Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Bestuursrecht
locatie Groningen
zaaknummer: LEE 21/2815
uitspraak van de voorzieningenrechter van 28 oktober 2021 in de zaak tussen
[verzoekster]., gevestigd te [plaats] , verzoekster,
(gemachtigde: mr. B. Vis).
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Groningen, verweerder,
(gemachtigde: mr. K. Visser).
Procesverloop
Bij besluit van 15 september 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder, onder weer-legging van de door verzoekster ingediende zienswijze, aan verzoekster een omgevings-vergunning milieu (revisie) onder voorschriften ingevolge de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) verleend voor de exploitatie van de energiecentrale in de Eemshaven.
Tegen het bestreden besluit heeft verzoekster beroep ingesteld. Dat beroep is geregistreerd onder het procedurenummer LEE 21/2838. Tevens heeft verzoekster de voorzieningenrechter bij brief van 21 september 2021 verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Dat verzoek is geregistreerd onder het procedurenummer LEE 21/2815.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het verzoek is behandeld op de zitting van 13 oktober 2021.
Verzoekster is vertegenwoordigd door [betrokkene] , bijgestaan door haar gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, H. Cazemier (projectleider Wabo van de Omgevingsdienst Groningen (ODG)) en H. Brinkman (adviseur lucht van de ODG).
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Bij zijn oordeelsvorming betrekt de voorzieningenrechter de navolgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Verzoekster heeft op 8 november 2018 een aanvraag om omgevingsvergunning milieu (revisie) ten behoeve van de door haar gedreven energiecentrale bij verweerder ingediend.
De aanvraag heeft primair betrekking op de revisie van de vigerende vergunning en voorziet daarnaast in een beperkte wijziging van de brandstofmix. De aangevraagde wijziging van de brandstofmix heeft betrekking op (a) een verruiming van de totale hoeveelheid biomassa die in de centrale mag worden gestookt (van 800 naar 1600 kton/jaar) en (b) een beperkte uit-breiding van het soort biomassa dat in de centrale mag worden gestookt (bentoniet en lig-nine).
1.2.
Naar aanleiding van de door verzoekster ingediende aanvraag om omgevings-vergunning milieu (revisie) heeft verweerder bij brief van 29 januari 2019 aan haar verzocht om de aanvraag aan te vullen met nadere gegevens, betrekking hebbend op de aspecten algemeen (tekeningen), geluid, lucht, geur en opslag.
1.3.
Verzoekster heeft desgevraagd de aanvraag om omgevingsvergunning milieu (revisie) aangevuld.
1.4.
Verweerder heeft verzoekster bij brief van 10 november 2020 verzocht de door haar ingediende aanvraag om omgevingsvergunning milieu (revisie) aan te vullen met nadere gegevens, onder meer betrekking hebbend op de meetfrequentie van kwik (Hg), waterstof-fluoride (HF) en zoutzuur (HCl).
1.5.
Verzoekster heeft bij brief van 12 januari 2021 aan verweerder verzocht om een juridische onderbouwing van het door verweerder ingenomen standpunt dat er sprake is van het verstrekken van onvoldoende informatie om op de ingediende aanvraag te kunnen beschikken.
1.6.
Verweerder heeft op 26 maart 2021 een ontwerpbesluit tot het verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning milieu (revisie) onder het stellen van voorschriften genomen.
Verweerder heeft verzoekster in de gelegenheid gesteld om een zienswijze, gericht tegen dit ontwerpbesluit, in te dienen.
1.7.
Verzoekster heeft bij brief van 11 mei 2021 een zienswijze bij verweerder ingediend.
1.8.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, onder weerlegging van de door verzoekster ingediende zienswijze, aan verzoekster een omgevingsvergunning milieu (revisie) onder voorschriften ingevolge de Wabo verleend voor de exploitatie van de energiecentrale in de Eemshaven.
Toepasselijke regelgeving
2. Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Awb kan, indien tegen een besluit bij de bestuursrechter beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningen-rechter van de bestuursrechter op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
In artikel 8:86, eerste lid, van de Awb is bepaald dat, indien het verzoek om een voorlopige voorziening wordt gedaan wanneer beroep bij de rechtbank is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, deze onmiddellijk uitspraak kan doen in de hoofdzaak.
2.1.
