedocumenten als bedoeld in het eerste lid van toepassing zijn, of indien de van toepassing zijnde BBT-conclusies of informatiedocumenten niet alle mogelijke milieueffecten van de activiteit of het proces behandelen.

Artikel 5.5, tweede lid, van het Bor verplicht tot het opnemen van emissiegrenswaarden in de vergunningvoorschriften voor stoffen genoemd in bijlage II bij de RIE en voor andere stoffen die in aanmerkelijke hoeveelheden uit de inrichting kunnen vrijkomen en die direct of door overdracht tussen milieucompartimenten nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken.

Artikel 5.5, zesde lid, van het Bor bevat de hoofdregel met betrekking tot de hoogte van de emissiegrenswaarden: de waarden mogen niet hoger zijn dan BBT-GEN. In artikel 5.5, zevende lid, van het Bor is de uitzondering op deze regel opgenomen, namelijk het vaststellen van hogere dan wel minder strenge emissiegrenswaarden dan volgend uit de BBT-conclusies in een bijzonder geval. Dit neemt niet weg dat voor stookinstallaties minimumeisen, zoals opgenomen in het Activiteitenbesluit, gelden die nooit overschreden mogen worden (Staatsblad 2012, nr. 552, p. 129-130). Hiermee wordt aangesloten bij het bepaalde in artikel 15, vierde lid, van de RIE.

6.4.

In de Nota van Toelichting (NvT) bij het Besluit strekkende tot implementatie van de RIE (Staatsblad 2012, 552, p. 45) is onder meer het navolgende vermeld:

“(…). Het bevoegd gezag motiveert het gestoeld zijn op BBT-conclusies in het kader van de vergunningverlening en ziet, als verzekerd is dat de algemene bindende voorschriften de beste beschikbare technieken weerspiegelen, af van het stellen van vergunningvoorwaarden en volstaat met een verwijzing naar de voorschriften (artikel 6 van de Richtlijn industriële emissies).

Voor de Nederlandse situatie betekent dit dat het bevoegde gezag de bevoegdheid houdt strengere eisen te stellen dan welke gelden op grond van de implementatie-AMvB: op grond van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo dient het bevoegd gezag, zo nodig in afwijking van de algemene regels, bij IPPC-installaties strengere voorschriften aan de vergunning te verbinden. Dat kan nodig zijn om de toepassing van de beste beschikbare technieken in specifieke gevallen te waarborgen, bijvoorbeeld bij uit milieuoogpunt beter presterende nieuwe installaties. (…).”

6.5.

De rechtbank stelt voorop dat het in dit geval gaat om een inrichting waarvoor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo is vereist. In dit kader moet worden beoordeeld of op grond van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo voorschriften aan de omgevingsvergunning moeten worden verbonden ten aanzien van stoffen waar het Activiteitenbesluit op van toepassing is. Gelet op artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo worden dergelijke voorschriften aan de omgevingsvergunning verbonden indien de voorschriften uit het Activiteitenbesluit niet toereikend zijn en andere voorschriften nodig zijn in het belang van de bescherming van het milieu. Voor zover eiseres betoogt dat verweerder in dit geval niet bevoegd was om voorschriften te stellen, overweegt de rechtbank dat dit op een onjuiste lezing van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo berust. Ingevolge artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo kunnen, voor zover met betrekking tot de activiteit algemeen verbindende voorschriften gelden, de voorschriften die aan de vergunning worden verbonden daarvan alleen afwijken voor zover dat bij die regels is toegestaan. In afwijking van de eerste volzin worden aan een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo met betrekking tot een inrichting waartoe een IPPC-installatie behoort, voorschriften verbonden die afwijken van de algemeen verbindende voorschriften, bedoeld in de eerste volzin, voor zover met die voorschriften niet wordt voldaan aan het bepaalde bij of krachtens het tweede of derde lid van artikel 2.14 van de Wabo. Tussen partijen is niet in geschil, en de rechtbank neemt dit als een vaststaand gegeven aan, dat tot de inrichting van eiseres een IPPC-installatie behoort. Gelet hierop volgt uit artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo naar het oordeel van de rechtbank dat verweerder in dit geval in beginsel bevoegd was tot het stellen van voorschriften die afwijken van de toepasselijke algemeen verbindende voorschriften ten aanzien van emissiegrenswaarden, indien en voor zover met die voorschriften niet wordt voldaan aan het bepaalde bij of krachtens het tweede of derde lid van artikel 2.14 van de Wabo. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat door middel van een toelichting op een ministeriele regeling deze aan verweerder op grond van een wet in formele zin toekomende wettelijke bevoegdheid als bedoeld in artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo, niet kan worden ingeperkt. Verder is de rechtbank van oordeel dat uit artikel 5.5 van het Bor niet volgt dat verweerder geen emissiegrenswaarden kan vaststellen die aan de onderkant van de BBT-range zijn gelegen, of zelfs daaronder liggen. In dit verband neemt de rechtbank in aanmerking dat artikel 5.5 van het Bor, in navolging van de RIE, enkel een bovengrens voor emissiegrens-waarden bevat: deze mogen (in beginsel) niet hoger zijn dan de emissiegrenswaarden uit de BBT-conclusies. Evenmin kan uit de door eiseres aangehaalde uitspraken van de AbRvS van 30 november 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BU6363), 21 maart 2012 (ECLI:NL:RVS:2012: BV9479 en 23 januari 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BY9234) worden afgeleid dat indien een emissie binnen de BBT-range valt altijd sprake is van de toepassing van BBT en dat het bevoegde gezag niet de bevoegdheid heeft tot het hanteren van een strengere emissie-grenswaarde. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de BBT-range van de RIE een ondergrens aangeeft, gelet op de formulering dat ‘ten minste’ in de inrichting de BBT worden toegepast. De rechtbank is van oordeel dat het in artikel 2.14 van de Wabo opgenomen beoordelingskader voor de omgevingsvergunning milieu zich niet expliciet verzet tegen de mogelijkheid voor het bevoegd gezag om een vergunning te verlenen met strengere emissiegrenswaarden dan in de aanvraag zijn opgenomen, ook niet als de aangevraagde waarden vallen binnen de BBT-range van een BBT-conclusie. Nog daargelaten de vraag of de door eiseres hiervoor aangehaalde uitspraken van de AbRvS in dit geval onverkort van toepassing zijn, leidt de rechtbank uit voormelde uitspraken af dat het bevoegd gezag ervan uit kon gaan dat de desbetreffende inrichtingen toepassing gaven aan de BBT, omdat de aan de toegepaste technieken gekoppelde emissiegrenswaarden vielen binnen de BBT-range en dat het bevoegd gezag daarom niet verplicht was om een strengere emissiegrenswaarde vast te stellen. Daarnaast acht de rechtbank van belang dat verweerder er terecht op heeft gewezen dat uit het provinciale milieubeleidsplan blijkt dat als uitgangspunt heeft te gelden dat aan de onderkant van de BBT-range wordt vergund voor wat betreft de emissiegrenswaarden. Gelet op artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder b, ten eerste, van de Wabo dient verweerder rekening te houden met dit uitgangspunt in het kader van de beoordeling van de aanvraag om omgevingsvergunning milieu en kan daarvan enkel gemotiveerd worden afgeweken. Die afwijking kan in het bijzonder aangewezen zijn ingeval de opgelegde norm voor de inrichting technisch of economisch niet haalbaar is. Gelet op de voorgaande overwegingen bestaat er geen grond voor het oordeel dat verweerder onder de geschetste omstandigheden niet bevoegd is om strenger te vergunnen dan de door eiseres aangevraagde geassocieerde emissieniveaus. Deze grond van eiseres slaagt niet.

Kon verweerder in redelijkheid tot uitoefening van de bevoegdheid komen?

7. Het komt de rechtbank aangewezen voor om de gronden met betrekking tot de aanwending van verweerders bevoegdheid tot aanscherping van de emissiegrenswaarden voor zwaveldioxide (SO2), totaal koolwaterstoffen (vluchtige organische stoffen) en dioxinen/furanen afzonderlijk inhoudelijk te beoordelen.

Zwaveldioxide (SO2)

7.1.

Eiseres betoogt dat in de aanvraag is aangetoond dat binnen de energiecentrale toepassing wordt gegeven aan BBT. In dit verband wijst eiseres erop dat een jaargemiddelde emissiegrenswaarde van 40 mg/Nm3 en een daggemiddelde emissiegrenswaarde van 50 mg/ Nm3 is aangevraagd. Volgens eiseres voldoen deze emissiegrenswaarden ruimschoots aan de genoemde BBT-GEN prestatieranges uit BBT21 en zijn die scherper dan de emissiegrens-waarden die zijn opgenomen in artikel 5.4 van het Activiteitenbesluit. In de visie van eiseres wordt daarmee toepassing gegeven aan BBT. Verder wijst eiseres erop dat de rookgas-ontzwavelingsinstallatie (hierna: de ROI) van de centrale ook op basis van de nieuwe BREF-LCP en de nieuwe BBT-conclusies kwalificeert als BBT. In dit kader acht eiseres van belang dat gebruik wordt gemaakt van natte rookgasontzwaveling en dat deze techniek in paragraaf 2.1.4 (f) van de BBT-conclusies wordt aangemerkt als BBT. Uit tabel 3.10 in paragraaf 3.2.2.2 van de BREF-LCP blijkt volgens eiseres voorts dat het rendement van de natte ROI tussen de 92% en de 99% moet liggen. Nu de ROI van eiseres op dit moment een rendement van 98% heeft (hetgeen niet in geding is), voldoet de installatie ruim aan de technische eisen die in de nieuwe BREF-LCP worden gesteld. Eiseres benadrukt daarnaast dat de emissie-grenswaarde van 27 mg/Nm3 voor zwaveldioxide in feite neerkomt op een (partiele) weigering van de revisievergunning. In dit verband wijst eiseres erop dat aanvraag betrekking heeft op het voortzetten van de huidige bedrijfsactiviteiten en op het beperkt wijzigen van de brandstofmix van de energiecentrale. De nieuwe emissiegrenswaarde voor zwaveldioxide is dermate laag (-30%), dat het volgens eiseres niet mogelijk is om de bestaande bedrijfsactiviteiten voort te zetten. Het besluit van verweerder om de oorspronkelijk vergunde emissiegrenswaarde voor zwaveldioxide drastisch aan te scherpen doet in de visie van eiseres afbreuk aan de mogelijkheid om de energiecentrale voor 100% op kolen te stoken. Daarmee is het aanscherpen van de emissiegrenswaarde niet alleen in strijd met het beoordelingskader voor het vaststellen van BBT, maar naar de mening van eiseres ook met artikel 2.6, derde lid, van de Wabo, op grond waarvan verweerder gehouden is om de bestaande rechten van haar te respecteren. Juist ook met het oog op de huidige geo-politieke situatie, waarin de Nederlandse afhankelijkheid van buitenlands gas in een nieuw daglicht is komen te staan, is het volgens eiseres volstrekt onredelijk om de mogelijkheid om de energiecentrale geheel op kolen te stoken aan banden te leggen. Daarnaast benadrukt eiseres dat verweerder in voorschrift 6.1.1 en voorschrift 6.1.2 ook heeft nagelaten om op dit punt te voorzien in een overgangstermijn. Dit betekent dat eiseres reeds vanaf het moment dat de vergunning in werking trad verplicht was om te voldoen aan de scherpere emissie-grenswaarde voor zwaveldioxide, terwijl op voorhand vast staat dat het huidige rendement van de ROI weliswaar voldoende is om te voldoen aan BBT, maar onvoldoende is om te voldoen aan de aangescherpte emissiegrenswaarde van 27 mg/Nm3. Het gebrek aan een overgangstermijn is naar de mening van eiseres een schending van het evenredigheids-beginsel en zij verwijst ter onderbouwing van het belang van een overgangstermijn naar rechtsoverweging 8.3 van de uitspraak van de voorzieningenrechter van 28 oktober 2021 (ECLI:NL:RBNNE:2021:4614).

