Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 21/1595
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 juni 2023 in de zaak tussen
de vereniging
Tennisvereniging “Nieuwe Pekela”, in het maatschappelijk verkeer aangeduid als
Tennisclub Nieuwe Pekela, statutair gevestigd in de gemeente Pekela, eiseres
Tennisvereniging “Nieuwe Pekela”, in het maatschappelijk verkeer aangeduid als
Tennisclub Nieuwe Pekela, statutair gevestigd in de gemeente Pekela, eiseres
(gemachtigden: [gemachtigde van eiseres #1] , [gemachtigde van eiseres #2] en mr. P.M.J. de Goede)
en
de raad van de gemeente Pekela, verweerder
(gemachtigden: C. Arends en mr. E. Brouwer)
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen verweerders besluitvorming over de beëindiging van de jaarlijkse subsidie. Die subsidie werd verstrekt ten behoeve van het onderhoud van het tenniscomplex aan de Beukenlaan 16 te Nieuwe Pekela.
1.1.
Bij brief gedateerd 20 februari 2020 is aan eiseres meegedeeld dat de raad van verweerders gemeente bij vaststelling van de meerjarenbegroting heeft besloten per 1 januari 2021 te stoppen met de onderhoudssubsidies aan twee tennisclubs in de gemeente, waaronder eiseres.
1.2.
Op 9 december 2020 heeft de Commissie van advies voor de bezwaarschriften een advies uitgebracht.
1.3.
Met het bestreden besluit van 9 december 2020 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij dat besluit gebleven. Eiseres heeft beroep ingesteld. Bij brief van 24 juni 2021 heeft eiseres de gronden van het beroep aangevuld.
1.4.
Bij brief van 15 oktober 2021 is aan partijen meegedeeld dat de zaak is verwezen naar een meervoudige kamer.
1.5.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.6.
Bij brief van 16 december 2022 heeft eiseres de gronden van het beroep aangevuld. Verweerder heeft op de gronden gereageerd met een nader verweerschrift.
1.7.
De rechtbank heeft eiseres verzocht om een afschrift van haar statuten in te zenden.
1.8.
De rechtbank heeft het beroep op 13 april 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres en de gemachtigden van verweerder.
Totstandkoming van het besluit
2. Verweerder heeft voor de motivering van het bestreden besluit verwezen naar het advies van de commissie. De commissie heeft als volgt overwogen.
“De commissie dient de vraag te beantwoorden of verweerder terecht en op juiste gronden heeft besloten om de onderhoudssubsidie aan Tennisclub Nieuwe Pekela stop te zetten. De commissie overweegt hieromtrent het volgende.
Tennisclub Nieuwe Pekela is in 1994 geprivatiseerd. Bij de privatisering is aangegeven dat de gemeente jaarlijks een onderhoudsbijdrage zal leveren aan de tennisclub ad fl 10.176,–. […] In 2005 is deze onderhoudsbijdrage omgezet naar een subsidie onder voorwaarden. Deze subsidie is de afgelopen jaren onveranderd € 5.775,– geweest.
[…] Er is sprake van het stopzetten van een subsidie. Van belang hierbij is dat de subsidie drie of meer achtereenvolgende jaren aan bezwaarmaker is verstrekt.
De commissie overweegt dat verweerder op 5 november 2019 heeft besloten om niet langer subsidies te verstrekken aan de tennisclubs in de gemeente. Op 11 maart 2020 is aan bezwaarmaker bekend gemaakt dat er per 1 januari 2021 geen onderhoudssubsidie meer zal worden toegekend aan bezwaarmaker. De subsidierelatie is hiermee opgezegd.
[…]
Een subsidie kan worden geweigerd wegens veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten. De noodzaak om te bezuinigen is een beleidswijziging die voldoende grond biedt om een subsidie te beëindigen. Omdat bezwaarmaker de subsidie meer dan drie achtereenvolgende jaren heeft ontvangen is de weigering van de subsidie een inbreuk op het vertrouwensbeginsel. Daarom is het vereist om een redelijke termijn in acht te nemen.
