Uitspraak
200904322/1/A4.
Datum uitspraak: 23 januari 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Natuur en Milieu (hierna: Natuur en Milieu), gevestigd te Utrecht,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 3 juli 2008 heeft het college het verzoek van Natuur en Milieu als bedoeld in artikel 8.23, tweede lid, van de Wet milieubeheer met betrekking tot de op 16 juni 1993 aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Esso Nederland B.V. (hierna: Esso) verleende vergunning als bedoeld in artikel 8.1 voor haar raffinaderij gelegen aan de Botlekweg 121 te Rotterdam-Botlek gedeeltelijk niet-ontvankelijk verklaard en voor het overige afgewezen.
Bij besluit van 27 mei 2009, verzonden op diezelfde datum, heeft het college het door Natuur en Milieu hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft Natuur en Milieu bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 juni 2009, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
Natuur en Milieu, het college en Esso hebben hun zienswijzen daarop naar voren gebracht.
Natuur en Milieu en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 april 2010, waar Natuur en Milieu, vertegenwoordigd door drs. J.G. Vollenbroek, en het college, vertegenwoordigd door ir. M.S. de Koning-Van der Meulen, ir. W.J. Okkerse en ir. F.H.A. Strijk, bijgestaan door mr. B.J.M. Verras en mr. C.C.M. van Neerven, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting Esso, vertegenwoordigd door mr. A. ten Veen, advocaat te Amsterdam, als partij gehoord.
De beslissing in deze zaak is aangehouden in verband met de prejudiciële vragen die de Afdeling bij verwijzingsuitspraken van 29 april 2009 heeft gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie over Richtlijn 2001/81/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2001 inzake nationale emissieplafonds voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen (PB 2001 L 309; ook wel: de NEC-richtlijn).
De Afdeling heeft de zaak wederom ter zitting behandeld op 31 januari 2012, waar Natuur en Milieu, vertegenwoordigd door drs. J.G. Vollenbroek, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.C.M. van Neerven en ir. F.H.A. Strijk, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting Esso, vertegenwoordigd door C. Duyvesteijn, bijgestaan door mr. A. ten Veen, advocaat te Amsterdam, als partij gehoord.
Bij tussenuitspraak van 9 mei 2012 in zaak nr. 200904322/1/T1/A4 heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen twaalf weken het daarin omschreven gebrek in het besluit van 27 mei 2009 te herstellen. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij brief van 23 juli 2012 heeft het college het besluit van 27 mei 2009 nader gemotiveerd en een toelichting gegeven op de besluiten van 25 juli 2012. Bij besluit van 25 juli 2012 is het besluit van 27 mei 2009 gewijzigd door het bezwaar van Natuur en Milieu tegen het besluit van 3 juli 2008 gedeeltelijk gegrond te verklaren en te bepalen dat de brief van 23 juli 2012 deel uitmaakt van dit besluit van 25 juli 2012. Bij afzonderlijk besluit van 25 juli 2012 heeft het college het aan de vergunning van 16 juni 1993 verbonden voorschrift 2.9 aangevuld en bepaald dat de brief van 23 juli 2012 deel uitmaakt van dit besluit.
Partijen zijn in de gelegenheid gesteld hun zienswijzen over de wijze waarop het gebrek is hersteld naar voren te brengen. Natuur en Milieu en Esso hebben zienswijzen naar voren gebracht.
Bij brief van 27 september 2012 is het college gevraagd nader toe te lichten waarom het bij wijziging van vergunningvoorschrift 2.9 aangescherpte emissieplafond voor NOx in overeenstemming is met de voor de inrichting ten minste in aanmerking komende beste beschikbare technieken (hierna ook wel: BBT).
Bij brief van 10 oktober 2012 heeft het college een nadere toelichting gegeven. Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben Natuur en Milieu en Esso zienswijzen hierop naar voren gebracht.
De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. De besluiten van 25 juli 2012 zijn ingevolge de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), zoals deze wet luidde ten tijde van de bekendmaking van deze besluiten, onderwerp van het geding.
2. Bij tussenuitspraak heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen twaalf weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van rechtsoverwegingen 2.11.4 en 2.11.5:
1. het gebrek in het besluit van 27 mei 2009, kenmerk 20892084/232500, te herstellen door dat besluit alsnog toereikend te motiveren, zo nodig het besluit te wijzigen dan wel in plaats daarvan een ander besluit te nemen. Indien een wijzigingsbesluit of een nieuw besluit wordt genomen, behoeft daarbij geen toepassing te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb. Het wijzigingsbesluit of het nieuwe besluit dient op de wettelijk voorgeschreven wijze te worden bekendgemaakt;
2. de Afdeling de uitkomst mede te delen.