7.2.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat de vergunde emissiegrenswaarde van

27 mg/Nm3 minder streng is dan het uitgangspunt dat volgt uit het SLA, de Oplegnotitie BREF-LCP, het milieuplan en het beoordelingskader nieuwe energiecentrales om aan de onderkant van de BBT-range te vergunnen. Voor het kunnen vergunnen aan de onderkant van de BBT-range zou een rendement van 99,8% vereist zijn (een factor 10 lagere emissie). Dit acht verweerder een onredelijk hoog rendement voor de optimalisatie van een bestaande techniek of installatie. Er zou een vervanging van de bestaande techniek of installatie nodig zijn om een rendement van 99,8% te bereiken. Om deze reden is ervoor gekozen om aan te sluiten bij een emissiegrenswaarde die volgt uit een rendement dat - gelet op voormelde BREF - wel haalbaar moet worden geacht voor de inrichting van eiseres. Daarbij acht verweerder van belang dat eiseres tot op heden geen informatie heeft aangeleverd waaruit volgt dat een dergelijke optimalisatie van de bestaande techniek niet haalbaar is. Verweerder heeft de BBT en de daaraan gekoppelde emissiegrenswaarden op basis hiervan conform artikel 5.4 en 5.5 van het Bor bepaald. Omdat uit het Activiteiten-besluit voor zwaveldioxide een hogere emissiegrenswaarde volgt dan de in de vergunning vastgestelde emissie-grenswaarde, heeft verweerder toepassing gegeven aan artikel 2.22, tweede en vijfde lid, van de Wabo. Indien verweerder dat niet zou doen, zou de vergunning in het belang van het milieu geweigerd moeten worden wegens strijd met artikel 2.14 van de Wabo.

Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat de natte ROI van de energiecentrale op grond van BBT21 wordt aangemerkt als BBT. In dit verband wijst verweerder erop dat BBT21 voor het stoken van kolen voorziet in een jaargemiddelde BBT-GEN prestatierange van 10-130 mg/Nm3 en voor het stoken van biomassa in een jaargemiddelde BBT-GEN prestatie-range van 10-50 mg/Nm3. Verder wijst verweerder erop dat BBT21 voor het stoken van kolen voorziet in een daggemiddelde BBT-GEN prestatierange van 25-165 mg/Nm3 en voor het stoken van biomassa in een daggemiddelde BBT-GEN prestatierange van 20-85 mg/Nm3. In de visie van verweerder moeten de emissiegrenswaarden voor zwaveldioxide op grond van het provinciaal milieubeleidsplan worden aangescherpt om aan te sluiten bij de onder-kant van de BBT-GEN prestatieranges. In dit verband wijst verweerder erop dat paragraaf 3.2.2.2 van de nieuwe BREF-LCP refereert aan nieuwe technische ontwikkelingen die het rendement van rookgasontzwavelingsinstallaties kan verhogen tot >99%. Gelet daarop is verweerder van mening dat de door eiseres aangevraagde emissiegrenswaarden met 30% moeten worden aangescherpt.

7.3.

Een stof valt onder de noemer zeer zorgwekkende stof (hierna: ZZS) als deze voldoet aan artikel 57 van de Europese verordening REACH. REACH staat voor registratie, evaluatie en autorisatie van chemische stoffen. Dit volgt uit artikel 2.3b van het Activiteitenbesluit. Om te bepalen of een stof voldoet aan artikel 57 van REACH zijn in artikel 1.3c van de Activiteitenregeling de relevante bijlagen van verordening en verdragen opgenomen. In bijlage 12 van de Activiteitenregeling (artikel 1.3b van de Activiteitenregeling) staat een lijst met stoffen die onder de categorie ZZS vallen.

De selectiecriteria ZZS zoals vastgelegd in artikel 57 van Europese REACH-verordening (http://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=CELEX:32006R1907) zijn:

- kankerverwekkend (C);

- mutageen (M);

- giftig voor de voortplanting (R);

- persistent, bioaccumulerend en giftig (PBT);

- zeer persistent en zeer bioaccumulerend (vPvB);

- of van soortgelijke zorg (zoals hormoonverstorende stoffen).

Tabel ZZS

stofcategorie

stofklasse

grensmassastroom

emissiegrenswaarde

ZZS

ERS

20 mg TEQ/jaar

0,1 ng TEQ/Nm3

ZZS

MVP1

0,15 g/uur

0,05 mg/Nm3

ZZS

MVP2

2,5 g/uur

1 mg/Nm3

ERS = extreem risicovolle stoffen;

MVP 1 = minimalisatie-verplichte vaste stoffen;

MVP 2 = minimalisatie-verplichte gas- of dampvormige stoffen.

7.4.

Ingevolge artikel 2.3a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit is deze afdeling van toepassing op degene die een inrichting type A, een inrichting type B of een inrichting type C drijft.

Ingevolge artikel 2.3a, tweede lid, van het Activiteitenbesluit is deze afdeling, in afwijking van het eerste lid, met uitzondering van artikel 2.4, tweede lid, niet van toepassing op emissies naar de lucht van een IPPC-installatie indien en voor zover voor de activiteit of het type productieproces BBT-conclusies voor deze emissies zijn vastgesteld op grond van artikel 13, vijfde en zevende lid, van de RIE. Indien de BBT-conclusie van toepassing is op een groep van stoffen, geldt de eerste volzin voor alle stoffen die tot die groep van stoffen behoren.

Ingevolge artikel 2.4, tweede lid, van het Activiteitenbesluit worden emissies van zeer zorg-wekkende stoffen naar de lucht zoveel mogelijk voorkomen dan wel, indien dat niet mogelijk is, tot een minimum beperkt.

7.5.

Ten tijde van de verlening van de revisievergunning was het Milieuplan d.d. 8 december 2020 van toepassing. In het Milieuplan zijn de uitgangspunten opgenomen die voor verweerder gelden bij het verlenen van omgevingsvergunningen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. In paragraaf 5.2 van het Milieuplan is het volgende bepaald:

“Voor de toepassing van BBT bij lucht (luchtkwaliteit, geur, grof stof en ZZS) en geluid hanteren wij de onderstaande uitgangspunten:

1. Bij alle aanvragen om een omgevingsvergunning is het uitgangspunt dat de meest strenge kant van de BBT wordt voorgeschreven. Indien een bedrijf van mening is dat de strengste norm niet haalbaar is, moet dit door het bedrijf technisch en economisch worden onderbouwd en zal het bevoegde gezag hierover het gesprek aangaan;

2. Bij het doorlopen van de cyclus voor het toetsen van de actualiteit van een omgevingsvergunning wordt beoordeeld of de vergunningsvoorschriften moeten worden aangescherpt, ook indien al wordt voldaan aan de BBT. Indien onduidelijk is of een verdere vermindering van de gevolgen voor het milieu mogelijk is, zal een onderzoekverplichting worden voorgeschreven in een ambtshalve wijziging van de vergunning.”

Uit het Milieuplan volgt dat verweerder in beginsel de strengst mogelijke normen in het kader van BBT dient op te leggen aan vergunningplichtige inrichtingen. Gelet op artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder b, ten eerste, van de Wabo dient verweerder rekening te houden met dit uitgangspunt en kan daarvan enkel gemotiveerd worden afgeweken. Die afwijking kan in het bijzonder aangewezen zijn ingeval de opgelegde norm voor de inrichting technisch of economisch niet haalbaar is.

7.6.

Vast staat dat SO2 geen ZZS is als bedoeld in bijlage 12a van de Activiteitenregeling. Voorts staat vast dat in de BREF Grote Stookinstallaties een BBT-conclusie voor SO2 is opgenomen. Gelet op deze BREF heeft verweerder in het bestreden besluit een emissie-grenswaarde voor SO2 opgenomen van 27 mg/Nm3 als jaargemiddelde emissiegrenswaarde. De daggemiddelde waarde is vastgelegd op 50 mg/Nm3 SO2. De jaarvracht SO2 is vastgesteld op 981 ton/jaar.

7.7.

Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2019: 1575, volgt dat het bevoegde gezag op basis van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo strengere voorschriften aan de omgevingsvergunning kan verbinden, indien de voorschriften uit het Activiteitenbesluit niet toereikend zijn en andere voorschriften nodig worden geacht in het belang van het milieu (vgl. AbRvS, 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1575, Nota van Toelichting (NvT) bij het Besluit strekkende tot implementatie van de RIE (Stb. 2012/ 552, p. 35 en p. 44-45 en Stb. 2019/170, p. 8-9).

7.8.