[…]
De vraag is dus of de 9,5 maanden voldoende tijd is voor bezwaarmaker om maatregelen te treffen. De commissie begrijpt dat de termijn van 9,5 maanden voor bezwaarmakers erg kort lijkt na de jarenlange subsidieverstrekking. Het is de commissie echter niet gebleken dat de termijn van 9,5 maanden in dit geval onredelijk is. Naar het oordeel van de commissie kan verweerder de subsidie dan ook weigeren met ingang van 2021.
[…]
De commissie wil [hier] nog wel bij opmerken dat bezwaarmaker had moeten worden gehoord. Al doet dit aan bovenstaande niets af. Juist door het horen had verweerder kunnen bepalen wat een redelijke termijn zou zijn in dit geval. Het niet horen kan echter worden hersteld in de bezwaarfase, de hoorzitting kan worden beschouwd als het alsnog horen van partijen, hetgeen hier ook is gebeurd.
[…]”
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt het besluit op bezwaar van verweerder over de beëindiging van de jaarlijkse onderhoudssubsidie. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
4. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wetgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
5. De rechtbank gaat uit van het volgende.
5.1.
De vereniging is opgericht in 1955. De leden trainen en spelen wedstrijden op de vier gravelbanen van de vereniging. De club is gevestigd aan de Beukenlaan 16 te Nieuwe Pekela.
5.2.
Vanaf 2005 is de onderhoudsbijdrage omgezet naar een subsidie onder voorwaarden.
6. Tussen partijen is in geschil of de subsidie kon worden beëindigd met ingang van 1 januari 2021. Niet in geschil is dat het een zogenoemde begrotingssubsidie betreft als bedoeld in artikel 4:23, derde lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Evenmin is in geschil dat er geen separate schriftelijke privatiseringsovereenkomst is gesloten tussen eiseres en verweerder.
Wat is het oordeel van de rechtbank over de hoorplicht?
7. Eiseres stelt dat verweerder handelt in strijd met het bepaalde in artikel 4:12, tweede lid, van de Awb. Zij wijst op de Memorie van Toelichting, waarin volgens haar tot uitdrukking komt dat de wetgever nadrukkelijk heeft beoogd dat horen voorafgaand aan het primaire besluit noodzakelijk is, gelet op het ingrijpende karakter van besluiten met betrekking tot de weigering, intrekking of verlaging van subsidies. De beperkingen en uitzonderingen, die in de artikelen 4:7 tot en met 4:11 van de Awb zijn opgenomen zijn niet van toepassing. Eiseres verbindt hieraan de conclusie dat het primaire besluit niet berust op een zorgvuldige voorbereiding en dat dit verzuim in bezwaar niet kan worden hersteld.
7.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres gehoord had moeten worden. Dit gebrek in de primaire besluitvorming is volgens hem gerepareerd tijdens de bezwaarprocedure. Eiseres is tijdens de hoorzitting bij de commissie van advies voor de bezwaarschriften voldoende in de gelegenheid gesteld om haar standpunten en belangen toe te lichten. De raad heeft kennisgenomen van alles wat in bezwaar en tijdens de hoorzitting naar voren is gebracht en heeft daarna de beslissing op bezwaar genomen. Dat de hoorplicht in de bezwaarfase kan worden hersteld, volgt uit vaste rechtspraak. Hij verwijst in dit verband naar ECLI:NL:RVS:2011:BQ4932. De bezwaarprocedure heeft immers, naast de functie van volledige heroverweging, onder andere ook een herstelfunctie.
7.2.
De rechtbank is van oordeel dat de beroepsgrond faalt. Daartoe overweegt zij als volgt.
7.2.1.
Een bestuursorgaan moet een belanghebbende op grond van artikel 4:8, eerste lid, van de Awb horen, voorafgaand aan een besluit dat strekt tot het weigeren van een subsidie op grond van artikel 4:51 van de Awb. Dit horen is niet van belang voor het antwoord op de vraag of verweerder bevoegd is om tot intrekking over te gaan, maar eiseres kan dit horen gebruiken om bijzondere omstandigheden naar voren te brengen waarvan het bestuursorgaan niet al op de hoogte is of had moeten zijn. Deze zienswijzeprocedure heeft dus geen rechtsbeschermingsfunctie. Het horen is bedoeld om te waarborgen dat een verificatie plaatsvindt van de gegevens die aan het voorgenomen besluit ten grondslag liggen.