Ingevolge artikel 6 van de Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging, hierna: de RIE) kunnen de lidstaten, onverminderd de verplichting om over een vergunning te beschikken, voor bijzondere categorieën installaties, stookinstallaties, afvalverbrandingsinstallaties of afvalmeeverbrandingsinstallaties bijzondere verplichtingen opnemen in algemene bindende voorschriften. Wanneer algemene bindende voorschriften worden vastgesteld, volstaat het dat in de vergunning een verwijzing naar die voorschriften wordt opgenomen.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, van de RIE zorgen de lidstaten ervoor dat de vergunning alle maatregelen omvat die ter vervulling van de voorwaarden van de artikelen 11 en 18 nodig zijn. Die maatregelen behelzen ten minste de volgende elementen:
c. passende eisen voor de monitoring van de emissies, met vermelding:
i) van de meetmethode, de frequentie en de procedure voor de evaluatie van de metingen; en,
ii) wanneer artikel 15, lid 3, onder b), wordt toegepast, dat de resultaten van de monitoring van emissies beschikbaar zijn voor dezelfde termijn en referentie-omstandigheden als voor de met de beste beschikbare technieken geassocieerde emissieniveaus.
Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de RIE worden de in artikel 14, eerste lid, aanhef en onder c, van de RIE bedoelde eisen inzake monitoring in voorkomend geval gebaseerd op de in de BBT-conclusies beschreven conclusies inzake monitoring.
Ingevolge artikel 16, tweede lid, van de RIE wordt de frequentie van de in artikel 14, eerste lid, aanhef en onder e, bedoelde periodieke monitoring door de bevoegde autoriteit vast-gesteld in een vergunning voor elke afzonderlijke installatie of in algemene bindende voorschriften.
Onverminderd de eerste alinea wordt de periodieke monitoring ten minste eenmaal om de vijf jaar voor grondwater en ten minste eenmaal om de tien jaar voor de bodem uitgevoerd, tenzij de monitoring is gebaseerd op een systematische evaluatie van het risico op verontreiniging.
2.2.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, ten tweede van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het veranderen of veranderen van de werking van een inrichting.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, ten derde van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het in werking hebben van een inrichting.
Ingevolge artikel 2.6, eerste lid, van de Wabo kan, voor zover thans van belang, voor zover de aanvraag om een betrekking heeft op het veranderen van een inrichting of van de werking daarvan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, ten tweede of ten derde, en met betrekking tot die inrichting al een of meer omgevingsvergunningen zijn verleend, het bevoegd gezag bepalen dat een omgevingsvergunning wordt aangevraagd met betrekking tot die verandering en het in werking hebben van de betrokken inrichting na die verandering (een revisievergunning).
Ingevolge artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder c, sub 1, van de Wabo neemt het bevoegd gezag, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als hier aan de orde, bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval in acht dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden toegepast.
Ingevolge artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder a, sub 5, van de Wabo, betrekt het bevoegd gezag, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als hier aan de orde, bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval: de mogelijkheden tot bescherming van het milieu, door nadelige gevolgen voor het milieu die de inrichting kan veroorzaken, te voorkomen, of zoveel mogelijk te beperken, voor zover zij niet kunnen worden voorkomen.
Artikel 2.14, derde lid, van de Wabo bepaalt dat, voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, de omgevingsvergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd.
Ingevolge artikel 2.14, zesde lid, van de Wabo worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop de voor een inrichting of mijnbouwwerk in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden bepaald. Daarbij kan worden bepaald dat de gestelde regels slechts gelden in gevallen die behoren tot een daarbij aangewezen categorie.
Ingevolge artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo kunnen, voor zover met betrekking tot de activiteit algemeen verbindende voorschriften gelden, de voorschriften die aan de vergunning worden verbonden daarvan alleen afwijken voor zover dat bij die regels is toegestaan. In afwijking van de eerste volzin worden aan een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, met betrekking tot een inrichting waartoe een IPPC-installatie behoort, voorschriften verbonden die afwijken van de algemeen verbindende voorschriften, bedoeld in de eerste volzin, voor zover met die voorschriften niet wordt voldaan aan het bepaalde bij of krachtens het tweede of derde lid of artikel 2.14.
2.3.
De in artikel 2.14, zesde lid, van de Wabo bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit omgevingsrecht (Bor).
Ingevolge artikel 5.4, eerste lid, van het Bor houdt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor een inrichting of met betrekking tot een lozing in aanmerking komende beste beschik-bare technieken rekening met BBT-conclusies en bij ministeriële regeling aangewezen informatiedocumenten over beste beschikbare technieken.
2.4.