Uit het bestreden besluit leidt de rechtbank af dat verweerder gebruik heeft gemaakt van de hem op grond van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo toekomende bevoegdheid om in afwijking van de toepasselijke bepaling van het Activiteitenbesluit een strengere emissiegrenswaarde voor zwaveldioxide vast te stellen en op te leggen. Blijkbaar heeft verweerder met het bestreden besluit objectief getracht om de BBT voor deze installatie binnen de inrichting van eiseres en de daarbij behorende emissiegrenswaarden vast te stellen. In dit verband overweegt de rechtbank dat indien verweerder gebruik maakt van de hem toekomende bevoegdheid als bedoeld in artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo, in dat geval de bewijslast op hem rust om aannemelijk maken dat de BBT-technieken technisch en financieel haalbaar zijn binnen de door eiseres aangevraagde installatie binnen de inrichting. Naar het oordeel van de rechtbank is in het bestreden besluit onvoldoende tot uitdrukking gebracht dat de door verweerder genoemde BBT-technieken technisch en financieel haalbaar zijn. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het in de rede had gelegen dat verweerder een nader onderzoek had verricht, nu de op basis van het Milieuplan gestelde emissiegrenswaarde voor zwaveldioxide strenger is dan de emissiegrenswaarde die voortvloeit uit de BREF-LCP. Verder neemt de rechtbank hierbij in aanmerking dat verweerders verwijzing in zijn algemeenheid naar de BREF Grote Stookinstallaties voor wat betreft de emissiegrenswaarde van zwaveldioxide niet met zich brengt dat daarmee is onderbouwd dat de genoemde BBT-technieken zonder meer technisch en financieel haalbaar zijn voor de installatie binnen de inrichting van eiseres. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het in de rede had gelegen dat verweerder, gelet op de op hem rustende bewijslast, nader had onderzocht dat dit technisch en financieel haalbaar is voor eiseres. Daarnaast neemt de rechtbank hierbij in aanmerking dat eiseres gemotiveerd naar voren heeft gebracht dat er sprake is van een complexe installatie binnen haar inrichting en dat een combinatie van de genoemde BBT-technieken kan leiden tot cross media-effecten. In dat licht is de rechtbank van oordeel dat de door verweerder naar voren gebrachte stelling dat een cross media-effect niet altijd optreedt bij een verlaging van de grenswaarde te algemeen is en onvoldoende is toegespitst op de installatie binnen de inrichting van eiseres. Uit de voorgaande overwegingen volgt dat het bestreden besluit voor wat betreft voorschrift 6.1.2, betrekking hebbend op de emissiegrenswaarde voor zwaveldioxide, in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel als bedoeld in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en het motiveringsbeginsel als bedoeld in artikel 3:46, eerste lid, van de Awb tot stand is gekomen. Om die reden is het beroep van eiseres gegrond en komt voorschrift 6.1.2 van de omgevingsvergunning in zoverre voor vernietiging in aanmerking.

Totaal koolwaterstoffen (vluchtige organische stoffen)

8. Vast staat dat totaal koolwaterstoffen (vluchtige organische stoffen) een ZZS is als bedoeld in bijlage 12a van de Activiteitenregeling. Voorts staat vast dat in de BREF Grote Stookinstallaties een BBT-conclusie voor totaal koolwaterstoffen (vluchtige organische stoffen) is opgenomen. Gelet op deze BREF heeft verweerder in het bestreden besluit een emissiegrenswaarde voor totaal koolwaterstoffen (vluchtige organische stoffen) opgenomen van 0,1 mg/Nm3 als jaargemiddelde emissiegrenswaarde. De daggemiddelde waarde is vastgelegd op 0,5 mg/Nm3 totaal koolwaterstoffen (vluchtige organische stoffen).. De jaarvracht totaal koolwaterstoffen is vastgesteld op 3,5 ton/jaar.

8.1.

Eiseres betoogt dat verweerder op onjuiste wijze toepassing geeft aan het BBT-toetsingskader. In dit verband wijst eiseres erop dat het huidige SCR-systeem van haar inrichting kwalificeert als BBT. Dat er enkele Europese referentie-installaties zijn die toepassing geven aan een ander soort SCR-systeem doet geen afbreuk aan het feit dat eiseres toepassing geeft aan de BBT. Eiseres verwijst naar jurisprudentie van de AbRvS waaruit volgens haar blijkt dat enkel is vereist dat toepassing wordt gegeven aan één kwalificerende BBT, dat het al BBT is om een emissieniveau te hanteren dat niet hoger is dan de BBT-GEN range, en dat niet is vereist dat ook nog toepassing wordt gegeven aan andere of aanvullende technische maatregelen die het emissieniveau verder beperken. Verder wijst eiseres erop dat verweerder geen oog heeft voor ‘cross media-effecten’ die optreden als gevolg van het willekeurig voorschrijven van verschillende technieken. Zo kunnen bijvoorbeeld droge en natte rookgasreinigingstechnieken niet tegelijkertijd worden ingezet, aldus eiseres. In de visie van eiseres vormt het Milieuplan geen onderdeel van het BBT-toetsingskader. Volgens eiseres voldoen de aangevraagde emissiegrenswaarden aan de emissiegrenswaarden uit het Activiteitenbesluit en passen die als gevolg daarvan binnen de BBT-GEN prestatieranges. Naar de mening van eiseres heeft verweerder niet gemotiveerd waarom het bevoegd gezag bevoegd zou zijn om af te wijken van het Activiteitenbesluit en heeft niet inzichtelijk gemaakt dat de achtergrondwaarde van vluchtige organische stoffen in de provincie Groningen een probleem oplevert voor de lokale milieuomstandigheden en dat het om die reden noodzakelijk zou zijn om de emissiegrenswaarde voor vluchtige organische stoffen aan te scherpen.

8.2.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat op basis van de (combinatie van) technieken genoemd in BBT-71, BBT-6 en BBT-26 geconcludeerd is dat het haalbaar moet zijn voor eiseres om de emissie van koolwaterstoffen te verminderen. In dit verband wijst verweerder erop dat die emissie in de praktijk ook door andere grote stookinstallaties wordt gehaald. De emissiegrenswaarden die betrekking hebben op die technieken heeft verweerder vervolgens vastgesteld. Verder wijst verweerder erop dat uit de door eiseres aangehaalde jurisprudentie van de AbRvS niet kan worden afgeleid dat bij de bepaling van de BBT voor een inrichting uitsluitend relevant moet worden geacht of één van de technieken wordt toegepast die in de BBT-conclusies staan genoemd. Daarbij acht verweerder van belang dat hij altijd zelf dient te bepalen welke BBT voor een concrete inrichting gelden en hoeft hij slechts rekening te houden met de BBT-conclusies (en hoeft deze dus niet in acht te nemen). Dat heeft verweerder ook in dit geval gedaan. Daarnaast wijst verweerder erop dat het toepassen van natte en droge technieken tegelijkertijd, anders dan eiseres lijkt te stellen, niet door hem is voorgesteld of verplicht. Bovendien zijn dat in de visie van verweerder ook geen cross media-effecten. Een cross media-effect in dit verband is erin gelegen dat het toepassen van meer actieve kool (om verdere kwikemissie te voorkomen) zorgt voor donker gips (dat niet verkoopbaar is) dat meer is vervuild met kwik. Gelet op dit cross media-effect heeft verweerder ervoor gekozen om de emissiegrenswaarde voor kwik niet verder te verlagen. Voor het overige geldt ten aanzien van de gevolgen voor cross media-effecten in de visie van verweerder dat eiseres heeft nagelaten om hierover concrete informatie aan te leveren, waardoor hiermee geen rekening kon worden gehouden.

8.3.

Voor de toepasselijke regelgeving verwijst de rechtbank naar rechtsoverweging 7.4. en de bijlage.

8.4.

Verweerder heeft in aanmerking kunnen nemen dat in BBT-71 een aangepaste SCR-techniek wordt beschreven, waaruit volgt dat een SCR kan worden uitgebreid met oxidatiekatalysatoren om koolstofmonoxide (CO) en onverbrande koolwaterstoffen met zuurstof te (laten) oxideren. Andere technieken die in BBT-71 worden genoemd, betreffen de injectie met actieve kool en snelle afschrikking met behulp van natte gaswassing/ rookgascondensor. Verder heeft verweerder daarbij in aanmerking kunnen nemen dat in BBT-71 wordt vermeld dat bovengenoemde technieken in combinatie met BBT-6 en BBT-26 kunnen worden gebruikt. De technieken die in BBT-26 zijn genoemd zijn onder meer: elektrostatische precipitators (ESP’s), zakkenfilters en natte wassers. Daarbij heeft verweerder uit tabel 5.31 van de BREF-LCP mogen afleiden dat ESP’s een reductierendement hebben van 99,5% en hoger. Zakkenfilters hebben een rendement van 99,95%. Naar het oordeel van de rechtbank is in het bestreden besluit onvoldoende tot uitdrukking gebracht dat de door verweerder genoemde BBT-technieken technisch en financieel haalbaar zijn binnen de installatie van de inrichting van eiseres. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het in de rede had gelegen dat verweerder een nader onderzoek had verricht, nu uit de verwijzing naar de tabel 5.31 van de BREF-LCP voor wat betreft het gestelde reductierendement van de ESP’s en zakkenfilters niet blijkt in welke Europese installaties deze BBT-technieken worden toegepast en of deze technieken of combinatie van technieken in technische zin geschikt is voor de installatie binnen de inrichting van eiseres en tegen welke kosten. De door verweerder naar voren gebrachte stelling dat het in het geval van eiseres gaat om een moderne installatie is naar het oordeel van de rechtbank te algemeen en niet toegespitst op de technische (on)mogelijkheden van de installatie binnen de inrichting van eiseres. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het in de rede had gelegen dat verweerder, gelet op de op hem rustende bewijslast, nader had onderzocht dat dit technisch en financieel haalbaar is voor eiseres. Daarnaast neemt de rechtbank hierbij in aanmerking dat eiseres gemotiveerd naar voren heeft gebracht dat er sprake is van een complexe installatie binnen haar inrichting en dat een combinatie van de genoemde BBT-technieken kan leiden tot cross media-effecten. In dat licht is de rechtbank van oordeel dat de door verweerder naar voren gebrachte stelling dat een cross media-effect niet altijd optreedt bij een verlaging van de grenswaarde te algemeen is en onvoldoende is toegespitst op de installatie binnen de inrichting van eiseres. Uit de voorgaande overwegingen volgt dat het bestreden besluit voor wat betreft voorschrift 6.1.2, betrekking hebbend op de emissiegrenswaarde voor het totaal koolwaterstoffen, in strijd met het zorgvuldigheids-beginsel als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb en het motiveringsbeginsel als bedoeld in artikel 3:46, eerste lid, van de Awb tot stand is gekomen. Om die reden is het beroep van eiseres gegrond en komt voorschrift 6.1.2 van de omgevingsvergunning in zoverre voor vernietiging in aanmerking.

Dioxinen/furanen

9. Vaststaat dat PCDD/F ZZS zijn als bedoeld in bijlage 12a van de Activiteiten-regeling. Voorts staat vast dat in de BREF Grote Stookinstallaties een BBT-conclusie voor totaal PCDD/F is opgenomen. Gelet op deze BREF heeft verweerder in het bestreden besluit een emissiegrenswaarde voor PCDD/F opgenomen van 0,001 ng/Nm3 als jaargemiddelde emissiegrenswaarde. De jaarvracht PCDD/F is vastgesteld op 33 mg/jaar.