3. De Afdeling heeft in rechtsoverweging 2.11.4 van de tussenuitspraak overwogen dat volgens het 'Reference Document on Best Available Techniques for Mineral Oil and Gas Refineries' (hierna: het BREF Aardolie- en aardgasraffinaderijen) met de uitstoot van NOx uit gasturbines een prestatierange overeenkomt van 20-75 mg/m3 bij een zuurstofpercentage van 15%.
Volgens de schriftelijke uiteenzetting van Esso van 17 november 2009 komt bij een zuurstofpercentage van 3%, zoals bij Esso het geval is, met de uitstoot van NOx uit gasturbines een prestatierange overeen van 60-225 mg/m3. In het deskundigenbericht wordt bevestigd dat in het BREF Aardolie- en aardgasraffinaderijen voor gasturbines een range van 60-225 mg/m3 is opgenomen.
Volgens het deskundigenbericht heeft het college, rekening houdend met 80% bijdrage van de procesfornuizen en 20% van de gasturbines, uit deze prestatieranges een gewogen gemiddelde BBT-bovenwaarde van 165 mg/m3 afgeleid. Er is geen aanleiding om in zoverre aan de juistheid van het deskundigenbericht te twijfelen.
In aanmerking genomen dat de jaarlijkse uitstoot van NOx van 1.243 ton overeenkomt met een gemiddelde emissieconcentratie van 165 mg/m3, is er geen grond voor het oordeel dat de emissiegrenswaarde van 142 kg/uur in vergunningvoorschrift 2.9 niet in overeenstemming is met de in zoverre in aanmerking komende beste beschikbare technieken.
Daarbij dient de aantekening te worden gemaakt dat deze grenswaarde geldt voor zover LJG wordt gestookt. Uit bijlage 1 bij het besluit van 3 juli 2008 blijkt dat bij de bepaling van het emissieplafond voor SO2 ervan wordt uitgegaan dat ook High Joule Gas en Ultra High Joule Gas worden gestookt. Ingevolge vergunningvoorschrift 2.9 is voor het stoken van andere gassoorten dan LJG een hogere uitstoot van NOx toegestaan. Bij de beantwoording van de vraag of het door vergunningvoorschrift 2.9 toegestane emissieniveau voor NOx in overeenstemming is met de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken is met het stoken van andere gassoorten dan LJG geen rekening gehouden. Het college heeft dan ook niet toereikend gemotiveerd waarom het door vergunningvoorschrift 2.9 toegestane emissieniveau voor NOx bij het stoken van andere gassoorten dan LJG overeenkomt met de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken.
4. De Afdeling heeft in rechtsoverweging 2.11.5 van de tussenuitspraak ten aanzien van het betoog van Natuur en Milieu dat het college ten onrechte heeft geoordeeld dat ter reductie van de uitstoot van NOx geen selectieve katalytische reductie (hierna: SCR) behoeft te worden toegepast, overwogen dat het BREF Aardolie- en aardgasraffinaderijen de toepassing van SCR vermeldt als beste beschikbare techniek teneinde de NOx-uitstoot van fornuizen en ketels te reduceren tot het niveau van 20-150 mg/Nm3. Nu, zoals uit de voorgaande rechtsoverweging blijkt, het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat de op grond van vergunningvoorschrift 2.9 toegestane NOx-uitstoot van alle installaties in de inrichting gezamenlijk overeenkomt met de toepassing van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken, heeft het college evenmin deugdelijk gemotiveerd waarom de toepassing van SCR niet nodig is.
5. Bij besluit van 25 juli 2012 is aan de in vergunningvoorschrift 2.9 opgenomen emissienorm van 192 kg/uur op jaargemiddelde basis indien LJG gas niet beschikbaar is, toegevoegd: "met een maximum voor deze emissienorm van 122 dagen per jaar". In zijn brief van 23 juli 2012 stelt het college dat het door de wijziging van vergunningvoorschrift 2.9 maximaal toegestane emissieplafond van 1.390 ton NOx per jaar correspondeert met een gemiddelde emissieconcentratie van 164 mg/m3, hetgeen lager is dan de bovenwaarde van de met de toepassing van BBT overeenkomende emissierange van 165 mg/m3.