Ingevolge artikel 5.3, vijfde lid, van de Activiteitenregeling milieubeheer (Activiteitenregeling) wordt de emissieconcentratie kwik (Hg):
a. ten minste om de zes maanden gemeten;
b. bij op steenkool of bruinkool gestookte installaties waarop ingevolge het besluit geen emissiegrenswaarden van toepassing zijn, ten minste eens per jaar gemeten.
Ingevolge artikel 5.3, zesde lid, van de Activiteitenregeling worden de emissieconcentraties van ammoniak (NH3), zoutzuur (HCl), waterstoffluoride (HF), formaldehyde en totaal organisch koolstof (CxHy) ten minste eens per jaar gemeten.
Ingevolge artikel 5.3, zevende lid, van de Activiteitenregeling wordt, in afwijking van het zesde lid, de emissieconcentratie van zoutzuur (HCl) ten minste om de zes maanden gemeten, indien er biomassa wordt gestookt.
2.5.
In BBT 4 van de BBT-conclusies zijn de frequenties opgenomen voor de monitoring van emissies naar de lucht voor installaties zoals de installatie van RWE, met meer dan 300 MWth vermogen. Daarin is voor de emissie van de volgende stoffen een continue meetverplichting opgenomen, indien er bepaalde brandstoffen worden verbrand:
Stof
Brandstof
Voetnoot
Hg
steen- en/of bruinkool, met inbegrip van afvalmeeverbranding
13 en 18
HCl
vaste biomassa en/of turf
afvalmeeverbranding
12 en 13
3 en 13
HF
afvalmeeverbranding
3 en 13
In de aanvraag heeft verzoekster verzocht om naast steenkool, het gewichtsaandeel biomassa uit te mogen breiden van 15% naar 30% en voorts om bentoniet en lignine als afvalstoffen mee te mogen verbranden. Voor de drie genoemde te emitteren stoffen valt de installatie van verzoekster dan onder de continue meetverplichting.
In de voetnoten bij BBT 4-staan situaties beschreven die tot een andere meetverplichting aanleiding kunnen geven. Relevant voor verzoekster zijn voetnoten 13 en 18:
(13) Mits is aangetoond dat de emissieniveaus voldoende stabiel zijn, kunnen de periodieke metingen worden uitgevoerd bij iedere wijziging in de brandstof- en/of afvalstofeigenschappen die van invloed kan zijn op de emissies, maar in elk geval ten minste eenmaal per zes maanden.
(18) Continue bemonstering in combinatie met frequente analyse van over de tijd geïntegreerde monsters, bv. door middel van een gestandaardiseerde methode voor monitoring met sorbentvallen, kan als alternatief voor continue meting dienen.
2.6.
Aan de verleende omgevingsvergunning milieu (revisie) zijn voorschriften verbonden door verweerder.
Voorschrift 6.1.1 van de omgevingsvergunning milieu (revisie) luidt, voor zover thans van belang, als volgt:
‘De concentratie van een stof in de afgassen wordt bepaald door continue meting of
afzonderlijke metingen. Afzonderlijke metingen moeten plaatvinden onder procescondities die representatief zijn voor de normale bedrijfsvoering. Bij continue metingen moet onder alle procescondities worden gemeten. De emissies dienen te worden gecontroleerd op basis van de controlevorm van de onderstaande tabel.
Tabel 1: Emissie-eisen stookinstallaties Blok A en B (bij 6% zuurstof)
Component
uurgemiddelde
daggemiddelde
jaargemiddelde
jaarvracht
controlevorm
Eenheid
mg/Nm3
mg/Nm3
mg/Nm3
ton/jaar
frequentie
HCl
-
-
1,2
43
continu
HF
-
-
0,5
17
continu
Hg
-
-
2
68
continu
Voor de continu gemeten componenten wordt de jaarvracht berekend door de sommatie van de halfuurs-deelvrachten die per blok afzonderlijk zijn bepaald. De halfuurs-deelvracht wordt berekend door de vermenigvuldiging van de halfuurgemiddelde concentratie met het halfuurgemiddelde rookgasdebiet.
De uur-, dag-, en jaargemiddelde concentratie wordt per blok bepaald uit de uur-, dag, en jaarvracht te delen door het per blok vastgestelde/gemeten rookgasdebiet gedurende de betreffende periode.
Voor discontinue metingen wordt de jaarvracht berekend door de per blok vastgestelde gemiddelde concentratie te vermenigvuldigen met het per blok vastgestelde volumestroom (jaardebiet).’
Overwegingen
3. Gesteld voor de vraag of er aanleiding bestaat om een voorlopige voorziening te treffen, overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
Spoedeisend belang
4.1.