9.1.

Eiseres betoogt dat toepassing wordt gegeven aan de BBT. In dit verband wijst eiseres erop dat het gebruik van het SCR-systeem als BBT als zodanig niet ter discussie staat, maar dat verweerder van mening is dat een andere meettechniek moet worden toegepast met een hogere bepalingsgrens. Eiseres betwist dat dergelijke technieken kunnen worden toegepast. Daarbij acht eiseres van belang dat zij de emissie van PCDD/F periodiek laat afvangen door een gecertificeerd extern bureau. Dit bureau bepaalt vervolgens in het laboratorium de concentratie van PCDD/F in de afgevangen gassen. De bepalingsgrens van de installaties die in het laboratorium wordt toegepast is volgens eiseres 0,0026 ng TEQ/Nm3. In de visie van eiseres is daarmee aangetoond dat de energiecentrale dusdanig weinig emissie van PCDD/F veroorzaakt, dat die niet wordt gedetecteerd door de

meetinstallaties uit het laboratorium van het externe onderzoeksbureau, aldus eiseres. Naar de mening van eiseres is de redenering van verweerder dat deze emissiegrenswaarde nog verder moet worden verlaagd, onnavolgbaar.

9.2.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat met inachtneming van de

inspanningsverplichting is onderzocht en vastgesteld dat de in BBT-71 genoemde technieken in redelijkheid kunnen worden toegepast binnen de installatie van eiseres om vervolgens tot de vergunde emissiegrenswaarde te komen. Bij die afweging heeft verweerder de Oplegnotitie BREF-LCP van belang geacht. Daaruit volgt immers dat 54% van de steenkoolstookinstallaties en 13% van de biomassastookinstallaties kunnen voldoen aan een emissiegrenswaarde van 0,001 ng TEQ/Nm3. Verweerder acht het in het belang van het milieu dat ook de inrichting van eiseres aan deze norm voldoet. Daarnaast wijst verweerder erop dat de stelling van eiseres dat de emissie van PCDD/F niet gemeten kan worden beneden een detectiegrens van 0,0026 ng TEQ/Nm3 feitelijke grondslag mist. In dit kader acht verweerder van belang dat uit de Oplegnotitie BREF-LCP (diagram pagina 26) volgt dat lagere waarden gemeten kunnen worden en haalbaar zijn. In dit verband wijst verweerder erop dat de detectiegrens of rapportagegrens afhankelijk is van de hoeveelheid afgezogen volume en de hoeveelheid absorptiemateriaal om dioxine mee af te vangen. Volgens de meetnorm moet net zo lang worden gemeten tot 0,5 picogram per verbinding is opgenomen in de absorbents, aldus verweerder. De meetnorm kan vervolgens worden gestuurd op de detectiegrens door een groter gasvolume af te zuigen door de monstername-duur te verlengen. Dit betekent in de visie van verweerder dat de detectiegrens van een meting in beginsel te verlagen is tot nagenoeg elke waarde.

9.3.

Voor de toepasselijke regelgeving verwijst de rechtbank naar rechtsoverweging 7.4. en de bijlage.

9.4.

De rechtbank is van oordeel dat uit artikel 2.4, tweede lid, van het Activiteitenbesluit voortvloeit dat op eiseres de inspanningsverplichting rust om bij de vormgeving van haar inrichting die zij aan de aanvraag voor een omgevingsvergunning ten grondslag legt, die inrichting zodanig te ontwerpen dat de uitstoot van ZZS zoveel mogelijk wordt geminimaliseerd. De rechtbank wijst er daarbij op dat artikel 2.4, tweede lid, van het Activiteitenbesluit primair verlangt dat de uitstoot van ZZS zo veel mogelijk wordt voorkomen. Het ligt op de weg van verweerder om aan de hand van de aanvraag vervolgens te onderbouwen waarom hij de emissie van de ZZS toestaat en daarbij hogere emissie-grenswaarden toestaat dan de ondergrens in de BBT-conclusies. Op grond van de strekking van artikel 2.4, tweede lid, van het Activiteitenbesluit rust daarbij op verweerder een verzwaarde motiveringsplicht waarbij niet kan worden volstaan met de enkele constatering dat de emissies voortvloeien uit het door eiseres gekozen ontwerp van de installatie en dat de aangevraagde emissies binnen de door de BBT-conclusies gegeven grenswaarden blijven. De rechtbank overweegt verder dat indien verweerder in het kader van de beoordeling van een aanvraag voor een omgevingsvergunning milieu (revisie) een vermindering van de emissie van een ZZS wenst voor te schrijven ten opzichte van de bestaande en aangevraagde situatie, verweerder deugdelijk dient te motiveren waarom die reductie volgens verweerder haalbaar is. Naar het oordeel van de rechtbank is in het bestreden besluit onvoldoende tot uitdrukking gebracht dat de door verweerder genoemde BBT-technieken technisch en financieel haalbaar zijn binnen de installatie van de inrichting van eiseres. De verwijzing van verweerder naar het Milieuplan en het SLA leiden niet tot een andere conclusie. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het in de rede had gelegen dat verweerder een nader onderzoek had verricht voor wat betreft de installatie binnen de inrichting van eiseres, nu uit de algemene verwijzing naar het gestelde reductierendement in Europese referentie-installaties niet blijkt in welke specifieke Europese installaties deze BBT-technieken worden toegepast en of deze technieken of combinatie van technieken in technische zin geschikt is voor de installatie binnen de inrichting van eiseres en tegen welke kosten. De door verweerder onder verwijzing naar de website van eiseres naar voren gebrachte stelling dat het in het geval van eiseres gaat om een moderne installatie is naar het oordeel van de rechtbank te algemeen en niet toegespitst op de technische (on)mogelijkheden van de installatie binnen de inrichting van eiseres. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het in de rede had gelegen dat verweerder, gelet op de op hem rustende bewijslast, nader had onderzocht dat dit technisch en financieel haalbaar is voor eiseres. Daarnaast neemt de rechtbank hierbij in aanmerking dat eiseres gemotiveerd naar voren heeft gebracht dat er sprake is van een complexe installatie binnen haar inrichting en dat een combinatie van de genoemde BBT-technieken kan leiden tot cross media-effecten. In dat licht is de rechtbank van oordeel dat de door verweerder naar voren gebrachte stelling dat een cross media-effect niet altijd optreedt bij een verlaging van de grenswaarde te algemeen is en onvoldoende is toegespitst op de installatie binnen de inrichting van eiseres. Uit de voorgaande overwegingen volgt dat het bestreden besluit voor wat betreft voorschrift 6.1.2, betrekking hebbend op de emissiegrenswaarde voor dioxinen/furanen, in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb en het motiveringsbeginsel als bedoeld in artikel 3:46, eerste lid, van de Awb tot stand is gekomen. Om die reden is het beroep van eiseres gegrond en komt voorschrift 6.1.2 van de omgevingsvergunning in zoverre voor vernietiging in aanmerking.

Meetverplichting zoutzuur (HCl), waterstoffluoride (HF) en kwik (Hg)

Wettelijke bevoegdheid

10. Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat de BBT-conclusies een technische vertaling vormen van het uitgangspunt om het milieu zo min mogelijk te belasten, dus ook om de uitstoot van kwik en van andere stoffen zo minimaal

mogelijk te laten zijn. De beperking van de emissie is niet alleen het uitgangspunt van de BBT-conclusies (Uitvoeringsbesluit EU 2017/1442) en van het Activiteitenbesluit, maar ook van het Milieuplan. Daarnaast is de provincie Groningen één van de ondertekenaars van het Schone Lucht Akkoord (verder: het SLA). In het SLA heeft de provincie zich verbonden aan het uitgangspunt om in nieuwe of geactualiseerde vergunningen die vanaf 2020 worden afgegeven, emissie-eisen op te nemen die zo dicht mogelijk aan de onderkant van de BREF-range liggen (zo min mogelijk uitstoot). Daarnaast is de Oplegnotitie BREF-LCP relevant. Voormelde Oplegnotitie is door Rijkswaterstaat opgesteld en op 6 juli 2020 gepubliceerd. Volgens de Oplegnotitie mag worden verwacht dat Nederlandse stookinstallaties zouden moeten kunnen presteren op het niveau van 30% van de best presterende Europese referentie-installaties. Niet in geschil is dat daarbij moet worden gekeken moet naar de meest ideale combinatie van verschillende voorgeschreven BBT-technieken.

10.1.

Eiseres betoogt dat het aan de revisievergunning verbonden voorschrift 6.1.1, voor zover het betrekking heeft op een continue meting van de stoffen zoutzuur, waterstoffluoride en kwik onrechtmatig is. In dit verband wijst eiseres erop dat ondanks het feit dat zij toepassing geeft aan BBT, verweerder heeft besloten om in de vergunning voorschriften op te nemen omtrent de monitoring van luchtemissies die afwijken van de algemene regels uit de Activiteitenregeling. In de visie van eiseres is verweerder echter niet bevoegd om voorschriften te stellen die afwijken van de algemeen verbindende voorschriften uit de Activiteitenregeling. Daarbij acht eiseres van belang dat Nederland de meetverplichtingen uit BBT-4 heeft geïmplementeerd in de Activiteitenregeling. Daarbij heeft de regering gebruik gemaakt van de mogelijkheid om af te wijken van verschillende continue meetverplichtingen en dus voorziet de Activiteitenregeling in artikel 5.3, vijfde en zesde lid, in een periodieke meetverplichting voor de emissie van zoutzuur, waterstoffluoride en kwik. In dit verband wijst eiseres erop dat bij de implementatie van BBT-4 bewust en expliciet is gekozen voor een periodieke meting en verwijst zij op dit punt naar paragraaf 3.5 van de Nota van Toelichting (NvT) bij het Besluit strekkende tot implementatie van de BBT-conclusies (Staatsblad 2019/170). Volgens eiseres gaat verweerder in de revisievergunning ten onrechte voorbij aan het feit dat BBT-4 uitputtend is geïmplementeerd in de Activiteitenregeling. In dit verband wijst eiseres erop dat verweerder (a) niet aangeeft waarom het bevoegd zou zijn om af te wijken van de wettelijke systematiek en (b) niet onderbouwt waarom het afwijken van de algemeen verbindende voorschriften uit de Activiteitenregeling noodzakelijk is.

