Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 21/2744
uitspraak van de meervoudige kamer van 7 september 2023 in de zaak tussen
[eiser] , uit Groningen, eiser
(gemachtigde: mr. G.W. Breuker),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Groningen, (het college), verweerder
(gemachtigde: mr. K. Timmer).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de last onder dwangsom die het college hem heeft opgelegd. Eiser moet een vlonder c.q. houten terras (verder: vlonder) en daarop aanwezige objecten, een hekwerk en een houten trap, verwijderen van de strook gemeentegrond achter zijn woning. Doet hij dit niet, of niet op tijd, dan moet hij een dwangsom van € 1.000,- per week betalen, met een maximum van € 5.000,-.
1.1.
Met het bestreden besluit van 20 juli 2021 op het bezwaar van eiser is het college bij dat besluit gebleven. Wel heeft het de termijn waarbinnen eiser aan de last moet voldoen voor onbepaalde tijd opgeschort. Het college wil eerst de uitkomst van de beroepszaak van de buren van eiser (LEE 19/3258) afwachten en zal daarna een termijn stellen waarbinnen eiser aan de last moet voldoen.
1.2.
Eiser heeft verzocht de zaken gezamenlijk te behandelen met een aantal vergelijkbare zaken. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 11 mei 2023 tegelijkertijd met de zaken LEE 19/3258, LEE 20/2727, LEE 21/1109, LEE 21/1110, LEE 21/582 en LEE 21/4047 op zitting behandeld. Aan de mondelinge behandeling van deze zaak hebben deelgenomen: mr. T. van Dijken, als waarnemer van de gemachtigde van eiser, en de gemachtigde van het college, samen met mr. I. Simonides.
1.4.
Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. Zij heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht uiterlijk op 30 september 2023 uitspraak te doen.
Totstandkoming van het besluit
2. Eiser is eigenaar van de woning aan de [adres] . Achter de woning ligt een tuin. Achter deze tuin ligt het Verbindingskanaal. Tussen het Verbindingskanaal en het perceel van eiser ligt een strook grond, kadastraal bekend als Groningen, [perceel] . Deze strook is volgens het Kadaster in eigendom van de gemeente Groningen.
2.1.
In 2019 heeft het college geconstateerd dat er meerdere vlonders/houten terrassen zonder omgevingsvergunning op de strook grond zijn geplaatst. Het heeft aan eiser laten weten dat er binnenkort gecontroleerd gaat worden. Bij inspectie in 2019 heeft een toezichthouder van de gemeente Groningen geconstateerd dat op de strook grond achter de woning van eiser een vlonder op betonpalen met hierop houten ligstoelen, een plantenbak en een grondkering is aangebracht. Tevens is er een trap van hout naar de vlonder en naar het water gemaakt met hiernaast een schutting.
2.2.
Het college heeft bestuursrechtelijke maatregelen aangekondigd, omdat er volgens het college sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a en onder c, van de Wabo. Eiser heeft hierop een zienswijze gegeven, die niet tot een ander standpunt van het college heeft geleid. Op 30 juni 2020 heeft het college de last onder dwangsom aan eiser opgelegd.
2.3.
Het verdere verloop van de procedure is beschreven onder 1 tot en met 1.4.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt de opgelegde last onder dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
4. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt zij uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Leeswijzer
5. In een geschil over handhavend optreden moet allereerst worden nagegaan of er sprake is van een overtreding. Als dat zo is, moet het bevoegd gezag in de regel hiertegen optreden, tenzij er sprake is van bijzondere omstandigheden, waardoor het bevoegd gezag toch niet handhavend mag optreden. Dat kan aan de orde zijn als de overtreding kan worden gelegaliseerd. Ook kan het zijn dat handhaving onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. De rechtbank bespreekt eerst de vraag of er sprake is van een overtreding, daarna komt aan de orde of legalisatie daarvan mogelijk is. Tot slot bespreekt de rechtbank of handhaving evenredig is.
Is er sprake van vergunningvrije bouwwerken?
6. Eiser stelt dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat er geen sprake is van vergunningvrije bouwwerken.
6.1.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo is het verboden om zonder omgevingsvergunning een bouwwerk te bouwen. In artikel 2.3 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) is bepaald dat voor sommige gevallen deze vergunningplicht niet geldt.