Verweerder betwist in dit geval dat er aan de zijde van verzoekster sprake is van een spoedeisend belang. In dit verband wijst verweerder erop dat door inwerkingtreding van de omgevingsvergunning er voor verzoekster geen onwerkbare of onomkeerbare situatie ontstaat. Wel ontstaat een situatie waarin handhavend kan worden opgetreden. Indien
uiteindelijk een last onder dwangsom zou worden opgelegd, kan dat verzoekster in haar financiële positie raken. Verder wijst verweerder erop dat uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS), onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2020:753, volgt dat financiële belangen op zichzelf onvoldoende reden vormen om een voorlopige voorziening te rechtvaardigen. In de visie van verweerder is een voorlopige voorziening evenmin gerechtvaardigd als het erom gaat om dreigend overtreder-schap te voorkomen. Om die reden is er naar de mening van verweerder geen belang van verzoekster om het vergunningvoorschrift te laten schorsen.
4.2.
Verzoekster betoogt dat zij een spoedeisend belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening. In dit verband wijst verzoekster erop dat het voor haar evident onmogelijk is om aan het vergunningvoorschrift te voldoen op het moment dat de vergunning in werking treedt. Daarbij acht verzoekster van belang dat voorschrift 6.1.1 vereist dat verzoekster wezenlijke aanpassingen maakt aan de bestaande meetinstallatie van de energiecentrale. Het ontwerpen, inkopen, installeren, en kalibreren van een meetinstallatie die de betreffende emissies continu kan meten is een tijdrovend en kostbaar proces. Verder wijst verzoekster er in dit verband op dat verweerder in voorschrift 6.1.1. niet heeft voorzien in een overgangstermijn. Nu het voor verzoekster niet mogelijk is om op korte termijn een continue meetinstallatie te installeren, staat op voorhand vast dat zij het betreffende voor-schrift automatisch zal overtreden op het moment dat de revisievergunning in werking treedt. Aldus ontstaat voor verzoekster direct een risico op handhavend optreden door verweerder (ambtshalve of op verzoek van derden). Nu het overtreden van de vergunningvoorschriften eveneens is gesanctioneerd in de Wet economische delicten, valt volgens verzoekster ook een risico op strafrechtelijke vervolging niet uit te sluiten.
4.3.
De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoekster met het ingediende verzoek om voorlopige voorziening de inwerkingtreding van de revisievergunning per 27 oktober 2021 uitsluitend wenst te voorkomen voor wat betreft het niet door haar aangevraagde voorschrift 6.1.1. In dit verband acht de voorzieningenrechter van belang dat verweerder in dit voorschrift niet heeft voorzien in een overgangstermijn en dat verzoekster onweersproken heeft gesteld dat op voorhand vaststaat dat zij niet tijdig kan voldoen aan de voorgeschreven verplichting van een continue meting. Gelet op het ontbreken van een overgangstermijn in voorschrift 6.1.1 en het feit dat overtreding van dit voorschrift op grond van de Wet economische delicten strafbaar is gesteld, is de voorzieningenrechter van oordeel dat verzoekster een spoedeisend belang heeft bij het verzoek om voorlopige voorziening. Om die reden slaagt het betoog van verweerder niet.
Algemeen
5. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting is de voorzieningenrechter van oordeel dat de beoordeling van de zaak nader onderzoek vergt, zodat toepassing van artikel 8:86 van de Awb thans niet aan de orde is. Er bestaat derhalve geen aanleiding om onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak. Dit betekent tevens dat in dit geval uitsluitend uitspraak zal worden gedaan met betrekking tot het verzoek om voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter zal daarom een voorlopige beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden voorschrift geven en zal met inachtneming daarvan een oordeel geven over de vraag of het verzoek, gelet op de betrokken belangen, kan worden toegewezen.
Wettelijke bevoegdheid
6.1.
Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat de BBT-conclusies een technische vertaling vormen van het uitgangspunt om het milieu zo min mogelijk te belasten, dus ook om de uitstoot van kwik en van andere stoffen zo minimaal
mogelijk te laten zijn. De beperking van de emissie is niet alleen het uitgangspunt van de BBT-conclusies (Uitvoeringsbesluit EU 2017/1442) en van het Activiteitenbesluit, maar ook van het Milieuplan provincie Groningen 2017-2020 (hierna: het Milieuplan). Daarnaast is de provincie Groningen één van de ondertekenaars van het Schone Lucht Akkoord (verder: het SLA). In het SLA heeft de provincie zich ertoe verbonden om in nieuwe of geactualiseerde vergunningen die vanaf 2020 worden afgegeven, emissie-eisen op te nemen die zo dicht mogelijk aan de onderkant van de BREF-range liggen (zo min mogelijk uitstoot). Daarnaast is de Oplegnotitie BREF LCP (hierna: de Oplegnotitie) relevant. De Oplegnotitie is door
Rijkswaterstaat opgesteld en op 6 juli 2020 gepubliceerd. Volgens de Oplegnotitie mag worden verwacht dat Nederlandse stookinstallaties zouden moeten kunnen presteren op het niveau van 30% van de best presterende Europese referentie-installaties. Niet in geschil is dat daarbij moet worden gekeken moet naar de meest ideale combinatie van verschillende
voorgeschreven BBT-technieken. Verzoekster moet echter wel onderbouwen dat daarvan sprake is.
6.2.
Verzoekster betoogt dat het aan de omgevingsvergunning milieu (revisie) verbonden voorschrift 6.1.1, voor zover het betrekking heeft op een continue meting van de stoffen HCl, HF en Hg, evident onrechtmatig is. In dit verband wijst verzoekster erop dat ondanks het feit dat zij toepassing geeft aan BBT, verweerder heeft besloten om in de vergunning voor-schriften op te nemen omtrent de monitoring van luchtemissies die afwijken van de algemene regels uit de Activiteitenregeling. In de visie van verzoekster is verweerder echter niet bevoegd om voorschriften te stellen die afwijken van de algemeen verbindende voorschriften uit de Activiteitenregeling. Daarbij acht verzoekster van belang dat Nederland de meet-verplichtingen uit BBT-4 heeft geïmplementeerd in de Activiteitenregeling. Daarbij heeft de regering gebruik gemaakt van de mogelijkheid om af te wijken van verschillende continue meetverplichtingen en dus voorziet de Activiteitenregeling in artikel 5.3, vijfde en zesde lid, in een periodieke meetverplichting voor de emissie van HCl, HF en Hg. In dit verband wijst verzoekster erop dat bij de implementatie van BBT-4 bewust en expliciet is gekozen voor een periodieke meting en verwijst op dit punt naar paragraaf 3.5 van de Nota van Toelichting (NvT) bij het Besluit strekkende tot implementatie van de BBT-conclusies (Staatsblad 2019/ 170). Volgens verzoekster gaat verweerder in de revisievergunning ten onrechte voorbij aan het feit dat BBT-4 uitputtend is geïmplementeerd in de Activiteitenregeling. In dit verband wijst verzoekster erop dat verweerder (a) niet aangeeft waarom het bevoegd zou zijn om af te wijzen van de wettelijke systematiek en (b) niet onderbouwt waarom het afwijken van de algemeen verbindende voorschriften uit de Activiteitenregeling noodzakelijk is.
6.3.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bevoegd is om in dit geval een eigen BBT-afweging te maken. In dit verband wijst verweerder erop dat hij ingevolge artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo moet borgen dat er binnen de inrichting tenminste BBT wordt toegepast. Hieruit volgt in de visie van verweerder de bestuurlijke vrijheid om met een zorgvuldige onderbouwing verder te mogen gaan dan de in aanmerking komende beste beschikbare technieken. Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat er geen sprake is van het afwijken van een algemeen verbindend voorschrift als bedoeld in artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo. Voor zover er sprake is van het verlenen van de revisie-vergunning in strijd met de wettelijke systematiek, is verweerder van mening daartoe bevoegd te zijn, omdat artikel 2.22, vijfde lid (tweede volzin), in samenhang gelezen met artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo, toestaat dat wordt getoetst aan provinciaal beleid (het Milieuplan) op het gebied van BBT.
6.4.
Voor zover verzoekster betoogt dat verweerder in dit geval niet bevoegd was om (maatwerk)voorschriften te stellen, overweegt de voorzieningenrechter dat dit op een onjuiste lezing van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo berust. Ingevolge artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo kunnen, voor zover met betrekking tot de activiteit algemeen verbindende voorschriften gelden, de voorschriften die aan de vergunning worden verbonden daarvan alleen afwijken voor zover dat bij die regels is toegestaan. In afwijking van de eerste volzin worden aan een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, met betrekking tot een inrichting waartoe een IPPC-installatie behoort, voorschriften verbonden die afwijken van de algemeen verbindende voorschriften, bedoeld in de eerste volzin, voor zover met die voorschriften niet wordt voldaan aan het bepaalde bij of krachtens het tweede of derde lid of artikel 2.14. Tussen partijen is niet in geschil, en de voorzieningenrechter neemt dit als een vaststaand gegeven aan, dat tot de inrichting van verzoekster een IPPC-installatie behoort. Gelet hierop volgt uit artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat verweerder in dit geval in beginsel bevoegd was tot het stellen van (maatwerk)voorschriften die afwijken van de toepasselijke algemeen verbindende voorschriften. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat door middel van een toelichting op een ministeriele regeling deze aan verweerder op grond van een wet in formele zin toekomende wettelijke bevoegdheid als bedoeld in artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo, niet kan worden ingeperkt. Deze grond van verzoekster slaagt niet.