10.2.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bevoegd is om in dit geval een eigen BBT-afweging te maken. In dit verband wijst verweerder erop dat hij ingevolge artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo moet borgen dat er binnen de inrichting tenminste de BBT worden toegepast. Hieruit volgt in de visie van verweerder de bestuurlijke vrijheid om met een zorgvuldige onderbouwing verder te mogen gaan dan de in aanmerking komende BBT. Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat er geen sprake is van het afwijken van een algemeen verbindend voorschrift als bedoeld in artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo. Voor zover er sprake is van het verlenen van de revisievergunning in strijd met de wettelijke systematiek, is verweerder van mening daartoe bevoegd te zijn, omdat artikel 2.22, vijfde lid (tweede volzin), in samenhang gelezen met artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo, toestaat dat bij vergunningverlening rekening wordt gehouden met het Milieuplan, ook als dat het gebied van BBT betreft.

10.3.

Voor zover eiseres betoogt dat verweerder in dit geval niet bevoegd was om voorschriften te stellen, overweegt de rechtbank dat dit op een onjuiste lezing van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo berust. Ingevolge artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo kunnen, voor zover met betrekking tot de activiteit algemeen verbindende voorschriften gelden, de voorschriften die aan de vergunning worden verbonden daarvan alleen afwijken voor zover dat bij die regels is toegestaan. In afwijking van de eerste volzin worden aan een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, met betrekking tot een inrichting waartoe een IPPC-installatie behoort, voorschriften verbonden die afwijken van de algemeen verbindende voorschriften, bedoeld in de eerste volzin, voor zover met die voorschriften niet wordt voldaan aan het bepaalde bij of krachtens het tweede of derde lid of artikel 2.14. Tussen partijen is niet in geschil, en de rechtbank neemt dit als een vaststaand gegeven aan, dat tot de inrichting van eiseres een IPPC-installatie behoort. Gelet hierop volgt uit artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo naar het oordeel van de rechtbank dat verweerder in dit geval in beginsel bevoegd was tot het stellen van voorschriften die afwijken van de toepasselijke algemeen verbindende voorschriften. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat door middel van een toelichting op een ministeriele regeling deze aan verweerder op grond van een wet in formele zin toekomende wettelijke bevoegdheid als bedoeld in artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo, niet kan worden ingeperkt. Deze grond van eiseres slaagt niet.

Kon verweerder in redelijkheid tot uitoefening van de bevoegdheid komen?

11. Partijen verschillen verder van mening over de vraag of verweerder bevoegd was om in dit geval met toepassing van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo, bezien in samenhang met artikel 2.14 van de Wabo, in afwijking van de artikelen 5.3, vijfde en zesde lid, van de Activiteitenregeling het bestreden voorschrift als passende maatregel als bedoeld in BBT-4 aan de vergunning mocht verbinden, en zo ja, of die afwijking en de wijze waarop daar door middel van het bestreden voorschrift toepassing is gegeven afdoende is gemotiveerd.

11.1.

Met betrekking tot dit aspect betoogt eiseres dat verweerder op geen enkele wijze onderbouwt dat de monitoringsvoorschriften uit de Activiteitenregeling onvoldoende zouden zijn om ‘het belang van de bescherming van het milieu’ adequaat te beschermen. In dit verband wijst eiseres erop dat verweerder geen enkele motivering geeft waarom het toepassen van de voorgeschreven wettelijke systematiek in dit specifieke geval onvoldoende waarborgen biedt. Bij gebrek aan een dergelijke onderbouwing, is verweerder volgens eiseres niet bevoegd om ingevolge artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo voorschriften te stellen die afwijken van de algemene regels voor de monitoring van de emissie van zoutzuur, waterstoffluoride en kwik. Volledigheidshalve wijst eiseres op het volgende. Voetnoot (13) bij BBT-4 stelt dat volstaan kan worden met een periodieke monitoring van de emissie van zoutzuur, waterstoffluoride en kwik, indien de emissieniveaus voldoende stabiel zijn. In dit kader benadrukt eiseres dat er geen enkele aanleiding is om aan te nemen dat de emissies van de centrale onvoldoende stabiel zijn. Daarbij acht eiseres van belang dat de centrale al jaren stabiel draait en dat de monitoringsgegevens onderschrijven dat de luchtemissies voldoen aan de emissiegrenswaarden. Het brandstofpakket van de centrale is betrekkelijk homogeen (kolen en enkele houtachtige biomassa-stromen alsmede twee aangevraagde schone afvalstofstromen bentoniet en lignine) en dus is het logisch dat de energiecentrale een stabiel emissiepatroon heeft, aldus eiseres. Nu de emissies van de centrale stabiel zijn (hetgeen verweerder zelf kan verifiëren op basis van de emissiejaarverslagen die eiseres elk jaar indient), is er naar de mening van eiseres geen enkele reden om aan te nemen dat het voorschrijven van een continue meting in afwijking van de wettelijke systematiek van de Activiteitenregeling noodzakelijk is in ‘het belang van de bescherming van het milieu’.

11.2.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat op de juiste wijze toepassing is gegeven aan artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo. In dit verband wijst verweerder erop dat in het belang van het milieu het noodzakelijk is geacht om voor zoutzuur, waterstoffluoride en kwik een continue meetverplichting op te leggen. Daarbij heeft verweerder in aanmerking genomen dat de relevante bepalingen uit de Activiteitenregeling niet gebaseerd zijn op meest recente versie van de BBT-conclusies uit 2017 en dat in de meest recente BBT-conclusies een continue meetverplichting wordt voorgeschreven.

11.3.

In BBT-4 van de BBT-conclusies zijn de frequenties opgenomen voor de monitoring van emissies naar de lucht voor installaties zoals de installatie van eiseres, met meer dan 300 MWth vermogen. Daarin is voor de emissie van de volgende stoffen een continue meetverplichting opgenomen, indien er bepaalde brandstoffen worden verbrand:

Stof

Brandstof

Voetnoot

steen- en/of bruinkool, met inbegrip van afvalmeeverbranding

13 en 18

HCl

vaste biomassa en/of turf

afvalmeeverbranding

12 en 13

3 en 13

afvalmeeverbranding

3 en 13

In de aanvraag heeft eiseres verzocht om naast steenkool, het gewichtsaandeel biomassa uit te mogen breiden van 15% naar 30% en voorts om bentoniet en lignine als afvalstoffen mee te mogen verbranden. Voor de drie genoemde te emitteren stoffen valt de installatie van eiseres dan onder de continue meetverplichting.

In de voetnoten bij BBT 4-staan situaties beschreven die tot een andere meetverplichting aanleiding kunnen geven. Relevant voor eiseres zijn voetnoten 13 en 18:

(13) Mits is aangetoond dat de emissieniveaus voldoende stabiel zijn, kunnen de periodieke metingen worden uitgevoerd bij iedere wijziging in de brandstof- en/of afvalstof-eigenschappen die van invloed kan zijn op de emissies, maar in elk geval ten minste eenmaal per zes maanden.

(18) Continue bemonstering in combinatie met frequente analyse van over de tijd geïntegreerde monsters, bv. door middel van een gestandaardiseerde methode voor monitoring met sorbentvallen, kan als alternatief voor continue meting dienen.

11.4.

Verweerder wijst er in dit verband op dat door continu te meten inzicht ontstaat in de mate waarin de reinigingstechnieken werken. Een reinigingstechniek gaat door slijtage en veroudering na verloop van tijd minder goed werken, zodat er op een bepaald moment onderhoud of vervanging nodig is, aldus verweerder. Bij periodieke meting bestaat dat inzicht volgens verweerder in veel gevallen pas indien er al enige tijd sprake is van verminderd functioneren van de reinigingstechniek. Voor met name kwik is dat in de visie van verweerder onacceptabel, omdat kwik een ZZS is, waarvan de uitstoot zo veel mogelijk moet worden tegengegaan. In dit verband wijst verweerder erop dat Nederland en de Europese Unie zich hiertoe hebben verbonden in het Verdrag van Minamata. Daarbij komt volgens verweerder dat nog redelijk recent (2019) een ongewoon vooral heeft plaatsgevonden waarbij sprake was van een overschrijding van de kwikemissie die was toegestaan op grond van de nu nog vigerende oprichtingsvergunning uit 2007. In de revisievergunning is de continue meetverplichting voor de emissie van zoutzuur, waterstoffluoride en kwik naar de lucht vervolgens opgenomen in voorschrift 6.1.1. Verweerder is van mening dat de continue meetverplichting nodig is in het belang van de bescherming van het milieu. Met de meetverplichting wordt het duidelijk wat de werkelijke emissie van zoutzuur, waterstoffluoride en kwik is, aldus verweerder.

11.5.

Tussen partijen is niet in geschil, en de rechtbank neemt dit als een vaststaand gegeven aan, dat de inrichting van eiseres, gelet op het vermogen in Megawatt, dient te worden aangemerkt als een grote stookinstallatie. De rechtbank overweegt dat verweerder ingevolge artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder c, sub 1, gehouden is om de BBT bij de beslissing op de aanvraag om omgevingsvergunning in ieder geval in acht te nemen. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder de aan hem toekomende beleidsruimte heeft benut om een beter inzicht te krijgen in de uitstoot van de inrichting van eiseres en dat de verleende revisievergunning blijk geeft van een voortschrijdend inzicht voor wat betreft de meetverplichtingen in het kader van BBT. In dat kader acht de rechtbank van belang dat uit de BBT-conclusie een continue meetverplichting voor de stoffen zoutzuur, waterstoffluoride en kwik voortvloeit, tenzij op basis van de voetnoten 13 en 18 van die verplichting kan worden afgeweken. Gelet op voormeld uitgangspunt in de BBT-conclusie ligt het op de weg van eiseres om te onderbouwen dat een beroep kan worden gedaan op de afwijkende verplichtingen van voormelde voetnoten. In dat verband stelt de rechtbank vast dat verweerder meerdere malen aan eiseres heeft verzocht om te onderbouwen dat in haar geval voormelde voetnoten van toepassing zijn. De rechtbank is niet gebleken dat verweerder in het hiervoor geschetste kader onredelijke verzoeken tot aanvulling van de aanvraag om omgevingsvergunning (revisie) aan eiseres heeft gedaan. Overigens is de rechtbank van oordeel dat, ook indien aan de voorwaarden in de voormelde voetnoten zou zijn voldaan, verweerder beoordelingsruimte heeft in de wijze waarop zij toepassing geeft aan de BBT-conclusie. Ook is op voorhand niet gebleken dat de wens van verweerder om in het belang van de bescherming van het milieu door middel van continue metingen een beter inzicht te krijgen in de werkelijke uitstoot van de stoffen zoutzuur, waterstoffluoride en kwik door de inrichting van eiseres kennelijk onredelijk zou zijn. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het continu meten van de stoffen zoutzuur, waterstoffluoride en kwik BBT is, zodat het onwaarschijnlijk is dat het continu meten technisch onmogelijk is of onevenredig kostbaar zou zijn. Deze grond van eiseres slaagt niet.