6.2.
Tussen partijen is niet in geschil dat de vlonder, het hekwerk en de houten trap bouwwerken zijn. Ook is niet in geschil dat er geen omgevingsvergunning is verleend voor de bouw hiervan. Naar het oordeel van de rechtbank ligt het op de weg van eiser om aan te voeren waarom er volgens hem sprake is van vergunningvrij bouwwerken. Nu eiser daarover niets heeft gesteld, kan deze beroepsgrond niet slagen.
Is er sprake van met het bestemmingsplan strijdig gebruik van de grond?
7. Eiser voert aan dat het gebruik van de strook grond niet in strijd is met het bestemmingsplan. Er is namelijk volgens hem geen strijd met de bestemmingsplanregels, omdat deze letterlijk moeten worden uitgelegd. Nergens in het bestemmingsplan is vermeld dat de gronden een openbare functie moeten hebben. Het gebruik als privétuin is daarom niet in strijd met het bestemmingsplan, aldus eiser. Ook doet hij een beroep op het gebruiksovergangsrecht.
7.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat het gebruik van de grond als tuin niet in de planregels is opgenomen. De planwetgever heeft een duidelijk onderscheid gemaakt tussen de bestemming ‘Tuin’ en de bestemming ‘Groen’. De gronden met de bestemming ‘Groen’ zijn bedoeld voor het gebruik als openbaar groen, niet voor privédoeleinden. Met betrekking tot het gebruiksovergangsrecht stelt het college dat de oude vlonder niet werd gebruikt, dit volgt uit fotomateriaal. Er is daarom geen sprake van onafgebroken gebruik van de grond als tuin. In 2018 heeft eiser een nieuwe vlonder gebouwd.
Het gebruik past niet binnen de bestemming ‘Groen’
7.2.
Vast staat dat op de strook grond waarop het bouwwerk is opgericht het bestemmingsplan ‘Binnenstad’ (het bestemmingsplan) van toepassing is. De gronden hebben daarin de bestemming ‘Groen’. Deze gronden zijn -voor zover van belang- bestemd voor: groen voorzieningen, bermen en beplantingen, recreatieve voorzieningen (waaronder speelvoorzieningen), fiets- en voetpaden, waterlopen en waterpartijen en additionele voorzieningen. [1] Onder additionele voorzieningen worden verstaan: voorzieningen die een onderdeel vormen van en ondergeschikt zijn aan een bestemming of functie. [2] De gronden achter de woningen op de [straat] hebben, tot aan de perceelsgrens, de bestemming ‘Tuin’. Deze gronden zijn bestemd voor tuinen behorende bij de op de aangrenzende gronden gelegen hoofdgebouwen, parkeervoorzieningen (uitsluitend voor zover het bestaande parkeervoorzieningen betreft), speelvoorzieningen en natuurlijke en landschappelijke waarden. [3]
7.3.
De rechtbank is het met eiser eens dat in de bestemmingsomschrijving niet is vermeld dat privégebruik van de gronden met de bestemming ‘Groen’ is uitgesloten. Dat maakt echter niet dat het gebruik van de gronden als privétuin is toegestaan. De op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende planregels zijn bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting heeft in zoverre betekenis, dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn. [4] Dit zelfde geldt voor het gebruik dat van gronden en bouwwerken mag worden gemaakt.
7.3.1.
De rechtbank stelt vast dat op de plankaart en in de planregels een onderscheid is gemaakt tussen de gronden met de bestemming ‘Tuin’ en de bestemming ‘Groen’. Daar komt bij dat de bestemming ‘Groen’ is toegekend aan gronden langs openbaar vaarwater, plantsoenen bij kerken en bomensingels langs de openbare weg. Uit dit samenstel van regels en verbeelding concludeert de rechtbank dat gronden met de bestemming ‘Groen’ niet bedoeld zijn voor privégebruik als tuin, maar voor openbaar groen met een publieke functie.
7.3.2.
Voor zover er sprake is van onduidelijkheid, merkt de rechtbank op dat in de plantoelichting in paragraaf 3.7 een kaartje is opgenomen waaruit blijkt dat de gronden langs het Verbindingskanaal deel uitmaken van het ‘openbaar groen’. Dit kaartje komt overeen met de verbeelding op de plankaart. Verder is in deze paragraaf in de plantoelichting opgenomen dat ook de oevers van het Verbindingskanaal en Winschoterkade openbaar groen zijn.