7.2.2.
Vaststaat dat eiseres voorafgaand aan het primaire besluit door de raad niet in de gelegenheid is gesteld te worden gehoord. Het verzuim is genoegzaam hersteld. Eiseres is in de bezwaarfase in de gelegenheid gesteld om haar standpunt over het intrekkingsbesluit naar voren te brengen tijdens de hoorzitting in de bezwaarprocedure op 7 oktober 2020.
Hoe beoordeelt de rechtbank de beroepsgronden over de gestelde bevoegdhedenovereenkomst en de schending van het motiveringsbeginsel?
8. Eiseres brengt naar voren dat bij notariële akte gedateerd 17 maart 1998 een opstalrecht is gevestigd. Volgens haar ligt daarin een privatiseringsovereenkomst besloten, waar ook het raadsbesluit onderdeel van uitmaakt [naar de rechtbank begrijpt: het besluit genomen in de raadsvergadering gehouden op 1 februari 1994, met agendanummer 13]. Eiseres wijst erop dat het recht van opstal is verleend voor de duur van dertig jaren, eindigend op 16 maart 2028. Zij wijst er verder op dat in het raadsbesluit tot uitdrukking komt dat de raad het niet meer dan billijk vindt dat een onderhoudsbijdrage wordt meegegeven. Primair voert eiseres aan dat de raad niet vóór ommekomst van de dertig jaren de onderhoudsbijdrage kan opzeggen. De privatiseringsovereenkomst is een bevoegdhedenovereenkomst, aldus eiseres. Subsidiair voert eiseres aan dat er een uitvoerige motivering nodig is.
8.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de akte van opstal niet tevens een privatiseringsovereenkomst is. Daarin is geen bepaling over de onderhoudsbijdrage opgenomen. Ten aanzien van de motivering van het besluit wijst verweerder erop dat er een meerjarenbegroting is opgesteld. Volgens hem is er een begrotingstekort. De hoogte daarvan varieert tussen € 923.000 en € 1.300.000. De bezuiniging bij de tennisvereniging is niet toereikend. Er is ook gekeken naar de andere buitensportverenigingen. Het korten op de onderhoudsbijdrage hoort daarbij. Op die wijze wil de gemeente het tekort inlopen.
8.2.
De rechtbank begrijpt uit wat eiseres primair aanvoert dat de privatiseringsovereenkomst die volgens haar in de akte van opstal besloten ligt ook aan te merken is als een bevoegdhedenovereenkomst. De strekking daarvan is dat verweerder met eiseres een bindende afspraak heeft gemaakt om zijn publiekrechtelijke bevoegdheid tot subsidieverstrekking op een bepaalde wijze uit te oefenen (titel 4.2 van de Awb). De strekking van die afspraak is dat verweerder met eiseres zou zijn overeengekomen om jaarlijks subsidie te verstrekken totdat het opstalrecht eindigt in 2028, aldus eiseres. Volgens eiseres beantwoordt het bestreden besluit niet aan de gestelde bevoegdhedenovereenkomst. Eiseres heeft als wederpartij van de gemeente beroep ingesteld om nakoming van de bevoegdhedenovereenkomst te bewerkstelligen. Zij tracht met het beroep te bereiken dat het bestreden besluit zal worden vernietigd, omdat het volgens haar is genomen in strijd met de bevoegdhedenovereenkomst (vgl. rov. 3.6.3. van ECLI:NL:HR:2011:BP3057).
8.2.1.
De rechtbank beoordeelt het primaire standpunt van eiseres als volgt.
8.2.2.