Is een overgangstermijn geboden?

12. Eiseres betoogt dat voorschrift 6.1.1 omwille van het evenredigheidsbeginsel niet in stand kan blijven, nu verweerder niet heeft voorzien in een overgangstermijn, en nu op voorhand vast staat dat zij het voorschrift automatisch zal overtreden op het moment dat de revisievergunning in werking treedt. In dit verband wijst eiseres erop dat zij alleen aan het voorschrift kan voldoen door de energiecentrale stil te leggen. Daarmee wordt niet alleen het commerciële belang van eiseres geschaad, maar ook het algemeen belang, nu de centrale een cruciale rol vervult binnen de Nederlandse energieproductie.

12.1.

Naar aanleiding van de uitspraak van 28 oktober 2021 (ECLI:NL:RBNNE:2021: 4614) van de voorzieningenrechter heeft verweerder in het verweerschrift te kennen gegeven dat verweerder in eerste instantie geen aanleiding heeft gezien voor het voorzien in een overgangstermijn voor het ontwerpen, inkopen, installeren, valideren en certificeren van nieuwe apparatuur. In dit kader heeft eiseres gesteld dat zij hiervoor één tot twee jaar de tijd nodig heeft. Gelet daarop realiseert verweerder zich dat de verbeteringen die nodig zijn om te kunnen voldoen aan het bestreden voorschrift, niet van de één op de andere dag kunnen worden doorgevoerd, zodat verweerder het alsnog opnemen van een overgangstermijn in de revisievergunning redelijk acht. In dit verband wijst verweerder erop dat de revisie-vergunning op 15 september 2021 is verleend, zodat eiseres bijna een jaar en negen maanden de tijd heeft gehad om haar installaties te veranderen. Tot op heden is de installatie niet gewijzigd door eiseres. Verweerder acht het in dit geval redelijk om een overgangstermijn op te nemen tot 1 januari 2024, zodat eiseres effectief nog een half jaar de tijd heeft om wijzigingen door te voeren en in totaal meer dan twee jaar de tijd heeft gehad om haar installatie aan te passen. Gelet daarop verzoekt verweerder de rechtbank om zelf in de zaak te voorzien en het volgende voorschrift aan de omgevingsvergunning toe te voegen:

“6.1.12 Vergunninghouder dient uiterlijk op 1 januari 2024 te voldoen aan de meetfrequentie die uit voorschrift 6.1.1 voor waterstofchloride, fluorwaterstofgas en kwik. Tot 1 januari 2024 geldt voor deze stoffen een verplichte controlefrequentie van twee keer per jaar. Voor de overige stoffen die zijn genoemd in voorschrift 6.1.1 dient direct na inwerkingtreding van deze vergunning te worden voldaan aan de in voorschrift 6.1.1 genoemde controlefrequentie.”

12.2.

Uit het verweerschrift leidt de rechtbank af dat verweerder erkent dat het geboden was om in dit geval een overgangstermijn op te nemen in het bestreden besluit. Gelet op deze erkenning van verweerder is de rechtbank van oordeel dat het beroep van eiseres in zoverre gegrond is. Gelet op de technische implicaties voor wat betreft het ontwerpen, inkopen, installeren, valideren en certificeren van nieuwe apparatuur voor een continue meting ziet de rechtbank geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien voor wat betreft het stellen van een redelijke overgangstermijn. Het verzoek daartoe van verweerder wordt afgewezen. Gelet hierop volstaat de rechtbank met de vernietiging van voorschrift 6.1.1, voor zover dit het ontbreken van een redelijke overgangstermijn betreft.

Voorschrift 2.1.5

13. Eiseres betoogt dat voorschrift 2.1.5 van de revisievergunning voorafgaande goedkeuring van verweerder vereist voor de acceptatie van elke partij procesafhankelijk industrieel afval waarop sectorplan 3 van het Landelijk Afvalbeheerplan (hierna: het LAP) van toepassing is. Dit voorschrift is in de visie van eiseres onredelijk bezwarend, omdat ook de vergunde biomassastromen lignine en bentoniet kwalificeren als procesafhankelijk industrieel afval waarop sectorplan 3 van het LAP van toepassing is. Naar de mening van eiseres is zij ten onrechte verplicht goedkeuring te vragen voor de ontvangst van elke partij lignine en bentoniet, terwijl de revisievergunning juist voorziet in het kunnen meestoken van deze biomassa/afvalstromen.

13.1.

In het verweerschrift heeft verweerder te kennen gegeven dat voorschrift 2.1.5 van de revisievergunning bij nader inzien onredelijk bezwarend is voor eiseres. Gelet daarop verzoekt verweerder de rechtbank derhalve om zelf in de zaak te voorzien en voorschrift 2.1.5 van de revisievergunning te vernietigen en de voorschriften 2.1.6 tot en met 2.1.12 te vernummeren naar respectievelijk 2.1.5 tot en met 2.1.11.

13.2.

Uit het verweerschrift leidt de rechtbank af dat verweerder erkent dat voorschrift 2.1.5 van de revisievergunning onredelijk bezwarend is voor eiseres. Gelet op deze erkenning van verweerder is de rechtbank van oordeel dat het beroep van eiseres in zoverre gegrond is. Gelet hierop ziet de rechtbank aanleiding om voorschrift 2.1.5 van de revisievergunning te vernietigen. De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien.

Voorschrift 7.1.3 (geurbeheersplan)

14. Eiseres betoogt dat voorschrift 7.1.3 van de revisievergunning onevenredig bezwarend is, omdat houtpellets, lignine en bentoniet niet bekend staan als geurende stoffen. Daarnaast kan volgens eiseres alleen de overslag van bentoniet in een ‘worst case-scenario’ leiden tot enige geuremissie. Ook is in de visie van eiseres de afstand tot geurgevoelige objecten dermate groot dat het op voorhand zeer onwaarschijnlijk is dat de kwantitatieve normen, zoals deze zijn opgenomen in de revisievergunning, worden overschreden.

14.1.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit het bestreden besluit volgt dat bij de overslag van houtpellets en lignine geuremissies kunnen optreden. In dit verband wijst verweerder erop dat de pellets pneumatisch worden gelost en dat via de uitlaat van dat systeem een eventuele geuremissie kan optreden. Ook bij het gebruik van bentoniet kan volgens verweerder een geuremissie optreden. Gelet op de functie van bentoniet in de procesindustrie, namelijk het zuiveren van plantaardige oliën, -vetten, en voedingsmiddelen, kunnen veel verschillende organische bestanddelen - zoals geurstoffen - zich hechten aan de binnen de inrichting van eiseres te verbranden stof. In de visie van verweerder kan door deze organische bestanddelen geuremissie ontstaan. Verder wijst verweerder erop dat in de BBT-conclusie Grote Stookinstallaties voor geuremissies in BBT-1 xvi is beschreven dat het BBT is om een milieubeheerssysteem in te voeren waarin onder andere een geurbeheersplan is opgenomen. Daarnaast wijst verweerder erop dat het provinciaal geurbeleid een aanvullend beleidskader bevat voor de Eemsdelta (bijlage 3 van het Milieuplan 2017), waar de installatie van eiseres zich bevindt. Dit beleid is er volgens verweerder op gericht om te voorkomen dat door cumulatie van veel individuele bronnen de gecumuleerde geurbelasting tot hinder gaat leiden. Nu geuremissie door de verwerking van bentoniet, lignine en houtpellets niet is uitgesloten, heeft verweerder het dan ook noodzakelijk geacht om eiseres te verplichten een geurmonitoringsplan op te stellen.

14.2.

Gelet op de motivering van het bestreden besluit en de door verweerder gegeven toelichting ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat voorschrift 7.1.3 van de revisievergunning in dit geval onevenredig bezwarend is voor eiseres. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat bij de overslag van bentoniet sprake kan zijn van geuremissie, zoals tussen partijen niet in geschil is. Daarbij heeft verweerder kunnen betrekken dat in de BBT-conclusie Grote Stookinstallaties voor geuremissies in BBT-1 xvi is beschreven dat het BBT is om een milieubeheerssysteem in te voeren waarin onder andere een geurbeheersplan is opgenomen. Deze grond van eiseres slaagt niet.

15. Eiseres betoogt verder dat er voor houtpellets, lignine en bentoniet geen geuremissie-factor is vastgesteld, waardoor het onmogelijk is om voor deze drie stoffen geur-verspreidingsberekeningen uit te voeren op basis van het voorgeschreven ‘Nieuw

Nationaal Model’. Gelet daarop is eiseres van mening dat voormeld voorschrift technisch onuitvoerbaar en onevenredig bezwarend is, omdat op voorhand vaststaat dat het risico op geuroverlast bij geurgevoelige bestemmingen uiterst beperkt is. In de visie van eiseres gaat verweerder ongemotiveerd voorbij aan haar betoog.

15.1.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat door eiseres is verzocht om de afval-stroom in de buitenlucht op te slaan en dat hij dat verzoek heeft ingewilligd, onder de voorwaarde dat inzicht wordt geboden op de kans op geurhinder. Om die reden is volgens verweerder conform BBT-21 (afvalverbranding) een geurbeheersplan en een onderzoeks-voorschrift opgenomen. In dit verband wijst verweerder erop dat een geuremissie kan worden vastgesteld via de uitvoering van geurmetingen op locatie. Verweerder acht een geuronderzoek dan ook wel degelijk uitvoerbaar. Geurmetingen van de emissies van het verwerken en opslaan van bulkgoederen in de openlucht worden in diverse branches toegepast, hetzij gebruik makend van een Lindvalldoos dan wel een loef-lei-zijde meting, aldus verweerder. Voor zover eiseres stelt dat het op voorhand vaststaat dat het risico op geuroverlast bij geurgevoelige bestemmingen uiterst beperkt is, wijst verweerder erop dat die conclusie enkel kan worden getrokken nadat hiernaar onderzoek is gedaan. In de visie van verweerder heeft eiseres dit standpunt niet gemotiveerd.

15.2.

Gelet op de motivering van het bestreden besluit en de door verweerder gegeven toelichting ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat het uitvoeren van geurverspreidingsberekeningen door eiseres in dit geval technisch onuitvoerbaar of onevenredig bezwarend zijn. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat door eiseres zelf is verzocht om de afvalstroom in de open lucht op te slaan. Daarbij heeft verweerder kunnen betrekken dat conform BBT-21 (afvalverbranding) een geurbeheersplan en een onderzoeks-voorschrift zijn opgenomen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres de door verweerder naar voren gebrachte stelling dat geurmetingen van de emissies van het verwerken en opslaan van bulkgoederen in de open lucht in diverse branches worden toegepast, hetzij gebruik makend van een Lindvalldoos dan wel een loef-lei-zijde meting, onvoldoende weerlegd, zodat niet aannemelijk is gemaakt dat daarvan geen gebruik kan worden gemaakt in het geval van eiseres. Gelet op de voorgaande overwegingen slaagt deze grond van eiseres niet.