De vlonder heeft geen openbare functie
7.3.3.
De rechtbank volgt ook niet het standpunt van eiser dat er geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan, omdat de vlonder bereikbaar is vanaf het water. Gelet op de plaatsing van de vlonder achter de tuin van [adres] , de trap naar de tuin van eiser en het feit dat de vlonder alleen toegankelijk is vanaf het openbare vaarwater en niet vanaf de groenstrook aan de zijkanten van de vlonders, heeft het geheel onmiskenbaar de functie om het woongenot van de bewoner van [adres] te vergroten. Zoals eiser de gronden nu heeft ingericht is dat in strijd met de openbare bestemming.
Eiser kan geen geslaagd beroep doen op het overgangsrecht
7.3.4.
Degene die een beroep doet op het overgangsrecht van een bestemmingsplan moet aannemelijk maken dat het met het plan strijdige gebruik op de peildatum plaatsvond en nadien ononderbroken is voortgezet. Met het college is de rechtbank van oordeel dat eiser het bestaan van het gebruik als tuin op die peildatum onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt. Daar komt bij dat het college in het verweerschrift en ter zitting heeft aangegeven dat de last ziet op de aanwezigheid van bouwwerken in de groenstrook. Onweersproken is dat de vlonder door eiser na de inwerkingtreding van het geldende bestemmingsplan is gebouwd. Een eventueel geslaagd beroep op het gebruiksovergangsrecht kan niet meebrengen dat op grond van het gebruiksovergangsrecht ook gebouwd mag worden. [5] De beroepsgrond slaagt dan ook niet.
7.4.
Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat het gebruik van de groenstrook ten behoeve van zijn tuin door eiser in strijd is met artikel 8 van Pro het bestemmingsplan.
Kunnen de bouwwerken gelegaliseerd worden?
8. Eiser stelt zich op het standpunt dat het college ten onrechte niet heeft onderzocht of er een omgevingsvergunning voor het bouwen kan worden verkregen.
8.1.
Uit voorgaande overwegingen volgt dat het bouwen van bouwwerken en het gebruik van de grond ten behoeve van privégebruik als tuin naar het oordeel van de rechtbank niet zijn toegestaan, tenzij het bevoegd gezag wil meewerken aan een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan. Nu het college heeft aangegeven dat het niet wil meewerken aan een dergelijke omgevingsvergunning, is dat voldoende om aan te nemen dat er geen sprake is van een concreet zicht op legalisering. [6] De beroepsgrond slaagt niet.
Is handhaving onevenredig?
9. Eiser geeft aan dat hij bereid is de oever groen in te richten, en dat het gebruik van de oever al decennialang bestaat. Deze belangen zijn volgens hem onvoldoende meegewogen. Bovendien past het aanleggen van vlonders in de Watervisie en zijn er meer plaatsen waar gebouwd wordt in de groenstructuur.
9.1.
Het college wijst op de beginselplicht tot handhaving. Verder heeft de groenstrook een sterk beeldbepalende functie voor de openbare ruimte. De bebouwing levert een rommelig beeld op en de hoofdgroenstructuur wordt aangetast. Het college ziet het beeld van de groenstructuur langs het water tussen de Oosterbrug en de Herebrug, dat volledig groen is, als een wenselijk beeld. Daarnaast vreest het college voor precedentwerking; die vrees is terecht gebleken, gelet op de wildgroei van bouwwerken in de groenstrook in de afgelopen jaren. Uit de Watervisie blijkt volgens het college niet dat het positief staat tegenover privévlonders.
9.2.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
9.3.
De rechtbank is van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het algemene belang van behoud en herstel van de groene uitstraling van de groenstrook langs het Verbindingskanaal zwaarder weegt dan het belang van eiser om de groenstrook voor zijn eigen genot te bebouwen en te gebruiken. Ook volgt de rechtbank het standpunt van het college inzake de Watervisie. Met betrekking tot het beroep op het gelijkheidsbeginsel, heeft eiser geen concrete gevallen genoemd waartegen het college niet zou optreden. Hij erkent dat tegen de bebouwing door de andere bewoners van de [straat] wordt opgetreden. Van strijd met het gelijkheidsbeginsel is de rechtbank dan ook niet gebleken.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de last onder dwangsom in stand blijft. Omdat de rechtbank vandaag ook uitspraak doet in de zaak LEE 21/3258, gaat zij ervan uit dat het college aan eiser zal laten weten op welke termijn hij moet voldoen aan de last (zie onder 1.1).