Kon verweerder in redelijkheid tot uitoefening van de bevoegdheid komen?
7.1.
Partijen verschillen verder van mening over de vraag of verweerder bevoegd was om in dit geval met toepassing van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo, bezien in samenhang met artikel 2.14 van de Wabo, in afwijking van de artikelen 5.3, vijfde en zesde lid, van de Activiteitenregeling het bestreden voorschrift als passende maatregel als bedoeld in BBT-conclusie 4 aan de vergunning mocht verbinden, en zo ja, of die afwijking en de wijze waarop daar door middel van het bestreden voorschrift toepassing is gegeven afdoende is gemotiveerd.
7.2.
Met betrekking tot dit aspect betoogt verzoekster dat verweerder op geen enkele wijze onderbouwt dat de monitoringsvoorschriften uit de Activiteitenregeling onvoldoende zouden zijn om ‘het belang van de bescherming van het milieu’ adequaat te beschermen. In dit verband wijst verzoekster erop dat verweerder geen enkele motivering geeft waarom het toepassen van de voorgeschreven wettelijke systematiek in dit specifieke geval onvoldoende waarborgen biedt. Bij gebrek aan een dergelijke onderbouwing, is verweerder volgens verzoekster niet bevoegd om ingevolge artikel 2.22 van de Wabo voorschriften te stellen die afwijken van de algemene regels voor de monitoring van de emissie van HCl, HF en Hg. Volledigheidshalve wijst verzoekster op het volgende. Voetnoot (13) bij BBT-4 stelt dat volstaan kan worden met een periodieke monitoring van de emissie van HCl, HF en Hg, indien de emissieniveaus voldoende stabiel zijn. In dit kader benadrukt verzoekster dat er geen enkele aanleiding is om aan te nemen dat de emissies van de centrale onvoldoende stabiel zijn. Daarbij acht verzoekster van belang dat de centrale al jaren stabiel draait en dat de monitoringsgegevens onderschrijven dat de luchtemissies voldoen aan de emissie-grenswaarden. Het brandstofpakket van de centrale is betrekkelijk homogeen (kolen en enkele houtachtige biomassa-stromen alsmede twee aangevraagde schone afvalstofstromen bentoniet en lignine) en dus is het logisch dat de energiecentrale een stabiel emissiepatroon heeft, aldus verzoekster. Nu de emissies van de centrale stabiel zijn (hetgeen verweerder zelf kan verifiëren op basis van de emissiejaarverslagen die verzoekster elk jaar indient), is er naar de mening van verzoekster geen enkele reden om aan te nemen dat het voorschrijven van een continue meting in afwijking van de wettelijke systematiek van de Activiteiten-regeling noodzakelijk is in ‘het belang van de bescherming van het milieu’.
7.3.
Met betrekking tot dit aspect heeft verweerder in het verweerschrift het navolgende te kennen gegeven:
In BBT 4 van de BBT-conclusies zijn de frequenties opgenomen voor de monitoring van emissies naar de lucht voor installaties zoals de installatie van RWE, met meer dan 300 MWth vermogen. Daarin is voor de emissie van de volgende stoffen een continue meetverplichting opgenomen, indien er bepaalde brandstoffen worden verbrand:
Stof
Brandstof
Voetnoot
Hg
steen- en/of bruinkool, met inbegrip van afvalmeeverbranding
13 en 18
HCl
vaste biomassa en/of turf
afvalmeeverbranding
12 en 13
3 en 13
HF
afvalmeeverbranding
3 en 13
In de aanvraag heeft verzoekster verzocht om naast steenkool, het gewichtsaandeel biomassa uit te mogen breiden van 15% naar 30% en voorts om bentoniet en lignine als afvalstoffen mee te mogen verbranden. Voor de drie genoemde te emitteren stoffen valt de installatie van verzoekster dan onder de continue meetverplichting.