Conclusie

16. Gelet op de rechtsoverwegingen 7.8., 8.4., 9.4., 12.2. en 13.2. is het beroep van eiseres gegrond en komt het bestreden besluit in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Aangezien het beroep (deels) gegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank aanleiding om verweerder op grond van artikel 8:75 van de Awb in de proceskosten van eiseres te veroordelen. Onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) kunnen deze kosten worden begroot op € 2.511,- (één punt voor het indienen van een beroepschrift, één punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde van € 837,- per punt en een zwaar gewicht van de zaak) in verband met door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De rechtbank ziet aanleiding om te bepalen dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 360,- aan haar dient te vergoeden.

Beslist wordt als volgt.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep van eiseres gegrond;

- vernietigt voorschrift 2.1.5 van het bestreden besluit;

- vernietigt voorschrift 6.1.1 van het bestreden besluit, uitsluitend voor zover in dit voorschrift een redelijke overgangstermijn ontbreekt;

- vernietigt voorschrift 6.1.2 van het bestreden besluit, voor zover dit betrekking heeft op de vastgestelde emissiegrenswaarden voor zwaveldioxide, het totaal koolwaterstoffen (vluchtige organische stoffen) en dioxinen/furanen;

- bepaalt dat verweerder in zoverre opnieuw dient te beslissen op de aanvraag om omgevingsvergunning van eiseres, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 2.511,- en bepaalt dat verweerder deze kosten aan haar dient te vergoeden;

- bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht ad € 360,- aan haar dient te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. Visser, voorzitter, mr. E. Hardenberg en

mr. K.J. de Graaf, leden, in aanwezigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier.

De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 september 2023.

De griffier De voorzitter

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.

Afschrift verzonden op:

Bijlage

Richtlijn industriële emissies (RIE)

Ingevolge artikel 6 van de Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging, hierna: de RIE) kunnen de lidstaten, onverminderd de verplichting om over een vergunning te beschikken, voor bijzondere categorieën installaties, stookinstallaties, afvalverbrandingsinstallaties of afvalmeeverbrandingsinstallaties bijzondere verplichtingen opnemen in algemene bindende voorschriften. Wanneer algemene bindende voorschriften worden vastgesteld, volstaat het dat in de vergunning een verwijzing naar die voorschriften wordt opgenomen.

Ingevolge artikel 14, eerste lid, van de RIE zorgen de lidstaten ervoor dat de vergunning alle maatregelen omvat die ter vervulling van de voorwaarden van de artikelen 11 en 18 nodig zijn. Die maatregelen behelzen ten minste de volgende elementen:

c. passende eisen voor de monitoring van de emissies, met vermelding:

i) van de meetmethode, de frequentie en de procedure voor de evaluatie van de metingen; en,

ii) wanneer artikel 15, lid 3, onder b), wordt toegepast, dat de resultaten van de monitoring van emissies beschikbaar zijn voor dezelfde termijn en referentie-omstandigheden als voor de met de beste beschikbare technieken geassocieerde emissieniveaus.

Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de RIE worden de in artikel 14, eerste lid, aanhef en onder c, van de RIE bedoelde eisen inzake monitoring in voorkomend geval gebaseerd op de in de BBT-conclusies beschreven conclusies inzake monitoring.

Ingevolge artikel 16, tweede lid, van de RIE wordt de frequentie van de in artikel 14, eerste lid, aanhef en onder e, bedoelde periodieke monitoring door de bevoegde autoriteit vast-gesteld in een vergunning voor elke afzonderlijke installatie of in algemene bindende voorschriften.

Onverminderd de eerste alinea wordt de periodieke monitoring ten minste eenmaal om de vijf jaar voor grondwater en ten minste eenmaal om de tien jaar voor de bodem uitgevoerd, tenzij de monitoring is gebaseerd op een systematische evaluatie van het risico op verontreiniging.

Uitvoeringsbesluit (EU 2017/1442)

Op 31 juli 2017 heeft de Commissie het Uitvoeringsbesluit (EU) 2019/2010 genomen tot vaststelling, op grond van de RIE, van conclusies over de beste beschikbare technieken (BBT-conclusies) voor afvalverbranding.

Conclusie BBT-21 luidt als volgt:

“Om de SOx-, HCl- en HF-emissies naar lucht afkomstig van de verbranding van steen- en/of bruinkool te voorkomen of te verminderen, is de BBT om één of een combinatie van de onderstaande technieken te gebruiken.”

Techniek

Beschrijving

Toepasbaarheid

f. Natte rookgasontzwaveling (FGD (nat))

Zie de beschrijving in 8.4.

Niet toepasbaar op stook-installaties die minder dan 500 h/jaar in bedrijf zijn.

Er kan sprake zijn van technische en economische beperkingen op de toepassing van de techniek op stookinstallaties van < 300 MWth en op de aanpassing van bestaande stookinstallaties die tussen de 500 en 1500 h/jaar in bedrijf zijn.

g. Rookgasontzwaveling met zeewater

Zie de beschrijving in 8.4.

Niet toepasbaar op stook-installaties die minder dan 500 h/jaar in bedrijf zijn.

h. Gecombineerde technieken voor NOx- en SOx-reductie

Zie de beschrijving in 8.4.

Van geval tot geval toepasbaar, afhankelijk van de brandstofeigenschappen en het verbrandingsproces

Tabel 4 (BBT-21)

Met de BBT geassocieerde emissieniveaus (BBT-GEN’s) voor SO2-emissies naar de lucht, afkomstig van de verbranding van steen- en/of bruinkool.

BBT-GEN’s (mg/Nm3)

Totaal nominaal thermisch ingangsvermogen van de stook-installatie (MWth)

Jaargemiddelde

(nieuwe installatie)

Jaargemiddelde

(bestaande installatie1)

Daggemiddelde

(nieuwe installatie)

Daggemiddelde of gemiddelde over bemonsteringsperiode

(bestaande installatie2)

< 100

150-200

150-360

170-220

170-400

100-300

80-150

95-200

135-200

135-220 (3)

> 300, PC-ketel

10-75

10-130 (4)

25-110

25-165 (5)

> 300, wervelbedketel (6)

20-75

20-180

25-110

50-220

(1) Deze BBT-GEN's zijn niet van toepassing op installaties die < 1 500 h/jaar in bedrijf zijn.

(2) Voor installaties die < 500 h/jaar in bedrijf zijn, zijn deze niveaus indicatief.

3) In het geval van bestaande installaties die uiterlijk op 7 januari 2014 in bedrijf zijn genomen, ligt de bovengrens van het BBT-GEN-bereik bij 250 mg/Nm3.

(4) De ondergrens van het bereik kan worden behaald door zwavelarme brandstoffen te gebruiken in combinatie met de meest geavanceerde systeemontwerpen voor natte zuivering.

(5) De bovengrens van het BBT-GEN-bereik ligt bij 220 mg/Nm3 in het geval van installaties die uiterlijk op

7 januari 2014 in bedrijf zijn gesteld en die < 1 500 h/jaar in bedrijf zijn. Voor overige bestaande installaties die uiterlijk op 7 januari 2014 in bedrijf zijn genomen, ligt de bovengrens van het BBT-GEN-bereik bij 205 mg/Nm3.. (6) Voor ketels met circulerend wervelbed kan de ondergrens van het bereik worden behaald met behulp van rookgasontzwaveling met hoog rendement. De bovengrens van het bereik kan worden gehaald door gebruik te maken van injectie van sorptiemiddel in het wervelbed in de ketel.

Conclusie BBT-71 luidt als volgt:

“Om de emissies naar lucht van vluchtige organische stoffen en polychloordibenzodioxinen en -furanen afkomstig van de meeverbranding van afval met biomassa, turf, steen- en/of bruinkool te verminderen, is de BBT om een combinatie van de in BBT 6, BBT 26 en hieronder beschreven technieken te gebruiken.”

Techniek

Beschrijving

Toepasbaarheid

c. Selectieve katalytische reductie (SCR)

Zie de beschrijving in 8.3.

Het SCR-systeem is aangepast en groter dan een SCR-systeem dat alleen voor NOx-reductie wordt gebruikt.

Zie voor de toepasbaarheid BBT- 20 en BBT-24

Tabel 41 (BBT-71)

Met de BBT geassocieerde emissieniveaus (BBT-GEN’s) voor de emissies naar lucht van PCDD's/PCDF’s en TVOS afkomstig van meeverbranding van afval met biomassa, turf, steenkool en/of bruinkool.

BBT-GEN’s (mg/Nm3)

Type stookinstallatie

PCDD’s/PCDF’s (ng I-TEQ /Nm3)

(gemiddelde over de bemonsteringsperiode)

TVOS (mg/Nm3)

(jaargemiddelde)

TVOS (mg/Nm3)

(daggemiddelde)

Met biomassa-, turf-, steenkool en/of bruinkool gestookte stookinstallatie

< 0,01-0,03

< 0,1-5

0,5-10

Habitatrichtlijn

Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn treffen de Lid-Staten voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.

Ingevolge artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn treffen de Lid-Staten passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.

Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.

Ingevolge artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn neemt de Lid-Staat, indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De Lid-Staat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.

Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.

Crisis- en herstelwet (Chw)

Het industrieterrein de Eemshaven is aangewezen als een ontwikkelingsgebied als bedoeld in de Chw.

Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Chw wordt in deze afdeling en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:

a.
milieugebruiksruimte:binnen een ontwikkelingsgebied aanwezige marge tussen de bestaande milieukwaliteit en de voor dat gebied geldende milieukwaliteitsnormen, die kan worden benut voor milieubelastende activiteiten;

b.
milieukwaliteitsnorm:bij wettelijk voorschrift gestelde norm ten aanzien van de kwaliteit van een onderdeel van het milieu.

Ingevolge artikel 2.3, derde lid, aanhef en onder b, van de Chw kan ten aanzien van een activiteit met betrekking tot een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, die plaatsvindt binnen het ontwikkelings-gebied, in het belang van de optimalisering van de milieugebruiksruimte binnen het ontwikkelingsgebied: in het geval dat ingevolge artikel 2.4, tweede, derde of vierde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht een ander bestuursorgaan het bevoegde gezag is:

1. een omgevingsvergunning voor die activiteit niet worden verleend dan nadat burgemeester en wethouders hebben verklaard dat zij daartegen geen bedenkingen hebben, waarbij geldt dat:

aa. de verklaring slechts kan worden geweigerd in het belang van de optimalisering van de milieugebruiksruimte binnen het ontwikkelingsgebied;

bb. de artikelen 2.27, tweede, vierde en vijfde lid, 3.11 en 4.2 van die wet van overeenkomstige toepassing zijn.