11. Omdat het beroep ongegrond is krijgt eiser het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.S. van den Berg, voorzitter, en mr. L. Mulder en mr. P.G. Wijtsma, leden, in aanwezigheid van mr. A.P. Voorham, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 september 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
[…]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, […]
Besluit omgevingsrecht
Artikel 2.3. Bouwen en planologische gebruiksactiviteiten
Bijlage II
Artikel 1
1.In deze bijlage wordt verstaan onder:
achtererfgebied:erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen;
bijbehorend bouwwerk:uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
erf:al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbieden;
openbaar toegankelijk gebied: weg als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994, alsmede pleinen, parken, plantsoenen, openbaar vaarwater en ander openbaar gebied dat voor publiek algemeen toegankelijk is, met uitzondering van wegen uitsluitend bedoeld voor de ontsluiting van percelen door langzaam verkeer;
[…]
Artikel 2
Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
[…]
10.tuinmeubilair, mits niet hoger dan 2,5 m;
[…]
13. een constructie voor het overbruggen van een terreinhoogteverschil van niet meer dan 1 m die niet hoger is dan het aansluitende afgewerkte terrein;
[…]
Artikel 4a
[…]
2. Onverminderd artikel 5, zijn de artikelen 2 en 3 slechts van toepassing op een activiteit die plaatsvindt in een beschermd stads- of dorpsgezicht, voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in:
a. artikel 2, onderdelen 1 en 2, of
b. artikel 2, onderdelen 4 tot en met 21, of artikel 3 voor Pro zover het betreft:
1°. inpandige veranderingen,
2°. een verandering van een achtergevel of achterdakvlak, mits die gevel of dat dakvlak niet naar openbaar toegankelijk gebied is gekeerd,
3°. een bouwwerk op erf aan de achterkant van een hoofdgebouw, mits dat erf niet ook deel uitmaakt van het erf aan de zijkant van dat gebouw en niet naar openbaar toegankelijk gebied is gekeerd, of
4°. een bouwwerk op gronden die onderdeel zijn van openbaar toegankelijk gebied.
Bestemmingsplan ‘Binnenstad’
Artikel 8 Groen Pro
8.1
Bestemmingsomschrijving
De voor 'groen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. groen voorzieningen;
b. bermen en beplantingen;
c. recreatieve voorzieningen, waaronder speelvoorzieningen;
d. kunst;
e. een theeschenkerij, ter plaatse van de aanduiding 'horeca';
f. fiets- en voetpaden;
g. nutsvoorzieningen, ter plaatse van de aanduiding 'nutsvoorziening';
h. waterlopen en waterpartijen;
i. additionele voorzieningen.
8.2
Bouwregels
8.2.1
Algemene bouwregels
a. Er zijn wat de bebouwing betreft uitsluitend bouwwerken, geen gebouw zijnde, toegestaan ten behoeve van de in lid 8.1 genoemde doeleinden.
[…]
Artikel 11 Tuin Pro
11.1
Bestemmingsomschrijving
De voor 'tuin' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. tuinen behorende bij de op de aangrenzende gronden gelegen hoofdgebouwen;
b. parkeervoorzieningen, uitsluitend voor zover het bestaande parkeervoorzieningen betreft;
c. een ondergrondse parkeergarage, ter plaatse van de aanduiding 'parkeergarage';
d. speelvoorzieningen;
e. natuurlijke en landschappelijke waarden.
Artikel 21 Overgangsrecht Pro
21.1
Overgangsrecht bouwwerken
1. Een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen, en afwijkt van het plan, mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot,
a. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
b. na het teniet gaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de omgevingsvergunning voor het bouwen wordt gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is teniet gegaan.
[…]
3. Het eerste lid is niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.
21.2
Overgangsrecht gebruik
Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het eerste lid, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
Indien het gebruik, bedoeld in het eerste lid, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.