Tussen partijen is in geschil of in de notariële akte een privatiseringsovereenkomst ligt besloten die tevens een bevoegdhedenovereenkomst inhoudt. Dit geschil ziet niet op hetgeen in de notariële akte is vermeld ter zake van de vestiging van het opstalrecht, maar op de vraag of partijen zijn overeengekomen dat verweerder gedurende de looptijd van het opstalrecht tevens de onderhoudsbijdrage verschuldigd zal zijn. Bij de beantwoording van de vraag wat de inhoud is van de op dit punt door partijen gemaakte bindende afspraken komt het aan op de zin die partijen in de gegeven omstandigheden over en weer redelijkerwijs aan deze afspraken mochten toekennen en op hetgeen zij te dien aanzien redelijkerwijs van elkaar mochten verwachten, zulks in het licht van alle omstandigheden van het geval (vgl. rov. 4.2.3. van ECLI:NL:HR:2016:1511).
8.2.3.
Bij de akte “Vestiging Opstalrecht” van 17 maart 1998, waren de comparanten:
- C. Arlman, de toenmalige burgemeester van verweerders gemeente, handelende in zijn hoedanigheid van burgemeester van de publiekrechtelijke rechtspersoon Gemeente Pekela;
- [toenmalige voorzitter van eiseres] , handelende in zijn hoedanigheid van voorzitter van eiseres;
- [toenmalige secretaris van eiseres] , handelende in haar hoedanigheid van secretaris van eiseres.
In die akte is (op pagina 1) het volgende opgenomen:
Afbeelding 1 uitsnede uit de akte “Vestiging Opstalrecht” van 17 maart 1998
8.2.4.
Uit de gebezigde bewoordingen volgt niet dat de burgemeester heeft gehandeld ter uitvoering van het besluit van de raad van zijn gemeente van 1 februari 1994. Eiseres heeft verder geen omstandigheden aangevoerd die kunnen leiden tot het oordeel dat in de akte tevens een privatiserings- en/ of een bevoegdhedenovereenkomst besloten ligt, terwijl het ontbreken van de hoogte van de onderhoudsbijdrage niet in de richting wijst dat tóch sprake is van (een) dergelijke overeenkomst(en). De hoogte van het bedrag zou immers een essentieel onderdeel zijn van dergelijke overeenkomsten. De rechtbank volgt eiseres hierom niet in haar primaire standpunt.
8.2.5.
De rechtbank beoordeelt het subsidiaire standpunt van eiseres als volgt.
8.2.6.
De besluitvorming over de gemeentelijke begroting, zoals bedoeld in Hoofdstuk XIII van de Gemeentewet, is een bevoegdheid van verweerder. Verweerder beschikt daartoe over begrotingsbevoegdheden benodigd voor het goede verloop van de begrotingsprocedure. Verweerder heeft, als onderdeel van die bevoegdheden, een grote mate van ruimte om de daarvoor vereiste politieke afwegingen te maken. Daarbij is het aan verweerder zelf om te bepalen hoe hij zijn begroting inricht, in welke mate daarbij ruimte is voor subsidieverlening en om subsidies te beëindigen om (te helpen) een bezuinigingsdoelstelling te realiseren.
8.2.7.
Het is niet aan de rechtbank om zich te mengen in politieke besluitvorming met betrekking tot de opportuniteit van de beëindiging van de begrotingssubsidie die werd verstrekt aan eiseres. Het is aan de rechtbank om te beoordelen of verweerder bij het gebruik van zijn bevoegdheid om een begrotingssubsidie te beëindigen is gebleven binnen de grenzen van het recht, waaraan verweerder is gebonden. Een dergelijke grens is het vereiste dat de beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld (artikel 7:12, eerste lid, van de Awb). De motivering van een besluit is een wezenlijk onderdeel ervan.
8.2.8.
De rechtbank stelt vast dat een dergelijke motivering ontbreekt. Weliswaar heeft verweerder ter zitting alsnog een motivering voor het bestreden besluit aangedragen, maar die motivering is niet onderbouwd met relevante beleidsstukken. Daarom is die motivering voor eiseres noch voor de rechtbank controleerbaar. Hetgeen eiseres subsidiair heeft aangevoerd slaagt.