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)

Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, ten tweede van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het veranderen of veranderen van de werking van een inrichting.

Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, ten derde van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het in werking hebben van een inrichting.

Ingevolge artikel 2.6, eerste lid, van de Wabo kan, voor zover thans van belang, voor zover de aanvraag om een betrekking heeft op het veranderen van een inrichting of van de werking daarvan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, ten tweede of ten derde, en met betrekking tot die inrichting al een of meer omgevingsvergunningen zijn verleend, het bevoegd gezag bepalen dat een omgevingsvergunning wordt aangevraagd met betrekking tot die verandering en het in werking hebben van de betrokken inrichting na die verandering (een revisievergunning).

Ingevolge artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder c, sub 1, van de Wabo neemt het bevoegd gezag, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als hier aan de orde, bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval in acht dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden toegepast.

Ingevolge artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder a, sub 5, van de Wabo, betrekt het bevoegd gezag, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als hier aan de orde, bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval: de mogelijkheden tot bescherming van het milieu, door nadelige gevolgen voor het milieu die de inrichting kan veroorzaken, te voorkomen, of zoveel mogelijk te beperken, voor zover zij niet kunnen worden voorkomen.

Artikel 2.14, derde lid, van de Wabo bepaalt dat, voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, de omgevingsvergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd.

Ingevolge artikel 2.14, zesde lid, van de Wabo worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop de voor een inrichting of mijnbouwwerk in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden bepaald. Daarbij kan worden bepaald dat de gestelde regels slechts gelden in gevallen die behoren tot een daarbij aangewezen categorie.

Ingevolge artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo kunnen, voor zover met betrekking tot de activiteit algemeen verbindende voorschriften gelden, de voorschriften die aan de vergunning worden verbonden daarvan alleen afwijken voor zover dat bij die regels is toegestaan. In afwijking van de eerste volzin worden aan een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, met betrekking tot een inrichting waartoe een IPPC-installatie behoort, voorschriften verbonden die afwijken van de algemeen verbindende voorschriften, bedoeld in de eerste volzin, voor zover met die voorschriften niet wordt voldaan aan het bepaalde bij of krachtens het tweede of derde lid of artikel 2.14.

Wet natuurbescherming (Wnb)

Ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.

Ingevolge artikel 2.7, derde lid, van de Wnb verlenen gedeputeerde staten een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.

Ingevolge artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.

Ingevolge artikel 2.8, tweede lid, van de Wnb hoeft in afwijking van het eerste lid geen passende beoordeling te worden gemaakt, ingeval het plan of het project een herhaling of voortzetting is van een ander plan, onderscheidenlijk project, of deel uitmaakt van een ander plan, voor zover voor dat andere plan of project een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van dat plan of project.

Ingevolge artikel 2.8, derde lid, van de Wnb stelt het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.

Ingevolge artikel 2.8, vierde lid, van de Wnb kan in afwijking van het derde lid, ondanks het feit dat uit de passende beoordeling de vereiste zekerheid niet is verkregen, het plan worden vastgesteld, onderscheidenlijk de vergunning worden verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:

a. er zijn geen alternatieve oplossingen;

b. het plan, onderscheidenlijk het project, bedoeld in het eerste lid, is nodig om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en

c. de nodige compenserende maatregelen worden getroffen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.

Besluit omgevingsrecht (Bor)

Ingevolge artikel 5.4, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) houdt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor een inrichting of met betrekking tot een lozing in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening met BBT-conclusies en bij ministeriële regeling aangewezen informatiedocumenten over beste beschikbare technieken.

Ingevolge artikel 5.5, eerste lid, van het Bor geven de voorschriften die aan een omgevingsvergunning worden verbonden, de doeleinden aan die de vergunninghouder in het belang van de bescherming van het milieu dient te verwezenlijken op een door hem te bepalen wijze.

Ingevolge artikel 5.5, tweede lid, van het Bor worden bij de voorschriften emissie-grenswaarden gesteld voor de stoffen, genoemd in bijlage II bij de EU-richtlijn industriële emissies, en voor andere stoffen die in aanmerkelijke hoeveelheden uit de inrichting kunnen vrijkomen en die direct of door overdracht tussen milieucompartimenten nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken.

Ingevolge artikel 5.5, vierde lid, aanhef en onder a, van het Bor kunnen aan een omgevings-vergunning voorschriften worden verbonden, en voor zover die vergunning betrekking heeft op een IPPC-installatie worden daaraan in ieder geval voorschriften verbonden, inhoudende dat: door monitoring of op een andere wijze wordt bepaald of aan de vergunningvoorschriften, bedoeld in het eerste en tweede lid, wordt voldaan, waarbij:

1. de wijze van bepaling wordt aangegeven, die ten minste betrekking heeft op de methode en frequentie van de bepaling en de procedure voor de beoordeling van de bij die bepaling verkregen gegevens, en die tevens betrekking kan hebben op de organisatie van die bepalingen en beoordelingen en op de registratie van die gegevens en de resultaten van die beoordeling;

2. monitoringseisen worden gebaseerd op voor die IPPC-installatie relevante BBT-conclusies en bij ministeriële regeling aangewezen informatiedocumenten over beste beschikbare technieken;

Ingevolge artikel 5.5, vierde lid, aanhef en onder b, van het Bor kunnen aan een omgevings-vergunning kunnen voorschriften worden verbonden, en voor zover die vergunning betrekking heeft op een IPPC-installatie worden daaraan in ieder geval voorschriften verbonden, inhoudende dat: de bij die bepaling verkregen gegevens aan het bevoegd gezag regelmatig en ten minste jaarlijks moeten worden gemeld of ter inzage gegeven of anderszins ter beschikking moeten worden gesteld van het bevoegd gezag.

Activiteitenregeling milieubeheer (Activiteitenregeling)

Ingevolge artikel 5.3, vijfde lid, van de Activiteitenregeling wordt de emissieconcentratie kwik (Hg):

a. ten minste om de zes maanden gemeten;

b. bij op steenkool of bruinkool gestookte installaties waarop ingevolge het besluit geen emissiegrenswaarden van toepassing zijn, ten minste eens per jaar gemeten.

Ingevolge artikel 5.3, zesde lid, van de Activiteitenregeling worden de emissieconcentraties van ammoniak (NH3), zoutzuur (HCl), waterstoffluoride (HF), formaldehyde en totaal organisch koolstof (CxHy) ten minste eens per jaar gemeten.

Ingevolge artikel 5.3, zevende lid, van de Activiteitenregeling wordt, in afwijking van het zesde lid, de emissieconcentratie van zoutzuur (HCl) ten minste om de zes maanden gemeten, indien er biomassa wordt gestookt.

Ingevolge artikel 5.12, eerste lid, van de Activiteitenregeling wordt de emissie in de lucht van de volgende stoffen periodiek ten minste om de zes maanden gemeten:

a. antimoon;

b. arseen;

c. cadmium;

d. chroom;

e. dioxinen en furanen

f. kobalt;

g. koper;

h. kwik;

i. lood;

j. mangaan;

k. nikkel;

l. thallium;

m. vanadium.

Ingevolge artikel 5.12, tweede lid, van de Activiteitenregeling wordt in afwijking van het eerste lid, gedurende de eerste twaalf maanden dat een afvalverbrandings- of afval-meeverbrandingsinstallatie in werking is, de emissie van de stoffen, genoemd in het eerste lid, periodiek ten minste om de drie maanden gemeten.

Beste beschikbare technieken (BBT)

In BBT 4 van de BBT-conclusies zijn de frequenties opgenomen voor de monitoring van emissies naar de lucht voor installaties zoals de installatie van RWE, met meer dan 300 MWth vermogen. Daarin is voor de emissie van de volgende stoffen een continue meetverplichting opgenomen, indien er bepaalde brandstoffen worden verbrand:

Stof

Brandstof

Voetnoot

steen- en/of bruinkool, met inbegrip van afvalmeeverbranding

13 en 18

HCl

vaste biomassa en/of turf

afvalmeeverbranding

12 en 13

3 en 13

afvalmeeverbranding

3 en 13

In de aanvraag heeft verzoekster verzocht om naast steenkool, het gewichtsaandeel biomassa uit te mogen breiden van 15% naar 30% en voorts om bentoniet en lignine als afvalstoffen mee te mogen verbranden. Voor de drie genoemde te emitteren stoffen valt de installatie van verzoekster dan onder de continue meetverplichting.

In de voetnoten bij BBT 4-staan situaties beschreven die tot een andere meetverplichting aanleiding kunnen geven. Relevant voor verzoekster zijn voetnoten 13 en 18:

(13) Mits is aangetoond dat de emissieniveaus voldoende stabiel zijn, kunnen de periodieke metingen worden uitgevoerd bij iedere wijziging in de brandstof- en/of afvalstofeigenschappen die van invloed kan zijn op de emissies, maar in elk geval ten minste eenmaal per zes maanden.

Voorschriften

Voorschrift 6.1.1 van de omgevingsvergunning milieu (revisie) luidt, voor zover thans van belang, als volgt:

‘De concentratie van een stof in de afgassen wordt bepaald door continue meting of

Tabel 1: Emissie-eisen stookinstallaties Blok A en B (bij 6% zuurstof)

Component

uurgemiddelde

daggemiddelde

jaargemiddelde

jaarvracht

controlevorm

Eenheid

mg/Nm3

ton/jaar

frequentie

HCl

1,2

continu

0,5

continu

De uur-, dag-, en jaargemiddelde concentratie wordt per blok bepaald uit de uur-, dag, en jaarvracht te delen door het per blok vastgestelde/gemeten rookgasdebiet gedurende de betreffende periode.

Voor discontinue metingen wordt de jaarvracht berekend door de per blok vastgestelde gemiddelde concentratie te vermenigvuldigen met het per blok vastgestelde volumestroom (jaardebiet).’

Revisievergunning milieu voor de exploitatie van een energiecentrale in de Eemshaven met betrekking tot emissiegrenswaarden en meetverplichtingen

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

uitspraak van de meervoudige kamer van 13 september 2023 in de zaak tussen

het college van gedeputeerde staten van de provincie Groningen, verweerder,

Procesverloop

Overwegingen

Feiten en omstandigheden

Toepasselijke regelgeving

Overwegingen

Beslissing

Rechtsmiddel

Bijlage

BBT-GEN’s (mg/Nm3)

BBT-GEN’s (mg/Nm3)