In de voetnoten bij BBT 4-staan situaties beschreven die tot een andere meetverplichting aanleiding kunnen geven. Relevant voor verzoekster zijn voetnoten 13 en 18:
(13) Mits is aangetoond dat de emissieniveaus voldoende stabiel zijn, kunnen de periodieke metingen worden uitgevoerd bij iedere wijziging in de brandstof- en/of afvalstofeigenschappen die van invloed kan zijn op de emissies, maar in elk geval ten minste eenmaal per zes maanden.
(18) Continue bemonstering in combinatie met frequente analyse van over de tijd geïntegreerde monsters, bv. door middel van een gestandaardiseerde methode voor monitoring met sorbentvallen, kan als alternatief voor continue meting dienen.
Verweerder wijst erop dat door continu te meten inzicht ontstaat in de mate waarin de reinigingstechnieken werken. Een reinigingstechniek gaat door slijtage en veroudering na verloop van tijd minder goed werken, zodat er op een bepaald moment onderhoud of vervanging nodig is, aldus verweerder. Bij periodieke meting bestaat dat inzicht volgens verweerder in veel gevallen pas indien er al enige tijd sprake is van verminderd functioneren van de reinigingstechniek. Voor met name kwik is dat in de visie van verweerder onaccep-tabel, omdat kwik een zeer zorgwekkende stof is, waarvan de uitstoot zo veel mogelijk moet worden tegengegaan. In dit verband wijst verweerder erop dat Nederland en de Europese Unie zich hiertoe hebben verbonden in het Verdrag van Minimata. Daarbij komt volgens verweerder dat nog redelijk recent (2019) een ongewoon vooral heeft plaatsgevonden waarbij sprake was van een overschrijding van de kwikemissie, die was toegestaan op grond van de nu nog vigerende oprichtingsvergunning uit 2007. In de revisievergunning is de continue meetverplichting voor de emissie van kwik, HF en HCl naar de lucht vervolgens opgenomen in voorschrift 6.1.1. Verweerder is van mening dat de continue meetverplichting nodig is in het belang van de bescherming van het milieu. Met de meetverplichting wordt het duidelijk wat de werkelijke emissie van kwik, HF en HCl is, aldus verweerder.
7.4.
Tussen partijen is niet in geschil, en de voorzieningenrechter neemt dit als een vaststaand gegeven aan, dat de inrichting van verzoekster, gelet op het vermogen in Megawatt, dient te worden aangemerkt als een grote stookinstallatie. De voorzieningen-rechter overweegt dat verweerder ingevolge artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder c, sub 1, gehouden is om de BBT bij de beslissing op de aanvraag om omgevings-vergunning in ieder geval in acht te nemen. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat verweerder de aan hem toekomende beleidsruimte heeft benut om een beter inzicht te krijgen in de uitstoot van de inrichting van verzoekster en dat de verleende revisievergunning blijk geeft van een voortschrijdend inzicht voor wat betreft de meetverplichtingen in het kader van BBT. In dat kader acht de voorzieningenrechter van belang dat uit de BBT-conclusie een continue meetverplichting voor de stoffen HCl, HF en Hg voortvloeit, tenzij op basis van de voetnoten 13 en 18 van die verplichting kan worden afgeweken. Gelet op voormeld uitgangspunt in de BBT-conclusie ligt het op de weg van verzoekster om te onderbouwen dat een beroep kan worden gedaan op de afwijkende verplichtingen van voormelde voetnoten. In dat verband stelt de voorzieningenrechter vast dat verweerder meerdere malen aan verzoekster heeft verzocht om te onderbouwen dat in haar geval voormelde voetnoten van toepassing zijn. De voorzieningenrechter is er op voorhand niet van overtuigd dat verweerder in het hiervoor geschetste kader onredelijke verzoeken tot aanvulling van de aanvraag om omgevingsvergunning (revisie) aan verzoekster heeft gedaan. Overigens is de voorzieningenrechter van oordeel dat, ook indien aan de voorwaarden in de voormelde voetnoten zou zijn voldaan, verweerder beoordelingsruimte heeft in de wijze waarop zij toepassing geeft aan de BBT-conclusie. Ook is op voorhand niet gebleken dat de wens van verweerder om in het belang van de bescherming van het milieu door middel van continue metingen een beter inzicht te krijgen in de werkelijke uitstoot van de stoffen HCl, HF en Hg door de inrichting van verzoekster kennelijk onredelijk zou zijn. Daarbij heeft de voorzieningenrechter in aanmerking genomen dat het continu meten van de stoffen HCl, HF en Hg BBT is zodat het onwaarschijnlijk is dat het continu meten technisch onmogelijk is of onevenredig kostbaar zou zijn.