9. Gelet op het voorgaande behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking.
Conclusie en gevolgen
10. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering. Zij zal het beroep gegrond verklaren omdat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank zal daarom het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank zal verweerder opdragen om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar, met inachtneming van deze uitspraak.
11. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,–. Weliswaar heeft mr. De Goede niet het beroepschrift ingediend, maar een redelijke toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht rechtvaardigt toekenning van 1 punt voor de aanvulling van het beroepschrift. Verder heeft hij aan de zitting deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 9 december 2020 (zaaknummer 116569);
- draagt verweerder op om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar, met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 360,– (zegge: driehonderdzestig euro) aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.674,– (zegge: zestienhonderdvierenzeventig euro) aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Bastin, voorzitter, en mrs. A.W.C.M. van Emmerik en D. Pool, leden, in aanwezigheid van mr. D.H. ter Beek, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 27 juni 2023.
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wetgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:8
1. Voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, stelt het die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en
b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.
2. […]
Artikel 4:12
1. Het bestuursorgaan kan toepassing van de artikelen 4:7 en 4:8 voorts achterwege laten bij een beschikking die strekt tot het vaststellen van een financiële verplichting of aanspraak indien:
a. tegen die beschikking bezwaar kan worden gemaakt of administratief beroep kan worden ingesteld, en
b. de nadelige gevolgen na bezwaar of administratief beroep volledig ongedaan kunnen worden gemaakt.
2. Het eerste lid geldt niet bij een beschikking die strekt tot:
a. het […] met toepassing van artikel 4:51 weigeren van een subsidie;
b-c. […]
Artikel 4:23
1. Een bestuursorgaan verstrekt slechts subsidie op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt.
2. […]
3. Het eerste lid is niet van toepassing:
a-b. […]
c. indien de begroting de subsidie-ontvanger en het bedrag waarop de subsidie ten hoogste kan worden vastgesteld, vermeldt, […]
d. in incidentele gevallen, mits de subsidie voor ten hoogste vier jaren wordt verstrekt.
Artikel 4:51
1. Indien aan een subsidie-ontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten, geschiedt gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond, dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, slechts met inachtneming van een redelijke termijn.
2. Voor zover aan het einde van het tijdvak waarvoor subsidie is verleend sedert de bekendmaking van het voornemen tot weigering voor een daarop aansluitend tijdvak nog geen redelijke termijn is verstreken, wordt de subsidie voor het resterende deel van die termijn verleend, zo nodig in afwijking van artikel 4:25, tweede lid.
Artikel 7:12
1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
2-4. […]
Gemeentewet
Artikel 189
1. Voor alle taken en activiteiten brengt de raad jaarlijks op de begroting de bedragen die hij daarvoor beschikbaar stelt, alsmede de financiële middelen die hij naar verwachting kan aanwenden.
2. De raad ziet erop toe dat de begroting structureel en reëel in evenwicht is. Hiervan kan hij afwijken indien aannemelijk is dat het structureel en reëel evenwicht in de begroting in de eerstvolgende jaren tot stand zal worden gebracht.
3-4. […]
Artikel 190
1. Het college biedt jaarlijks, tijdig voor de in artikel 191, eerste lid, bedoelde vaststelling, de raad een ontwerp aan voor de begroting met toelichting van de gemeente en een meerjarenraming met toelichting voor ten minste drie op het begrotingsjaar volgende jaren.
2. De ontwerp-begroting en de overige in het eerste lid bedoelde stukken liggen, zodra zij aan de raad zijn aangeboden, voor een ieder ter inzage en zijn algemeen verkrijgbaar. Van de terinzagelegging en de verkrijgbaarstelling wordt openbaar kennis gegeven.
3. […]
Artikel 191
1. De raad stelt de begroting vast in het jaar voorafgaande aan dat waarvoor zij dient.
2. […]
Artikel 192
1. Besluiten tot wijziging van de begroting kunnen tot uiterlijk het eind van het desbetreffende begrotingsjaar worden genomen.
2. […]