6. Natuur en Milieu wijst er in haar zienswijzen op dat de maximale jaarvracht van NOx na het wijzigingsbesluit 1.390 ton per jaar bedraagt, terwijl deze vóór het wijzigingsbesluit 1.234 ton per jaar bedroeg. Een dergelijke ambtshalve aanpassing zou niet zijn toegestaan.
Daarnaast vindt Natuur en Milieu dat een studie dient te worden voorgeschreven naar de kosteneffectieve verlaging van de NOx-emissie door middel van SCR of andere technieken en dat naast een maximale jaarvracht voor NOx tevens een maximale emissieconcentratie voor NOx had moeten worden voorgeschreven.
7. Esso onderschrijft in haar zienswijzen het standpunt van het college.
8. Het betoog dat het wijzigingsbesluit ten opzichte van de vergunning een hoger emissieplafond voor NOx toestaat, mist feitelijke grondslag. Door het wijzigingsbesluit is het aantal dagen waarop de hogere NOx-emissiegrenswaarde van 192 kg/uur is toegestaan juist beperkt.
9. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het aangescherpte vergunningvoorschrift 2.9 voldoende waarborgt dat de emissie van NOx in overeenstemming is met de voor de inrichting ten minste in aanmerking komende beste beschikbare technieken. Daarbij heeft de Afdeling in aanmerking genomen dat de uitgangspunten van de berekening in bijlage 2 bij de nadere toelichting op het besluit van 25 juli 2012 haar niet onaannemelijk voorkomen en door Natuur en Milieu niet zijn bestreden. Volgens deze berekening bedraagt de NOx-emissieconcentratie die overeenkomt met de maximale jaarvracht van 1.390 ton NOx die op grond van het gewijzigde vergunningvoorschrift 2.9 is toegestaan 164 mg/m3, hetgeen onder de bovengrens van de met de toepassing van BBT overeenkomende emissieconcentratierange van 165 mg/m3 ligt.
Nu het toegestane emissieplafond voor NOx overeenkomt met de in zoverre voor de inrichting ten minste in aanmerking komende beste beschikbare technieken, behoefde het college geen NOx-emissieverlagende technieken of een studie hiernaar voor te schrijven of een maximale emissieconcentratie voor NOx vast te stellen.
10. De Afdeling acht het gebrek hersteld.
Slotoverwegingen
11. Gelet op rechtsoverwegingen 2.9.1 en 2.10.2 van de tussenuitspraak is het beroep tegen het besluit van 27 mei 2009 niet-ontvankelijk voor zover het betrekking heeft op het ontbreken van een emissie-eis voor stof en op het emissieplafond voor SO2 tot 2010. Dit beroep is gedeeltelijk gegrond. Het besluit van 27 mei 2009 dient wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb te worden vernietigd voor zover daarbij het bezwaar van Natuur en Milieu tegen de afwijzing van haar verzoek om wijziging van de vergunning van Esso, voor zover dit verzoek betrekking heeft op de aan de uitstoot van NOx gestelde emissiegrenswaarden, ongegrond is verklaard. Dit beroep is voor het overige ongegrond.
De van rechtswege ontstane beroepen tegen de besluiten van 25 juli 2012 zijn ongegrond.
12. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep tegen het besluit van 27 mei 2009 niet-ontvankelijk voor zover het betrekking heeft op het ontbreken van een emissie-eis voor stof en op het emissieplafond voor SO2 tot 2010;
II. verklaart dit beroep gedeeltelijk gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 27 mei 2009, kenmerk 20892084/232500, voor zover daarbij het bezwaar van de stichting Stichting Natuur en Milieu tegen de afwijzing van haar verzoek om wijziging van de vergunning van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Esso Nederland B.V. van 16 juni 1993, voor zover dit verzoek betrekking heeft op de aan de uitstoot van NOx gestelde emissiegrenswaarden, ongegrond is verklaard;
IV. verklaart dit beroep voor het overige ongegrond;
V. verklaart de beroepen tegen de besluiten van 25 juli 2012 ongegrond;
VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij de stichting Stichting Natuur en Milieu in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.888,00 (zegge: achttienhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan de stichting Stichting Natuur en Milieu het door haar voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,00 (zegge: tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. T.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Baaren, ambtenaar van staat.
w.g. Drupsteen w.g. Van Baaren
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 januari 2013
579.