Deze grond van verzoekster slaagt niet.
Is een overgangstermijn geboden?
8.1.
Verzoekster betoogt dat voorschrift 6.1.1 omwille van het evenredigheidsbeginsel niet in stand kan blijven, nu verweerder niet heeft voorzien in een overgangstermijn, en nu op voorhand vast staat dat zij het voorschrift automatisch zal overtreden op het moment dat de revisievergunning in werking treedt. In dit verband wijst verzoekster erop dat zij alleen aan het voorschrift kan voldoen door de energiecentrale stil te leggen. Daarmee wordt niet alleen het commerciële belang van verzoekster geschaad, maar ook het algemeen belang, nu de centrale een cruciale rol vervult binnen de Nederlandse energieproductie.
8.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van een evident onrechtmatig voorschrift.
8.3.
De voorzieningenrechter ziet zich gesteld voor de vraag of een redelijke overgangs-termijn in dit geval is geboden. De voorzieningenrechter beantwoordt die vraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt. In dit verband acht de voorzieningenrechter van belang dat de inrichting van verzoekster voor de betrokken stoffen over een meetinstallatie voor periodieke metingen beschikt, dat verzoekster voormeld voorschrift niet heeft aangevraagd en dat dit voorschrift tijdens de zienswijzenprocedure naar aanleiding van het ontwerpbesluit in geschil was. De voorzieningenrechter acht het daarom te begrijpen dat verzoekster de inrichting nog niet had aangepast aan het nieuwe voorschrift ten tijde van het van kracht worden van het bestreden besluit. Bezien tegen die achtergrond en gelet op het feit dat verzoekster onweersproken heeft gesteld dat zij na directe inwerkingtreding van dit voorschrift onmiddellijk in overtreding is, bestaat er naar het oordeel van de voorzieningenrechter aanleiding voor een redelijke overgangstermijn. Dit verzoek van verzoekster slaagt.
9. Gelet op rechtsoverweging 8.3. zal het bestreden besluit naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter in beroep in zoverre geen stand houden, zodat de voorzieningenrechter in beginsel bevoegd is tot het treffen van een voorlopige voorziening en/of het treffen van een maatregel. In het licht daarvan overweegt de voorzieningenrechter dat verzoekster noch verweerder harde informatie naar voren hebben gebracht ten aanzien van de vraag hoeveel tijd ermee gemoeid is om een meetinstallatie voor continue metingen te installeren in de inrichting van verzoekster. Tegen die achtergrond bezien en gelet op het feit dat de gemachtigde van verzoekster ter zitting heeft toegezegd het aantal periodieke metingen van de stoffen HCl, HF en Hg te verdubbelen naar vier per jaar, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om het aan het bestreden besluit verbonden voorschrift 6.1.1 te schorsen tot twee weken nadat door de rechtbank uitspraak op het beroep van verzoekster is gedaan. Verder ziet de voorzieningenrechter aanleiding om de maatregel te treffen dat verzoekster gehouden is om de emissie van HCl, HF en Hg gedurende de schorsingsperiode elk kwartaal te meten op de wijze waarop zij daartoe voor de inwerkingtreding van het bestreden besluit gehouden was.
10. Aangezien het verzoek om voorlopige voorziening (deels) wordt toegewezen, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om verweerder ingevolge artikel 8:75 van de Awb in de proceskosten van verzoekster te veroordelen. Onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) kunnen deze kosten worden begroot op € 1.496,-- (verzoekschrift een punt en het verschijnen ter zitting een punt; waarde per punt € 748,--; gewicht van de zaken: gemiddeld) in verband met door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Verder ziet de voorzieningenrechter aanleiding om te bepalen dat verweerder het door verzoekster betaalde griffierecht ad € 360,-- aan haar dient te vergoeden.
Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe;
- schorst het aan het bestreden besluit verbonden voorschrift 6.1.1 tot twee weken nadat door de rechtbank uitspraak is gedaan op het beroep van verzoekster;
- treft de maatregel dat verzoekster, totdat op het beroep is beslist, verplicht is om elk
kwartaal de emissies van HCl, HF en Hg te meten op de wijze en onder de omstandigheden zoals bepaald in het besluit van 11 december 2007;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekster ten bedrage van
€ 1.496,-- en bepaalt dat verweerder deze kosten aan haar dient te vergoeden;
- bepaalt dat verweerder het door verzoekster betaalde griffierecht ad € 360,-- aan haar dient te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 oktober 2021.
De griffier De voorzieningenrechter
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.